BVerwG, 6. Senat — 6 B 2.25
Irrevisibilität des MDR-Staatsvertrags; Wirkkraft der allgemeinen Grundsätze zur Auslegung von Gesetzen
Als divergenzbegründend im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO angeführte allgemeine Grundsätze zur Auslegung von Gesetzen könnten dem revisiblen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) nur zugeordnet werden, wenn sie der Ergänzung von Bundesrecht dienen; werden sie auf die Auslegung von Landesrecht bezogen, erweist sich die Frage ihrer Wirkkraft als eine solche des irrevisiblen Rechts (stRspr).
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. August 2024 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
I
Der Kläger, ein als eingetragener Verein organisierter Zusammenschluss von Gewerkschaften und Berufsverbänden des öffentlichen Dienstes sowie dessen privatisierter Bereiche in Sachsen, wendet sich gegen die Entscheidung des Rundfunkrates des Beklagten vom 28. Februar 2022. Mit dieser waren der Beigeladene und der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) Bezirk Sachsen als nach § 16 Abs. 1 Nr. 8 MDR-StV zur Entsendung eines Mitglieds in den Rundfunkrat berechtigte Arbeitnehmerverbände für Sachsen bestimmt worden. Der Kläger ist der Ansicht, dass er kraft Gesetzes zum Entsenden eines Mitglieds in den Rundfunkrat des Beklagten berechtigt sei.
Seine Klage hatte in den Vorinstanzen keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage gegen die Entscheidung des Rundfunkrates vom 28. Februar 2022 mit Blick auf § 44a VwGO sowie wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig angesehen. Den Feststellungsantrag, der Kläger sei gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 8 MDR-StV kraft Gesetzes zur Entsendung eines Mitglieds in den Rundfunkrat der Beklagten berechtigt, hat es für unbegründet gehalten (SächsVBl 2025, 70).
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen das Berufungsurteil nicht zugelassen. Dagegen wendet sich der Kläger mit der Beschwerde, der der Beklagte entgegentritt.
II
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen Erfolg. Aus den Darlegungen in der Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO beschränkt ist, ergibt sich weder das Vorliegen einer Abweichung von Entscheidungen eines der in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte (1.) noch die hilfsweise geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (2.).
1. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Abweichung ist nur dann im Sinn von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz des revisiblen Rechts benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesverfassungsgerichts oder des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes aufgestellten ebensolchen, dessen Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Juni 1995 - 8 B 61.95 - Buchholz 310 § 133 <n. F.> VwGO Nr. 18 und vom 4. April 2002 - 6 B 1.02 - juris Rn. 12). Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die ein in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genanntes Gericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt den an eine Divergenzrüge zu stellenden Darlegungsanforderungen nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 1995 - 6 B 39.94 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 342 S. 55).
a) Die Beschwerde macht geltend, das Oberverwaltungsgericht sei bei der Auslegung des § 16 Abs. 1 Nr. 8 des Staatsvertrags über den Mitteldeutschen Rundfunk (MDR) vom 12. Januar 2021 (SächsGVBl. S. 397 - MDR-StV) von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung von Gesetzen abgewichen. Die Auffassung des Berufungsgerichts, Wortlaut und Systematik bildeten eine absolute Grenze für die Normauslegung und stünden schon deshalb der Annahme eines unbedingten Entsenderechts des Klägers entgegen, weiche von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab, wonach alle Auslegungsmethoden (Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie Entstehungsgeschichte und Gesetzesmaterialien) gleichrangig seien. Das gelte ebenso für die Hilfsannahme im Berufungsurteil, aus der Gesetzesbegründung und weiteren Gesetzesmaterialien zu § 16 Abs. 1 Nr. 8 MDR-StV folge ebenfalls kein Entsenderecht des Klägers. Dieses Vorbringen geht ins Leere. Es verfehlt schon den für das erstrebte Revisionsverfahren maßgeblichen Prüfungsmaßstab des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).
Die von der Beschwerde als divergenzbegründend angeführten allgemeinen Grundsätze zur Auslegung von Gesetzen könnten dem revisiblen Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO nur zugeordnet werden, wenn sie der Ergänzung von Bundesrecht dienten (BVerwG, Beschlüsse vom 30. August 1972 - 7 B 43.71 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 53; vom 11. Juli 1975 - 7 B 62.74 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 133 und vom 27. Oktober 1978 - 7 B 198.78 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 98). Die Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 8 MDR-StV, auf die die Beschwerde die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entnommenen Auslegungsgrundsätze bezieht, gehört indes zur Rechtsmasse des irrevisiblen Landesrechts. Die Frage der Wirkkraft der besagten Rechtsgrundsätze ist damit ebenfalls eine solche des irrevisiblen Rechts. Mit einer zugelassenen Revision könnte ihre Verletzung gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht gerügt werden. Andernfalls müsste jede Fehlauslegung irrevisiblen Rechts, die letztlich immer auf einer Verletzung von Auslegungsgrundsätzen beruht, in einem Revisionsverfahren als revisibler Verstoß gegen Bundesrecht angesehen werden. Das würde der bundesstaatlich motivierten Einschränkung des revisionsgerichtlichen Prüfungsmaßstabs des Bundesverwaltungsgerichts widersprechen (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 137 Rn. 22). Die Frage der Wirkkraft der besagten Rechtsgrundsätze bei der Auslegung von Landesrecht ist demzufolge auch nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO divergenzrelevant (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 1999 - 6 B 131.98 - NVwZ-RR 1999, 374 <375>).
b) Die Beschwerde rügt des Weiteren, das Berufungsurteil weiche von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) ab. Dazu trägt sie vor, der Gesetzgeber genieße bei der Ausgestaltung dieses Grundrechts und damit auch bei der Entscheidung über die Zusammensetzung der pluralistisch organisierten Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einen weiten Gestaltungsspielraum. Zwar habe er einer vielfaltverengenden Dominanz von Mehrheitsperspektiven sowie einer Versteinerung der Zusammensetzung der Rundfunkgremien entgegenzuwirken, aber auch insoweit stehe ihm ein Gestaltungsspielraum zu. Mit seiner Auffassung, jenseits einer verfassungskonformen Auslegung bleibe Raum für eine Auslegung, die dem in der Gesetzesbegründung zu § 16 MDR-StV niedergelegten Ziel Rechnung trage, die Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsprechend dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. März 2014 zum ZDF-Staatsvertrag nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG am Gebot der Vielfaltsicherung auszurichten und dabei auch dem Gebot der Staatsferne zu genügen, befinde sich das Oberverwaltungsgericht in einer Divergenz zu der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Denn die Annahme des Berufungsgerichts, bei mehreren Interpretationsmöglichkeiten einer Vorschrift könne als Argument für eine bestimmte Auslegung angeführt werden, dass diese die Wirkkraft der betroffenen Grundrechte am besten zur Geltung bringe, greife in unzulässiger Weise in den legislatorischen Gestaltungsspielraum bei der vielfaltsichernden Ausgestaltung der Aufsichtsgremien ein. Dieses Vorbringen begründet keine Abweichung.
Das Berufungsgericht hat seiner Entscheidung die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bedeutung der Rundfunkfreiheit bei der Zusammensetzung von Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten explizit zugrunde gelegt (UA Rn. 108). Es ist auch in der Sache nicht davon abgewichen. Die Beschwerde erliegt einem Fehlschluss, weil sie ihrer Rüge als Prämisse zugrunde legt, das Berufungsgericht habe ein im Wege einer abgeschlossenen Auslegung eindeutig vorgegebenes und verfassungskonformes Verständnis des § 16 Abs. 1 Nr. 8 MDR-StV auf einer nachfolgenden Stufe mit dem Topos der grundrechtsfreundlichen Interpretation modifiziert. In Wirklichkeit hat die Vorinstanz diese Interpretationsmethode nur als ein Auslegungsinstrument unter mehreren bei der Erarbeitung des Inhalts der Vorschrift herangezogen. Der Sache nach kritisiert die Beschwerde im Gewande der Divergenzrüge eine unzutreffende Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten rechtlichen Obersätze durch das Oberverwaltungsgericht; damit kann sie eine Abweichung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht begründen.
2. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache nur zu, wenn eine konkrete fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist. Die Beschwerde muss gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erläutern, dass und inwiefern die erstrebte Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann (BVerwG, Beschlüsse vom 23. Januar 2001 - 6 B 35.00 - WissR 2001, 377 Rn. 2; vom 9. Juli 2019 - 6 B 2.18 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 31 Rn. 7 und vom 27. März 2024 - 6 B 71.23 - N&R 2024, 168 Rn. 7).
a) Die Beschwerde wirft fünf von ihr als grundsätzlich bedeutsam erachtete Fragen zur Auslegung von Gesetzen und insbesondere von im Wege des kooperativen Föderalismus zustande gekommener staatsvertraglicher Regelungen auf:
"Folgt aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Auslegungsgrundsätzen (Grundsatz der Rechtsanwendungsgleichheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip), dass die Gesetzesbegründung zu bestimmten Rechtsvorschriften prinzipiell verbindliche Bedeutung für die Norminterpretation hat und die Außerachtlassung der Gesetzesbegründung deshalb eines von den Gerichten darzulegenden besonderen Grundes bedarf?
Ist es mit allgemeinen verfassungsrechtlichen Auslegungsgrundsätzen (Grundsatz der Rechtsanwendungsgleichheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip) vereinbar, dass der Gesetzesbegründung zu bestimmten Rechtsvorschriften keine verbindliche Bedeutung für die Norminterpretation, sondern nur politische Bedeutung beigemessen wird, wenn es darin heißt, dass bestimmte Organisationen Vertreter in ein Organ entsenden 'sollen'?
Kommt der - für die Norminterpretation allein maßgebliche - objektive Wille des Gesetzgebers (Grundsatz der Rechtsanwendungsgleichheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip), mehrere Organisationen zur Entsendung von Vertretern in ein Organ zu berechtigen, hinreichend klar zum Ausdruck, wenn einzelne entsendeberechtigte Organisationen in der Gesetzesbegründung und andere entsendeberechtigte Organisationen in anderen Gesetzesmaterialien wie parlamentarischen Beratungen genannt werden? Genügt dies insbesondere dann, wenn in den parlamentarischen Beratungen gesehen wird, dass in der Gesetzesbegründung nur einzelne Organisationen genannt sind, und festgestellt wird, dass gleichwohl auch andere Organisationen entsendeberechtigt sind?
Ist es mit allgemeinen verfassungsrechtlichen Auslegungsgrundsätzen (Grundsatz der Rechtsanwendungsgleichheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip) vereinbar, bei Mehr-Länder-Staatsverträgen nicht von einem übereinstimmenden Willen der Staatsvertragsländer auszugehen, wenn sich Anhaltspunkte für die Normauslegung nur in den parlamentarischen Beratungen von zwei der beteiligten drei Staatsvertragsländer finden?
Ist es mit allgemeinen verfassungsrechtlichen Auslegungsgrundsätzen (Grundsatz der Rechtsanwendungsgleichheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip) vereinbar, bei Mehr-Länder-Staatsverträgen nicht von einem übereinstimmenden Willen der Staatsvertragsländer auszugehen, wenn sich zwei der drei beteiligten Staatsvertragsländer in den parlamentarischen Beratungen zur Normauslegung äußern und das dritte Land diese Normauslegung als gemeinsamen Willen aller Länder darstellt?"
Diese Fragen führen nicht auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache. Die Rüge der Nichtbeachtung von Bundes(verfassungs)recht bei der Auslegung irrevisiblen Landesrechts vermag eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision nur zu begründen, wenn die - gegenüber dem irrevisiblen Recht als korrigierender Maßstab angeführten - bundes(verfassungs)rechtlichen Rechtssätze ihrerseits ungeklärte Fragen grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. September 1995 - 6 B 11.95 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 6 S. 8 und vom 13. Juni 2009 - 9 B 2.09 - Buchholz 445.4 § 3 WHG Nr. 6 Rn. 4 m. w. N.). Soweit die Beschwerde mit einigen ihrer allgemein formulierten Fragen abstrakt auch die Auslegung von Bundesrecht berührt, sind sie im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich. Im Übrigen zielen sie auf die Interpretation von § 16 Abs. 1 Nr. 8 MDR-StV und betreffen insoweit ausschließlich die Auslegung nicht revisiblen Landesrechts. Davon abgesehen erwecken die von der Beschwerde formulierten Fragen lediglich den Anschein der Rechtsgrundsätzlichkeit. Tatsächlich beziehen sie sich auf die in dem hier vorliegenden Einzelfall vorzunehmende Würdigung der im Landesgesetzgebungsverfahren angefallenen Gesetzesmaterialien.
b) Schließlich erachtet die Beschwerde für den Fall, dass ihre Divergenzrüge im Hinblick auf die "bestmöglich vielfaltsichernde" Interpretation des § 16 Abs. 1 Nr. 8 MDR-StV keinen Erfolg haben sollte, folgende Fragestellung als rechtsgrundsätzlich bedeutsam:
"Ist eine vielfaltoptimierende Auslegung von Normen (Grundsatz der Rechtsanwendungsgleichheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip und Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) durch die Gerichte zulässig, wenn der Gesetzgeber in Wahrnehmung seines Gestaltungsspielraums für eine dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG genügende, d.h. mit der Verfassung vereinbare Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Sorge trägt und insbesondere der Gefahr einer vielfaltverengenden Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien wirksam begegnet?"
Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Zum einen betrifft sie wiederum die Auslegung irrevisiblen Landesrechts. Zum anderen ist sie nicht entscheidungserheblich, da sie der Vorinstanz eine Vorgehensweise bei der Auslegung des § 16 Abs. 1 Nr. 8 MDR-StV unterstellt, die dem Ansatz des Berufungsgerichts nicht gerecht wird (s. o. 1. b).
3. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ab.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Da der Beigeladene im Beschwerdeverfahren keinen Sachantrag gestellt hat und damit kein Kostenrisiko eingegangen ist (§ 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es nach § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.