BVerwG, 2. Senat — 2 A 1.25

Der Rechtsstreit betrifft die Entziehung des Sicherheitsbescheids.

Der ... geborene, schwerbehinderte Kläger stand seit dem 1. Oktober ... als Beamter auf Widerruf im Vorbereitungsdienst für den gehobenen Dienst im Bundesnachrichtendienst (BND). Unter dem 2. Oktober 2019 erhielt er den sog. Sicherheitsbescheid und damit Zugang zu Verschlusssachen. Ab September 2021 wandte er sich in immer kürzeren Zeitabständen mit einer Vielzahl sicherheitsbezogener Anfragen und Eingaben an den Sicherheitsbeauftragten des Zentrums für nachrichtendienstliche Aus- und Fortbildung sowie das Referat Personelle Sicherheit des BND. Anlass hierzu waren Unsicherheiten des Klägers im Umgang mit "fordernden" Familienangehörigen und von ihm selbst gemeldetes "Fehlverhalten" im Umgang mit sicherheitsrechtlichen Anforderungen. Im Dezember 2021 entzog der BND dem Kläger zunächst vorläufig den Sicherheitsbescheid und sprach ein Zutrittsverbot für sämtliche Liegenschaften des BND aus.

Mit Verfügung vom 4. März 2022 entzog der Geheimschutzbeauftragte des BND dem Kläger den Sicherheitsbescheid. Aus Umfang, Art und Inhalt der vom Kläger gemeldeten Sicherheitsvorfälle sowie aus den hierzu geführten Gesprächen ergäben sich tatsächliche Anhaltspunkte für Zweifel an der sicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit und Eignung des Klägers für den Umgang mit Verschlusssachen. Er habe eine Überforderung im Umgang mit Verschlusssachen gezeigt und eine fehlende Fähigkeit zur eigenständigen Erfassung und Bewertung sicherheitsrechtlicher Angelegenheiten offenbart.

Um dem Kläger gleichwohl einen Abschluss seiner Ausbildung zu ermöglichen, verständigten sich der BND und der Kläger nachfolgend auf Modalitäten zur Fortführung des Vorbereitungsdienstes. Die schriftliche Abschlussprüfung bestand der Kläger nicht. Mit Verfügung vom 30. September 2022 entließ der BND den Kläger unter Verweis auf die Entziehung des Sicherheitsbescheids aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf. Den Widerspruch des Klägers wies der BND mit Widerspruchsbescheid vom 19. Februar 2025 zurück. Die sich hiergegen richtende Klage hat der Senat mit Urteil vom heutigen Tag abgewiesen (Urteil vom 9. Oktober 2025 - 2 A 6.25 -).

Gegen die Entziehung des Sicherheitsbescheids hat der Kläger im März 2023 ohne Durchführung eines Vorverfahrens Klage erhoben. Der Senat hat daher mit Beschluss vom 2. Mai 2024 - 2 A 2.23 - das Klageverfahren zur Nachholung des Widerspruchsverfahrens ausgesetzt. Mit Widerspruchsbescheid vom 9. Januar 2025 hat der BND den Widerspruch des Klägers zurückgewiesen.

Der Kläger macht insbesondere geltend, Zweifel an seiner Zuverlässigkeit seien nicht berechtigt. Die Beklagte habe nicht dargelegt, worin konkret das sicherheitsrechtliche Risiko bestehen solle.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie trägt vor, der Kläger biete nicht die Gewähr dafür, bei Erledigung der Dienstgeschäfte die notwendigen sicherheitsbezogenen Einschätzungen zu treffen und sein Handeln danach auszurichten. Im Zweifel sei dem Sicherheitsinteresse Vorrang einzuräumen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die dem Senat vorliegenden Akten des behördlichen Verfahrens verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung waren.

Die nach Durchführung des Vorverfahrens zulässige Klage (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2024 - 2 A 2.23 - NVwZ-RR 2024, 736), über die das Bundesverwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz zu entscheiden hat, ist unbegründet. Die vom Kläger begehrte Feststellung, dass ihn die vom Geheimschutzbeauftragten des BND am 4. März 2022 verfügte Entziehung des Sicherheitsbescheids und der Widerspruchsbescheid des BND vom 9. Januar 2025 in seinen Rechten verletzen, kann nicht getroffen werden.

1. Der Entzug des Sicherheitsbescheids ist die Mitteilung des Dienstherrn an den Beamten, dass er nach seiner Einschätzung nicht mehr die Zuverlässigkeit besitzt, die ihm zuvor durch die Erteilung des Sicherheitsbescheids attestiert worden war. Ein Bediensteter des BND bedarf zur Ausübung seiner dienstlichen Tätigkeit der positiven Feststellung durch die hierzu zuständige Stelle, dass keine Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit bestehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 2009 - 2 VR 6.09 - juris Rn. 11 f.).

Der BND als eine im Kernbereich nachrichtendienstlicher Tätigkeit operierende Behörde ist durch Gesetz insgesamt zum Sicherheitsbereich erklärt (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3 und § 10 Nr. 3 SÜG). Daher ist es grundsätzlich unbedenklich, wenn durch das Gesetz über die Voraussetzungen und das Verfahren von Sicherheitsüberprüfungen des Bundes und den Schutz von Verschlusssachen (Sicherheitsüberprüfungsgesetz - SÜG) i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. April 1994 (BGBl. I S. 867), zuletzt geändert - soweit hier maßgeblich - durch Art. 1 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes vom 16. Juni 2017 (BGBl. I S. 1634), im Einzelnen näher bestimmt wird, dass mit einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit nur Personen betraut werden dürfen (§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 SÜG), die sich erfolgreich einer Sicherheitsüberprüfung unterzogen haben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 SÜG), d. h. bei denen kein Sicherheitsrisiko i. S. d. § 5 Abs. 1 SÜG festgestellt worden ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1989 - 6 A 2.87 - BVerwGE 81, 258 <260 ff.>, vom 31. März 2011 - 2 A 3.09 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 24 Rn. 24 ff., vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2.16 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 31 Rn. 12 und vom 26. Juni 2025 - 2 A 5.25 - juris Rn. 13; Beschluss vom 17. September 2015 - 2 A 9.14 - BVerwGE 153, 36 Rn. 11).

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG liegt ein Sicherheitsrisiko vor, wenn tatsächliche Anhaltspunkte Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit begründen. Unabhängig von den grundsätzlich nach festen Zeitabschnitten gesetzlich vorgesehenen Wiederholungsüberprüfungen ("in der Regel") kann die zuständige Stelle eine Wiederholungsüberprüfung nach § 17 Abs. 2 Satz 2 SÜG einleiten, wenn sicherheitserhebliche Erkenntnisse dies nahelegen.

Die Entscheidung über das Vorliegen eines Sicherheitsrisikos i. S. d. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG unterliegt gerichtlicher Kontrolle. Diese erfolgt jedoch wegen des der Beklagten insoweit eingeräumten Beurteilungsspielraums nur in eingeschränktem Umfang (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2.16 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 31 Rn. 15; Beschluss vom 17. September 2015 - 2 A 9.14 - BVerwGE 153, 36 Rn. 13 ff., 21 ff.). Die gerichtliche Kontrolle ist auf das auch sonst in Fällen eines Beurteilungs- oder Einschätzungsspielraums anerkannte Prüfprogramm beschränkt, nämlich ob die zuständige Stelle von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 - BVerfGE 141, 56 Rn. 56; BVerwG, Urteile vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2.16 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 31 Rn. 15 m. w. N. und vom 26. Juni 2025 - 2 A 5.25 - juris Rn. 15; Beschlüsse vom 1. Oktober 2009 - 2 VR 6.09 - juris Rn. 14 und vom 17. September 2015 - 2 A 9.14 - BVerwGE 153, 36 Rn. 31). Eine gerichtlich nicht nachprüfbare behördliche Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der materiellen Entscheidung über das Vorliegen eines Sicherheitsrisikos besteht demgegenüber (weiterhin) nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 - 2 A 5.25 - juris Rn. 14; Beschluss vom 12. Januar 2023 - 2 A 2.22 - NVwZ-RR 2024, 517 Rn. 12 ff.).

2. Ausgehend hiervon kann eine Verletzung der Grenzen des Beurteilungsspielraums nicht festgestellt werden und ist der Entzug des Sicherheitsbescheids demzufolge rechtlich nicht zu beanstanden.

a) Es lässt sich nicht feststellen, dass der Geheimschutzbeauftragte des BND von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist.

Der Geheimschutzbeauftragte des BND hat unter Hinweis auf Anfragen sowie Eingaben des Klägers und Bezug nehmend auf den Inhalt persönlich geführter Gespräche seine Informationsquellen offengelegt. Ergänzend hat er dabei Auskünfte von Kommilitonen des Klägers und Eindrücke von Mitarbeitern des BND herangezogen, die mit dem Kläger Gespräche geführt haben.

Die hieraus gewonnenen Erkenntnisse hat der Geheimschutzbeauftragte des BND konkret benannt, wenngleich teilweise nur beispielhaft. Er ist auf die vom Kläger vertretene "Theorie der brutalen Ehrlichkeit" eingegangen und hat die Auswirkungen dieser Überzeugung auf das Verhalten des Klägers beschrieben. Zudem hat er darauf verwiesen, dass der Kläger in seinem familiären Umfeld mehrfach dienstliche Interna preisgegeben hat und hierfür exemplarisch "Daten aus einer Rundmail der US-Botschaft in LET" angeführt. Darüber hinausgehend hat er konkret weitere Vorkommnisse aus dem familiären Umfeld des Klägers bezeichnet ("hochexplosive Mischung", "Kadavergehorsam") und - jeweils gestützt auf Schilderungen des Klägers - die insoweit zentrale Rolle der Großmutter ("Stalking" etc.) hervorgehoben.

Des Weiteren hat er zur Grundlage seiner Entscheidungsfindung gemacht, dass der Kläger sich selbst die geistige Reife eines Achtjährigen bescheinigt und Überreaktionen bei Sicherheitsverstößen gezeigt hat.

Die beschriebenen Ereignisse werden vom Kläger nicht qualifiziert in Abrede gestellt. Vielmehr hat er zunächst lediglich pauschal vortragen lassen, ihm erschließe sich nicht, worin die Beklagte ein konkretes Sicherheitsrisiko sehe und es sei unklar, welche Unterlagen sie ihrer Entscheidung zugrunde gelegt habe. Mit der Vorlage der ungeschwärzten "Zusammenfassung des personell-sicherheitlichen Vorgangs" geht der Einwand jedoch ins Leere. Die Rüge greift auch in Anbetracht der Tatsache zu kurz, dass die für die Beurteilung des Vorliegens eines Sicherheitsrisikos herangezogenen Vorgänge nicht nur in der Sphäre des Klägers wurzeln, sondern im Schwerpunkt auch von diesem dem BND zur Kenntnis gebracht worden sind.

b) Darüber hinaus lässt sich nicht feststellen, dass der Geheimschutzbeauftragte des BND bei seiner Entscheidung über den Entzug des Sicherheitsbescheids vom 4. März 2022 von einem fehlerhaften rechtlichen Maßstab ausgegangen ist. Insbesondere hat er erkannt, dass es tatsächlicher Anhaltspunkte bedarf, um Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers zu begründen.

c) Die auf dieser tatsächlichen wie rechtlichen Grundlage gezogene Schlussfolgerung des Geheimschutzbeauftragten, es bestünden Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers und es sei vom Vorliegen eines Sicherheitsrisikos i. S. d. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG auszugehen, ist nachvollziehbar und lässt eine Überschreitung des dem Geheimschutzbeauftragten zustehenden Beurteilungsspielraums nicht erkennen.

Die "Qualität" der dienstlichen Interna, die der Kläger mehrfach preisgegeben hat, ist zwar nicht in Gänze bekannt. Aus der "Zusammenfassung des personell-sicherheitlichen Vorgangs" ergibt sich aber, dass der Kläger angegeben hat, bereits mehrfach Interna preisgegeben zu haben. Dazu zählt jedenfalls, dass er den Inhalt einer Rundmail der US-Botschaft in ... offenbart hat, in der darauf hingewiesen wurde, "nicht-europäisch" aussehende Mitarbeiter sollten rassistische Übergriffe nicht ausschließen. Ungeachtet des Inhalts weiterer Interna geht hiermit ein Verstoß gegen die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit einher, die den Kläger in gesteigertem Umfang trifft. Denn der zuverlässige Umgang mit vertraulichen und der Geheimhaltung unterliegenden Informationen gehört zum Wesenskern der Tätigkeit des BND. Mithin steht und fällt die "Eignung" der dort Beschäftigten mit der Fähigkeit und Bereitschaft, den daraus resultierenden Anforderungen zu genügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2023 - 2 A 19.21 - NVwZ-RR 2023, 916 Rn. 48).

Ob sich die vom Kläger beschriebenen Ereignisse in seinem familiären Umfeld tatsächlich so zugetragen haben, hat der Geheimschutzbeauftragte nicht bewertet. Er hat aber allgemein auf das Verhalten des Klägers, die Vielzahl der Einlassungen und die darin zum Ausdruck kommende andauernde Überforderung mit sicherheitsrechtlichen Vorgaben ohne feststellbaren "Lerneffekt" abgestellt. Dies lässt sachfremde Erwägungen nicht erkennen.

Vielmehr erscheint die Beurteilung des Geheimschutzbeauftragten in Anbetracht von Äußerungen des Klägers, er mache sich fast in die Hose, weil er sich vor dem "irren Lächeln" seiner Mutter ängstige, oder wonach er in Bezug auf die "Offenbarung" gegenüber seiner Familie, dass er gefälschte Ausweise besitze, Angst habe, "dass ich Trottel irgendwann mal wieder so einen ähnlich groben Fehler machen werde", ohne Weiteres plausibel. Jenseits der Behauptung des Klägers ergeben sich auch keine Anhaltspunkte dafür, dass seine Äußerungen allein mit einem teils übertrieben pointierten und bisweilen zum "Theatralischen" neigenden Ausdrucksstil zu erklären sind oder seine wiederholten Eingaben in irgendeinem Zusammenhang mit seiner Schwerbehinderung stehen.

d) Zudem hat der Geheimschutzbeauftragte des BND in der Verfügung vom 4. März 2022 auf das Verhalten des Klägers im Kollegenkreis abgestellt. Dieser Aspekt ist im Widerspruchsbescheid dahingehend vertieft worden, dass von einem Sicherheitsrisiko auch deshalb auszugehen sei, weil der Kläger eine übersteigerte Tendenz zur Sozialbindung aufweise, die durch die Kollegen im Arbeitsalltag nicht erfüllt werden könne, und die mit dem hohen sozialen Bindungsbedürfnis einhergehende einfachere Ansprechbarkeit von anderen Nachrichtendiensten ausgenutzt werden könne, um an interne Informationen zu gelangen.

Auch insoweit gibt es keine Anhaltspunkte für eine Verletzung der Grenzen des Beurteilungsspielraums. Die Beklagte stützt sich hierbei auf Aussagen einer früheren Kommilitonin des Klägers vom August 2024, die u. a. davon berichtet hat (vgl. Aktenvermerk zu einer Zeugenaussage vom 23. August 2024), der Kläger habe sie im Jahr 2021 mehrfach "Mama" genannt und sie gebeten, "ihn als ihre Adoptivtochter zu akzeptieren". Nachdem die Kommilitonin dies abgelehnt habe, habe er zu einem späteren Zeitpunkt geäußert, sie jedenfalls in Gedanken weiterhin "Mama" zu nennen. Zudem soll der Kläger den Dienstherrn als seine "einzige wirkliche Mama" bezeichnet haben. Der mit Einverständnis des Klägers von der Beklagten vorgelegte Chat-Verlauf bestätigt dies.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.