BVerwG, 2. Senat — 2 CN 1.24

Die Antragstellerin ist Lehrerin des Landes Sachsen-Anhalt im Beamtenverhältnis.

Am 1. April 2023 trat die Verordnung zur Einführung eines Langzeitarbeitskontos für Lehrkräfte und zur Änderung arbeitszeitrechtlicher Vorschriften im Schuldienst vom 14. März 2023 (GVBl. LSA S. 56) in Kraft. In ihrem Artikel 1 fügte diese Verordnung u. a. einen § 4b in die Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen (in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. September 2001, GVBl. LSA S. 376, zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 10. Dezember 2019, GVBl. LSA S. 984) - ArbZVO-Lehr LSA - ein. Danach haben vollzeitbeschäftigte und teilzeitbeschäftigte Lehrkräfte vom 1. April 2023 bis 31. Juli 2028 wöchentlich an allen Schulformen des Landes zusätzlich eine wöchentliche Pflichtstunde (Vorgriffsstunde) zu erteilen. Die Vorgriffsstunde wird dem Ausgleichskonto der Lehrkräfte nach § 4a ArbZVO-Lehr LSA zugeführt; der Abbauzeitraum beginnt grundsätzlich am 1. August 2033. Auf Antrag kann die Vorgriffsstunde durch monatliche Ausgleichszahlung abgegolten werden. Nur tatsächlich erteilte Vorgriffsstunden werden dem Ausgleichskonto gutschrieben oder ausgezahlt.

Die Antragstellerin hat im August 2023 einen Normenkontrollantrag gegen § 4b ArbZVO-Lehr LSA gestellt. Das Oberverwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Es hat eine parlamentsgesetzliche Regelung nicht für erforderlich gehalten; eine Verordnung sei ausreichend, denn bei der angeordneten Vorgriffsstunde handele es sich lediglich um die langfristig ungleichmäßige Verteilung von Arbeitszeit. Die Verordnungsermächtigung erfülle die verfassungsrechtlichen Anforderungen; eine besondere Begründungspflicht bestehe nicht, insbesondere gebe es keine prozeduralen Anforderungen wie bei der (Mindest-)Alimentationsgesetzgebung. Die gleiche Inanspruchnahme von Voll- und Teilzeitbeschäftigten mit einheitlich einer Vorgriffsstunde benachteilige Teilzeitbeschäftigte nicht, weil auch der Ausgleich einheitlich mit einer Ausgleichsstunde erfolge, sodass Teilzeitbeschäftigte nicht relativ stärker belastet würden als Vollzeitbeschäftigte. Bei einer bruchteilsmäßigen Verringerung der zu erbringenden Vorgriffsstunde könne die mit der Regelung angestrebte Deckung des fehlenden Personalbedarfs nicht erreicht werden. Dass nur tatsächlich geleistete Vorgriffsstunden auszugleichen seien, sei nicht zu beanstanden, denn nur dann bestehe ein Ausgleichsbedürfnis. Eine Überschreitung der zulässigen durchschnittlichen Wochenarbeitszeit sei mit der Vorgriffsstunde, die rechnerisch eine Erhöhung der Wochenarbeitszeit um 1,6 Zeitstunden bewirke, nicht verbunden.

Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit der vom Senat zugelassenen Revision. Sie beantragt,

Der Antragsgegner beantragt,

Er verteidigt das angegriffene Urteil und verweist insbesondere darauf, dass mit der Auszahlungsmöglichkeit nur eine zusätzliche und antragsgebundene Option eingeführt worden sei. An der rechtlichen Einordnung der Vorgriffsstunde ändere sich hierdurch nichts. Die zeitweise Erhöhung der Dienstleistungspflicht entspreche den verfassungsrechtlichen Vorgaben; einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach der Umfang der wöchentlichen Arbeitszeit nicht - auch nicht phasenweise - 40 Stunden überschreiten dürfe, gebe es nicht.

Die Revision der Antragstellerin ist zulässig und begründet. Das Urteil verletzt mit der Ablehnung des Normenkontrollantrags revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Der zur gerichtlichen Überprüfung gestellte § 4b der Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen - ArbZVO-Lehr LSA - in der Fassung von Art. 1 Nr. 5 der Verordnung zur Einführung eines Langzeitarbeitskontos für Lehrkräfte und zur Änderung arbeitszeitrechtlicher Vorschriften im Schuldienst vom 14. März 2023 (GVBl. LSA S. 56) verletzt revisibles Recht. Zwar bewirken Vorgriffsstunden nur eine langfristig ungleichmäßige Verteilung der Arbeitszeit, nicht aber ihre Erhöhung, sodass ihre Einführung keiner parlamentsgesetzlichen Regelung bedarf (1.). Der Verordnungsgeber hat bei der Regelung von Vorgriffsstunden auch keine prozeduralen Anforderungen hinsichtlich der Ermittlung der bereits bestehenden tatsächlichen Belastung der Lehrer und ihrer zeitweiligen Mehrbelastung durch die Vorgriffsstunde zu beachten (2.). § 4b ArbZVO-Lehr LSA ist jedoch von der Ermächtigungsgrundlage in § 63 Abs. 1 Landesbeamtengesetz Sachsen-Anhalt (LBG LSA) nicht gedeckt und daher unwirksam (3.). Rechtswidrig ist außerdem § 4b Abs. 3 Satz 1 ArbZVO-Lehr LSA, wonach nur tatsächlich erteilte Vorgriffsstunden - durch Freizeit oder Geld - ausgeglichen werden (4.). Rechtliche Bedenken bestehen auch hinsichtlich der Teilzeitregelung in § 4b Abs. 1 ArbZVO-Lehr LSA, wonach voll- und teilzeitbeschäftigte Lehrkräfte gleichermaßen eine Vorgriffsstunde zu erteilen haben (5.).

1. Vorgriffsstunden bewirken nur eine längerfristig ungleichmäßige Verteilung der Arbeitszeit, nicht aber ihre Erhöhung, sodass ihre Einführung keiner parlamentsgesetzlichen Regelung bedarf.

Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Verwirklichung eines Grundrechts oder eines grundrechtsgleichen Rechts maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wesentlich in diesem Sinne sind alle Regelungen, die für die Verwirklichung dieses Rechts erhebliche Bedeutung haben und sie besonders intensiv betreffen (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 <251> und Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u. a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 52; BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 - BVerwGE 173, 81 Rn. 32). Dem entspricht, dass die Regelungsform des Gesetzes für das Beamtenverhältnis typisch und sachangemessen ist; die wesentlichen Inhalte des Beamtenrechts sind daher durch Gesetz zu regeln (BVerfG, Beschlüsse vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 - BVerfGE 81, 363 <386> und vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u. a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 57; BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 - BVerwGE 173, 81 Rn. 32). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die früher vorherrschende Vorstellung, dass sich ein Beamter mit dem Eintritt in das Beamtenverhältnis einem "besonderen Gewaltverhältnis" unterwirft, das keiner Regelung durch Rechtsnorm bedarf, seit langem überholt ist. Die Frage, ob ausreichende normative Grundlagen für die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses vorliegen, kann sich daher heute anders darstellen als in der Vergangenheit (vgl. hierzu ausführlich BVerwG, Beschluss vom 3. März 2025 - 2 VR 4.24 - NVwZ 2025, 604 Rn. 24 ff.). Umgekehrt gibt es aber auch keinen hergebrachten Grundsatz des Inhalts, dass alle Bereiche des Beamtenrechts einem allgemeinen Vorbehalt des Parlamentsgesetzes unterliegen (BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2017 - 2 B 14.15 - juris Rn. 13).

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass Vorgriffsstunden wegen des späteren zeitlichen Ausgleichs die Regelarbeitszeit für Lehrer nicht erhöhen. Die vorübergehende Erhöhung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl und deren späterer zeitlicher Ausgleich durch die Ermäßigung der Arbeitszeit nach Wegfall des Mehrbedarfs stehen in einem untrennbaren Zusammenhang. Durch die Einführung von Vorgriffsstunden wird die insgesamt gleichbleibende Arbeitszeit nur längerfristig ungleichmäßig verteilt (BVerwG, Urteile vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 - BVerwGE 117, 219 <222 f.> und vom 16. Juli 2015 - 2 C 41.13 - BVerwGE 152, 308 Rn. 17).

An dieser Einordnung ändert der Umstand nichts, dass die Einführung der Vorgriffsstunde hier mit der Möglichkeit einer finanziellen Abgeltung statt der späteren Reduzierung der Arbeitszeit kombiniert worden ist. Der Revision ist zwar zuzugeben, dass die Landesregierung ausweislich der Begründung des Verordnungsentwurfs "beabsichtigt" hat, einen möglichst großen Teil der zusätzlich erbrachten Stunden durch Auszahlung abzugelten, um die Belastung des künftig zur Verfügung stehenden Zeitbudgets so gering wie möglich zu halten. Hieraus folgt indes keine "verdeckte" Anordnung von Mehrarbeit. Denn mit der antragsgebundenen Möglichkeit einer finanziellen Abgeltung hat der Normgeber nur eine zusätzliche und optionale Gestaltungsvariante für die betroffenen Lehrkräfte eingeführt. Am Regelungsgehalt der Norm, der eine zusätzliche wöchentliche Pflichtstunde statuiert, die später durch die Gewährung von Dienstbefreiung ausgeglichen wird, ändert diese Modifikation daher nichts.

Eine solche Regelung, mit der die - in der Gesamtbetrachtung gleichbleibende - Arbeitszeit nur längerfristig ungleich verteilt wird, ist angesichts ihrer grundsätzlich geringen Eingriffsintensität nicht wesentlich für die Verwirklichung von Grundrechten und muss deshalb nicht durch Parlamentsgesetz erfolgen. Es genügt - wie für die Regelung der Pflichtstundenzahl (BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 - 2 C 23.10 - BVerwGE 144, 93 Rn. 15) - eine Regelung durch Rechtsverordnung.

2. Der Verordnungsgeber hatte bei der Regelung von Vorgriffsstunden keine prozeduralen Anforderungen hinsichtlich der Ermittlung der bereits bestehenden tatsächlichen Belastung der Lehrer und ihrer zeitweiligen Mehrbelastung durch die Vorgriffsstunde im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Prozedualisierungsgebot (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <301 f.>, Beschlüsse vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 - BVerfGE 149, 382 Rn. 20 ff. und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - BVerfGE 155, 1 Rn. 96 ff.) zu beachten. Zum einen ist diese Rechtsprechung aus dem Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG für die Besoldungsgesetzgebung entwickelt worden und auf eng begrenzte Fälle von verfassungsmäßig garantierten, aber hinsichtlich ihrer Höhe verfassungsmäßig nicht bezifferbaren Leistungsansprüchen beschränkt. Sie kann nicht auf Fälle einer bloßen Verlagerung von Arbeitszeit und damit nicht auf eine Vorgriffsstundenregelung übertragen werden. Hier gilt der Grundsatz, dass der Normgeber von Verfassungs wegen nur eine wirksame Norm schuldet. Besondere Verfahrensanforderungen zur Gewährleistung eines effektiven Grundrechtsschutzes sind hier nicht geboten. Zum anderen verpflichtet ein Prozedualisierungsgebot den Parlamentsgesetzgeber, nicht den Verordnungsgeber. Es liefe außerdem der Schnelligkeit und Flexibilität der Verordnungsgebung zuwider (vgl. Nierhaus, in: Kahl/​Waldhoff/​Walter <Hrsg.>, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Juni 2025, Art. 80 Abs. 1 Rn. 404).

Keiner Entscheidung bedarf im vorliegenden Fall, ob und ggf. welche Anforderungen an die Arbeitszeiterfassung von Lehrkräften aus Art. 6 Buchst. b der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl. L 299 S. 9; vgl. dazu EuGH, Urteile vom 14. Mai 2019 - C-55/18, CCOO - und vom 19. Dezember 2024 - C-531/23, Loredas -; BAG, Urteil vom 13. September 2022 - 1 ABR 22/21 - BAGE 179, 51) folgen. Umfang und Ermittlung der Vorgriffsstunden sind für die Streitentscheidung nicht erheblich, weil es bei der in Rede stehenden Regelung nur um die Verteilung der für sich genommen nicht bestrittenen Dienstverpflichtung geht. Insoweit spricht aber viel dafür, dass der Antragsgegner hinsichtlich des Großteils der außerunterrichtlichen Arbeitszeit von der in Art. 17 Abs. 1 Buchst. a RL 2003/88/EG eingeräumten Abweichungsbefugnis Gebrauch machen könnte. Denn für diese Zeiten steht den Lehrkräften eine "selbständige Entscheidungsbefugnis" zu.

3. § 4b ArbZVO-Lehr LSA ist von der Ermächtigungsgrundlage in § 63 Abs. 1 LBG LSA nicht gedeckt und daher unwirksam.

Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Für landesgesetzliche Verordnungsermächtigungen ist diese Bestimmung des Grundgesetzes zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgenden Grundsätze sind aber dennoch für die Landesgesetzgebung verbindlich (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u. a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 56 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 2 C 31.15 - BVerwGE 157, 54 Rn. 8 ff.). Danach muss die gesetzliche Ermächtigung Tendenz und Programm so genau umreißen, dass der Bürger schon hieraus erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Rahmen und Maßstäbe für die Ausgestaltung der zu erlassenen Verordnung müssen vorgegeben sein, sodass die Entscheidung über die Ausgestaltung nicht vollständig dem Verordnungsgeber überlassen bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2023 - 2 C 18.21 - BVerwGE 178, 201 Rn. 22). Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut aber nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein.

Hieran gemessen fehlt es an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage. Nach § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA beträgt die Dauer der wöchentlichen Arbeitszeit für Beamte regelmäßig 40 Stunden. § 63 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA ermächtigt die Landesregierung, durch Verordnung unter Beachtung der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl. L 299 vom 18. November 2003 S. 9) Näheres über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten zu regeln. Dabei soll sie gemäß § 63 Abs. 1 Satz 3 LBG LSA insbesondere Bestimmungen treffen über u. a. die Verteilung der Arbeitszeit (Nr. 3) und den Ort und die Zeit der Dienstleistung einschließlich mobilen Arbeitens (Nr. 4).

Eine Bezugnahme auf § 63 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG LSA scheidet - entgegen der Auffassung des Antragsgegners - von vornherein aus. Die Formulierung "Ort und Zeit der Dienstleistung einschließlich mobilen Arbeitens" bezieht sich nach dem Sinn und Zweck der Regelung nur auf Arbeitszeit zu anderen Uhrzeiten wie Nachtdienst oder an anderen Orten wie z. B. Dienstreisen (vgl. hierzu die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 8/1137 S. 45).

Auch die in § 63 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LBG LSA enthaltene Ermächtigung, Regelungen über die Verteilung der Arbeitszeit zu erlassen, bietet indes keine ausreichende Grundlage für die vom Antragsgegner erlassene Norm. Abweichend von den in anderen Bundesländern getroffenen Regelungen (vgl. insoweit auch bereits die Gestaltung in BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 - BVerwGE 117, 219 <222 f.>) fehlt in der gesetzlichen Bestimmung bereits die Erwähnung einer "längerfristigen und ungleichmäßigen" Verteilung der Arbeitszeit. Dass der Gesetzgeber damit überhaupt auch die Anordnung von Vorgriffsstunden umfassen wollte und nicht nur unmittelbarere "Verteilungen" - wie etwa Kernarbeitszeitregelungen oder Schichtdienstpläne -, ist dem Wortlaut jedenfalls nicht zu entnehmen. Auch die Entstehungsmaterialien bieten hierfür keinen Anhalt.

Jedenfalls die in § 4b ArbZVO-Lehr LSA enthaltene Anordnung einer über 15 Jahre hinweg wirkenden Vorgriffsstunde verlässt den mit der gesetzlichen Ermächtigung vorgegebenen Rahmen. Dass mit der Ermächtigungsgrundlage die Vorgabe einer Arbeitszeitregelung über einen derartigen Zeitraum verbunden sein könnte, ist weder der Norm selbst noch ihrer Begründung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. April 2023 - 2 C 18.21 - BVerwGE 178, 201 Rn. 27) oder sonstigen Umständen zu entnehmen. Einen entsprechenden Inhalt oder ein hierauf zielendes "Programm" hat der Gesetzgeber nicht vorgegeben.

Dieses Ergebnis wird dadurch bestärkt, dass mit § 4b Abs. 2 ArbZVO-Lehr LSA eine Regelung getroffen worden ist, die über die "Verteilung" der Arbeitszeit auch in der Sache hinausgeht. Durch die eingeräumte Möglichkeit der finanziellen Abgeltung der zusätzlich erbrachten Unterrichtsstunden wird das Vorgriffsstundenmodell mit Elementen kombiniert, die aus einem anderen Regelungszusammenhang stammen. Die Vorstellung, dass Vorgriffsstunden nicht später ausgeglichen, sondern finanziell abgegolten werden, ist - soweit ersichtlich - bislang noch nie auf die bloße Ermächtigung gestützt worden, Regelungen über die Verteilung der Arbeitszeit zu erlassen. Sie bietet hierfür auch keine ausreichende Grundlage. Die vom Antragsgegner vorgesehene Modifikation der Vorgriffsstundenregelung - mit all den hieraus folgenden Fragestellungen - geht über die Regelung einer Verteilung der Arbeitszeit auch materiell hinaus. Sie bedarf einer Ermächtigungsgrundlage, der jedenfalls die grundsätzliche Öffnung dafür entnommen werden kann, dass den Lehrkräften für die geleisteten Vorgriffsstunden anstelle der späteren Dienstbefreiung auch eine finanzielle Abgeltung gewährt werden kann (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 7. März 2024 - 2 C 2.23 - BVerwGE 181, 388 Rn. 13).

Die angegriffene Verordnungsbestimmung ist damit bereits aus formellen Gründen unwirksam.

4. Rechtswidrig ist auch § 4b Abs. 3 Satz 1 ArbZVO-Lehr LSA, wonach nur "tatsächlich erteilte Vorgriffsstunden" gutgeschrieben oder ausgezahlt werden. Die Vorgriffsstunde ist "echte" Dienstzeit, die nur zeitlich verlagert erbracht wird. Sie muss daher auch entsprechend behandelt werden.

Krankheitsbedingt ausgefallener Dienst muss von Beamten nicht nachgeholt werden. Im Krankheitsfall ist der Beamte von seiner Dienstleistungspflicht vielmehr freigestellt. Die in diesem Zeitraum angefallene "Soll-Zeit" ist bei der Arbeitszeiterfassung als "Ist-Zeit" zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2023 - 2 C 19.21 - NVwZ-RR 2023, 961 Rn. 20 m. w. N.). Dies gilt wegen des Charakters der Vorgriffsstunde als vorverlagerte Arbeitszeit auch für krankheitsbedingt nicht geleistete Vorgriffsstunden. Wenn eine geschuldete Dienstleistung wegen Krankheit nicht erbracht wird, ist sie unabhängig davon nicht nachzuholen, ob sie als "normale" Pflichtstunde oder als Vorgriffsstunde geschuldet ist. Die Fehlzeit ist daher auch nicht in der Ausgleichsphase "nachzuholen".

Soweit der Antragsgegner auf die abweichende Situation im Fall der Mehrarbeit verweist und ausführt, für nicht geleistete Vorgriffsstunden bestehe auch kein Kompensationsbedürfnis, nehmen seine Ausführungen auf die Möglichkeit der finanziellen Abgeltung der Vorgriffsstunde (§ 4b Abs. 2 ArbZVO-Lehr LSA) Bezug. Wie bereits ausgeführt, beinhaltet dieses Optionsrecht indes nicht den Kern der mit der Verpflichtung zur Leistung einer Vorgriffsstunde getroffenen Regelung. Die aus der Kombination der Vorgriffsstunde mit Elementen einer finanziellen Abgeltung resultierenden Unstimmigkeiten und Brüche sind unübersehbar. Sie rechtfertigen indes nicht die Annahme, dass krankheitsbedingt nicht erteilte Vorgriffsstunden nicht auszugleichen wären.

5. Rechtliche Bedenken bestehen hinsichtlich der Teilzeitregelung in § 4b Abs. 1 ArbZVO-Lehr LSA, wonach voll- und teilzeitbeschäftigte Lehrkräfte gleichermaßen eine Vorgriffsstunde zu erteilen haben, teilzeitbeschäftigte Lehrkräfte also nicht lediglich anteilig im Umfang ihrer Teilzeitquote in Anspruch genommen werden. Damit werden Teilzeitbeschäftigte in der Ansparphase relativ stärker belastet als Vollzeitkräfte. Besonderheiten sind für Teilzeitbeschäftigte weder bei dem zeitlichen Ausgleich (vgl. § 4b Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 4a ArbZVO-Lehr LSA) noch bei der Ausgleichszahlung nach § 4b Abs. 2 ArbZVO-Lehr LSA i. V. m. der Ausgleichszahlungsverordnung vorgesehen.

Zwar hat der Senat im Jahr 2002 (BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 - BVerwGE 117, 219 <226>) für eine frühere Regelung entschieden, dass dadurch Teilzeitbeschäftigte und Vollzeitbeschäftigte nicht gleichheitswidrig gleichbehandelt würden; weil Teilzeitbeschäftigte während der Ausgleichsphase wiederum linear und nicht nur proportional entlastet würden, glichen sich Belastung und Entlastung im Gesamtergebnis vollständig aus. In Anbetracht der jüngeren Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union spricht indes viel dafür, dass damit die Frage, ob die unterschiedslose und damit nicht dem Pro-rata-temporis-Grundsatz entsprechende Heranziehung auch der Teilzeitbeschäftigten zur Erbringung einer (vollen) Vorgriffsstunde gerechtfertigt werden kann, jedenfalls nicht im Sinne eines acte clair beantwortet worden ist (vgl. etwa EuGH, Urteil vom 19. Oktober 2023 - C-660/20, Lufthansa CityLine - Rn. 51 ff.).

Maßgeblicher unionsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist der Grundsatz der Nichtdiskriminierung aus § 4 des Anhangs der Richtlinie 97/81/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 zu der von UNICE, CEEP und EGB geschlossenen Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit (ABl. 1998 L 14 S. 9, ber. ABl. 1998 L 128 S. 71, zuletzt geändert durch Richtlinie 98/23/EG vom 7. April 1998). Nach dessen Nr. 1 dürfen Teilzeitbeschäftigte in ihren Beschäftigungsbedingungen nur deswegen, weil sie teilzeitbeschäftigt sind, gegenüber vergleichbaren Vollzeitbeschäftigten nicht schlechter behandelt werden, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus objektiven Gründen gerechtfertigt. Teilzeitbeschäftigung darf sich nur in quantitativer, nicht aber in qualitativer Hinsicht von gleicher oder gleichwertiger Vollzeitbeschäftigung unterscheiden (BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 2 C 27.09 - NVwZ 2011, 296 <297> m. w. N.). Demnach liegt eine Ungleichbehandlung eines teilzeitbeschäftigten gegenüber einem vergleichbaren vollzeitbeschäftigten Beamten vor, wenn der teilzeitbeschäftigte Beamte im maßgeblichen Zeitraum relativ stärker belastet oder relativ schlechter bezahlt wird als der vollzeitbeschäftigte Beamte (vgl. EuGH, Urteil vom 27. Mai 2004 - C-285/02, Elsner-Lakeberg - Rn. 17; BVerwG, Urteil vom 2. Mai 2024 - 2 C 13.23 - BVerwGE 182, 278 Rn. 38).

Angesichts des nicht genau fixierten, aber erst mehr als zehn Jahre nach der Vorleistung vorzunehmenden Ausgleichs der Vorleistung kann eine Ungleichbehandlung gegenüber Vollzeitbeschäftigten wohl nicht unter Hinweis darauf verneint werden, dass beide Personengruppen im Ergebnis betrachtet gleich belastet und entlastet würden. Vielmehr werden Teilzeitbeschäftigte in der Leistungsphase relativ stärker belastet; der erst viele Jahre später erfolgende Ausgleich kann dies nicht dergestalt kompensieren, dass bereits eine Ungleichbehandlung zu verneinen wäre.

Liegt aber eine Ungleichbehandlung vor, müsste sie aus objektiven Gründen gerechtfertigt sein. Für die in Rede stehende Ungleichbehandlung muss ein echter Bedarf sprechen, sie muss zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und erforderlich sein (vgl. EuGH, Urteil vom 1. März 2012 - C-393/10, O'Brien - Rn. 64). Solche Umstände können sich etwa aus der besonderen Art der Aufgaben, die in Teilzeit geleistet werden, und ihren Wesensmerkmalen oder gegebenenfalls aus der Verfolgung eines legitimen sozialpolitischen Ziels durch einen Mitgliedstaat ergeben. Außerdem muss dieses Ziel im Einklang mit den Anforderungen der Rechtsprechung in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden (EuGH, Urteil vom 19. Oktober 2023 - C-660/20, Lufthansa CityLine - Rn. 58, 62). Ob ein derartiger Rechtfertigungsgrund vorliegt, müssen die Gerichte der Mitgliedstaaten feststellen, weil sie für die Beurteilung des Sachverhalts und die Auslegung des innerstaatlichen Rechts allein zuständig sind (BVerwG, Urteil vom 2. Mai 2024 - 2 C 13.23 - BVerwGE 182, 278 Rn. 39 m. w. N.).

Nach der Begründung des nicht veröffentlichten Verordnungsentwurfs der Landesregierung vom 30. Januar 2023 sollte mithilfe der Vorgriffsstunden die Unterrichtsversorgung sichergestellt werden. Denn es fehle an ca. 850 Vollzeitlehrereinheiten. Durch die Vorgriffsstunde werde ein Arbeitsvermögen von ca. 500 Vollzeitlehrereinheiten geschaffen und damit über die Hälfte des Bedarfs gedeckt. Die damit angestrebte "Absicherung des Bildungsauftrages" (Verordnungsentwurf vom 30. Januar 2023, Begründung A. Allgemeiner Teil) wäre ein legitimes Ziel (vgl. EuGH, Urteil vom 26. November 2014 - C-22/13, C-61/13 bis C-63/13 und C-418/13, Mascolo u. a. - Rn. 94), das nicht auf den Beschäftigungsumfang abstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Mai 2024 - 2 C 13.23 - BVerwGE 182, 278 Rn. 39).

Allerdings sind andere, für Teilzeitbeschäftigte weniger belastende Maßnahmen denkbar, wie etwa eine Vorleistungspflicht entsprechend der Teilzeitquote (z. B. eine halbe Unterrichtsstunde) oder ein früherer Ausgleichszeitraum. Dem Senat ist aus einem anderen Verfahren bekannt, dass in der Praxis auch die Auferlegung von halben Unterrichtsstunden als Vorgriffsstunde praktiziert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2015 - 2 C 41.13 - BVerwGE 152, 308 Rn. 2). Dem dürften etwa Konstellationen zugrunde liegen, in denen das Fach nur ein halbes Schuljahr oder in einem 14-tägigen Rhythmus unterrichtet wird. Die Möglichkeit einer unter der vollen Unterrichtsstunde liegenden Heranziehung dürfte auch für die Erbringung von "Springer-" oder anderen Vertretungsleistungen oder bei im Block anfallenden Veranstaltungen gegeben sein. Dass derartige Ausgestaltungsmöglichkeiten aus praktischen Gründen ausgeschlossen sind, ist vom Antragsgegner im Verfahren nicht vorgetragen und belegt worden; in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat wurde für den Antragsgegner lediglich vorgetragen, dass kleinere Zeiteinheiten, wie etwa eine halbe Unterrichtsstunde, theoretisch möglich wären, die Einsatzplanung aber erheblich erschwerten und deshalb unpraktikabel seien. Dass die Verpflichtung auch der Teilzeitbeschäftigten zur Leistung einer vollen Vorgriffsstunde durch zwingende Sachgesetzlichkeiten geboten wäre, weil kleinere Einheiten praktisch nicht möglich oder pädagogisch nicht vertretbar wären, kann auf Grundlage des gegenwärtigen Stands daher nicht angenommen werden.

6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.