BVerwG, 4. Senat — 4 B 6.25

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist jedenfalls unbegründet.

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April 2025 - 4 BN 22.24 - juris Rn. 3 m. w. N.).

Der Frage,

Ausweislich der Begründung geht es der Beschwerde darüber hinaus um die Klärung der Frage, wie die Reichweite eines Vorbehalts in vorläufigen Zuwendungsbescheiden nach dem Städtebauförderungsrecht allgemein zu bestimmen ist. Diese Frage führt nicht auf die Zulassung der Revision, weil sie in der Rechtsprechung - soweit sie einer verallgemeinerungsfähigen Antwort zugänglich ist - geklärt ist.

Subventionen können unter den Vorbehalt einer späteren Regelung gestellt werden, wenn bei Bewilligung über die zu treffende endgültige Entscheidung noch Ungewissheit besteht, sei es, weil die Rechtslage noch ungeklärt ist, sei es, weil eine endgültige Ermittlung des Sachverhalts noch nicht möglich ist. Der Vorbehalt endgültiger Regelung bewirkt, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG gebunden zu sein. Der Regelungsinhalt des Ausgangsbescheides besteht insoweit darin, dass der Begünstigte die empfangene Beihilfe nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Die Vorläufigkeit einer Regelung muss sich nicht auf den Bescheid insgesamt beziehen, sondern kann auf einzelne Aspekte beschränkt sein. Auch wenn daher die Behörde einen unter Vorbehalt gestellten Verwaltungsakt später durch einen Schlussbescheid ersetzt, so kommt doch eine inhaltlich abweichende Regelung im Schlussbescheid - außer in den Fällen der §§ 48, 49 VwVfG - nur in Betracht, wenn sie aus den Gründen ergeht, wegen derer die frühere unter Vorbehalt gestellt wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 15 ff. m. w. N. und Beschluss vom 29. April 2024 - 3 B 5.23 - juris Rn. 9).

Ob und inwieweit ein Bescheid unter dem Vorbehalt einer späteren Festsetzung steht, ist durch Auslegung zu ermitteln. Für die Auslegung eines Verwaltungsaktes ist entsprechend §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Abzustellen ist auf den Inhalt des Bescheides, aber auch auf die bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Begleitumstände. Dazu gehören insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge und die zugrundeliegenden Rechtsnormen, aber auch der Inhalt der Richtlinien, die Grundlage der Subventionsbewilligung gewesen sind. Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1983 - 7 C 70.80 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 72 S. 18 f. und vom 24. Juli 2014 - 3 C 23.13 - Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 7 Rn. 18). Diese Grundsätze gelten auch bezüglich der Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang eine Bewilligung im oben genannten Sinne vorläufig erfolgt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 - 10 C 1.16 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 116 Rn. 14 f.).

Die Beschwerde will in diesem Zusammenhang ferner geklärt wissen, ob

Insoweit ist geklärt, dass die dargestellten Auslegungsgrundsätze auch bei der inhaltlichen Bestimmung des Zuwendungszwecks gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2022 - 8 C 11.21 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 57 Rn. 13 ff.). Ist der Zuwendungszweck im vorläufigen Bewilligungsbescheid bereits abschließend geregelt, so ist die Frage der zweckentsprechenden Mittelverwendung daran, das heißt gegebenenfalls auch unter Heranziehung und Auswertung der Förderrichtlinien, zu messen. Hiervon ist das Oberverwaltungsgericht bei der Auslegung des Ausgangsbescheides ausgegangen. Alles Weitere ist eine Frage der Rechtsanwendung im Einzelfall. Insoweit ergibt sich eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auch nicht daraus, dass im Städtebauförderungsrecht die vorläufigen Bewilligungsbescheide in vielen Fällen vergleichbar aufgebaut und formuliert sein mögen.

2. Die Revision ist nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.

Nach dieser Vorschrift ist die Revision zuzulassen, wenn das Urteil von einer Entscheidung (u. a.) des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Diese Abweichung setzt einen Widerspruch in einem abstrakten Rechtssatz voraus, also einen prinzipiellen Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes. In der Beschwerdebegründung muss nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO die Entscheidung bezeichnet werden, von der das Urteil abweicht. Der Beschwerde obliegt es, aus einer Entscheidung des Divergenzgerichts einen tragenden, abstrakten Rechtssatz zu einer revisiblen Rechtsvorschrift zu benennen und darzulegen, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abweichenden abstrakten Rechtssatz zu derselben Rechtsvorschrift beruht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2024 - 4 B 20.24 - juris Rn. 13). Diese Anforderungen erfüllt die Beschwerde nicht.

a) Die Beschwerde rügt eine Abweichung von den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 - (BVerwGE 67, 99) und vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - (BVerwGE 135, 238). Sie macht geltend, die angegriffene Entscheidung stehe im Widerspruch zu den in den genannten Urteilen aufgestellten Grundsätzen zum Regelungsgehalt vorläufiger (Zuwendungs-)Bewilligungen. Insoweit bezieht sie sich der Sache nach auf den - in beiden Entscheidungen enthaltenen - Rechtssatz, der Regelungsinhalt eines (vorläufigen) Ausgangsbescheides bestehe darin, dass der Begünstigte die empfangene Beihilfe nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten dürfe. Deshalb gehe die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsaktes nicht dahin, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Beihilfe bilde. Der Vorbehalt endgültiger Regelung in einem Subventionsbescheid bewirke, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen könne, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG gebunden zu sein.

Es fehlt aber an der Bezeichnung eines dazu divergierenden Rechtssatzes des Oberverwaltungsgerichts. Die Beschwerde moniert, das Oberverwaltungsgericht weiche von diesen Rechtssätzen ab, wenn es davon ausgehe, die Entscheidung über den Schlussbescheid sei der Ebene der Verwendungsprüfung - und nicht der Ebene der Bewilligung - zuzuordnen mit der Folge, dass die vorläufig bewilligte Zuwendungshöhe nur bei Zweckverfehlung endgültig versagt werden dürfe. Es sei dann faktisch kein Anwendungsfall denkbar, bei dem die Bewilligungsbehörde die Zuwendungshöhe noch nachträglich bestimmen könne, ohne den Beschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG M-V unterworfen zu sein. Damit bemängelt die Beschwerde der Sache nach eine fehlerhafte Anwendung der oben unter 1. dargestellten Grundsätze bei der Bestimmung der Reichweite eines Vorbehalts in vorläufigen Zuwendungsbescheiden nach dem Städtebauförderungsrecht. Das Oberverwaltungsgericht hat die Ausgangsbescheide dahingehend ausgelegt, dass der dort geregelte Vorbehalt lediglich die Art der Finanzierung - Darlehen oder Zuschuss - sowie die Verwendung der als Vorauszahlungen gewährten Mittel nach dem festgelegten Zuwendungszweck und unter Einhaltung der Zuwendungsbedingungen nach Maßgabe der Bewilligungsbescheide einschließlich der in Bezug genommenen Städtebauförderrichtlinien und weiteren Verwaltungsvorschriften betreffe. Der Vorbehalt einer weiteren Konkretisierung der Zweckbindung bzw. der Zuwendungsbedingungen - wie ihn die Beschwerde inhaltlich geltend macht - sei den Bescheiden indes nicht zu entnehmen. Allein mit diesen Erwägungen ordnet die Vorinstanz den Schlussbescheid der "Ebene der Verwendungsprüfung" zu.

b) Auch eine Divergenz zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 - (BVerwGE 58, 45) legt die Beschwerde nicht dar. Sie entnimmt diesem den Rechtssatz, dass Subventionsrichtlinien grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterlägen und sich die Verwaltungsgerichte auf die Überprüfung zu beschränken hätten, ob aufgrund solcher Richtlinien überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden könne und bejahendenfalls, ob bei der Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden sei, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden sei. Demgegenüber habe das Oberverwaltungsgericht den Rechtssatz aufgestellt, dass bei der Auslegung eines Bewilligungsbescheides, welcher zur näheren Bestimmung der Zuwendungsbedingungen auf Förderrichtlinien Bezug nehme, auch die Richtlinien selbst der richterlichen Auslegung unterlägen. Damit zeigt die Beschwerde eine Divergenz nicht auf, weil die Rechtssätze unterschiedliche Vorschriften betreffen. Das Oberverwaltungsgericht hat seine Annahme auf den Fall bezogen, in dem die Richtlinie inkorporierter Bestandteil eines vorläufigen Bewilligungsbescheides und ihre Auslegung damit der Sache nach eine Auslegung des Verwaltungsaktes selbst nach §§ 133, 157 BGB ist (UA S. 15, vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2022 - 8 C 11.21 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 57 Rn. 13 ff.). Die Annahme, Förderrichtlinien seien generell bzw. im Fall einer allein an Art. 3 Abs. 1 GG zu messenden Versagungsentscheidung einer richterlichen Auslegung unterworfen, ist damit nicht verbunden.

c) Dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2008 - 7 B 38.08 - (juris) entnimmt die Beschwerde den Rechtssatz, dass es in der Regel unerheblich sei, ob dem Interessenten an einer Bewilligung von Fördermitteln die Vergabepraxis vorher bekannt gegeben war und wie er sich hierauf einstellen konnte. Davon weiche der vom Oberverwaltungsgericht aufgestellte Rechtssatz ab, wonach eine ständige Verwaltungspraxis der Behörde nach Erlass eines Bewilligungsbescheides insoweit irrelevant sei, als sie dem Empfänger unbekannt und auch nicht zugänglich sei. Diese Gegenüberstellung führt jedenfalls deshalb nicht auf eine Divergenz, weil auch diese Rechtssätze unterschiedliche rechtliche Bezugspunkte haben. Die Annahme im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts betrifft einen möglichen Bewilligungsanspruch auf Grundlage von Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer entsprechenden Verwaltungspraxis. Für das (Nicht-)Bestehen eines solchen Anspruchs ist es irrelevant, ob die entsprechende Verwaltungspraxis dem Betroffenen bekannt ist oder sein könnte. Das Oberverwaltungsgericht hingegen trifft eine Aussage zu den für die Auslegung des Regelungsgehalts eines Bewilligungsbescheides nach §§ 133, 157 BGB relevanten Umständen.

3. Die Revision ist schließlich nicht wegen eines Verfahrensfehlers zuzulassen.

a) Die sinngemäße Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verstoßen, greift nicht durch. (Angebliche) Fehler der Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Tatsachengerichts, die dem Überzeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO genügen muss, sind regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzuordnen. Die Grenzen der Freiheit der richterlichen Überzeugungsbildung sind mit der Folge des Vorliegens eines Verfahrensfehlers erst dann überschritten, wenn das Gericht seiner Sachverhalts- und Beweiswürdigung nicht das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde legt, sondern nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt, oder wenn die von ihm gezogenen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen oder sonst von objektiver Willkür geprägt sind (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2024 - 4 BN 6.24 - juris Rn. 3 m. w. N.).

Die Beschwerde rügt, das Oberverwaltungsgericht habe in mehrfacher Hinsicht gegen die Denkgesetze verstoßen. Dies betreffe die Annahme, die Entscheidung über die Zwischenabrechnung sei der Ebene der Verwendungsprüfung zuzuordnen. Ein Verstoß gegen die Denkgesetze liege außerdem in der Annahme der Vorinstanz, der Zuwendungszweck sei trotz der Restitution des Rathausgrundstücks an die Bundesrepublik Deutschland erfüllt gewesen. Schließlich sei es denkgesetzwidrig, dass das Oberverwaltungsgericht eine ständige Verwaltungspraxis der Behörde nach Erlass des Bewilligungsbescheides als irrelevant eingeordnet habe, soweit sie dem Empfänger unbekannt und auch nicht zugänglich sei.

Damit wendet sich die Beschwerde ganz überwiegend gegen die der Entscheidung zugrundeliegenden rechtlichen Erwägungen. Die Rüge, das Tatsachengericht habe bei der Anwendung des materiellen Rechts gegen die Denkgesetze verstoßen, kann im Rahmen einer zugelassenen Revision für die Nachprüfung der richtigen Anwendung des sachlichen Rechts erheblich sein, grundsätzlich aber nicht die Zulassung der Revision wegen eines Verfahrensmangels rechtfertigen (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 1996 - 8 B 98.96 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 270).

Im Übrigen kann ein Verstoß gegen die Denkgesetze nur dann bejaht werden, wenn eine Schlussfolgerung aus Gründen der Logik schlechthin nicht gezogen werden kann. Dies ist nicht bereits dann der Fall, wenn der Tatrichter andere Schlüsse gezogen hat, als sie nach Auffassung eines Beteiligten hätten gezogen werden müssen, selbst wenn ein anderer Schluss sogar näherliegt als der vom Gericht gezogene (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 2022 - 4 BN 22.22 - juris Rn. 17 m. w. N.). Für eine nach diesen Maßstäben denkgesetzwidrige oder sonst willkürliche Entscheidung ist nichts dargetan. Denklogisch ausgeschlossene Schlussfolgerungen zeigt die Beschwerde nicht auf.

b) Das Oberverwaltungsgericht hat auch den Anspruch des Beklagten auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG und § 108 Abs. 2 VwGO) nicht verletzt.

Die Beschwerde macht in diesem Zusammenhang geltend, das Oberverwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, der klägerische Vortrag zur Möglichkeit einer förderrechtlichen Anerkennung von Sofort- und Sicherungsmaßnahmen an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen, die bei ungesicherter Eigentumslage begonnen wurden, sei vom Beklagten "unwidersprochen" hingenommen worden. Insoweit seien die eindeutigen Ausführungen im Schriftsatz des Beklagten vom 29. Januar 2016 übergangen worden.

Dies führt nicht auf einen Gehörsverstoß. Die widersprechenden Ausführungen des Beklagten in dem genannten Schriftsatz beziehen sich allein darauf, dass keines der von der Klägerin benannten Objekte später in das Eigentum des Bundes übergegangen sei, nicht hingegen auf die - vom Oberverwaltungsgericht allein in Bezug genommene - ungesicherte Eigentumslage bei Beginn der Durchführung von Sofort- und Sicherungsmaßnahmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.