BVerwG, 8. Senat — 8 B 31.25
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 8. Juli 2025 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 25 000 € festgesetzt.
Die Stadt X untersagte der Klägerin den Betrieb einer Spielhalle sowie deren Überlassung an Dritte zum Zwecke des Weiterbetriebs, forderte die Klägerin auf, die Spielhalle binnen zehn Tagen nach Zugang des Bescheides zu schließen und den Spielbetrieb einzustellen und drohte ihr für den Fall der Nichtbefolgung der Betriebseinstellung ein Zwangsgeld in Höhe von 25 000 € an. Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte zurück. Ihre Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13. April 2021 als unzulässig, hilfsweise unbegründet abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin nach Anhörung der Beteiligten hierzu mit Beschluss vom 8. Juli 2025 mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Klage als unbegründet abgewiesen wird. Die Revision gegen diesen Beschluss hat das Oberverwaltungsgericht nicht zugelassen.
Die dagegen gerichtete Beschwerde, welche die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und einen Verfahrensmangel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) geltend macht, hat keinen Erfolg.
1. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlich klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2019 - 8 B 37.18 - ZfWG 2019, 262 Rn. 4 m. w. N.). Der Rechtsmittelführer hat darzulegen, dass diese Voraussetzungen vorliegen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Daran fehlt es hier.
Die Frage,
ob Dauerverwaltungsakte, die unter einer früheren Rechtslage ergangen sind und die zeitlich unbefristete Untersagung bestimmter Tätigkeiten aufgrund eines angeblichen Verstoßes gegen Rechtsvorschriften zum Gegenstand haben, als rechtmäßig behandelt werden dürfen, ohne zugleich Feststellungen zu tatsächlich erfolgten oder unmittelbar bevorstehenden Verstößen gegen sowohl verfassungs- als auch unionsrechtskonforme Rechtsvorschriften zu treffen,
würde sich im angestrebten Revisionsverfahren nur stellen, soweit die Klägerin geklärt wissen möchte, ob eine Anfechtungsklage gegen eine vor Inkrafttreten des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 - GlüStV 2021) vom 29. Oktober 2020 ausgesprochene Untersagung des Betriebs einer Spielhalle nach dessen Inkrafttreten nur dann wegen Rechtmäßigkeit der Untersagung abgewiesen werden darf, wenn der Betrieb der Spielhalle bereits bei Erlass der Untersagungsverfügung gegen die zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechtsvorschriften verstieß. Diese Frage bedarf keine Klärung in einem Revisionsverfahren, weil sie ohne Weiteres - verneinend - aus dem Gesetz unter Berücksichtigung der einschlägigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zu beantworten ist.
Als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist die glücksspielrechtliche Untersagung während ihres Wirkungszeitraums an der jeweils aktuellen Rechtslage zu messen. Für die Beurteilung von Anfechtungsklagen gegen Dauerverwaltungsakte ist - vorbehaltlich einer anderweitigen, hier fehlenden materiell-rechtlichen Regelung - grundsätzlich die Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich (BVerwG, Urteile vom 23. Mai 2024 - 10 C 8.23 - NVwZ 2025, 179 Rn. 11 m. w. N. und vom 19. März 2025 - 8 C 3.24 - BVerwGE 185, 181 Rn. 11). Für den davor liegenden Zeitraum hat sich die Untersagungsverfügung fortlaufend erledigt, da ein Verbot nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 13). Auf die Frage, ob der Betrieb der Spielhalle zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung rechtmäßig war, kann es danach nur ankommen, wenn die Anfechtung einer sich fortlaufend erledigenden Untersagungsverfügung für den zurückliegenden Zeitraum auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 17), oder wenn ausnahmsweise - etwa wegen einer noch rückgängig zu machenden Verwaltungsvollstreckung (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 13) - für diesen Zeitraum oder einen Teil davon noch keine Erledigung eingetreten ist und die Anfechtung auch auf diesen Zeitraum erstreckt wird. Beides hat der angegriffene Beschluss nicht angenommen, ohne dass die Klägerin dies gerügt hätte.
Ein im Beschwerdeverfahren von Amts wegen zu berücksichtigender Verstoß gegen § 88 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Das Berufungsgericht hat das Anfechtungsbegehren ersichtlich als Anfechtung ex nunc verstanden. Das war gemäß § 88 VwGO sachgerecht, weil nach seinen tatsächlichen Feststellungen vom Regelfall einer sich fortlaufend erledigenden Untersagungsverfügung auszugehen war. Diesen Tatsachenfeststellungen zufolge wurden und werden die verfahrensgegenständliche und eine weitere Spielhalle der Klägerin ungeachtet der Untersagung im selben Gebäude oder Gebäudekomplex betrieben, ohne dass die Untersagungsverfügung in einer noch rückgängig zu machenden Weise vollstreckt worden wäre. Das Berufungsgericht hat auch keine Umstände festgestellt, aus denen sich sonst gegenwärtige nachteilige rechtliche Wirkungen der Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum ergäben. Wirksame Verfahrensrügen wurden insoweit nicht erhoben. Der vage Vortrag, die Klägerin habe die Spielhalle seit dem 2. November 2020 nicht oder "zumindest nicht mehr in einer glücksspielrechtlich relevanten Weise" betrieben, genügt nicht den Anforderungen an die Substantiierung eines bestimmten Verfahrensmangels gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Weiteren oder erneuten Klärungsbedarf zeigt die Klägerin nicht auf.
2. Die Rüge, das Berufungsgericht habe ermessensfehlerhaft nach § 130a VwGO durch Beschluss entschieden, greift nicht durch. Nach § 130a Satz 1 VwGO kann das Oberverwaltungsgericht über die Berufung durch Beschluss entscheiden, wenn es sie einstimmig für begründet oder einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Entscheidung darüber, ob ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entschieden wird, steht im pflichtgemäßen Ermessen des Berufungsgerichts. Sie kann nur daraufhin überprüft werden, ob das Oberverwaltungsgericht von seinem Ermessen fehlerfrei Gebrauch gemacht hat, und ist seitens des Revisionsgerichts nur zu beanstanden, wenn sie auf sachfremden Erwägungen oder einer groben Fehleinschätzung beruht. Bei der Ausübung seines Ermessens hat das Berufungsgericht insbesondere die Komplexität und Schwierigkeit des Rechtsstreits in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht sowie die Bedeutung der mündlichen Verhandlung im Lichte von Art. 6 Abs. 1 EMRK zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2017 - 9 B 22.16 - juris Rn. 12 f. m. w. N.). Hat wie hier in erster Instanz eine öffentliche mündliche Verhandlung stattgefunden, muss im Berufungsverfahren nicht stets erneut mündlich verhandelt werden. Eine (weitere) mündliche Verhandlung kann entbehrlich sein, wenn die Tatsachen- und Rechtsfragen aufgrund der Aktenlage sachgerecht entschieden werden können. Umgekehrt entfaltet das Gebot, die Rechtssache auch im Interesse der Ergebnisrichtigkeit in einer mündlichen Verhandlung mit den Beteiligten zu erörtern, eine umso stärkere Bedeutung, je vielschichtiger der Streitstoff ist und je schwieriger und komplexer die vom Berufungsgericht zu klärenden Rechtsfragen sind. Die Grenzen des § 130a Satz 1 VwGO sind erreicht, wenn im vereinfachten Berufungsverfahren ohne mündliche Verhandlung entschieden wird, obwohl die Sache in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nach den Gesamtumständen des Einzelfalls außergewöhnliche Schwierigkeiten aufweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 2022 - 9 B 33.21 - juris Rn. 5 f. m. w. N.).
Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts im Verfahren nach § 130a VwGO zu entscheiden ermessensfehlerhaft war. Da die Klägerin sich zu der Anhörung des Berufungsgerichts, nach § 130a VwGO entscheiden zu wollen, nicht geäußert hat und der Beklagte einer Entscheidung nach § 130a VwGO ausdrücklich zugestimmt hatte, bestand aus Sicht des Berufungsgerichts kein Anlass, über die Prüfung und Bewertung des inhaltlichen Vortrags des Beklagten hinaus die gewählte Verfahrensweise in Frage zu stellen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschlüsse vom 27. November 2020 - 8 B 18.20 - juris Rn. 4 und vom 5. Mai 2025 - 9 B 53.24 - juris Rn. 13). Die Beschwerde legt weder dar, dass das Berufungsgericht die Komplexität und die Schwierigkeiten des Rechtsstreits unterschätzt, noch begründet sie nachvollziehbar, warum es die Bedeutung der mündlichen Verhandlung im Lichte von Art. 6 EMRK verkannt hätte.
Art. 6 Abs. 1 EMRK gebot keine mündliche Verhandlung, da bereits in erster Instanz mündlich verhandelt worden war und das Berufungsverfahren nur Rechtsfragen betraf, über die nach Aktenlage entschieden werden konnte (BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 5.18 - Buchholz 437.1 BetrAVG Nr. 28 Rn. 15). Die Beschwerde zeigt demgegenüber keine tatsächlichen Gesichtspunkte auf, die für das Berufungsgericht entscheidungserheblich waren und einer Erörterung in einer mündlichen Verhandlung bedurft hätten. Die nach Ansicht der Klägerin ungeklärten Auswirkungen des bundesweiten Angebots virtueller Automatenspiele durch die Y GmbH & Co. KG waren für das Berufungsgericht nicht entscheidungserheblich.
Das Berufungsgericht war auch nicht an einer Entscheidung nach § 130a VwGO gehindert, weil es, wie die Beschwerde meint, über einen anderen Verfahrensgegenstand entschieden hätte, als das erstinstanzliche Gericht. Der Verfahrensgegenstand war in beiden Instanzen derselbe. Er ergibt sich im Wesentlichen aus dem Klagegrund und dem Klagebegehren (Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand Juli 2025, § 91 VwGO Rn. 4 f. und 18). Der für die Entscheidung über den Verfahrensgegenstand maßgeblichen Rechtslage kommt dagegen keine den Verfahrensgegenstand definierende Bedeutung zu. Der Umstand, dass sich die für die Beurteilung des Falles maßgebliche Rechtslage nach Ergehen der erstinstanzlichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts geändert hatte, stand einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts im Verfahren nach § 130a VwGO daher nicht entgegen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.