BVerwG, 10. Senat — 10 C 6.24

Der Kläger, eine anerkannte Umweltvereinigung, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der beklagten Gemeinde Freiburg im Breisgau für den Ausbau eines Gewässers.

Die Beklagte plant die Errichtung eines neuen Stadtteils "Dietenbach" im Westen des Stadtgebiets auf einer Fläche von ca. 160 ha. Zu diesem Zweck hatte sie die Satzung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs "Dietenbach" vom 24. Juli 2018 erlassen. Diesen Entwicklungsbereich durchfließt der Dietenbach von Südost nach Nordwest. Die zur Bebauung vorgesehenen Flächen liegen in erheblichem Umfang in Gebieten, in denen ein Hochwasserereignis statistisch einmal in 100 Jahren (HQ100) zu erwarten ist. Einen Normenkontrollantrag gegen die Entwicklungssatzung lehnte der Verwaltungsgerichtshof rechtskräftig ab.

Durch den planfestgestellten Gewässerausbau auf einer Strecke von rund 1,1 km Länge soll ein 100-jährlicher Hochwasserschutz für den Bereich erreicht und damit die geplante Siedlungsentwicklung ermöglicht werden. Gegenstand des Vorhabens ist insbesondere die Errichtung von Hochwasserdämmen links- und rechtsseitig des Dietenbachs, die einen etwa 40 m bis maximal etwa 110 m breiten Gewässerkorridor bilden. Zur Unterstützung der Hochwasserretention sind fünf retentionswirksame Quer- bzw. Riegelbauwerke vorgesehen. Fehlendes Retentionsvolumen soll durch wasserbauliche Maßnahmen im sog. "Schildkrötenkopf" im Nordwesten bereitgestellt werden. Zudem sind sechs Brückenbauwerke geplant. Eine ökologische Aufwertung des Dietenbachs soll durch den Rückbau vorhandener Querbauwerke und die Herstellung von Grünland im bislang landwirtschaftlich genutzten Ausbaukorridor erzielt werden.

Mit seiner Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss hat der Kläger geltend gemacht, dass natürliche Rückhalteflächen und Auwald zerstört würden. Der mit dem Vorhaben erstrebte Hochwasserschutz vor 100-jährigem Hochwasser sei ein Mindeststandard, der in den nächsten Jahrzehnten für ein sicheres Wohnen nicht ausreiche.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen. Das planfestgestellte Vorhaben führe nicht zu einer nahezu vollständigen Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen. Soweit mit dem Vorhaben eine teilweise Verminderung der bisher vorhandenen natürlichen Hochwasserrückhalteflächen einhergehe, werde deren Funktionsverlust im Bereich des geplanten Neubaugebiets an anderer Stelle ausgeglichen. Ausweislich des Planfeststellungsbeschlusses führe das Vorhaben insgesamt sogar zu einer leichten Zunahme des Retentionsvolumens. Ein absoluter Schutz von Retentionsflächen sei nicht geboten. Zwar lasse § 68 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 2 WHG bei einer Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen nicht ausdrücklich den Ausgleich von Beeinträchtigungen zu. Es spreche aber alles dafür, dass § 68 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 2 WHG im Lichte des § 67 Abs. 1 WHG auszulegen sei, der den Ausgleich nachteiliger Veränderungen des Zustands des Gewässers erlaube. Das Verbot baulicher Anlagen in festgesetzten Überschwemmungsgebieten gelte nicht für Maßnahmen des Gewässerausbaus. Der Planfeststellungsbeschluss verstoße auch nicht gegen das Gebot, Überschwemmungsgebiete gemäß § 77 Abs. 1 WHG zu erhalten. Bei den hier festgesetzten Überschwemmungsgebieten werde diese Norm durch § 78 WHG als spezielle Regelung verdrängt.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Kläger geltend: Das Verbot der Ausweisung von Baugebieten in Überschwemmungsgebieten könne nicht im Wege eines Gewässerausbaus mit dem Ziel der Befriedigung von Wohnbedürfnissen der Bevölkerung überwunden werden. Die vorgesehenen Baumaßnahmen seien keine Hochwasserschutzmaßnahmen zum Schutz bestehender Siedlungen. § 77 WHG gewährleiste einen weitreichenden Schutz von Rückhalteflächen unabhängig von Gewässerausbauvorhaben. Das Erhaltungsgebot gelte daher auch für Rückhalteflächen, die zu einem Baugebiet umgewandelt würden.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil: Die Hochwasserschutzmaßnahme verfolge ein legitimes wasserwirtschaftliches Ziel. Die Wohnraumversorgung sei ein allgemein anerkannter öffentlicher Belang, der einen Gewässerausbau rechtfertigen könne. Das Vorhaben führe nicht nur zu einer leichten Zunahme des Retentionsvolumens, sondern auch zu einer ökologischen Aufwertung des Gewässers und der angrenzenden Flächen. Das Erhaltungsgebot nach § 77 Abs. 1 Satz 1 WHG lasse Eingriffe in Rückhalteflächen aus überwiegenden Gründen des Wohls der Allgemeinheit bei Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen zu. Die weiteren Erdaufschüttungen jenseits des planfestgestellten Gewässerausbaus seien nicht unmittelbar Gegenstand der Planfeststellung.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

Die Revision des Klägers bleibt im Haupt- und im Hilfsantrag erfolglos. Das angefochtene Urteil beruht zwar auf einer unrichtigen Anwendung von § 77 WHG. Es stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO).

1. Die Klage ist zulässig. Als nach § 3 Abs. 1 UmwRG anerkannter Verein ist der Kläger gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG klagebefugt. Der Planfeststellungsbeschluss ist eine Entscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) UmwRG. Es handelt sich um eine Zulassungsentscheidung nach § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG, für die gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 7 Abs. 1 UVPG i. V. m. Anlage 1 Ziff. 13.13 und 13.18.1 UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Der Kläger beruft sich auf einen Verstoß des Planfeststellungsbeschlusses gegen §§ 68, 77, 78 WHG, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können. Außerdem kann der Kläger durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt sein (vgl. § 2 der Vereinssatzung). Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) UmwRG ist die Zulässigkeit des Rechtsbehelfs weiter davon abhängig, dass die Vereinigung zur Beteiligung am Verfahren berechtigt war. Diese Voraussetzung erfüllt der Kläger nach § 70 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 WHG i. V. m. § 73 Abs. 4 Satz 5 VwVfG.

2. Der Verwaltungsgerichtshof hat seiner Prüfung zutreffend den Maßstab des § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG zugrunde gelegt. Danach ist ein Rechtsbehelf begründet, soweit die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG oder deren Unterlassen gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert, sowie eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne von § 2 Abs. 10 UVPG besteht. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss als Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG verstößt aber nicht gegen Rechtsvorschriften, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind.

Rechtsgrundlage für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses ist § 68 Abs. 1 WHG. Danach bedarf der Gewässerausbau der Planfeststellung durch die zuständige Behörde. Ein Gewässerausbau ist nach § 67 Abs. 2 Satz 1 WHG die Herstellung, die Beseitigung und die wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer. Deich- und Dammbauten, die den Hochwasserabfluss beeinflussen, stehen dem Gewässerausbau gleich (§ 67 Abs. 2 Satz 3 Alt. 1 WHG). Der Verwaltungsgerichtshof hat ohne Rechtsverstoß angenommen, dass das planfestgestellte Vorhaben mit der beabsichtigten Errichtung von (Längs-)Deichen ein Gewässerausbau nach § 67 Abs. 2 Satz 3 Alt. 1 WHG und hinsichtlich der Maßnahmen unmittelbar am Dietenbach, insbesondere der Errichtung der "Retentionsriegel", ein Gewässerausbau nach § 67 Abs. 2 Satz 1 WHG ist.

a) Der Planfeststellungsbeschluss, für dessen Beurteilung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seines Erlasses maßgeblich ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 Rn. 25 und vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - BVerwGE 156, 20 Rn. 31), erfüllt, wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, das fachplanungsrechtliche Erfordernis der Planrechtfertigung.

Ist die Planrechtfertigung nicht bereits gesetzlich bestimmt, erfordert sie die Prüfung, ob ein Vorhaben mit den Zielen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes übereinstimmt und ob es für sich in Anspruch nehmen kann, in der konkreten Situation erforderlich zu sein. Das ist nicht erst bei Unausweichlichkeit des Vorhabens der Fall, sondern bereits dann, wenn es vernünftigerweise geboten ist (BVerwG, Urteile vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 - BVerwGE 127, 95 Rn. 34 und vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - BVerwGE 156, 20 Rn. 58). Die Planrechtfertigung unterliegt, soweit nicht behördliche Verkehrsprognosen in Rede stehen, uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle (BVerwG, Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u. a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 59 und Beschluss vom 23. Oktober 2014 - 9 B 29.14 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 237 Rn. 4), weshalb es nicht ausschließlich auf die im Planfeststellungsbeschluss angegebene Begründung ankommt (BVerwG, Urteile vom 6. Dezember 1985 - 4 C 59.82 - BVerwGE 72, 282 <285 f.>, vom 24. November 1989 - 4 C 41.88 - BVerwGE 84, 123 <131> und vom 12. November 2020 - 4 A 13.18 - juris Rn. 35).

Der hier angestrebte Gewässerausbau dient dem zukünftigen Vorhaben der Errichtung des neuen Stadtteils "Dietenbach". Der Gewässerausbau soll die wasserrechtlichen Voraussetzungen für die Bebaubarkeit des Gebiets schaffen, das zum Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses als Überschwemmungsgebiet gemäß § 65 des Wassergesetzes für Baden-Württemberg (WG BW) festgesetzt war. Bei Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses besteht kein Verbot der Ausweisung eines Baugebiets mehr nach § 78 Abs. 1 WHG. Dieser Zweck stimmt mit dem gesetzlichen Ziel des Hochwasserschutzes gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 WHG überein. Danach sind die Gewässer nachhaltig zu bewirtschaften, insbesondere mit dem Ziel, an oberirdischen Gewässern so weit wie möglich natürliche und schadlose Abflussverhältnisse zu gewährleisten und insbesondere durch Rückhaltung des Wassers in der Fläche der Entstehung von nachteiligen Hochwasserfolgen vorzubeugen. Der Schutz bebauter Flächen vor Hochwasserereignissen ist ein vom Wasserhaushaltsgesetz gedecktes Ziel des Gewässerausbaus (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 29. Oktober 2020 - 4 MR 1/20 - juris Rn. 42). Dieses Ziel wird entgegen der Auffassung des Klägers auch verwirklicht, wenn das Vorhaben dem Hochwasserschutz eines geplanten, zukünftigen Stadtteils im Bereich des Überschwemmungsgebiets dient. Die Planrechtfertigung für einen Gewässerausbau kann sich also, wovon der Verwaltungsgerichtshof mit Recht ausgeht, auch daraus ergeben, dass er vorrangig das Ziel verfolgt, eine Voraussetzung für die Bebaubarkeit eines Gebiets erst zu schaffen (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4. November 1985 - 1 B 44.85 - NuR 1986, 129 und VGH Mannheim, Beschluss vom 9. Februar 2022 - 3 S 3940/21 - juris Rn. 33; Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 67 Rn. 3). Erforderlich ist aber, dass die Verwirklichung des künftigen Bauvorhabens zum Zeitpunkt der Planfeststellung hinreichend sicher zu erwarten ist (vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 28. Februar 2023 - 20 B 1594/21 - juris Rn. 15 ff.). Wenn die geplante Bebauung aus tatsächlichen und/​oder rechtlichen Gründen nicht verwirklicht werden kann, lässt sich das Planvorhaben nicht rechtfertigen. Derartige Hindernisse sind hier aber nicht festgestellt. Vielmehr war aufgrund der wirksamen Satzung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs "Dietenbach" vom 24. Juli 2018 von der Realisierung der künftigen Bebauung auszugehen.

b) Der Verwaltungsgerichtshof hat den in § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG gesetzlich bestimmten Versagungsgrund gegen den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses im Ergebnis zutreffend verneint. Nach dieser Bestimmung darf der Plan nur festgestellt oder genehmigt werden, wenn eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwasserrisiken oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, nicht zu erwarten ist. Solch eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit liegt nicht vor. Eine hier in Rede stehende Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, ist nicht gegeben.

aa) Der Verwaltungsgerichtshof hat unter natürlichen Rückhalteflächen Landareale verstanden, die aufgrund ihrer besonderen Nähe zu dem Gewässer diesem durch ihre zumeist seitliche Ausdehnung über das Ufer hinaus Ausbreitungsmöglichkeiten geben und auf diese Weise einen beschleunigten Abfluss des Wassers zumeist stromabwärts verhindern. Dagegen bestehen keine bundesrechtlichen Bedenken. Das Wasserhaushaltsgesetz definiert den Begriff der natürlichen Rückhalteflächen nicht. § 77 Abs. 1 Satz 1 WHG verpflichtet lediglich dazu, Überschwemmungsgebiete im Sinne des § 76 WHG in ihrer Funktion als Rückhalteflächen zu erhalten. Der Regelung ist aber zu entnehmen, dass Überschwemmungsgebiete Rückhalteflächen sind. Diese sollen bei Hochwasser den seitlichen Abfluss der Wassermenge garantieren und somit die unkontrollierte Flussrichtung der Wassermengen hemmen (VGH München, Urteil vom 18. Dezember 2012 - 8 B 12.431 - juris Rn. 48; Queitsch, in: Wellmann/​Queitsch, WHG, 3. Aufl. 2024, § 67 Rn. 7). Ziel des Wasserhaushaltsgesetzes ist es, dass ausreichend Areale zur Verfügung gestellt werden, um eine seitliche Ausdehnung der Wassermengen zu ermöglichen. Natürlich sind sie dann, wenn sie nicht durch menschliches Zutun in ihrer bestimmungsgemäßen Funktion beeinträchtigt werden (VGH München, Urteil vom 15. März 2021 - 8 A 18.40041 - juris Rn. 51; Riese, in: Landmann/​Rohmer, Umweltrecht, Stand August 2025, § 67 WHG Rn. 114; Spieth/​Hellermann, in: Giesberts/​Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand Januar 2026, § 67 WHG Rn. 2; Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 67 Rn. 19; Kümper, in: Schink/​Fellenberg, GK-WHG, 1. Aufl. 2021, § 68 Rn. 48; Kotulla, WHG, 2. Aufl. 2011, § 67 Rn. 14). Natürliche Rückhalteflächen sind, wie insbesondere § 77 WHG belegt, besonders schutzwürdig und gegenüber technischem Hochwasserschutz im Grundsatz vorrangig. Dafür spricht auch, dass neben der grundsätzlichen Erhaltung von Überschwemmungsgebieten in ihrer Funktion als Rückhalteflächen (§ 77 Abs. 1 WHG), frühere Überschwemmungsgebiete, die als Rückhalteflächen geeignet sind, gemäß § 77 Abs. 2 WHG so weit wie möglich wiederhergestellt werden sollen, wenn überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dem nicht entgegenstehen.

bb) Wann eine natürliche Rückhaltefläche als zerstört anzusehen ist, ist gesetzlich nicht bestimmt. Der Verwaltungsgerichtshof hat unter Berufung auf den Wortlaut des § 68 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 2 WHG nur eine in funktioneller Hinsicht nahezu vollständige, wenn nicht sogar restlose Beseitigung der natürlichen Rückhalteflächen als Zerstörung angesehen (vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 - 3 S 2103/19 - juris Rn. 173 sowie Beschluss vom 9. Februar 2022 - 3 S 3940/21 - juris Rn. 42 sowie Schenk, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 68 WHG Rn. 23; Maus, in: Berendes/​Frenz/​Müggenborg, WHG, 2. Aufl. 2017, § 68 Rn. 61; Fröhlich, in: Wellmann/​Queitsch, WHG, 2. Aufl. 2019, § 68 Rn. 8).

Eine Zerstörung im Sinne des § 68 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 2 WHG setzt jedoch keine nahezu vollständige Beseitigung der natürlichen Rückhaltefläche voraus. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in seinem Urteil vom 22. Oktober 2015 - 7 C 15.13 - (Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 16 Rn. 41) das Wohl der Allgemeinheit im Sinne von § 68 Abs. 3 WHG auch bei kleinräumigen Zerstörungen solcher Flächen als beeinträchtigt angesehen. Dieser Auffassung schließt sich der Senat an. Die Regelung, die mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) vom 11. November 1996 (BGBl. I S. 1690) als § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG a. F. in das Gesetz eingefügt wurde und auf einer Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 26. September 1996 (BT-Drs. 13/5641 S. 3) beruhte, soll der besonderen Funktion natürlicher Rückhalteflächen, insbesondere in Auwäldern, im Rahmen des Hochwasserschutzes Rechnung tragen (vgl. BT-Drs. 13/4788 S. 27 und BT-Drs. 13/5254 S. 3 f.; OVG Magdeburg, Beschluss vom 18. Mai 2015 - 2 M 33/15 - juris Rn. 30) und einer faktischen Verminderung von Rückhalteflächen und deren Retentionsvolumen entgegenwirken. Auch die durch eine kleinräumige Flächeninanspruchnahme bewirkte Einschränkung der Funktion einer Rückhaltefläche kann deshalb bereits eine Zerstörung darstellen.

cc) Allerdings kann eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen ausgeglichen werden. Ein solcher Ausgleich beseitigt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht die Zerstörung natürlicher Retentionsflächen, sondern ermöglicht eine Kompensation, die bewirkt, dass eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit im Sinne von § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG nicht vorliegt. § 68 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 2 WHG sieht im Gegensatz zur ersten Alternative, wo von einer nicht ausgleichbaren Erhöhung des Hochwasserrisikos die Rede ist, eine Ausgleichbarkeit zwar nicht ausdrücklich vor. Der Gesetzgeber wollte Rückhalteflächen aber nicht absolut schützen und die Ausgleichbarkeit einer Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen nicht schlechterdings ausschließen.

Dieses Verständnis folgt aus § 67 Abs. 1 WHG. Danach sind Gewässer so auszubauen, dass natürliche Rückhalteflächen erhalten bleiben, das natürliche Abflussverhalten nicht wesentlich verändert wird, naturraumtypische Lebensgemeinschaften bewahrt und sonstige nachteilige Veränderungen des Zustands des Gewässers vermieden oder, soweit dies nicht möglich ist, ausgeglichen werden. § 67 Abs. 1 WHG lässt also den Ausgleich bei nachteiligen Veränderungen des Zustands des Gewässers zu. Diese Möglichkeit folgt auch zwingend daraus, dass anderenfalls ein gebotener Damm- und Deichbau mit Verlust von Rückhalteflächen unmöglich wäre. Zwar haben die Grundsätze für den Gewässerausbau gemäß § 67 Abs. 1 WHG die Funktion von Planungsleitlinien, die die planerische Abwägung steuern (BT-Drs. 16/12275 S. 73; Schenk, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 67 WHG Rn. 4). Die darin vorgesehene Ausgleichsmöglichkeit (auch) bei Unmöglichkeit der Erhaltung von natürlichen Rückhalteflächen verlöre aber an praktischer Bedeutung, wenn jede Zerstörung solcher Rückhalteflächen bereits ein zwingender Versagungsgrund im Sinne von § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG wäre. Der Verwaltungsgerichtshof hat diesen Versagungsgrund daher zutreffend im Lichte von § 67 Abs. 1 WHG ausgelegt und eine Ausgleichsmöglichkeit auch für die zweite Alternative des § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG bejaht (ebenso Schenk, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 68 WHG Rn. 23). Der Versagungsgrund greift daher nur bei einer nicht ausgleichbaren Zerstörung von natürlichen Rückhalteflächen (vgl. VGH München, Urteile vom 18. Dezember 2012 - 8 B 12.431 - juris Rn. 49, vom 25. Oktober 2019 - 8 A 16.40030 - juris Rn. 74 und vom 15. März 2021 - 8 A 18.40041 - juris Rn. 52; OVG Lüneburg, Urteil vom 16. November 2023 - 1 KN 139/21 - juris Rn. 47; OVG Magdeburg, Beschluss vom 18. Mai 2015 - 2 M 33/15 - juris Rn. 30; Riese, in: Landmann/​Rohmer, Umweltrecht, Stand August 2025, § 68 WHG Rn. 91; Spieth/​Hellermann, in: Giesberts/​Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand Januar 2026, § 68 WHG Rn. 22; Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 68 Rn. 27; Kotulla, WHG, 2. Aufl. 2011, § 67 Rn. 14, § 68 Rn. 21; Schenk, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 68 WHG Rn. 23; Kümper, in: Schink/​Fellenberg, GK-WHG, 1. Aufl. 2021, § 68 Rn. 48).

dd) Ohne Bundesrechtsverstoß ist der Verwaltungsgerichtshof hier von einem Ausgleich der Zerstörung ausgegangen.

Das Wasserhaushaltsgesetz stellt zwar keine qualitativen Anforderungen an die Voraussetzungen eines Ausgleichs der Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen auf. § 6 WHG formuliert aber allgemeine wasserrechtliche Grundsätze. Er verfolgt den Zweck, die Lebensgrundlage Wasser zu erhalten und zu sichern (Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 6 Rn. 2; Schenk, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 6 WHG Rn. 3). § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 WHG zielt dabei auf die Einbeziehung des vorbeugenden Hochwasserschutzes in die wasserbehördlichen Bewirtschaftungsentscheidungen ab und wird vor allem durch die §§ 72 bis 81 WHG konkretisiert (Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 6 Rn. 3). Der Ausgleich einer zerstörten natürlichen Rückhaltefläche im Wege eines bloßen Volumenausgleichs wird den Zielvorstellungen des Wasserhaushaltsgesetzes nicht gerecht. Neben dem Rückhaltevolumen ist auch die besondere ökologische Funktion natürlicher Rückhalteflächen im Rahmen des Hochwasserschutzes zu berücksichtigen.

Ein diesen Anforderungen entsprechender Ausgleich ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erfolgt. Mit der Errichtung der Deiche wird das für den Hochwasserschutz bedeutsame Retentionsvolumen in dem zwischen den Deichen gelegenen Bereich erhöht; zusätzliches Retentionsvolumen wird im Bereich "Schildkrötenkopf" geschaffen. Insgesamt führt das planfestgestellte Vorhaben bezogen auf ein HQ100 zu einer leichten Zunahme des Retentionsvolumens um ca. 2 600 cbm. Durch den planfestgestellten Gewässerausbau soll der Dietzenbach zudem ökologisch aufgewertet werden, was durch den Rückbau vorhandener Querbauwerke und die Herstellung von Grünland im bislang landwirtschaftlich genutzten Ausbaukorridor erzielt werden soll.

Soweit der Kläger im Revisionsverfahren behauptet, weitere, bislang nicht berücksichtigte Retentionsflächen gingen durch das planfestgestellte Vorhaben verloren, handelt es sich um eine im Revisionsverfahren nicht zu berücksichtigende neue Tatsache.

ee) Entgegen der Auffassung des Klägers ist das Verständnis des Verwaltungsgerichtshofs hinsichtlich der Bedeutung von Auwäldern im Rahmen des Versagungsgrundes des § 68 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 2 WHG (UA S. 16) nicht zu beanstanden. Die Zerstörung von Auwäldern ist kein zwingender Versagungsgrund im Sinne des Wasserhaushaltsgesetzes. Vielmehr darf durch den festgestellten Plan "eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, nicht zu erwarten" sein. Die vom Bundesrat vor dem Hintergrund der besonderen ökologischen Bedeutung der Auwälder im Rahmen des Hochwasserschutzes vorgeschlagene Fassung "vor allem von Auwäldern" (BT-Drs. 13/5254 S. 3 f.) ist nicht Gesetz geworden (VGH Mannheim, Beschluss vom 9. Februar 2022 - 3 S 3940/21 - juris Rn. 50). Die Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs, es liege keine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen "in Auwäldern" vor, weil kein flächenhafter Auwald, sondern lediglich einzelne Gruppen und Reihen von Gehölzen an einem Gewässer vorhanden seien (UA S. 17), ist eine Tatsachenfeststellung, die den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindet und die nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffen worden ist. Der der Feststellung zugrundeliegende Maßstab einer bestimmten Mindestgröße und eines flächenhaften Eindrucks für die Annahme eines Auwalds ist im Revisionsverfahren nicht in Zweifel gezogen worden und gibt dem Senat keinen Anlass, diese Auffassung einer grundsätzlichen Überprüfung zu unterziehen.

c) Die rechtlichen Anforderungen im Sinne von § 68 Abs. 3 Nr. 2 WHG, wonach der Plan nur festgestellt oder genehmigt werden darf, wenn andere Anforderungen nach diesem Gesetz oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfüllt werden, sind gewahrt.

aa) Gemäß § 78 Abs. 4 Satz 1 WHG ist in festgesetzten Überschwemmungsgebieten die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen nach den §§ 30, 33, 34 und 35 des BauGB untersagt. Dies gilt gemäß § 78 Abs. 4 Satz 2 WHG nicht für Maßnahmen des Gewässerausbaus, des Baus von Deichen und Dämmen, der Gewässer- und Deichunterhaltung und des Hochwasserschutzes sowie des Messwesens. Die in Satz 2 genannten Maßnahmen sind von Gesetzes wegen vom Verbot ausgenommen, weil sie dem Hochwasserschutz dienen. Einer Ausnahmegenehmigung bedarf es nicht. Dass Maßnahmen des Hochwasserschutzes vom Bauverbot freigestellt sind, rechtfertigt sich aus diesen Maßnahmen selbst (vgl. Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 78 Rn. 52; Rossi, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 78 WHG Rn. 55; Schink, in: Schink/​Fellenberg, GK-WHG, 1. Aufl. 2021, § 78 Rn. 76 ff.; Schmitt, in: Giesberts/​Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand August 2025, § 78 WHG Rn. 78; Zloch, in: Berendes/​Frenz/​Müggenborg, WHG, 2. Aufl. 2017, § 78 Rn. 25).

Ohne Bundesrechtsverstoß hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass § 78 Abs. 4 Satz 2 WHG nicht nur auf Maßnahmen anzuwenden ist, die dem Schutz von bestehenden Siedlungen dienen, sondern auch auf solche für den Schutz zukünftiger Siedlungen (UA S. 18 f.). Für eine einschränkende Auffassung, nur bestehende Siedlungen seien erfasst, gibt bereits der Wortlaut nichts her (vgl. Rossi, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/ Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 78 WHG Rn. 55). § 78 WHG bezweckt den unmittelbaren Schutz vor nachteiligen Hochwasserfolgen durch präventiven Hochwasserschutz (vgl. Rossi, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 78 WHG Rn. 8 und 55; Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 78 Rn. 52). Ob der Hochwasserschutz einer bestehenden oder einer zukünftigen Bebauung zugutekommt, ist für den wasserrechtlichen Schutz insoweit ohne Bedeutung. Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Wasserhaushaltsgesetz auch nichts anderes entnehmen (vgl. BT-Drs. 15/3168 S. 14; BT-Drs. 18/10879 S. 28, 34; BT-Plenarprotokoll 18/215 TOP 33, S. 21509 C; BT-Plenarprotokoll 18/234 TOP 10, S. 23647 ff.; BR-Plenarprotokoll 952 TOP 39, S. 543 ff.; BR-Plenarprotokoll 958 TOP 14, S. 285 ff.; vgl. demgegenüber zu zukünftigen Baumaßnahmen Dr. Barbara Hendricks, Bundesministerin für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, BT-Plenarprotokoll 18/234 TOP 10, S. 23647 ff.: "Wir wollen eine stärkere Vorsorge durch hochwasserangepasstes Bauen in Überschwemmungsgebieten erreichen. [...] Wir geben den Gemeinden mehr Möglichkeiten, Retentions- und Versickerungsflächen auszuweisen und Anforderungen an das hochwasserangepasste Bauen zu stellen.").

bb) Die vom Verwaltungsgerichtshof unter Berufung auf seinen Beschluss vom 10. August 2022 (- 3 S 138/22 - juris Rn. 65) vertretene Auffassung (UA S. 20 f.), ein Rückgriff auf § 77 WHG sei im Hinblick auf das bestehende Überschwemmungsgebiet ausgeschlossen, weil bei festgesetzten Überschwemmungsgebieten die Regelung des § 78 WHG lex specialis sei, ist mit Bundesrecht hingegen nicht vereinbar. Vielmehr ist § 77 WHG neben § 78 WHG anwendbar.

(1) Nach § 77 Abs. 1 Satz 1 WHG sind Überschwemmungsgebiete im Sinne von § 76 WHG in ihrer Funktion als Rückhalteflächen zu erhalten. Gemäß § 77 Abs. 1 Satz 2 WHG sind rechtzeitig die notwendigen Ausgleichsmaßnahmen zu treffen, soweit überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dem entgegenstehen. Überschwemmungsgebiete sind nach § 76 Abs. 1 Satz 1 WHG Gebiete zwischen oberirdischen Gewässern und Deichen oder Hochufern und sonstige Gebiete, die bei Hochwasser eines oberirdischen Gewässers überschwemmt oder durchflossen oder die für Hochwasserentlastung oder Rückhaltung beansprucht werden. § 78 WHG enthält zwar für festgesetzte Überschwemmungsgebiete Regelungen, die den Schutz im Hinblick auf die Frage von Bauverboten abdecken. § 77 Abs. 1 Satz 1 und 2 WHG ist aber als Vorschrift, die natürliche Rückhalteflächen im besonderen Maße schützen will, weiterhin anwendbar. Anderenfalls wäre die Beseitigung natürlicher Rückhalteflächen in einem festgesetzten Überschwemmungsgebiet, auf welches sich § 78 Abs. 4 Satz 2 WHG bezieht, leichter möglich als in einem faktischen Überschwemmungsgebiet. Ein solcher Wertungswiderspruch ließe sich mit dem Wasserhaushaltsgesetz nicht in Einklang bringen.

Im Unterschied zu §§ 78, 78a WHG betrifft § 77 WHG alle Arten von Überschwemmungsgebieten, festgesetzte ebenso wie ermittelte, vorläufig gesicherte und faktische. Die Vorschriften der §§ 78, 78a WHG sichern festgesetzte Überschwemmungsgebiete in besonders weitgehender Weise durch Bauverbote und Verbote der Ausweisung von Baugebieten gegen eine Beseitigung ab. § 77 WHG bleibt aber neben §§ 78, 78a WHG anwendbar, soweit diese Vorschriften allgemeine planungsrechtliche Optimierungsgebote des § 77 WHG nicht konkretisieren (vgl. Rossi, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 78 WHG Rn. 6; Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023 § 78 Rn. 1). Dass der Bau von Deichen und Dämmen gemäß § 78 Abs. 4 Satz 2 WHG nicht vom strikten Bauverbot erfasst wird, hebt daher nicht das allgemeine Gebot der Erhaltung von Überschwemmungsflächen gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 WHG auf. Die Beseitigung von Überschwemmungsgebieten durch - nach § 78 Abs. 4 Satz 1 WHG nicht vom Bauverbot erfasste - Deiche und Dämme bleibt daher insbesondere an das Vorliegen überwiegender Gründe des Wohls der Allgemeinheit gemäß § 77 Abs. 1 Satz 2 WHG gebunden. Dies bedeutet gerade dann eine zusätzliche materielle Hürde, wenn es um den Hochwasserschutz für ein noch nicht existierendes Siedlungsgebiet geht.

§ 77 Abs. 1 Satz 2 WHG begründet zudem eine Pflicht zur rechtzeitigen Durchführung der zum Funktionserhalt geeigneten und notwendigen Ausgleichsmaßnahmen. Tatbestand und Rechtsfolge belassen den Behörden den hierfür notwendigen Gestaltungsspielraum, der in vollem Umfang justiziabel ist (Rossi, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG/AbwAG, Stand August 2025, § 77 WHG Rn. 12).

(2) Infolge der unzutreffenden Annahme, § 77 WHG werde durch § 78 Abs. 4 Satz 2 WHG verdrängt, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht geprüft, ob überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dem Erhalt der Überschwemmungsgebiete in ihrer Funktion als Rückhalteflächen entgegenstehen (§ 77 Abs. 1 Satz 2 WHG). Trotz dieses Bundesrechtsverstoßes stellt sich das Urteil aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs lassen den Schluss zu, dass die Beseitigung des Überschwemmungsgebiets hier durch überwiegende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Solange ein Siedlungsgebiet, dessen Schutz der Bau von Deichen und Dämmen dienen soll, noch nicht existiert, sondern nur geplant ist, kann dies nicht allein aus dem Erfordernis des Hochwasserschutzes hergeleitet werden. In einem solchen Fall muss vielmehr der Gemeinwohlbelang der Schaffung von Wohnraum in diesem Bereich den grundsätzlich geforderten Erhalt von Überschwemmungsgebieten in ihrer Funktion als Rückhalteflächen überwiegen. Das ist hier der Fall. Der Planfeststellungsbeschluss selbst geht auf das Erhaltungsgebot für natürliche Rückhalteflächen und auf die Ausnahmegründe des Wohls der Allgemeinheit ein (PFB S. 50 f.) und führt inhaltlich tragfähig, wenngleich im Rahmen der Abwägung, aus, dass der Gewässerausbau gerechtfertigt sei, weil er aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit als Maßnahme der Gewässerbewirtschaftung zum Zwecke der Schaffung von Wohnraum objektiv erforderlich sei (PFB S. 79). Der Verwaltungsgerichtshof hat darüber hinaus im Zuge der Prüfung des fachplanungsrechtlichen Erfordernisses der Planrechtfertigung auf sein rechtskräftiges Urteil vom 6. Juli 2021 (- 3 S 2103/19 - juris Rn. 78 ff., 136) Bezug genommen (UA S. 11), in welchem er das dringliche öffentliche Interesse an der Schaffung von Wohnraum (vgl. § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB) gemäß der Entwicklungssatzung an dem konkreten Standort "Dietenbach" eingehend geprüft und bejaht hat. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof auch die Bewertung der Beklagten, im Stadtgebiet seien keine alternativen Flächen vorhanden, auf denen die angestrebten Nutzungen in vergleichbarer Quantität und Qualität oder weniger konfliktträchtig geschaffen werden könnten (vgl. Untersuchungsbericht S. 53), gewürdigt und nicht beanstandet (juris Rn. 138 ff., 156). Diese Feststellungen und Erwägungen zum Wohnraumbedarf und zu fehlenden Standortalternativen erweisen sich als ausreichend, um überwiegende Gründe des Allgemeinwohls für den Eingriff in das Überschwemmungsgebiet anzunehmen. Der Wohnraumbedarf überwiegt danach das Interesse am Erhalt des Überschwemmungsgebiets. Die weitere Voraussetzung, wonach rechtzeitig die notwendigen Ausgleichsmaßnahmen zu treffen sind, ist ebenfalls erfüllt. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen zu § 68 Abs. 3 Nr. 1, § 67 Abs. 1 WHG Bezug genommen werden.

cc) Die im Planfeststellungsbeschluss ausgesprochene Ausnahme von Eingriffsverboten in gesetzlich geschützte Biotope gemäß § 30 Abs. 2 und 3 BNatSchG (A. II. 6.) hat der Verwaltungsgerichtshof nicht beanstandet. Er hat die klägerischen Rügen als ungeeignet angesehen, eine nähere Prüfung zu veranlassen, ob die Beklagte rechtlich gehindert gewesen sei, eine Ausnahme nach dem Bundesnaturschutzgesetz zuzulassen. Der Kläger habe innerhalb der Begründungsfrist nach § 6 Satz 1 UmwRG nicht die maßgeblichen Tatsachen mit einem Mindestmaß an Schlüssigkeit und Substanz vorgetragen (UA S. 21 ff). Auch im Hinblick auf die weiteren naturschutz- und artenschutzrechtlichen Ausführungen (UA S. 23 f.) hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass der innerhalb der Frist erfolgte Vortrag des Klägers den Maßgaben des § 6 Satz 1 UmwRG nicht gerecht geworden sei. Die vom Verwaltungsgerichtshof der Beurteilung zugrunde gelegten Maßstäbe zu § 6 UmwRG sind zutreffend (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2023 - 10 B 3.23 - juris Rn. 7). Hierauf bezogene Rechtsanwendungsfehler sind nicht ersichtlich und werden vom Kläger auch nicht geltend gemacht.

dd) Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs (UA S. 20), dass die monierten Erdaufschüttungen jenseits der Deiche, die aus Sicht des Klägers den planfestgestellten Ausbau des Dietenbachs erst ermöglichen, nicht Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses seien, verstößt nicht gegen Bundesrecht. Es handelt sich nach den Feststellungen der Tatsacheninstanz nicht um Auswirkungen des Gewässerausbaus, die im vorliegenden Planfeststellungsverfahren zu berücksichtigen gewesen wären. Das gilt auch für Klimaauswirkungen des Siedlungsvorhabens "Dietenbach". Diese Einwände sind, wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend angenommen hat (UA S. 29 f.), im bauplanungsrechtlichen Verfahren zu prüfen.

d) Der Verwaltungsgerichtshof hat die planerische Abwägung geprüft und keine Mängel beanstandet (UA S. 26 ff.). Dagegen ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern. Der Verwaltungsgerichtshof hat das klägerische Vorbringen zu dem nach dem Wasserhaushaltsgesetz geforderten Hochwasserschutz als Rüge unzureichender Abwägung im Planfeststellungsbeschluss beurteilt, Abwägungsfehler im Hinblick auf Hochwasserereignisse, die statistisch seltener als einmal in 100 Jahren zu erwarten seien (HQextrem), aber verneint. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof Bezug genommen auf den Planfeststellungsbeschluss, der eine Überströmungsgefahr der Längsdämme in dem geltend gemachten Extremfall ausschließt (PFB S. 60 f.). Auch die weiteren Einwendungen gegen den angenommenen Abfluss über den Loretto-Tunnel wurden berücksichtigt (PFB S. 60 f.). Dies gilt auch für das als fehlend geltend gemachte Rückhaltevolumen von ca. 31 500 cbm für weitere Abflussmengen aufgrund des Klimawandels (PFB S. 57). Die nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hat der Kläger in seiner Revisionsbegründung nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.