BVerwG, 9. Senat — 9 A 9.25

Die Klägerin, ein Fährunternehmen, wendet sich gegen ein Autobahnkreuz südlich der Elbe.

Mit Beschluss vom 27. Februar 2025 stellte die Beklagte den Plan für den Neubau des Kreuzes Kehdingen fest. Gegenstand des Vorhabens sind das Autobahnkreuz, durch das die A 20 mit der A 26 verbunden wird, der Anschluss an das nachgeordnete Straßennetz sowie die Neuordnung des Wirtschaftswegenetzes. Vorhabenträgerin ist die Beigeladene.

Das Vorhaben liegt im nördlichen Teil Niedersachsens nahe der Elbe. Das Autobahnkreuz wird von der von Südwest nach Nordost verlaufenden Trasse der A 20 durchzogen. In Richtung Nordosten soll die A 20 die Elbe durch einen Tunnel queren. Der Elbtunnel selbst ist nicht Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses.

Die Klägerin betreibt zwischen Glückstadt in Schleswig-Holstein und Wischhafen in Niedersachsen mehrere Fähren über die Elbe. Die Fährroute verbindet die beiden Elbufer sieben Kilometer flussaufwärts des geplanten Tunnels im Verlauf der B 495. Es handelt sich um die einzige Verbindung über die Elbe zwischen Cuxhaven/Brunsbüttel und Hamburg.

Der Bau des bislang nicht errichteten Elbtunnels der A 20 ist Gegenstand von zwei anderen Planfeststellungsbeschlüssen. Der niedersächsische Abschnitt wurde durch den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 30. März 2015 planfestgestellt. Der schleswig-holsteinische Abschnitt ist Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses vom 30. Dezember 2014 in der Fassung des Planänderungs- und Planergänzungsbeschlusses vom 9. Januar 2023. Die Nebenbestimmung Nr. 1 dieses Planfeststellungsbeschlusses in der Fassung einer vor dem Senat abgegebenen Protokollerklärung der Beklagten sieht - zusammengefasst - vor, dass die schleswig-holsteinische Elbquerung unter anderem erst dann realisiert werden darf, wenn für die Anbindung an das Straßennetz auf niedersächsischem Gebiet ein vollziehbarer Planfeststellungsbeschluss vorliegt. Rechtsbehelfe der Klägerin und deren Rechtsvorgängerin gegen den schleswig-holsteinischen Planfeststellungsbeschluss und dessen Änderung blieben erfolglos (BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 7.15 - NVwZ 2016, 1735 und vom 23. April 2024 - 9 A 2.23 - juris).

Gegen den Planfeststellungsbeschluss für das Kreuz Kehdingen hat die Klägerin am 29. April 2025 Klage erhoben. Sie befürchtet die Existenzvernichtung ihres Fährbetriebs. Zudem habe es einer förmlichen Änderung des Planfeststellungsbeschlusses für die niedersächsische Elbquerung bedurft. Ihre Interessen seien auch dadurch betroffen, dass mit dem Vorhaben die Bedingung in Nebenbestimmung Nr. 1 für den Bau der schleswig-holsteinischen Elbquerung erfüllt werden solle. Schließlich sei das Autobahnkreuz nicht im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen aufgeführt und verstoße daher gegen das Fernstraßenausbaugesetz.

Sie beantragt,

Die Beklagte und die Beigeladene halten die Klage für unzulässig und beantragen jeweils,

Die Klage ist unzulässig.

Die Klägerin ist nicht klagebefugt. Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nach § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis liegt vor, wenn die Verletzung eigener Rechte des Klägers auf der Grundlage der Klagebegründung möglich erscheint, also nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Februar 1994 ​- 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 <133 f.>, vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - ​BVerwGE 157, 73 Rn. 11 und vom 9. Dezember 2021 - 4 A 2.20 - NVwZ-RR 2022, 317 Rn. 12).

1. Die Klägerin ist nicht in ihrem Eigentumsrecht berührt. Der Planfeststellungsbeschluss trifft ihr gegenüber weder eine Regelung mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung noch entzieht er ihr eine durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition. Dies gilt auch mit Blick auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Steht eine wirtschaftliche Betätigung als Erwerbsquelle im Vordergrund - wenngleich wie hier lediglich in Form einer bloßen künftigen Erwerbsmöglichkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2020 - 1 BvR 1679/17, 2190/17 - BVerfGE 155, 238 Rn. 119 m. w. N.) - kommt Art. 14 GG nicht zum Tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 - 1 BvR 52/66 u. a. -​ BVerfGE 30, 292 <335> sowie Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u. a. -​ BVerfGE 121, 317 <345>). Auch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet keinen Anspruch auf Fortbestand eines Lagevorteils (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 13.19 - BVerwGE 170, 262 Rn. 11).

2. Die Klägerin kann sich nicht auf die Verletzung des subjektiven Rechts auf gerechte Abwägung eigener Belange aus § 17 Abs. 1 Satz 6 FStrG stützen. Die von ihr geltend gemachten Interessen sind offensichtlich nicht abwägungserheblich.

a) Nach § 17 Abs. 1 Satz 6 FStrG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Das Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Insoweit reicht es aus, dass ein Kläger Tatsachen vorträgt, die eine fehlerhafte Behandlung seiner Belange in der Abwägung als möglich erscheinen lassen. Nicht erforderlich ist, dass diese subjektive Rechte darstellen. Einzustellen sind dabei alle mehr als geringfügigen schutzwürdigen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen, die von der Planung in beachtlicher Weise betroffen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 ​- 9 A 13.19 - BVerwGE 170, 262 Rn. 13 m. w. N.).

Zu den abwägungserheblichen Belangen kann auch das wirtschaftliche Interesse an der Aufrechterhaltung einer bestimmten vorteilhaften Verkehrslage gehören (Anliegerinteresse). Derartige wirtschaftliche Belange sind bei der Zulassung eines raumbezogenen Vorhabens abwägungsrelevant, wenn ihre mögliche Beeinträchtigung durch den räumlichen Zusammenhang mit dem Vorhaben geprägt ist. So liegt es etwa, wenn eine geplante feste Gewässerquerung im Wesentlichen die gleichen Start- und Zielpunkte verknüpfen soll wie eine bestehende Fährverbindung, mithin darauf abzielt, die Verkehrsverbindung auf dieser Linie wesentlich zu verbessern und den Fährbetrieb ganz oder doch in erheblichem Umfang zu ersetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 13.19 - ​BVerwGE 170, 262 Rn. 14 m. w. N.). Daran fehlt es. Das planfestgestellte Autobahnkreuz konkurriert nicht mit den Fähren über die Elbe und ersetzt diese nicht. Der Fährbetrieb der Klägerin steht vielmehr in Konkurrenz zu dem Elbtunnel, der nicht Gegenstand des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses ist.

Der Hinweis der Klägerin auf den mit dem Vorhaben einhergehenden Abtransport von Bodenmassen führt ebenso offensichtlich nicht zu einem abwägungserheblichen Belang. Dies gilt sowohl für eine mögliche Einbindung der Klägerin in diesen Transport als auch für die bei der Klägerin fehlenden oder vorhandenen Kapazitäten (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2024 - 9 A 2.23 - juris Rn. 18).

b) Die Furcht der Klägerin um ihre wirtschaftliche Existenz, sollte es im Verlauf der A 20 zum Betrieb des Elbtunnels kommen, begründet ebenfalls keinen abwägungserheblichen Belang.

Der Planfeststellungsbeschluss vom 30. März 2015 für die niedersächsische Elbquerung ist der Klägerin gegenüber bestandskräftig. Nach der die Klägerin mit Rechtskraft (vgl. § 121 Nr. 1 VwGO) bindenden Abweisung der Klage ihrer Rechtsvorgängerin ist ihr gegenüber auch der Planfeststellungsbeschluss vom 30. Dezember 2014 für die schleswig-holsteinische Elbquerung einschließlich seiner im damaligen Gerichtsverfahren vorgenommenen Änderungen bestandskräftig (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2024 - 9 A 2.23 - juris Rn. 9 und 11). Das Anliegerinteresse der Klägerin ist durch diese bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse vorbelastet. Dies gilt auch, wie der Senat bereits entschieden hat, wenn und soweit der Bau des Tunnels die Existenz der Klägerin vernichtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 7.15 - NVwZ 2016, 1735 Rn. 17 f.). Die von der Klägerin befürchtete Veränderung der Rahmenbedingungen des Fährbetriebs ist auf die genannten Planfeststellungsbeschlüsse zurückzuführen, nicht aber auf das streitgegenständliche Vorhaben.

Auch mit dem Hinweis auf Planungsunsicherheiten für Investitionen zeigt die Klägerin keinen abwägungserheblichen Belang auf. Sie sieht sich daran gehindert, ihren Betrieb auf Elektrofähren umzustellen und so ihre Umwelt- und Klimabilanz zu verbessern. Diese Planungsunsicherheit ist indes Folge des bereits bestandskräftig planfestgestellten Elbtunnels, nicht des Autobahnkreuzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2024 - 9 A 2.23 - juris Rn. 11).

c) Die Klägerin kann sich nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Zwangspunkten einer Planung berufen. Danach kann sich ein Eigentümer gegen eine heranrückende Planung, die sein Grundstück noch nicht unmittelbar betrifft, zur Wehr setzen, wenn ein Zwangspunkt geschaffen wird, der im weiteren Planungsverlauf zwangsläufig dazu führen muss, dass er in seinen Rechten betroffen wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 - 4 C 5.78 - ​BVerwGE 62, 342 <353 f.>, vom 21. März 1996 - 4 C 1.95 - NVwZ 1997, 493 und vom 16. September 2021 - 7 A 5.21 - UPR 2022, 91 Rn. 14 m. w. N.). Hier droht indes keine abwägungserhebliche Beeinträchtigung der Klägerin im weiteren Planungsverlauf, vielmehr ist über diese bereits bestandskräftig entschieden.

3. Aus der Rüge, dass der angegriffene Planfeststellungsbeschluss gegen § 76 Abs. 1 VwVfG verstoße, weil mit dem Vorhaben die niedersächsische Elbquerung unzulässigerweise faktisch überplant werde, kann die Klägerin keine Klagebefugnis herleiten.

Es bedarf keiner Entscheidung, ob diese Rechtsauffassung zutrifft. Der Klägerin fehlte eine Klagebefugnis auch dann, wenn die Beklagte - wie von der Klägerin gefordert - einen förmlichen Planänderungsbeschluss für die niedersächsische Elbquerung erlassen hätte. Die Klagebefugnis setzte in einem solchen Fall die substantiierte Geltendmachung einer erst durch die Änderung ausgelösten erstmaligen oder weitergehenden Betroffenheit voraus, und zwar - soweit die Klägerin, wie hier, nicht enteignungsbetroffen ist - in gerade sie schützenden Normen des materiellen Rechts oder des Verfahrensrechts oder in der Abwägung ihrer geschützten Belange (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2024 - 9 A 2.23 - ​juris Rn. 8). Daran fehlt es. Der bestandskräftige Planfeststellungsbeschluss zur niedersächsischen Elbquerung berührt das Anliegerinteresse der Klägerin, weil er Bau und Betrieb eines Autobahntunnels unter der Elbe in örtlicher Nähe zum Fährbetrieb gestattet. Diese Entscheidung tastet der angegriffene Planfeststellungsbeschluss nicht an. Etwaige Detailänderungen im landseitigen Verlauf der A 20 betreffen die Klägerin offenkundig nicht.

4. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss verletzt offensichtlich keine etwaigen Rechte der Klägerin aus der Nebenbestimmung Nr. 1 des Planfeststellungsbeschlusses für die schleswig-holsteinische Elbquerung.

Nach dieser Nebenbestimmung darf die schleswig-holsteinische Elbquerung erst realisiert werden, wenn für den südwestlich anschließenden Abschnitt auf niedersächsischem Gebiet und einen sich daran anschließenden Abschnitt, der die Anbindung an das Straßennetz sicherstellt, sowie einen in nordöstlicher Richtung anschließenden Planungsabschnitt jeweils ein vollziehbarer Planfeststellungsbeschluss vorliegt, gegen dessen Vollziehbarkeit innerhalb der gesetzlichen Frist gemäß § 17e Abs. 3 FStrG kein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer gegebenenfalls erhobenen Anfechtungsklage gestellt oder ein entsprechender Antrag im gerichtlichen Verfahren zurückgewiesen wurde. Diese Nebenbestimmung begründet keine Rechte der Klägerin gegenüber der Beklagten. Die Nebenbestimmung entstammt dem Planfeststellungsbeschluss eines anderen Hoheitsträgers für einen anderen Rechtsraum. Sie schafft eine vom Land Schleswig-Holstein zu beachtende Bedingung für den Bau des dortigen Abschnitts, bindet aber nicht die hier in Streit stehende Planungstätigkeit des Landes Niedersachsen. Hierfür ist auch unmaßgeblich, ob der angegriffene Planfeststellungsbeschluss zur Erfüllung der genannten Bedingung beiträgt.

5. Die Rüge der Klägerin, dass das Autobahnkreuz nicht in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen aufgenommen worden sei, mit der Folge, dass die Planfeststellung des Vorhabens gegen § 1 Abs. 1 Satz 2 FStrAbG verstoße und damit verboten sei, führt ebenfalls nicht zu einer Klagebefugnis. Ob diese Rechtsauffassung zutrifft, mag dahinstehen. Denn ein solches Verbot würde offensichtlich kein subjektives Recht der Klägerin begründen.

Subjektive Rechte lassen sich im Grundsatz nur aus Rechtsvorschriften ableiten, die das individuell geschützte private Interesse, die Art seiner Verletzung und den Kreis der unmittelbar geschützten Personen hinreichend deutlich klarstellen und abgrenzen. Drittschutz wird gewährt, wenn in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2024 - 3 C 5.23 - BVerwGE 182, 356 Rn. 40 m. w. N.). Es fehlt jeder Anhaltspunkt für die Annahme, dass das Fernstraßenausbaugesetz in diesem Sinne subjektive Rechte begründen könnte.

6. Schließlich kann sich die Klagebefugnis nicht aus dem geltend gemachten Verstoß gegen wasserrechtliche Vorschriften ergeben. Dies hat der Senat bereits im Verfahren über die Änderung des Planfeststellungsbeschlusses für die schleswig-holsteinische Elbquerung entschieden (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2024 - 9 A 2.23 - juris Rn. 16 m. w. N.). Daran hält er fest.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und § 162 Abs. 3 VwGO.