BVerwG, 7. Senat — 7 B 39/09

Die Beteiligten streiten darüber, ob der beklagte Landesbetrieb für Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein Teilflächen eines Grundstückes, auf denen sich ein privates Anschlussgleis der Beigeladenen zu 2 befindet, von Bahnbetriebszwecken freistellen durfte.

Mit Planfeststellungsbeschluss vom 14. Mai 1970 erteilte der Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen zu 2 die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb eines Anschlussgleises, das von der Bundesbahnstrecke Flensburg-Padborg abzweigt und auf einer Länge von ca. 750 m zum firmeneigenen Lager führt. Mit weiterem "Erlaubnis- und Planfeststellungsbeschluss" vom 31. Januar 1972 wurde zudem der Beigeladenen zu 3, der Stadt Flensburg, eine Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb eines Industriestammgleises für das Industriegebiet Flensburg-Süd erteilt. Dieses Industriestammgleis, auf dem unteranschließende Firmen Gleisverbindungen bis auf ihre Privatgrundstücke führen können, wird über die Gleisverbindung der Beigeladenen zu 2 angeschlossen.

Im April 2007 beantragte die Beigeladene zu 2 beim Beklagten die "Entwidmung" ihres Anschlussgleises nach § 23 AEG. Sie benötige das Gleis auf Dauer nicht mehr und gebe die Betreibergenehmigung zurück.

Mit Bescheid vom 7. April 2008 stellte der Beklagte fest, dass alle auf einem beigefügten Plan markierten Eisenbahnflächen des Anschlussgleises ab Weiche 104 auf dem Flurstück ..., Flur ..., sowie auf den Flurstücken ..., ... und ... der Flur 41 in der Gemarkung Flensburg-G mit Beginn des 1. Mai 2008 nicht mehr dem eisenbahnrechtlichen Fachplanungsvorbehalt unterlägen. Der Bescheid wurde nachrichtlich auch der Klägerin, der DB Netz AG, übersandt, die dagegen Widerspruch eingelegte und die Verletzung ihrer Rechte als Eigentümerin des Flurstücks ..., Flur ..., sowie als anschließendes Eisenbahninfrastruktur-Unternehmen rügte.

Die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Oberverwaltungsgericht abgewiesen: Soweit die Klägerin sich als Grundstückseigentümerin gegen die Freistellung wende, fehle es schon am Rechtsschutzbedürfnis. Die Freistellung beseitige die Wirkungen der Planfeststellung und liege daher im Interesse des Grundstückseigentümers. Eine Aufhebung der Freistellung hätte für die Klägerin als Grundstückseigentümerin keine Verbesserung ihrer eigentumsrechtlichen Position und/oder hieraus abgeleiteter Rechte zur Folge.

In ihrer Eigenschaft als anschließendes Eisenbahninfrastruktur-Unternehmen werde die Klägerin durch die Freistellung nicht in eigenen Rechten verletzt. Soweit sie die mangelnde Zuständigkeit des Beklagten rüge, sei schon nicht ersichtlich, inwieweit die Klägerin dadurch in eigenen Rechten verletzt sein solle. Abgesehen davon sei diese Rüge auch in der Sache nicht begründet, weil es sich bei dem streitgegenständlichen Anschlussgleis nicht um eine bundeseigene Bahnanlage, sondern um eine private Eisenbahninfrastruktur handele, für deren Freistellung der Beklagte zuständig sei.

Die Rüge der Klägerin, sie sei unter Verstoß gegen § 23 Abs. 2 AEG nicht ordnungsgemäß beteiligt worden, gehe ins Leere. § 23 Abs. 2 AEG ziele nicht darauf ab, eigene Rechte der dort aufgeführten Stellen zu wahren, sondern eine möglichst umfassende Grundlage für die Beurteilung zu gewinnen, ob ein Interesse an einer eisenbahnspezifischen Nutzung aktuell fehle und auch langfristig nicht zu erwarten sei. Ein etwaiger Verfahrensfehler sei überdies im Widerspruchsverfahren geheilt worden. Die zunächst unterbliebene Beteiligung der Klägerin habe die Entscheidung auch in der Sache nicht beeinflusst. Die Klägerin habe im Widerspruchsverfahren nur geltend gemacht, dass sie nicht habe prüfen können, wie die Weiche 104 stillgelegt werden solle bzw. ob ein Gleisabschluss hergestellt werden müsse. Die Weiche gehöre aber nach dem Inhalt der Freistellungsentscheidung nicht zur Infrastruktur der Klägerin, sondern der Beigeladenen zu 2, die zugesagt habe, die Weiche so festzustellen, dass ein Befahren des Anschlussgleises nicht mehr möglich sei.

Der Aufhebungsantrag der Beigeladenen zu 1 könne ungeachtet der Frage, ob diese durch die Freistellungsentscheidung überhaupt in eigenen Rechten verletzt sein könne, keinen Erfolg haben, weil für den Erlass der Freistellungsentscheidung nicht das Eisenbahn-Bundesamt, sondern der Beklagte zuständig gewesen sei.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Dagegen richten sich die Beschwerden der Klägerin und der Beigeladenen zu 1.

Die Beschwerden haben keinen Erfolg.

1. Die Beschwerde der Klägerin ist nicht wegen der allein geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung ist nur dann ordnungsgemäß dargelegt, wenn eine bestimmte, höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts formuliert wird und außerdem ausgeführt wird, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung liegen soll. Es kann dahinstehen, ob die Beschwerdebegründung der Klägerin diesen Anforderungen genügt, obwohl darin weder Rechtsfragen formuliert werden noch dargelegt wird, warum diese Fragen der Klärung in einem Revisionsverfahren bedürfen. Der Inhalt der Beschwerdebegründung erschöpft sich in weiten Teilen darin, die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nach Art einer Revisionsbegründung als fehlerhaft anzugreifen. Das reicht zur Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung nicht aus.

Ungeachtet dessen kann die Beschwerde auch in der Sache keinen Erfolg haben. Bei wohlwollender Auslegung der Beschwerdebegründung hält die Klägerin wohl sinngemäß für grundsätzlich klärungsbedürftig,

a) ob ein Grundstückseigentümer über ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Klage gegen eine Freistellung verfügt, die auf Antrag des Eisenbahninfrastrukturunternehmens ergangen ist,

b) welche Behörde für die Freistellung nach § 23 Abs. 1 AEG zuständig ist, wenn sich auf einem Grundstück sowohl private als auch öffentliche Betriebsanlagen der Eisenbahn befinden, und

c) wie die "Grundstücksbezogenheit" des § 23 Abs. 1 AEG zu verstehen ist.

Diese Fragen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht, weil sie sich - soweit sie sich in einem Revisionsverfahren überhaupt stellen würden - ohne Weiteres im Sinne der vom Oberverwaltungsgericht eingenommenen Rechtsstandpunkte beantworten lassen.

a) Die mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des AEG eingefügte Vorschrift des § 23 AEG regelt die Frage, wann und unter welchen Voraussetzungen für Bahngrundstücke die Wirkungen der Planfeststellung enden, wann also insbesondere der Fachplanungsvorbehalt (§ 38 BauGB) durch das allgemeine (Bau)Planungsrecht abgelöst wird (Hermes/Sellner, AEG, 1. Aufl. 2006, § 23 Rn. 2). Der Gesetzgeber hat damit die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - Buchholz 406.11 § 38 BauGB Nr. 4 = BVerwGE 81, 111 ff.) zur "Entwidmung" von Bahnanlagen aufgegriffen. Das Freistellungsverfahren stellt sicher, dass eine bahnfremde Nutzung erst dann möglich ist, wenn die öffentlichen Belange, die für eine Nutzung gemäß der ursprünglichen Zweckbestimmung sprechen, mit Zeitablauf ihr Gewicht nahezu vollständig eingebüßt haben (BTDrucks 15/4419 S. 18). Die Freistellung ist - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt, der die Rechtswirkungen der Planfeststellung (und der Widmung) beseitigt und den rechtlichen Zustand wiederaufleben lässt, in dem sich das Grundstück vor der Belastung mit dem Fachplanungsvorbehalt befunden hat. Mit ihr sind daher für den Grundstückseigentümer in der Regel nur rechtliche Vorteile verbunden. Ob und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen die Aufhebung einer Freistellung für den Grundstückseigentümer ausnahmsweise mit rechtlichen oder tatsächlichen Nachteilen verbunden sein kann und er deshalb über ein Rechtsschutzbedürfnis für eine dagegen gerichtete Anfechtungsklage verfügt, lässt sich nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise klären und würde sich vorliegend auch nicht stellen. Denn das Interesse an der Aufhebung der Freistellung, das die Klägerin geltend macht, folgt nicht aus ihrer Stellung als Eigentümerin, sondern als (anschließendes) Eisenbahninfrastrukturunternehmen.

In dieser Eigenschaft kann sie Erwägungen, die gegen die Freistellung einer Betriebsanlage von Bahnbetriebszwecken sprechen, im Rahmen der Beteiligung nach § 23 Abs. 2 AEG, die hier zu Unrecht unterblieben ist, geltend machen. Dabei dient das Stellungnahmeverfahren nach § 23 Abs. 2 AEG - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend betont hat - nicht dazu, eigene Rechte der in Absatz 2 aufgeführten Stellen zu wahren, sondern verfolgt den Zweck, Erkenntnisse und Informationen zu gewinnen, die für die Entscheidung über die Freistellung von Bedeutung sein können (BTDrucks 15/4419 S. 19). Für diese Entscheidung ist allein maßgeblich, ob aktuell kein Verkehrsbedürfnis mehr besteht und auch langfristig eine eisenbahnspezifische Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht mehr zu erwarten ist.

b) Nach dem eindeutigen Wortlaut von § 23 Abs. 1 AEG erfolgt die Freistellung von Bahnbetriebszwecken durch die zuständige Planfeststellungsbehörde. Da die Zuständigkeit nur bezogen auf den Zeitpunkt der Freistellungsentscheidung bestimmt werden kann, ist - auch darin ist dem Oberverwaltungsgericht zuzustimmen - maßgeblich, welche Behörde zuständig wäre, wenn die Bahnanlage zum Zeitpunkt der Freistellung planfestgestellt würde. Für die Bestimmung der zuständigen Planfeststellungsbehörde nach § 23 Abs. 1 AEG gelten somit dieselben Regeln wie für eine Planfeststellung nach geltendem Recht (Hermes/Sellner, a.a.O., § 23 Rn. 28/29).

Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 2 BEVVG ist das Eisenbahn-Bundesamt für die Planfeststellung von Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes zuständig, für Betriebsanlagen nicht bundeseigener Eisenbahnen sind die durch Landesrecht bestimmten Behörden zuständig. Die Zuständigkeit für die Freistellung knüpft demnach nicht an das Grundstück, sondern an die Betriebsanlage an.

Das von der Klägerin angesprochene Problem der Doppelzuständigkeit stellt sich vorliegend - von allem anderen abgesehen - schon deshalb nicht, weil es hier allein um die Freistellung einer privaten Betriebsanlage, nicht aber um die gleichzeitige Freistellung privater und bundeseigener Betriebsanlagen, die sich auf demselben Grundstück befinden, geht. Auf die Frage, ob in solchen Fällen § 78 VwVfG anwendbar wäre und dies eine Gesamtzuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes begründen würde, kommt es daher nicht an.

c) Nach dem Wortlaut des § 23 Abs. 1 AEG sind Gegenstand der Freistellung Grundstücke, die Betriebsanlagen einer Eisenbahn sind oder auf denen sich Betriebsanlagen der Eisenbahn befinden. Der in § 23 AEG verwendete Begriff der Betriebsanlage ist identisch mit demjenigen in § 18 Abs. 1 AEG, denn die Freistellung von Bahnbetriebszwecken ist jedenfalls auch "actus contrarius" zur Planfeststellung (Hermes/Sellner, a.a.O., § 23 Rn. 15).

Die Anknüpfung der Freistellung an das Grundstück in § 23 Abs. 1 AEG hat entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Folge, dass die Freistellung nur für ein Grundstück bzw. ein Flurstück insgesamt erfolgen darf. Grundstück im Sinne des § 23 Abs. 1 AEG kann vielmehr auch eine Teilfläche eines Grundstücks sein, auf der sich eine Betriebsanlage der Eisenbahn erstreckt. Wie sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm ergibt, kam es dem Gesetzgeber darauf an, ob die betreffende Fläche, die entweder selbst die Betriebsanlage darstellt oder auf der sich die in Rede stehende Betriebsanlage befindet, noch für Bahnbetriebszwecke benötigt wird (vgl. BTDrucks 15/4419 S. 19). Dabei versteht es sich von selbst, dass auch dann, wenn es der Sache nach um die Freistellung baulicher und technischer Anlagen geht, nicht nur die Anlagen, sondern auch die für ihre Nutzung erforderliche Umgriffsfläche Gegenstand der Freistellung sein muss. Die Anknüpfung an das "Grundstück" in § 23 Abs. 1 AEG dient daher praktischen Erwägungen und erfordert nicht zuletzt im Hinblick auf die Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG eine möglichst genaue Beschreibung der (Teil)Fläche eines Grundstücks/Flurstücks, die Gegenstand der Freistellung ist.

Auch der Planfeststellungsbeschluss nimmt das Grundstück im grundbuchrechtlichen Sinne nur insoweit in Anspruch, als dies für die Betriebszwecke erforderlich ist. Die Freigabe bezieht sich deshalb selbstverständlich auch nur hierauf und damit gegebenenfalls nur auf eine Teilfläche des Grundstücks.

Davon, dass Teile eines Flurstücks bzw. mehrerer Flurstücke Gegenstand einer Freistellung sein können, geht im Übrigen auch die Präsidialverfügung des Eisenbahn-Bundesamtes vom 31. Oktober 2005 aus (vgl. S. 7/8 Nr. 1 und 2 sowie Anlage 2 Nr. 1).

2. Die Beschwerde der Beigeladenen zu 1 ist unzulässig. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt die Zulässigkeit des Rechtsmittels eines Beigeladenen voraus, dass er durch die angefochtene Entscheidung materiell beschwert wird (vgl. Urteil vom 25. August 2004 - BVerwG 8 C 19.03 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 62 m.w.N.). Die für die Rechtsmittelbefugnis des Beigeladenen erforderliche Beschwer ist zu verneinen, wenn er im vorinstanzlichen Verfahren zu Unrecht beigeladen wurde (Urteil vom 11. Januar 2001 - BVerwG 7 C 10.00 - Buchholz 428 § 2 VermG Nr. 53 = BVerwGE 112, 335 ff.).

So liegen die Dinge hier. Das Oberverwaltungsgericht hat die Beigeladene zu 1 zu Unrecht beigeladen. Die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO lagen nicht vor. Die Beigeladene zu 1 ist an dem streitigen Rechtsverhältnis nicht derart beteiligt, dass die Entscheidung ihr gegenüber aus Rechtsgründen nur einheitlich ergehen kann. Ein positiver Kompetenzkonflikt zwischen zwei Behörden - wie hier dem beklagten Landesbetrieb und dem Eisenbahn-Bundesamt - berührt die vermeintlich übergangene Behörde nicht in eigenen Rechten.

Ob die Voraussetzungen einer einfachen Beiladung vorlagen, wie sie die Beigeladene zu 1 beantragt hatte, ist zweifelhaft, kann aber dahinstehen. Auch der einfach Beigeladene verfügt nur dann über die für die Zulässigkeit der Beschwerde erforderliche materielle Beschwer, wenn er geltend machen kann, aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils nach § 121 VwGO präjudiziell und unmittelbar in seinen subjektiven Rechten verletzt zu sein. Dafür ist hier nichts ersichtlich.

Im Übrigen wäre die Beschwerde der Beigeladenen zu 1 aus den schon erörterten Gründen in der Sache unbegründet.

Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO).