BGH, Dienstgericht des Bundes — RiZ (R) 2/14

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Antragsteller angewiesen werden können, Anhörungen im Zuge ihrer Tätigkeit als Ermittlungsrichter in einer "Nebenstelle des Amtsgerichts" im Polizeipräsidium durchzuführen.

Die Antragsteller sind als Richter am Amtsgericht D. (künftig: Amtsgericht) mit ermittlungsrichterlichen Tätigkeiten befasst, die durch Richter des Amtsgerichts seit Jahrzehnten in Räumen des Polizeipräsidiums D. ausgeübt werden. Wegen Bedenken gegen diese Praxis kündigten die Antragsteller gegenüber dem Präsidenten des Amtsgerichts D. (künftig: Präsident des Amtsgerichts) mit Schreiben vom 6. März 2009 an, ab Juni 2009 nur noch im Dienstgebäude des Amtsgerichts tätig werden zu wollen. Daraufhin schrieb der Präsident des Amtsgerichts die Antragsteller am 20. Mai 2009 wie folgt an:

Im Juli 2009 wies der Präsident des Amtsgerichts "klarstellend" darauf hin, "dass der jeweils für den Eildienst eingeteilte Wachtmeister auch für die während der regelmäßigen Arbeitszeit anfallenden Vorführungen im Polizeipräsidium D. zuständig" sei. Außerdem ergänzte er die Regelung dahin, für den Eildienst im Polizeipräsidium stehe jeweils ein Mitarbeiter des Justizwachtmeisterdienstes zur Verfügung, der im Bedarfsfall telefonisch angefordert werden könne. Er nehme die "Aufgaben des Ordnungsdienstes im Rahmen der Vorführungen wahr".

Auf den Widerspruch der Antragsteller ordnete der Präsident des Amtsgerichts im Oktober 2009 die sofortige Vollziehung seiner "Weisung" vom 20. Mai 2009 an. Ein Antrag der Antragsteller auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung war durch zwei Instanzen erfolglos.

In einem weiteren Schreiben an die Antragsteller vom 16. Januar 2013 führte der Präsident des Amtsgerichts aus:

Nach Maßgabe dieses Schreibens wird bei dem Amtsgericht verfahren. Während der regulären Dienstzeiten besteht bei einer im Einzelfall voraussehbar angespannten Sicherheitslage die Möglichkeit, weitere Wachtmeister des Amtsgerichts anzufordern.

Die Antragsteller und ein weiterer Richter (künftig: früherer Antragsteller zu 2) haben bei dem Dienstgericht für Richter (künftig: Dienstgericht) beantragt,

Zur Begründung haben sie im Wesentlichen ausgeführt, die Vorführungen im Polizeipräsidium verletzten den Grundsatz der Gewaltenteilung. Der zugewiesene Raum erfülle nicht die Anforderungen an eine "Nebenstelle des Amtsgerichts". Den von ihnen anzuwendenden verfahrensrechtlichen Regelungen lasse sich der Grundsatz entnehmen, dass Vorzuführende vor den Richter gebracht würden und nicht umgekehrt. Nach der Anweisung müsse der Richter, was nicht seine Aufgabe sei, selbst die Unverzüglichkeit der Vorführung gewährleisten. Die Bereitstellung nur eines Wachtmeisters in Rufbereitschaft zur Wahrnehmung des Ordnungsdienstes beschränke die Antragsteller in der ihnen obliegenden Sitzungspolizei. Der Aktentransport vom Amtsgericht zum Polizeipräsidium sei nicht organisiert. Sachzwänge für das Versehen der richterlichen Tätigkeit außerhalb des Dienstsitzes des Amtsgerichts seien nicht vorhanden.

Das Dienstgericht hat die Anträge zurückgewiesen.

Die dagegen von den Antragstellern eingelegte Berufung, mit der sie ihre erstinstanzlichen Anträge mit der Maßgabe weiterverfolgt haben, der erste Hilfsantrag laute dahin festzustellen, dass die Nichtzurverfügungstellung von mehr als einem Wachtmeister einen Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit der Antragsteller darstelle und damit unzulässig sei, hat der Dienstgerichtshof für Richter (künftig: Dienstgerichtshof) zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Dienstgerichtshof im Wesentlichen ausgeführt: Der zulässige Hauptantrag sei unbegründet, da die Anweisung vom 20. Mai 2009 zwar eine Maßnahme der Dienstaufsicht darstelle, aber nicht in die richterliche Unabhängigkeit der Antragsteller eingreife. Die Maßnahme betreffe nicht den Kernbereich der richterlichen Tätigkeit, sondern den Bereich der äußeren Ordnung. Anderes gelte nur, wenn dem Richter vermittels der Regelung über die äußere Ordnung die für seine richterliche Tätigkeit erforderlichen Mittel nicht zur Verfügung gestellt würden. Hier verfügten die Antragsteller über einen ausreichend geeigneten Raum mit der notwendigen Ausstattung. Ihre Sicherheit sei gewährleistet. Die enge räumliche Verbindung zur Polizei tangiere den Grundsatz der Gewaltenteilung nicht, so dass auch unter diesem Aspekt die richterliche Unabhängigkeit nicht berührt sei. Der erste Hilfsantrag sei unbegründet, weil inzwischen unstreitig sei, dass im Bedarfsfalle mehr als ein Wachtmeister zur Verfügung stehe. Der zweite Hilfsantrag sei unabhängig davon, ob ein Widerspruchsverfahren durchgeführt worden oder entbehrlich sei, jedenfalls deshalb unbegründet, weil Protokollkräfte zum Transport der Akten zur Verfügung stünden.

Gegen diese Entscheidung haben die Antragsteller Revision eingelegt. Sie beantragen, das Urteil des Dienstgerichtshofs aufzuheben und gemäß ihren Anträgen in der Berufungsinstanz zu erkennen. Der Antragsgegner beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Die zulässige Revision (§ 79 Abs. 2, § 80 Abs. 2 DRiG) ist begründet.

I. Allerdings haben die Verfahrensrügen der Antragsteller keinen Erfolg.

1. Das Urteil des Dienstgerichtshofs ist entgegen der Rüge der Antragsteller nicht auf eine mündliche Verhandlung ergangen, bei der die Vorschriften über die Öffentlichkeit des Verfahrens verletzt wurden (§ 138 Nr. 5 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG).

a) Der Rüge liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Dienstgerichtshof führte am 19. September 2013 einen Erörterungstermin im Polizeipräsidium D. durch, anlässlich dessen er im Beisein der Beteiligten die Örtlichkeiten in Augenschein nahm. Am 5. Dezember 2013 verhandelte er an seinem Dienstsitz öffentlich. Nach Stellung der Anträge und ausweislich des Sitzungsprotokolls nach Erörterung der Sach- und Rechtslage erging am Schluss der Sitzung das angegriffene Urteil. Die Antragsteller beanstanden, der Dienstgerichtshof habe das Ergebnis des Augenscheins am 5. Dezember 2013 nicht öffentlich gemacht, aber gleichwohl die von ihm getroffenen Feststellungen in seiner Entscheidung verwertet.

b) Dieser Sachverhalt ergibt den absoluten Revisionsgrund des § 138 Nr. 5 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG nicht, wobei dahinstehen kann, ob die Antragsteller die Verfahrensrüge in Übereinstimmung mit § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG ausgeführt haben.

aa) Mündliche Verhandlung im Sinne des § 138 Nr. 5 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG ist nur die der Urteilsfällung vorausgegangene (letzte) mündliche Verhandlung (Eichberger in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 138 Rn. 122 [Stand: September 2003]; Winkelmüller/van Schewick in Gärditz, VwGO, 2013, § 138 Rn. 35; Suerbaum in Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl., § 138 Rn. 73; Eyermann/Kraft, VwGO, 14. Aufl., § 138 Rn. 52). Nur für diese (letzte) mündliche Verhandlung gilt, dass eine Heilung eines Verstoßes gegen § 55 VwGO, § 169 GVG i.V.m. § 83 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 1, § 62 Nr. 4 Buchst. e DRiG, § 56 Satz 1, § 37 Nr. 4 Buchst. e LRiG NRW eine Wiederholung des wesentlichen Teils der unter Ausschluss der Öffentlichkeit durchgeführten Verhandlung voraussetzt (vgl. BVerwGE 104, 170, 174 f.). Dass in der mündlichen Verhandlung vom 5. Dezember 2013 die Öffentlichkeit nicht durchgängig hergestellt gewesen sei, tragen die Antragsteller nicht vor. Schon deshalb bleibt ihrer Rüge der Erfolg versagt.

bb) Davon abgesehen hat der Dienstgerichtshof, indem er den Erörterungstermin am 19. September 2013 lediglich beteiligtenöffentlich durchgeführt hat, nicht gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit gemäß § 55 VwGO, § 169 GVG i.V.m. § 83 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 1, § 62 Nr. 4 Buchst. e DRiG, § 56 Satz 1, § 37 Nr. 4 Buchst. e LRiG NRW verstoßen. Ein Erörterungstermin gemäß § 87 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 83 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 1, § 62 Nr. 4 Buchst. e DRiG, § 56 Satz 1, § 37 Nr. 4 Buchst. e LRiG NRW sowie eine Beweisaufnahme in einer vorbereitenden Verhandlung sind nicht öffentlich, sondern lediglich beteiligtenöffentlich (vgl. BVerwG, Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 82; Buchholz 310 § 87 VwGO Nr. 8; Eichberger in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 138 Rn. 122 [Stand: September 2003]; Winkelmüller/van Schewick in Gärditz, VwGO, 2013, § 138 Rn. 35; Suerbaum in Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl., § 138 Rn. 73). Das gilt auch dann, wenn sie nicht nur vom Vorsitzenden oder Berichterstatter, sondern vom gesamten Spruchkörper durchgeführt werden (BVerwG, Urteil vom 21. September 2000 - 2 C 5/99, juris Rn. 37 f.).

2. Die Verfahrensrüge einer Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 83 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 1, § 62 Nr. 4 Buchst. e DRiG, § 56 Satz 1, § 37 Nr. 4 Buchst. e LRiG NRW) ist unzureichend begründet. Mit einer Aufklärungsrüge muss substantiiert dargelegt werden, dass und hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände aufgrund der maßgebenden materiell-rechtlichen Auffassung des Tatsachengerichts Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht kamen, welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das angefochtene Urteil auf der unterbliebenen Sachaufklärung beruhen kann. Weiterhin muss dargelegt werden, dass im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der nunmehr vermissten Sachverhaltsaufklärung hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht von seiner materiellen Rechtsauffassung aus die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen (vgl. BGH, Urteil vom 10. August 2001 - RiZ(R) 5/00, juris Rn. 26). Hierzu führt die Revision Hinreichendes nicht aus.

II. Zum Hauptantrag

Die Auffassung des Dienstgerichtshofs, der als Hauptantrag gestellte Prüfungsantrag sei zulässig, aber in der Sache unbegründet, hält revisionsrechtlicher Überprüfung in einem entscheidenden Punkt nicht stand.

1. Der Dienstgerichtshof ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass der Prüfungsantrag zulässig ist. Er hat insbesondere richtig angenommen, dass, was Zulässigkeitsvoraussetzung ist, der Prüfungsantrag eine Maßnahme der Dienstaufsicht im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG betrifft und die Antragsteller nachvollziehbar dargelegt haben, dass diese Maßnahme die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt (BGH, Urteil vom 14. Februar 2013 - RiZ 3/12, NJW-RR 2013, 1215 Rn. 16; Urteil vom 13. Februar 2014 - RiZ(R) 5/13, NJW-RR 2014, 702 Rn. 19 mwN). Dass der Anordnung des Präsidenten des Amtsgerichts eine Organisationsentscheidung zugrunde liegt, von der nicht nur die Antragsteller, sondern auch andere Richter betroffen sind, ist für die Einordnung des Schreibens vom 20. Mai 2009 als einer Maßnahme der Dienstaufsicht entgegen der Auffassung der Revisionserwiderung ohne Bedeutung (vgl. BGH, Urteil vom 16. November 1990 - RiZ 2/90, BGHZ 113, 36, 39). Der Begriff der Maßnahme der Dienstaufsicht ist entsprechend dem auf einen umfassenden Rechtsschutz der richterlichen Unabhängigkeit gerichteten Zweck des § 26 Abs. 3 DRiG weit auszulegen. Erforderlich, zugleich aber ausreichend ist, dass sich das Verhalten einer dienstaufsichtführenden Stelle bei objektiver Betrachtung gegen einen bestimmten Richter oder eine bestimmte Gruppe von Richtern wendet, es also zu einem konkreten Konfliktfall zwischen der Justizverwaltung und dem Richter oder bestimmten Richtern gekommen ist bzw. ein konkreter Bezug zur Tätigkeit eines Richters besteht. Eine Maßnahme der Dienstaufsicht muss sich in irgendeiner Weise kritisch mit dem dienstlichen Verhalten eines oder mehrerer Richter befassen oder geeignet sein, sich auf das künftige Verhalten dieser Richter in bestimmter Richtung auszuwirken (st. Rspr.; vgl. zuletzt BGH, Urteil vom 14. Februar 2013 - RiZ 3/12, NJW-RR 2013, 1215 Rn. 17; Urteil vom 13. Februar 2014 - RiZ(R) 5/13, NJW-RR 2014, 702 Rn. 20 mwN). Diese Voraussetzungen sind entgegen der Revisionserwiderung ohne weiteres erfüllt. Im Übrigen besteht das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller im Prüfungsverfahren auch nach der Anpassung mit Schreiben des Präsidenten des Amtsgerichts vom 16. Januar 2013 an die im Polizeipräsidium durchgeführten Umbaumaßnahmen fort (vgl. BGH, Urteil vom 27. September 1976 - RiZ(R) 3/75, juris Rn. 19, insoweit nicht abgedruckt in BGHZ 67, 184 ff.; Urteil vom 12. Mai 2011 - RiZ(R) 4/09 juris Rn. 22; Urteil vom 6. Oktober 2011 - RiZ(R) 3/10, NJW 2012, 939 Rn. 12).

2. Der Prüfungsantrag ist aber entgegen der Auffassung des Dienstgerichtshofs begründet.

a) Der Dienstgerichtshof hat im Ergebnis richtig gesehen, dass sich die Prüfungskompetenz der Richterdienstgerichte in Verfahren nach § 26 Abs. 3 DRiG darauf beschränkt zu untersuchen, ob die angegriffene Maßnahme der Dienstaufsicht die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt. Die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem verfassungsrechtlichen Gebot organisatorischer Selbständigkeit der Gerichte (Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Art. 92, 97 GG; dazu etwa BVerfGE 54, 159, 166; Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl., Art. 20 Rn. 27) ist entgegen der Auffassung der Revision nicht Gegenstand des Prüfungsverfahrens (vgl. BGH, Urteil vom 6. Oktober 2011 - RiZ(R) 7/10, JR 2012, 378 Rn. 25; zustimmend Kamphausen JR 2012, 381, 383). Das gilt auch dann, wenn sich der Richter darauf beruft, er habe gesetzliche Bestimmungen anzuwenden, die eine dem verfassungsrechtlichen Gebot entsprechende Trennung der Gewalten voraussetzen (zur Vorführung im "Machtbereich des Richters" vgl. LR-StPO/Hilger, 26. Aufl., § 115 Rn. 5 f.; KK-StPO/Graf, 7. Aufl., § 115 Rn. 2; HK-StPO/Posthoff, 5. Aufl., § 115 Rn. 7; Graf/Krauß, StPO, 2. Aufl., § 115 Rn. 3). Ebenso nicht Prüfungsgegenstand im Verfahren nach § 26 Abs. 3 DRiG ist entgegen der Revision, ob Anordnungen des Dienstherrn in Einklang mit seinen Schutzpflichten nach § 71 DRiG i.V.m. § 45 Satz 2 BeamtStG stehen. Dies zu entscheiden obliegt allein den Verwaltungsgerichten.

b) Der Dienstgerichtshof hat im Ergebnis weiter richtig erkannt, dass die schlichte Bereitstellung eines im Polizeipräsidium D. gelegenen Raumes im Sinne einer bloßen Organisationsentscheidung nicht als Maßnahme der Dienstaufsicht in die richterliche Unabhängigkeit der Antragsteller eingreift.

c) Der Dienstgerichtshof hat indessen übersehen, dass sich die Anordnung des Präsidenten des Amtsgerichts vom 20. Mai 2009 nicht auf die Bereitstellung eines Raumes beschränkt, sondern die ausdrückliche Weisung enthält, diesen Raum für Vorführungen zu nutzen. Damit ist sie, was im Prüfungsverfahren zu berücksichtigen ist, unzulässig, weil § 26 Abs. 2 DRiG eine Weisung als Mittel der Dienstaufsicht ausschließt.

aa) Nach § 26 Abs. 2 DRiG bilden im Bereich der richterlichen Tätigkeit Vorhalt und Ermahnung die obere Grenze zulässiger Dienstaufsichtsmaßnahmen, jenseits derer dem Dienstherrn nur die Einleitung eines Disziplinarverfahrens bleibt. Zu Weisungen im Bereich richterlicher Tätigkeit ist der Dienstherr unter keinen Umständen befugt (vgl. BGH, Urteil vom 9. März 1967 - RiZ(R) 2/66, BGHZ 47, 275, 285 unter Verweis auf BT-Drucks. 3/2785, S. 13; außerdem BGH, Urteil vom 6. November 1986 - RiZ(R) 4/86, NJW 1987, 1197, 1198; Urteil vom 30. März 1987 - RiZ(R) 7/86, BGHZ 100, 271, 276; Urteil vom 4. Juni 2009 - RiZ(R) 5/08, BGHZ 181, 268 Rn. 26; Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl., § 26 Rn. 35). Das gilt auch, soweit bei der Ausübung richterlicher Tätigkeit lediglich der Bereich der äußeren Ordnung tangiert ist.

bb) Der in der Erteilung einer unzulässigen Weisung liegende Verstoß gegen § 26 Abs. 2 DRiG ist im Prüfungsverfahren beachtlich. Zwar obliegt nach der neueren Rechtsprechung des Dienstgerichts des Bundes die Beurteilung der Frage, ob die angegriffene Maßnahme der Dienstaufsicht unter den im Einzelfall gegebenen Umständen die angemessene und rechtmäßige Reaktion auf das beanstandete Verhalten des Richters darstellt oder es sich um eine den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzende überzogene Maßnahme handelt, nicht den Dienstgerichten, sondern den Verwaltungsgerichten (vgl. BGH, Urteil vom 22. Februar 2006 - RiZ(R) 3/05, NJW 2006, 1674 Rn. 29; Urteil vom 8. November 2006 - RiZ(R) 2/05, DRiZ 2007, 143, 144). Davon unberührt bleibt aber der Grundsatz, dass Maßnahmen, die der Dienstaufsichtsbehörde nach § 26 Abs. 2 DRiG überhaupt verschlossen sind, aufgrund ihrer Qualität als solcher im Prüfungsverfahren durch die Dienstgerichte beanstandet werden können (vgl. zuletzt etwa BGH, Urteil vom 4. Juni 2009 - RiZ(R) 5/08, BGHZ 181, 268 Rn. 26). Darin liegt, da sich die Prüfung der Dienstgerichte auf die Übereinstimmung der Form der Maßnahme mit § 26 Abs. 2 DRiG beschränkt, keine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle der Maßnahme, mit der die Dienstgerichte nach § 26 Abs. 3 DRiG nicht betraut sind (vgl. grundlegend BGH, Urteil vom 31. Januar 1984 - RiZ(R) 3/83, BGHZ 90, 41, 48 ff.).

cc) Die Anordnung vom 20. Mai 2009 beinhaltet eine Weisung, die als solche unzulässig ist. Die Vorinstanzen haben sie als Weisung bzw. Anweisung ausgelegt. Diese Auslegung begegnet keinen revisionsrechtlichen Bedenken. Die Anordnung ist in ihrem vorletzten und letzten Absatz eindeutig als dienstliche Anweisung gekennzeichnet und von den Dienstaufsichtsbehörden selbst so verstanden worden. Als "Weisung" bezeichnen sie das Schreiben des Präsidenten des Amtsgerichts vom 16. Januar 2013 und der Antragsgegner vor dem Dienstgerichtshof. Dass sie "mit Bedauern" ausgesprochen ist und als Folge ihrer Nichtbeachtung "dienstaufsichtsrechtliche Maßnahmen" ankündigt, erlaubt nicht die Interpretation, sie enthalte lediglich die Ermahnung, sich an die Organisationsentscheidung des Präsidenten des Amtsgerichts zu halten.

dd) Der Verstoß gegen § 26 Abs. 2 DRiG führt zu der Feststellung, dass die Anordnung vom 20. Mai 2009 insgesamt unzulässig ist. Eine Beschränkung des Feststellungsausspruchs dahin, sie sei insoweit unzulässig, als sie über eine bloße Organisationsentscheidung hinausgehe, kommt nicht in Betracht. "Kern" der Anordnung vom 20. Mai 2009 ist, wie dem Schreiben des Präsidenten des Amtsgerichts vom 16. Januar 2013 zu entnehmen ist und der Antragsgegner vor dem Dienstgerichtshof ausdrücklich erklärt hat, die "Weisung […], die Gs-Richtertätigkeit im Polizeipräsidium auszuüben". Der eigentlichen Organisationsentscheidung im Sinne der "Zuweisung des konkreten, bis dahin schon genutzten Raumes" hat der Antragsgegner selbst "lediglich untergeordnete[…] Bedeutung" beigemessen.

III. Zu den Hilfsanträgen

Über die Hilfsanträge ist, da der Hauptantrag Erfolg hat, nicht mehr zu entscheiden.

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG, § 154 Abs. 1 VwGO. Dabei war zu berücksichtigen, dass der frühere Antragsteller zu 2 nach Abschluss der ersten Instanz aus dem gerichtlichen Verfahren ausgeschieden ist und es daher bei der zu seinen Lasten getroffenen Kostenentscheidung zu verbleiben hat.