BVerfG, 2. Senat 1. Kammer — 2 BvL 22/09, 2 BvL 24/09

Die Vorlagen des Verwaltungsgerichts Berlin betreffen die Verfassungsmäßigkeit des mittlerweile aufgelösten Berliner Stellenpools.

Die Kläger der Ausgangsverfahren sind Beamte im Dienst des im Ausgangsverfahren beklagten Landes Berlin. Sie wenden sich vor dem Verwaltungsgericht gegen ihre Versetzung zum Zentralen Personalüberhangmanagement (Stellenpool) des Landes Berlin.

1. Das Verwaltungsgericht Berlin hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Entscheidung vorgelegt.

Es hält § 1 des Gesetzes zur Einrichtung eines Zentralen Personalüberhangmanagements (Stellenpool) vom 9. Dezember 2003 (GVBl S. 589) (Stellenpoolgesetz - StPG) für unvereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG. Die Vorschrift ist mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Auflösung des Zentralen Personalüberhangmanagements (Stellenpool) (Stellenpoolauflösungsgesetz - StPAuflG) vom 5. November 2012 (GVBl S. 354) außer Kraft getreten. Sie lautete:

§ 1 Organisation, Zuständigkeit

2. Zur Begründung der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Vorschrift verweist das Verwaltungsgericht auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. September 2008 - 2 C 8.07 - (BVerwGE 132, 31). Wie das Bundesverwaltungsgericht sei es der Überzeugung, dass § 1 StPG verfassungswidrig sei. Es teile dessen Überzeugung, dass ein nicht nur vorübergehender Entzug des abstrakt-funktionellen Amtes vorliege und dies gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoße. Das abstrakt-funktionelle Amt sei der Garant der sachlichen Unabhängigkeit des Beamten, weil es Grenzen definiere, innerhalb derer der Dienstherr dem Beamten Dienstgeschäfte zuweisen und entziehen könne. Die innere Unabhängigkeit solle den Beamten gegen das Ansinnen von Vorgesetzten immunisieren, in ihrer Amtsausübung von Recht und Gesetz abzuweichen. Die zum Stellenpool versetzten Beamten würden in ihrer inneren Unabhängigkeit gefährdet. Denn die Abordnung zu Übergangseinsätzen erlaube es, unauffällig und praktisch ohne Rechtsschutzmöglichkeiten der davon Betroffenen sich derjenigen Beschäftigten zu entledigen, deren Amtspraxis von der Leitung der Beschäftigungsbehörde als umständlich oder anderweitig nachteilig angesehen werde. Der Abbruch eines Übergangseinsatzes oder dessen Nichtverlängerung bedürfe keiner Begründung. Diese Möglichkeit wäre der Beschäftigungsbehörde verstellt, wenn der Beamte bei ihr sein abstrakt-funktionelles Amt hätte, wenn er also der Beschäftigungsbehörde rechtlich angehörte, in sie eingegliedert wäre.

Es komme für die Verfassungswidrigkeit des § 1 StPG nicht darauf an, dass sich die Gefahren für die innere Unabhängigkeit in einer erheblichen Zahl von Fällen tatsächlich verwirklicht hätten. Es reiche vielmehr aus, dass bei lebensnaher Betrachtung eine Gefahr für die innere Unabhängigkeit bestehe, die sich nicht nur auf spezielle Einzelfälle, etwa bei charakterlich ungefestigten Beamten, beschränke. Dies halte die Kammer für gegeben, weil ihr kein einziger Fall einer Klage auf Verlängerung eines Übergangseinsatzes eines zum Stellenpool versetzten Beamten bekannt sei, während immer wieder Beamte gegen ihre reguläre Versetzung von der einen zu einer anderen Behörde klagten. Dies belege die diskrete, tatsächlich unangreifbare Abwicklung von Übergangseinsätzen.

Das Verwaltungsgericht teile indes nicht die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, dass durch die Versetzung zum Stellenpool der Grundsatz der amtsangemessenen Beschäftigung verletzt sei, weil dies voraussetze, dass die Versetzung zum Stellenpool mit einer "Versetzung in die Untätigkeit" einhergehe. Dies sei aber nicht der Fall, weil die Betroffenen durchweg zu Übergangseinsätzen in ihre alten Behörden rückabgeordnet oder zu anderen Behörden weiterabgeordnet worden seien. Auch treffe es nicht zu, dass ohne ein abstrakt-funktionelles Amt nicht zu ermessen sei, ob ein dem Beamten vorübergehend zugeteilter Dienstposten amtsangemessen sei.

Zwar sei das Ziel des Abgeordnetenhauses von Berlin, das Personal der Berliner Verwaltung abzubauen und dazu Beamte und Arbeitnehmer innerhalb des öffentlichen Dienstes effizient zu vermitteln, nach der Überzeugung des Verwaltungsgerichts gerichtlich nicht zu beanstanden. Der Schutz der Grundrechte knüpfe aber nicht an der vielleicht guten Absicht der Gesetzgeber an, sondern an der mitunter schlechten Auswirkung der Gesetze. Gelinge dem Zentralen Überhangmanagement nicht die Weitervermittlung der in den Stellenpool versetzten Beamten in angemessen kurzer Zeit, brauche sich der von der jahrelangen Zugehörigkeit zum Stellenpool betroffene Beamte nicht sagen zu lassen, dass der Gesetzgeber das so nicht gewollt habe.

Die Frage der Verfassungswidrigkeit sei auch entscheidungserheblich, weil kein einfachrechtlicher Fehler vorliege.

3. Nach dem Außerkrafttreten des § 1 StPG wurde das Verwaltungsgericht vom Berichterstatter gebeten, die Vorlage angesichts der neuen Rechtslage nochmals zu überdenken.

Das Verwaltungsgericht teilte daraufhin mit, die Aufhebung der Vorschrift ändere nichts an der Entscheidungserheblichkeit der Norm oder am Rechtsschutzbedürfnis der noch anhängigen Klage. Die Versetzung der Kläger zum Stellenpool entfalte auch nach Aufhebung des Stellenpoolgesetzes Rechtswirkungen, denn sie bilde die Grundlage für die Zugehörigkeit der Kläger zum Ehemaligen Zentralen Personalüberhangmanagement (EZeP), dem Nachfolger des Zentralen Personalüberhangmanagements. Seien die "Hinversetzungen" wegen der Verfassungswidrigkeit von § 1 StPG rechtswidrig und aufzuheben, seien die Kläger auch nicht Beamte des EZeP geworden und ihre geplante "Wegversetzung" vom EZeP sei dann schon mangels Zuständigkeit der versetzenden Behörde ebenfalls rechtswidrig.

Die Vorlagen sind unzulässig.

Ein Gericht kann eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nur einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschriften als auch ihre Verfassungsmäßigkeit geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 <76>). Das vorlegende Gericht muss darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der zur verfassungsgerichtlichen Prüfung gestellten Normen abhängt. Ferner muss das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Normen näher darlegen und deutlich machen, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz die zur Prüfung gestellte Regelung seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist. Dazu bedarf es einer Auseinandersetzung mit naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten sowie einer eingehenden, Rechtsprechung und Schrifttum einbeziehenden Darstellung der Rechtslage (vgl. BVerfGE 86, 71 <77>; 88, 198 <201>; 89, 329 <336 f.>; 97, 49 <60>; 121, 241 <253>). Die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Normen müssen den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab dabei nicht nur benennen, sondern auch die für die Überzeugung des Gerichts maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. BVerfGE 86, 71 <77 f.>). Ergeben sich verfassungsrechtliche Bedenken erst aus dem Zusammenwirken mehrerer Bestimmungen des einfachen Rechts, so kann zwar grundsätzlich jede von ihnen Gegenstand einer Vorlage sein, doch müssen die mit der zur Prüfung gestellten Norm zusammenwirkenden Vorschriften in die Darstellung der einfachrechtlichen Rechtslage einbezogen werden (vgl. BVerfGE 89, 329 <336 f.> m.w.N.).

Diesen Anforderungen werden die Vorlagebeschlüsse nicht gerecht. Seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des mittlerweile außer Kraft getretenen § 1 StPG legt das Verwaltungsgericht nicht hinreichend dar.

1. Mit der Verfassungswidrigkeit von § 1 Abs. 1 Satz 1 sowie Abs. 3 StPG befassen sich die Vorlagebeschlüsse überhaupt nicht. Beide Vorschriften wiesen auch ersichtlich keinen Bezug zu dem als verletzt gerügten Art. 33 Abs. 5 GG auf. § 1 Abs. 1 Satz 1 StPG definierte den rechtlichen Charakter des Zentralen Überhangmanagements (Stellenpool) als eine der Senatsverwaltung nachgeordnete Behörde. § 1 Abs. 3 StPG bestimmte, dass vor verwaltungsgerichtlichen Klagen gegen eine Zuordnung zum Personalüberhang oder die Versetzung zum Stellenpool kein Vorverfahren stattfand. Hinsichtlich beider Vorschriften ist auch der vom Verwaltungsgericht vorgenommene Verweis auf die Gründe des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. September 2008 - 2 C 8.07 - (BVerwGE 132, 31) unergiebig, nachdem das Bundesverwaltungsgericht dort lediglich die seiner Ansicht nach bestehende Verfassungswidrigkeit von § 1 Abs. 2 StPG begründete.

2. Auch seine Überzeugung vom Verstoß von § 1 Abs. 1 Sätze 2 und 3 sowie § 1 Abs. 2 StPG gegen Art. 33 Abs. 5 GG hat das Verwaltungsgericht nicht hinreichend dargelegt.

Das Verwaltungsgericht beanstandet, dass die zum Stellenpool versetzten Beamten im Anschluss an die Versetzung regelmäßig nicht "in angemessen kurzer Zeit" dauerhaft zu einer anderen Dienststelle (weiter)versetzt, sondern in aller Regel in anderen Dienststellen im Wege sogenannter Übergangseinsätze tätig geworden seien. In dem damit einhergehenden "nicht nur vorübergehenden Entzug des abstrakt-funktionellen Amtes" sieht das Verwaltungsgericht einen Verstoß gegen die in Art. 33 Abs. 5 GG garantierte Unabhängigkeit der Beamten, weil sich diese gegen die Beendigung der Übergangseinsätze praktisch nicht hätten zur Wehr setzen können und damit einem etwaigen Drängen von Vorgesetzten zu rechtswidrigem Handeln schutzlos ausgeliefert gewesen seien.

Das Verwaltungsgericht legt nicht dar, aus welchen Gründen die von ihm gerügte Gefährdung der Unabhängigkeit der Beamten durch die vorgelegten Vorschriften bewirkt wurde; der Zusammenhang zwischen Versetzung zum Stellenpool und nicht rechtzeitiger Weiterversetzung bleibt letztlich offen.

Dem Wortlaut der vorgelegten Vorschriften lässt sich nichts dazu entnehmen, in welcher Zeit die zum Stellenpool versetzten Beamten an andere Dienststellen dauerhaft weiterversetzt werden sollten. Sie bestimmten zusammengefasst lediglich, dass diejenigen Dienstkräfte, deren Beschäftigung in ihrer Dienstbehörde nicht mehr möglich war, dem Personalüberhang zuzuordnen und sodann zum Stellenpool zu versetzen waren, womit der Stellenpool zur Dienstbehörde und Personalstelle dieser sogenannten Personalüberhangkräfte wurde.

Das Verwaltungsgericht befasst sich in seinen Vorlagebeschlüssen nicht näher mit den vorgelegten Vorschriften, sondern vor allem mit der Verwendung der Beamten in Übergangseinsätzen. Dies deutet darauf hin, dass das Verwaltungsgericht der Sache nach die Gefährdung der Unabhängigkeit der Beamten weniger in der Versetzung als solcher, sondern in der Art und Weise der Weitervermittlung der zum Stellenpool versetzten Beamten sieht. Hierfür spricht auch, dass der vom Vorlagegericht befürchtete Druck zu rechtswidrigem Handeln erst im Rahmen der Übergangseinsätze bei der Beschäftigungsbehörde, nicht aber beim nur für die Personalvermittlung zuständigen Stellenpool entstehen konnte.

Dann bleibt allerdings unklar, warum das Verwaltungsgericht nicht die Vorschriften über die Personalvermittlungsinstrumente des Stellenpools, insbesondere über Übergangseinsätze (§§ 2, 3 StPG) gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vorgelegt hat. Zumindest hätte es sich mit diesen Vorschriften, die es in seinen Vorlagebeschlüssen nicht erwähnt, näher befassen müssen, weil sie nach seiner Argumentation mit den zur Prüfung gestellten Normen zusammenwirkten (vgl. BVerfGE 89, 329 <336 f.>). Auch dies erfolgt indes nicht. So legt das Verwaltungsgericht bei der Darstellung der Gefährdung der Unabhängigkeit der Beamten durch Übergangseinsätze beziehungsweise durch die nicht hinreichend schnelle Weiterversetzung nicht dar, ob es diese auf das Instrument des Übergangseinsatzes als solches, dessen konkrete rechtliche Ausgestaltung, die bloß tatsächliche Praxis der Übergangseinsätze oder etwa auf das Fehlen eines Anspruchs auf zeitnahe Weiterversetzung zurückführen möchte.

Hierzu hätte insbesondere näher erläutert werden müssen, welchen Zeitraum das Verwaltungsgericht für den Entzug des abstrakt-funktionellen Amtes als noch vorübergehend beziehungsweise welchen Zeitraum bis zur Weiterversetzung des Beamten es als noch angemessen kurz bewerten wollte. So erscheint es nach der Argumentation des Gerichts durchaus denkbar, dass es einen kurzen Übergangseinsatz für unbedenklich und nur wiederholte Übergangseinsätze als Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG ansehen wollte. Vorstellbar wäre allerdings auch, dass das Verwaltungsgericht im Hinblick auf fehlende rechtsstaatliche Sicherungen jeden Übergangseinsatz als Verstoß gegen die Unabhängigkeit des Beamten verstanden wissen wollte. Hierfür könnte sprechen, dass das Verwaltungsgericht davon ausgeht, dass für den Abbruch eines Übergangseinsatzes keine Begründung erforderlich gewesen sei, hiergegen praktisch keine Rechtsschutzmöglichkeiten bestanden hätten und generell von einer "diskreten, tatsächlich unangreifbaren Abwicklung der Übergangseinsätze" auszugehen sei. Auch diese Annahme wird allerdings nicht näher begründet. Insbesondere werden keine rechtlichen Argumente genannt, die für das praktische Fehlen von Rechtsschutz oder das Nichtbestehen einer Begründungspflicht sprechen könnten. Der Hinweis des Vorlagegerichts, ihm seien keine Klagen auf Verlängerung eines Übergangseinsatzes bekannt geworden, kann die Darlegung eines bestehenden normativen Defizits grundsätzlich nicht ersetzen.

Sollte das Verwaltungsgericht dahin zu verstehen sein, dass es die vorgelegten Vorschriften weniger wegen konkreter Regelungsdefizite, sondern wegen der im Ergebnis empirisch zu langen Dauer bis zur endgültigen Weiterversetzung als verfassungswidrig ansehen wollte, erfüllen die Vorlagebeschlüsse auch insoweit nicht die Darlegungsanforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Für ein solches Verständnis der Vorlagebeschlüsse spricht, dass das Verwaltungsgericht ausführt, es komme nicht auf die vielleicht gute Absicht des Gesetzgebers, sondern auf die schlechten Auswirkungen des Gesetzes an; gelinge dem Stellenpool nicht die Weitervermittlung in angemessen kurzer Zeit, könne man einem jahrelang dem Stellenpool zugehörigen Beamten nicht vorhalten, dies entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers.

Auch insoweit erläutert das Vorlagegericht allerdings weder, wie viele zum Stellenpool versetzte Beamte nicht "in angemessen kurzer Zeit" dauerhaft zu einer anderen Dienststelle (weiter)versetzt wurden, noch, warum etwaige faktische Vollzugsdefizite zur Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Regelungen führen sollten. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird dies nur ausnahmsweise anerkannt, etwa in Fällen eines widersprüchlich auf Ineffektivität angelegten Rechts (vgl. zur Gleichheitswidrigkeit solchen Rechts BVerfGE 84, 239 <268 ff.>; 110, 94 <112 ff.>). Dies legt das Verwaltungsgericht nicht dar. Auch seine Annahme, nach der Konzeption des Stellenpools sei es wegen des Abbaus der entsprechenden Stellen objektiv nicht möglich gewesen, jeden dorthin versetzten Beamten endgültig zu einer anderen Dienststelle zu versetzen, führt insoweit nicht weiter. Denn worin das Verwaltungsgericht die Konzeption des Stellenpools sieht, bleibt ebenso offen wie der rechtliche Zusammenhang zwischen dem - im Stellenpoolgesetz nicht geregelten - Umfang des Stellenabbaus und der nicht rechtzeitigen Weiterversetzung der Beamten durch den Stellenpool.

Soweit das Verwaltungsgericht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. September 2008 - 2 C 8.07 - (BVerwGE 132, 31) Bezug nimmt, vermag dies eine den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG entsprechende Begründung schon deswegen nicht zu ersetzen, weil das Verwaltungsgericht den Argumenten des Bundesverwaltungsgerichts nur "weitgehend" folgt, ohne eindeutig offen zu legen, welche Teile der wörtlich zitierten Ausführungen es seinem Vorlagebeschluss zu Grunde legen möchte.

Eine nähere Begründung fehlt auch insoweit, als das Verwaltungsgericht ausführt, es teile die Überzeugung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein nicht nur vorübergehender Entzug eines abstrakt-funktionellen Amtes vorliege und dies gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoße. Insbesondere erhellt die vom Bundesverwaltungsgericht maßgeblich in Bezug genommene Entscheidung BVerfGE 70, 251 (Übertragung von Schulleiterstellen auf Zeit) nicht, warum das Verwaltungsgericht die in den vorgelegten Vorschriften geregelte Versetzung an den Stellenpool für verfassungswidrig erachtet. Auch wenn der nicht nur vorübergehende Einsatz von Beamten in Funktionen, die nicht mit einer dem Beamten zugewiesenen Planstelle unterlegt sind, verfassungsrechtliche Fragen aufwirft (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweitens Senats vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 -, juris, Rn. 23), erscheint zumindest erläuterungsbedürftig, warum es insoweit relevant sein sollte, ob dem Beamten die ihm zu erfüllende Funktion im Wege der Umsetzung, Versetzung, Abordnung oder unter Zwischenschaltung eines "Stellenpools" übertragen wurde.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.