Verwaltungsgericht des Saarlandes, 3. Kammer — 3 K 845/14

Die Klägerin hat am 10.01.2012 als Bauträger einen Antrag auf Gewährung einer Zuwendung aus Landesmitteln für die Schaffung von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren im Rahmen des Erweiterungsbaus der katholischen Kindertageseinrichtungen ... in ... gestellt. Nach baufachlicher Prüfung der antragsbegründenden Planungsunterlagen wurden am 02.04.2012 zwei Zuwendungsbescheide erlassen, wobei in Abstimmung mit dem Kläger Gesamtkosten in Höhe von 1,619 Millionen € anerkannt wurden. Mit dem „1. Bescheid“ wurde die so genannte Platzpauschale für 40 neue Krippenplätze aus Landesmitteln zur Kompensation der ausgeschöpften Bundesmittel des Bundesinvestitionsprogramms "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008-2013 in Höhe von 420.000,-- € gewährt. Als zuwendungsfähige Ausgaben wurden 1.619.000,-- € anerkannt.1 Mit dem „2. Bescheid“ wurden die zuwendungsfähigen Gesamtkosten abzüglich der Platzpauschale aus dem ersten Bescheid in Höhe von 40 % mithin 479.600,-- € bezuschusst. Nach Abzug des pauschalen Landeszuschusses aus dem 1. Bescheid wurden zuwendungsfähige Ausgaben in Höhe von 1.199.000,-- €2 anerkannt.

Nachdem im Frühjahr 20123 seitens des Landesjugendamtes eine Empfehlung bezüglich der Innenausstattung nach dem sogenannten Hamburger Raummodell ergangen war, fand am 22.06.2012 diesbezüglich ein Gespräch u.a. mit Vertretern der Beteiligten statt. In einer Aktennotiz vom 19.07.2012 ist festgehalten, dass die Vertreterin des beklagten Ministeriums, Frau M, der Planung grundsätzlich weiter zugestimmt habe. Eine Aufstockung der Förderung sei sehr wahrscheinlich. Zur Bewilligung der Förderung sei eine Kostenermittlung einzureichen.4 In einer E-Mail des Architektenbüros der Klägerin an die Klägerin, Herrn P, wird auf ein Telefonat mit der Sachbearbeiterin des beklagten Ministeriums verwiesen. Bezüglich des Hamburger Raummodells ist ausgeführt, sowohl der Entwurf als auch die Kosten lägen wohl im Kostenrahmen, der von anderen Projekten bekannt sei. Daher würde das Ministerium einen entsprechenden Nachtrag zu den gleichen Konditionen wie die bisherige Genehmigung bewilligen.5 Am 11.10.2012 beschloss der Gemeinderat unter anderem die Innenausstattung nach dem Hamburger Raummodell. Ausweislich eines Gedächtnisprotokolls vom 16.07.20136 fand im November/Dezember 2012 ein Telefonat zwischen dem Bauamtsleiter der Klägerin und dem Abteilungsleiter des beklagten Ministeriums statt. In dem Gedächtnisprotokoll ist festgehalten, auf Nachfrage, inwieweit bezüglich des Hamburger Raummodells mit einer Förderung gerechnet werden könne, sei erneut die Förderung des Hamburger Raummodells positiv beurteilt worden. Im Hinblick auf mögliche Mehraufwendungen sei der Klägerin geraten worden, diese in einem Zuschussantrag mit dem Hamburger Raummodell zusammengefasst einzureichen, da man nicht zwei getrennte Bescheide erteilen wolle. Man werde von Seiten des Ministeriums die Gemeinden, deren Kinderkrippen bereits im Bau seien, hinsichtlich der Förderung nicht im Stich lassen.

Mit E-Mail vom 19.03.2013 leitete der Bauamtsleiter der Klägerin dem beklagten Ministerium eine überarbeitete Planung sowie eine Aufstellung/Kostenverfolgung mit derzeit zu erwartenden Mehraufwendungen zu dem Krippenprojekt zu und bat um Prüfung, ob und inwieweit die genannten Mehraufwendungen zuwendungsfähig seien bzw. als zuwendungsfähig anerkannt würden. In der Antwortmail vom 20.03.2013 wurde die Klägerin darauf hingewiesen, dass die Kostenaufstellung und die Planänderungen in einem gemeinsamen Gespräch erläutert werden sollten. Grundsätzlich wurde angemerkt, dass Planänderungen, die ohne Zustimmung vorgenommen worden seien und zu Erhöhungen geführt hätten, nicht zuwendungsfähig seien. Ebenso wenig seien Preissteigerungen nach Festsetzung des Zuwendungsbetrages, sowie höhere Ausschreibungsergebnisse nach § 44 LHO zuwendungsfähig.

Zu der bereits bewilligten Baumaßnahme hat der Kläger mit Schreiben vom 26.03.20137 Mehrkosten geltend gemacht und um Überprüfung gebeten, ob und inwieweit die genannten Mehraufwendungen förderfähig sind bzw. als förderfähig anerkannt werden. Im Einzelnen sind aufgeführt:

- Mehraufwand im Bereich der Haustechnik- Mehraufwand durch den Grunderwerb für das Grundstück des Schwesternhauses- Mehraufwand durch geändertes Raumprogramm bzw. Nutzungsänderungen auf Wunsch des Betreibers der Kita GmbH

Die Mehrkosten wurden im Mai 2013 auf 350.518,86 € beziffert. Darin waren unter anderem Mehrkosten für das so genannte Hamburger Raummodell in Höhe von 144.427,92 € kalkuliert. Letztlich beliefen sich die Mehrkosten insofern auf 89.783,46 €.8

Unter dem 12.06.2013 wurde dem Bauamtsleiter der Klägerin das vorläufige Ergebnis mitgeteilt. Danach würden Kosten, die im Zusammenhang mit dem Familienzentrum stehen, sowie das zusätzliche Leitungsbüro und Änderungen im Foyer nicht bezuschusst. Zusätzliche Hausanschlüsse, Haustechnik, Maßnahmen am Dach würden gefördert, allerdings ohne die aufgeführten Lohn – und Preissteigerungen. Weiter heißt es wörtlich: „Die Zuwendungsfähigkeit von Kaufpreissteigerung Schwesternhaus und Hamburger Raummodell (trotz mündlicher Zusage) wird intern noch geprüft.“

Durch (Änderungs-) Bescheide vom 28.04.2014 wurden die o.g. Zuwendungsbescheide vom 02.04.2012 abgeändert.

Der „1. Bescheid“ vom 02.04.2012 wurde dahingehend geändert, dass sich die zuwendungsfähigen Ausgaben um unvorhersehbare und unvermeidbare Mehrkosten für die 40 neuen Krippenplätze in Höhe von 80.000,-- € erhöhen. Die zuwendungsfähigen Ausgaben wurden in Höhe von 1.699.000,-- €9 anerkannt.

Weiter ist ausgeführt, die mit dem Zuwendungsbescheid vom 02.04.2012 für die o.g. Maßnahme bewilligte pauschale Zuwendung zur Finanzierung des o.g. Projekts aus Landesmitteln zur Kompensation der ausgeschöpften Zuweisungen des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend aus dem Sondervermögen „Kinderbetreuungsausbau“ im Rahmen des Investitionsprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2008-2013 in Höhe von 420.000,-- € ändere sich dadurch nicht.

Durch den Änderungsbescheid bezüglich des „2. Bescheides“ wurde die mit dem Zuwendungsbescheid vom 02.04.2012 für die o.g. Maßnahme bewilligte Zuwendung in Höhe von 479.600,-- € um 32.000,-- € erhöht und der Klägerin zur Finanzierung des o.g. Projekts aus Mitteln des Landeshaushalts eine Zuwendung bis zur Höhe von 511.600,-- € bewilligt.

Zur Begründung ist ausgeführt, die Änderung des Zuwendungsbescheides vom 02.04.2012 erfolge auf der Grundlage des § 51 Abs. 1 Nr. 1 SVwVfG in Verbindung mit Nr. 4.4 der VV zu § 44 LHO. Die im Änderungsantrag vom 26.03.2013 dargestellten Kostenpositionen seien dem Zuwendungsempfänger weder zum Zeitpunkt der ersten Antragstellung (22.10.2010 bzw. 10.01.2012) noch vor Bestandskraft des Bescheides vom 02.04.2012 bekannt gewesen. Erst nach Bestandskraft des Bescheides sei der Zuwendungsempfänger in der Lage gewesen, die Höhe der Mehrkosten zu benennen und zu beantragen. Dies habe er mit dem Antrag vom 26.03.2013 gemäß § 51 Abs. 3 SVwVfG fristgemäß getan. Auf der Grundlage des eingereichten, aktualisierten Kosten- und Finanzierungsplanes würden für den Bereich "Kinderkrippe“ nach Abzug des durch Landesmittel kompensierten Bundeszuschusses in Höhe von 420.000,-- € aus dem ersten Bescheid zuwendungsfähige Ausgaben in Höhe von 1.279.000,-- €10 anerkannt.

Ausweislich der Abgangsvermerke11 wurden die Bescheide vom 28. April jeweils am 06.05.2014 an die Klägerin zu Händen ihres Bürgermeisters abgesandt.

Am 06.06.2014 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.

Sie macht geltend, im Rahmen der Bauphase mündlich die Zusage erhalten zu haben, dass die geänderte mehrkostenverursachende Bauausführung entsprechend dem sogenannten Hamburger Raummodell im Rahmen eines Antrags auf Bezuschussung von Mehrkosten berücksichtigt werden könne. Die entsprechenden Äußerungen nunmehr nicht mehr für verbindlich zu halten, verstoße gegen „Treu und Glauben“.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Ministerium unter entsprechender Abänderung der Änderungsbescheide vom 28.04.2014 zu verpflichten, die mit dem Antrag vom 26.03.2013 geltend gemachten Mehrkosten für die Einrichtung der Kinderkrippe nach dem so genannten Hamburger Raummodell in Höhe von 89.783,46 € mit 40 vom 100 zu bezuschussen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Einer ergänzenden Zuschussgewährung stehe entgegen, dass nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen Mehrkosten nur bewilligt werden könnten, wenn sie unvorhersehbar und unabweisbar seien. Daran fehle es hier. Wäre eine entsprechende Planung von Anfang an erfolgt, hätte es sich nicht um nachträgliche Mehrkosten gehandelt. Eine Zusage im Sinne von § 38 VwVfG sei nicht erfolgt. Es fehle jedenfalls an der vorgeschriebenen Schriftform.

Die Kammer hat den Rechtsstreit durch Beschluss vom 20.03.2017 dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des beklagten Ministeriums verwiesen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Die gemäß §§ 40, 42, 74 VwGO zulässige Verpflichtungsklage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch in der Sache Erfolg.

Die Änderungsbescheide vom 28.04.2014 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat zwar keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung eines Kostenzuschusses in Höhe von 40 % der Mehrkosten für die Einrichtung der Kinderkrippe nach dem so genannten Hamburger Raummodell, jedoch besteht ein Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Zuwendungsantrages (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Rechtsgrundlagen für die Bereitstellung der Fördermittel für die Schaffung von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren (40 Krippenplätze) in Form der Festbetragsfinanzierung zur Teilfinanzierung (vgl. Nr. 2.2.1 der VV zu § 44 LHO) und zur Kompensation der ausgeschöpften Zuweisungen des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend aus dem Sondervermögen „Kinderbetreuungsausbau" im Rahmen des Investitionsprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 - 2013 (vgl. 1. Bescheid) sind die Landeshaushaltsgesetze in Verbindung mit den dazugehörenden Haushaltsplänen.12

Rechtsgrundlagen für die Bereitstellung der Fördermittel für die Schaffung von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren (Restkosten Krippe – 2. Bescheid) in Form der Anteilsfinanzierung (vgl. Nr. 2.2.2 der VV zu § 44 LHO) sind neben den Landeshaushaltsgesetzen in Verbindung mit den dazugehörenden Haushaltsplänen auch § 7 Abs. 2 SKBBG13 i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und § 16 Abs. 5 Ausführungs-VO SKBBG14. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 Ausführungs-VO SKBBG sind Investitionskosten für Kindertageseinrichtungen die angemessenen Aufwendungen für den Neubau, Ausbau, Erweiterungsbau, Umbau, die Sanierung und den Erwerb eines Gebäudes sowie für die Ersteinrichtung. Gemäß § 15 Abs. 2 Ausführungs-VO SKBBG hat das beklagte Ministerium nach §§ 23, 44 LHO in Verbindung mit den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften nach pflichtgemäßer Ermessensausübung darüber zu entscheiden, welche Aufwendungen bei Investitionsmaßnahmen als angemessen angesehen werden können.

Die Anerkennung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten als angemessen liegt im Ermessen der Bewilligungsbehörde – hier des Beklagten.

Da im konkreten Fall der ermessenseröffnende Tatbestand unstreitig ist, ist entscheidungserheblich, ob und inwiefern ermessensfehlerfrei das beklagte Ministerium das Ermessen ausgeübt hat.

Der Prüfungsumfang des Gerichts ist bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen gemäß § 114 VwGO, dahingehend begrenzt, dass das Gericht zu prüfen hat, ob die Entscheidung ohne Ermessensfehler getroffen worden ist. Es gelten die allgemeinen Ermessensgrenzen, so dass sich Ermessensfehler aus dem Ermessensnichtgebrauch (Ermessensausfall, Ermessensunterschreitung), dem Ermessensfehlgebrauch (Ermessensmissbrauch) und der Ermessensüberschreitung ergeben können.15

Maßgeblich für die Beurteilung sind zunächst einmal die streitgegenständlichen Bescheide. Weder deren Begründung noch den vorgelegten Verwaltungsunterlagen ist indes zu entnehmen, dass sich die Behörde bei Erlass des Bescheides ihres Ermessensspielraumes bewusst war und dass sie Ermessen ausgeübt hat.

Die angefochtenen Bescheide enthalten lediglich eine Begründung für die ergänzend gewährten Zuwendungen. Eine Begründung für die -bezogen auf die beantragten Zuwendungen- damit zugleich ausgesprochene teilweise Versagung der Anerkennung von Ausgaben als förderfähig findet sich dagegen nicht. Zwar werden die nunmehr im Klageverfahren weiter geltend gemachten Kosten für die Einrichtung nach dem Hamburger Raummodell in dem Prüfvermerk vom 26.06.2013 als nicht förderfähig bezeichnet, diese Formulierung hält aber allenfalls das Ergebnis einer Prüfung fest, stellt jedoch keine Begründung für dieses Ergebnis dar.

Im konkreten Fall wäre eine solche Begründung allein schon mit Blick auf die Vorberatungen zwischen Vertretern der Beteiligten zu diesem Thema angezeigt gewesen. Ob insoweit sogar eine „mündliche Zusage“ erfolgte, bedarf dabei keiner Vertiefung.

Der hiermit verbundene Ermessensfehler (Ermessensausfall) ist durch die Begründung im gerichtlichen Verfahren nicht geheilt worden.

Nach gefestigter Rechtsprechung setzt die Nachholung oder Ergänzung der Ermessensbegründung voraus, dass bei der ursprünglich getroffenen Entscheidung überhaupt Ermessen ausgeübt wurde und somit zumindest ansatzweise von einer Ermessensentscheidung ausgegangen werden kann. Die Bestimmung des § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt.16

Eine Ergänzung käme etwa auch dann in Betracht, wenn die maßgebenden Ermessenserwägungen in den Behördenakten dokumentiert sind.17 Wie bereits oben ausgeführt geben die Verwaltungsunterlagen im konkreten Fall aber keinen Anhaltspunkt für tatsächlich erfolgte und in den Akten dokumentierte, im Bescheid nicht hinreichend zum Ausdruck gebrachte Ermessenserwägungen.

Dies wäre bei der konkreten rechtlichen Ausgangslage nur dann nicht zu beanstanden, wenn nur eine Versagung der Förderung als einzige ermessensgerechte Entscheidung möglich wäre (sog. Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich Versagung).

Eine solche ergibt sich nicht zwingend aus den haushaltsrechtlichen Vorgaben.

In diesem Zusammenhang muss berücksichtigt werden, dass das beklagte Ministerium offenbar bei der Prüfung der Förderfähigkeit der geltend gemachten Mehrkosten, bei der haushaltsrechtliche Grundsätze angewandt worden sein sollen, von falschen Voraussetzungen ausgegangen ist, in dem nur unvorhersehbare und unvermeidbare Mehrkosten18 für grundsätzlich zuwendungsfähig gehalten wurden.

Der Wortlaut der offenbar als Orientierung insofern herangezogenen Art. 107 Abs. 1 Satz 2 SVerf und § 37 Abs. 1 S. 2 LHO weicht jedoch entscheidend von der o.g. Formulierung ab, denn die genannten Regelungen verlangen ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis.

Die verfassungsrechtlichen bzw. einfachgesetzlichen Vorgaben legen einen subjektiven Maßstab (unvorhergesehen) an, während das beklagte Ministerium im Bescheid zur Begründung der Anerkennung bestimmter Mehrkosten und in seiner Klageerwiderung einen objektiven Maßstab (unvorhersehbar) anlegt.

Die nach alledem rechtswidrigen Bescheide unterliegen daher, soweit sie angefochten wurden, der Aufhebung.

Der Klageantrag hat jedoch nur hinsichtlich des inzident hilfsweise geltend gemachten Neubescheidungsantrags Erfolg, da – nicht zuletzt auch mit Blick auf den Haushaltsvorbehalt – auch keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich eines Anspruchs auf die begehrte Zuwendung bestehen.

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1, 188 Satz 2 VwGO.