Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 4. Senat — 4 A 173/18

Der antragstellende Personalrat und der am Verfahren beteiligte Leiter der Bundespolizeiinspektion A-Stadt streiten darüber, ob eine Abänderung des mitbestimmten Dienstplans unter den streitauslösenden Umständen Mitbestimmungsrechte des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG verletzt.

Die streitauslösenden Umstände sind wie folgt zusammenzufassen:

Nach der Dienstvereinbarung über einen Rahmendienstplan für den Schicht- und Wechseldienst bei der Bundespolizeiinspektion Bexbach, der ein 5-Wochen-Rahmendienstplan zugrunde liegt, ist monatlich im Voraus ein Dienstplan zu erstellen und dem Personalrat zum 25. des Vormonats vorzulegen; eine erforderliche Beteiligung erfolgt grundsätzlich binnen zwei Arbeitstagen nach der Vorlage. Planbare dienstliche Änderungen sind grundsätzlich nur mit Zustimmung des Personalrats möglich. Unter der Überschrift „Einsatzmaßnahmen innerhalb der Einsatzanlässe der BPoLI A-Stadt“ heißt es, dass der Dienststellenleiter bei unvorhergesehenen (kurzfristigen, nicht regelmäßigen, sondern außergewöhnlichen) Einsatzmaßnahmen die Dienstzeiten einschränken, insbesondere andere Dienstzeiten anordnen kann, während planbare Einsatzmaßnahmen in den monatlichen Dienstplanvorgaben für den kommenden Monat anzukündigen sind. Es heißt ferner, Einsatzmaßnahmen unterlägen nicht der Mitbestimmung, aber auch hierbei sollten die Belange der Mitarbeiter im Rahmen der dienstlichen Möglichkeiten Berücksichtigung finden.

Die Bundespolizeidirektion Koblenz hatte den ihr zugehörigen Bundespolizeiin-spektionen, u.a. der Bundespolizeiinspektion Bexbach, deren Leiter der Beteiligte ist, sowie der Mobilen Kontroll- und Überwachungseinheit mit Schreiben vom 10.4.2017 die Einsatzplanung für Verstärkungseinsätze für den Monat Mai über-sandt, in der ein Unterstützungsbedarf für das DFB-Pokalendspiel nicht vorge-merkt war.

Am 23.5.2017 ordnete die Bundespolizeidirektion Koblenz unter Bezugnahme auf eine Kräfteanforderung der Bundespolizeiinspektion Frankfurt hinsichtlich des 27.5.2017 unter Darlegung der Lage (3 Sonderzüge von Frankfurt zum Spielort in Berlin und Public Viewing in Frankfurt) an, dass die Bundespolizeiinspektion Frankfurt wegen Nichtverfügbarkeit anderer Kräfte ad hoc durch die Bundespolizeiinspektionen A-Stadt und Trier zur Bewältigung der An- und Abreise der erwarteten etwa 20.000 Besucher des Public Viewing zu verstärken sei; die Zugführung sei durch die Bundespolizeiinspektion Bexbach zu stellen.

Dies teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit Mail vom 23.5.2017 mit. Die erfor-derlichen Kräfte würden durch die Dienstgruppe 4 (DF*) gestellt. Der Antragsteller wandte hiergegen ein, Fußballspiele seien planbare Einsatzanlässe und unterlägen daher der uneingeschränkten Mitbestimmung. Laut Dienstplanvorgaben seien keine DF* Kräfte eingeplant. Nach der Genehmigung des Dienstplanes für Mai 2017 hätten alle mit DF* gekennzeichneten Kräfte am 27.5.2017 verlässlich dienstfrei; zudem seien diese Kräfte nach der Dienstvereinbarung nur für geplante Einsatzanlässe im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizeiinspektion Bexbach einzuplanen. Bereitschaftsdienst sei nicht angeordnet worden. Die aktuelle Dienstplanänderung für den 27.5.2017 werde daher abgelehnt.

Der Beteiligte verwies unter dem 24.5.2017 auf die Anordnung der Bundespolizeidirektion Koblenz, der er nachzukommen habe.

Mit Schreiben vom 24.5.2017 rügte der antragstellende Personalrat, der Beteiligte habe nach Ergehen der Anordnung vom 23.5.2017 versäumt, zwecks Abänderung des Dienstplans ein förmliches Mitbestimmungsverfahren einzuleiten. Trotzdem habe der Personalrat der vom Beteiligten am 23.5.2017 verfügten Indienstsetzung am selben Tag um 13:38 Uhr widersprochen. Die Verfahrensweise des Beteiligten verletze ihn in seinen Mitbestimmungsrechten.

Am 2.6.2017 hat der Antragsteller das verfahrensgegenständliche Beschlussverfahren bei dem Verwaltungsgericht eingeleitet und argumentiert, wie in dem bereits anhängigen Verfahren betreffend einen Unterstützungsbedarf im Februar 2017 (aktuelles Aktenzeichen 4 A 172/18) liege bei dem Beteiligten ein Organisationsfehler vor. Es handele sich um einen planbaren Einsatz, hinsichtlich dessen es keine Rechtfertigung dafür gebe, dass mit der Einsatzplanung erst unmittelbar vor dem Public Viewing begonnen worden sei, obwohl es sicherlich möglich gewesen wäre, anlässlich der Dienstplanung für Mai zumindest ansatzweise ein Kontingent von Beamten vorzuhalten, die erforderlichenfalls zum Dienst heranzuziehen wären. Zudem seien die „dienstfrei“-Kräfte nach der Dienstvereinbarung nur für Einsatzanlässe im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizeiinspektion Bexbach einzuplanen. Die Kurzfristigkeit der Planung komme einer nicht vergüteten Bereitschaft gleich. Dies verstoße gegen die Mitbestimmungsrechte des Personalrats. Entsprechende Vorfälle ereigneten sich regelmäßig. In Zeiten erhöhter Terrorismusgefahr müssten Planungen für Großveranstaltungen der in Rede stehenden Art in sicherheitstechnischer Hinsicht Wochen im voraus eingeleitet werden, so dass es möglich gewesen wäre, bereits anlässlich der Dienstplanung für Mai ein Kontingent an Beamten vorzuhalten.

Der Antragsteller hat beantragt,

es wird festgestellt, dass unter den Voraussetzungen des streitauslösenden Falls die Abänderung des mitbestimmten Dienstplans unter Verstoß gegen die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG erfolgt.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Die personelle Unterstützung für das Public Viewing sei eine unplanbare Einsatzmaßnahme gewesen. Die Auftragslage und Kräftedisposition konkretisiere sich erst mit dem Herannahen des Ereignisses unter Einbeziehung aktueller Erkenntnisse, unter anderem der szenekundigen Beamten. Die eigentliche Absicherung von Fußballereignissen sei Aufgabe der Landespolizei. Die originäre und vorliegend relevante Zuständigkeit der Bundespolizei beschränke sich auf die Begleitung der bahnreisenden Fußballfans. In der bundespolizeiweiten Lagebewertung seien nicht nur die einzelnen Fußballspiele und die daraus abgeleiteten (Bahn-) Reisebewegungen zu betrachten, sondern ebenso alle weiteren zeitlich parallel zu berücksichtigenden Anlässe mit bundespolizeilicher Relevanz. Eine ausreichende Anzahl an Einsatzkräften aus dem Bereich der Bereitschaftspolizei bzw. der eigenen Mobilen Kontroll- und Überwachungseinheit hätten an besagtem Wochenende nicht zur Verfügung gestanden, was den inspektionsübergreifenden Unterstützungsbedarf ausgelöst habe. Derartige ungeplante Einsätze seien nicht der Regelfall, sondern es handele sich um Einzelfälle.

Das Verwaltungsgericht hat den Feststellungsantrag aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10.4.2018 als zulässig, aber unbegründet zurückgewiesen. Zwar sei die Anordnung eines inspektionsübergreifenden Verstärkungseinsatzes seitens der Bundespolizeidirektion Koblenz - ungeachtet der Verpflichtung des Beteiligten, diese Anordnung zu befolgen, - nicht als eine die Mitbestimmung des Antragstellers als örtlichem Personalrat ausschließende unmittelbar gestaltende Anordnung der übergeordneten Dienststelle zu bewerten. Denn der Beteiligte habe in eigener Verantwortung zu entscheiden, welche Polizeivollzugsbeamten er im Wege einer Änderung des bereits mitbestimmten Dienstplans „in den Dienst versetzt“. Die unter diesen Gegebenheiten ohne Zustimmung des Antragstellers erfolgende Indienstsetzung von Polizeivollzugsbeamten durch den Dienststellenleiter verletze das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG nicht. Der Antragsteller habe das ihm nach dieser Vorschrift zustehende Mitbestimmungsrecht durch Zustimmung zu den den Monat Mai betreffenden Dienstplanvorgaben wahrgenommen. Damit seien die für die Partner des Mitbestimmungsverfahrens auf der örtlichen Ebene der Bundespolizeiinspektion verhandelbaren kollektiven Arbeitszeitregelungen, bei denen sich die Frage, wann gearbeitet und ob gearbeitet werde, sinnvoll voneinander trennen ließen, für den Zuständigkeitsbereich der Bundespolizeiinspektion Bexbach getroffen gewesen. Der von der vorgesetzten Dienststelle verfügte inspektionsübergreifende Verstärkungseinsatz sei demgegenüber hinsichtlich Ort und Zeit sowie hinsichtlich der geforderten Personenzahl gebunden und für die Beteiligten auf der örtlichen Ebene nicht verhandelbar, der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG mithin nicht betroffen.

Darüber hinaus sei eine Beteiligung des Antragstellers aus Sicht der Fachkammer bei inspektionsübergreifenden Einsatzanforderungen der vorliegenden Art bereits nach § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG ausgeschlossen. Hiernach finde eine Beteiligung der Bundespolizeipersonalvertretung bei Anordnungen für Polizeivollzugsbeamte, durch die Einsatz oder Einsatzübungen geregelt werden, nicht statt. Ein „Einsatz“ im Sinne dieser Vorschrift setze nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts voraus, dass es sich um eine konkrete, eilbedürftige Maßnahme, also nicht um eine generelle - eine vorausschauende Planung und rechtzeitige Beteiligung des Personalrats ermöglichende - Regelung des Dienstes für einen bestimmten Zeitraum, handele. Gemessen hieran habe der Beteiligte die Einsatzanordnung der Bundespolizeidirektion Koblenz über den Einsatz von Polizeivollzugsbeamten anlässlich des Public Viewing am 27.5.2017 in Frankfurt bei Erstellung der mitbestimmten Dienstplanvorgaben für Mai 2017 nicht „vorausschauend“ einplanen können. Insbesondere sei die Kräfte-Einsatzplanung vom 10.4.2017 keine valide Grundlage für die Einsatzplanung der Dienststelle gewesen. Ausschlaggebend für die Anforderung der Unterstützungskräfte sei vor allem die Erfüllung einer aktuellen polizeilichen Auftragslage, die - wie näher ausgeführt wird - anhand einer bundespolizeiweiten Lagebewertung unter Berücksichtigung aller zeitlich parallel stattfindenden Anlässe/Veranstaltungen mit bundespolizeilicher Relevanz zu eruieren sei. Erst wenn die an dem fraglichen Tag insgesamt anstehenden polizeilichen Aufgaben feststünden, könne abschließend eingeschätzt werden, ob ein Verstärkungsbedarf durch Kräfte der Bundesbereitschaftspolizei bzw. der Mobilen Kontroll- und Überwachungseinheit, auf die vorrangig zurückzugreifen sei, gedeckt werden könne. Stünden diese Kräfte nicht in zureichender Anzahl zur Verfügung, obliege es der Bundespolizeidirektion Koblenz als vorgesetzter Dienststelle, soweit aus ihrer Sicht erforderlich, kurzfristig, d.h. in der Form eines „Einsatzes“, inspektionsübergreifend Beamte zur Verstärkung der zuständigen Inspektion heranzuziehen. Eine derartige Entscheidung habe der Kräfteanforderung vom 23.5.2017 zugrunde gelegen. Streitauslösend sei nach alldem ein im monatlichen Dienstplan auf der Inspektionsebene nicht planbarer „Einsatz“ im Sinn der eine Beteiligung der Personalvertretung ausschließenden Regelung des § 85 Abs. 1 Nrn. 6 Buchst. a BPersVG gewesen.

Gegen den, seinen Prozessbevollmächtigten am 27.4.2018 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts hat der Antragsteller am 14.5.2018 Beschwerde eingelegt und diese am 11.6.2018 begründet.

Die Fachkammer gehe fehl in der Annahme, dass das Mitbestimmungsrecht des Personalrats aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG in Konstellationen der streitigen Art durch § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG ausgeschlossen sei. Insbesondere ergebe sich dies nicht aus der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die die Argumentation des Antragstellers stütze. Zweck der die Mitbestimmung bei Einsätzen und Einsatzübungen ausschließenden Vorschrift sei die Vermeidung von Verzögerungen, die wegen der Dringlichkeit eines Einsatzes die Aufgabenerfüllung und damit die Funktionsfähigkeit der Bundespolizei beeinträchtigen würden. Fallbezogen sei zwar ausgehend von dem Datum, unter dem die Anordnung der Bundespolizeidirektion Koblenz erfolgt sei, dem 23.5.2017, ein ordnungsgemäßes Mitbestimmungsverfahren bezüglich des Einsatzes am 27.5.2017 nicht mehr möglich gewesen. Allerdings sei die Dringlichkeit als „hausgemacht“ zu erachten. Eine frühzeitige Planung und Berücksichtigung bei der Dienstplangestaltung für den Monat Mai sei aus vom Beteiligten zu vertretenden Gründen unterblieben. So würden aus planbaren Situationen und Ereignissen dringliche Entscheidungen produziert. Um dies zu vermeiden, sei frühzeitig ein Mitbestimmungsverfahren einzuleiten. Falls sich hinsichtlich planbarer Ereignisse nach Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens neue Umstände ergäben, die umgehende polizeiliche Maßnahmen erforderlich machten, so handele es sich nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz ab diesem Zeitpunkt um einen „Einsatz“ mit der Folge des Entfallens der Mitbestimmungspflichtigkeit. Aus den vorgelegten Verwaltungsunterlagen ergebe sich nicht, ab wann die Bundespolizeidirektion Koblenz und der Beteiligte über einen Planungsbedarf bezüglich des Public Viewing informiert gewesen seien und wann konkret das Public Viewing geplant worden sei. Dass dies erst im Mai gewesen sei, sei bei einer solchen Veranstaltung nicht anzunehmen. Es sei naheliegend, dass die entsprechenden Informationen schon vor der Erstellung des Dienstplanes für den Monat Mai bekannt gewesen seien. Erst wenn im Anschluss an eine notwendige frühzeitige Planung kurz vor dem Spiel - etwa weil kurzfristig randalierende Fans erwartet werden - eine Änderung der Gefährdungslage eintritt, werde aus dem planbaren Einsatz ein dringender Einsatz, der das Mitbestimmungsrecht entfallen lasse. Um eine solche Situation gehe es indes vorliegend nicht und hierin liege die Fehleinschätzung des erstinstanzlichen Gerichts. § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG bei vom Dienststellenleiter zu vertretenden Planungsfehlern zur Anwendung zu bringen, hieße, das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers auszuhebeln. Die Vorschrift sei eng auszulegen. Der polizeiliche Einsatzbefehl für Großveranstaltungen sei - anders als etwa bei größeren unerwartet auftretenden Schadensereignissen oder bestimmten Formen von Gewaltverbrechen - nicht von vornherein mitbestimmungsfrei. Planungsfehler könnten den Ausschluss von Mitbestimmungsrechten nicht bewirken.

Auch die Dienstvereinbarung werde vom Verwaltungsgericht falsch interpretiert. Nach dieser entfalle die Notwendigkeit einer Mitbestimmung ebenfalls nur bei unvorhergesehenen Maßnahmen, die in der Dienstvereinbarung definiert seien als kurzfristige, nicht regelmäßige, sondern außergewöhnliche Einsatzmaßnahmen. Es gehe um Ausnahmesituationen wie etwa Gefahrensituationen, Terrorlagen oder schwere Unfallereignisse. Fußballspiele seien hingegen - wie ausgeführt - planbar. Sie stellten sich nicht als besondere Ereignisse oder Entwicklungen dar, die in personeller, zeitlicher oder sonstiger Hinsicht ein Abweichen vom regelmäßigen Dienstplan erforderten.

Der Antragsteller beantragt,

unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10.4.2018 ergangenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts festzustellen, dass unter den Voraussetzungen des streitauslösenden Falls die Abänderung des mitbestimmten Dienstplans unter Verstoß gegen die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG erfolgt.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er bekräftigt sein erstinstanzliches Vorbringen. Die personelle Unterstützung für die Sicherung des Public Viewing sei eine unplanbare Einsatzmaßnahme im Sinn des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG gewesen. Zwar seien die möglichen Anlässe für eine polizeiliche Maßnahme in der Regel kalendermäßig länger bekannt, jedoch sei eine konkrete Personaldisposition unter den vorliegenden Gegebenheiten erst kurzfristig möglich, wenn die aktuelle Gesamtlage einschließlich Kräftegestellung feststehe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der seitens des Beteiligten vorgelegten Verwaltungsunterlagen (1 Heft), der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts ist zulässig, aber unbegründet.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den zulässigen auf die Feststellung, dass die Abänderung des mitbestimmten Dienstplans unter den Voraussetzungen des streitauslösenden Falls die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG verletzt, zielenden Antrag zurückgewiesen. Die zuständige Fachkammer hat ihre die begehrte Feststellung ablehnende Entscheidung auf zwei selbständig nebeneinander stehende Begründungsansätze gestützt. Die sich auf den zweiten Begründungsansatz, ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei unter den streitauslösenden Umständen bereits durch § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG ausgeschlossen, konzentrierende Argumentation des Antragstellers verfängt nicht (1). Der Fachkammer ist überdies darin zuzustimmen, dass die Voraussetzungen, unter denen sich - unter der Prämisse der Anwendbarkeit der personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechte - ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG herleiten könnte, ohnehin nicht erfüllt wären (2).

1. Unter den streitauslösenden Umständen findet eine Beteiligung der Personalvertretung nach § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG nicht statt. Dass der Beteiligte nach Erhalt der Einsatzanordnung vom 23.5.2017 nicht unverzüglich ein förmliches Mitbestimmungsverfahren eingeleitet hat, verletzt den Antragsteller daher entgegen seiner im Schreiben vom 24.5.2017 vertretenen Auffassung nicht in seinen Mitbestimmungsrechten.

Der Beteiligte war nach der seitens der Bundespolizeidirektion Koblenz ergangenen Anforderung von Einsatzkräften vom 23.5.2017 und des Einsatzbefehls Nr. 1 vom 24.5.2017 gehalten, kurzfristig am 27.5.2017 zur Unterstützung der Bundespolizeiinspektion Frankfurt/Main zwecks Gestellung eines Einsatzzuges und der Zugführung Polizeivollzugsbeamte zur Verfügung zu stellen. Gegenstand seiner diesbezüglich am 23.5.2017 getroffenen Anordnungen war ein - etwaige personalvertretungsrechtliche Beteiligungsrechte des Antragstellers ausschließender - Einsatz im Sinn des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG.

Die Bundespolizeidirektion Koblenz ist gemäß den §§ 57 Abs. 1, 58 Abs. 1 BPolG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 4 BPolZV die für die Länder Rheinland-Pfalz, Saarland und - soweit dort nicht die Bundespolizeidirektion Flughafen Frankfurt/Main zuständig ist - Hessen zuständige Bundespolizeibehörde. Zur Aufgabenwahrnehmung unterstehen ihr mehrere Bundespolizeiinspektionen, u.a. die Bundespolizeiinspektion Frankfurt/Main und die örtlich für das Saarland zuständige und im Saarland angesiedelte Bundespolizeiinspektion Bexbach, deren Leiter der Beteiligte ist.

Fallbezogen geht es um die Wahrnehmung bundespolizeilicher Aufgaben gemäß § 3 Abs. 1 BPolG am 27.5.2017 im Bundesland Hessen. Die unter dem 23.5.2017 - nach Aktenlage ohne vorherige Beteiligung des auf der Ebene der Bundespolizeidirektion Koblenz angesiedelten Gesamtpersonalrats - verfügte Anforderung von Einsatzkräften durch die Bundespolizeidirektion als vorgesetzte Dienstbehörde war für den Beteiligten hinsichtlich Zeit und Ort der Unterstützungsleistung sowie der Anzahl der abzustellenden Beamten bindend. Er musste zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung kurzfristig eruieren, ob er den Kräftebedarf ganz oder teilweise mit im regulären Dienst befindlichen Beamten abdecken kann oder im Wege einer Dienstplanänderung Beamte, die dienstfrei haben sollten, in den Dienst versetzt.

Die Argumentation des Antragstellers, eine Abänderung des mitbestimmten Dienstplans wegen unvorhergesehener Einsatzmaßnahmen sei nach der Dienstvereinbarung nur in Bezug auf Einsatzanlässe innerhalb der Bundespolizeiinspektion Bexbach zulässig, verkennt den gesetzlichen Rahmen. Die Gestaltungsbefugnisse von Dienststelle und Personalrat reichen nicht so weit, Einsatzanlässe, die eine Änderung des Dienstplans bei unvorhergesehenen Einsatzmaßnahmen rechtfertigen, abweichend von höherrangigen Vorgaben zu definieren. Dienstvereinbarungen dürfen weder verbindliche gesetzliche Regelungen abbedingen1 noch innerbehördliche Strukturen, insbesondere Anordnungsbefugnisse übergeordneter Dienstbehörden, unbeachtet lassen. Beamte der Bundespolizei sind gemäß § 58 Abs. 2 BPolG ungeachtet des örtlichen Zuständigkeitsbereichs ihrer Inspektion im gesamten Zuständigkeitsbereich der Bundespolizei zur Vornahme von Amtshandlungen befugt und im Fall eines entsprechenden Einsatzbefehls verpflichtet. Sollten daher Dienststelle und Personalrat bei Abschluss der Dienstvereinbarung tatsächlich die Vorstellung gehabt haben, eine kurzfristige Abänderung des mitbestimmten Dienstplans wegen eines Einsatzes außerhalb des originären Zuständigkeitsbereichs solle nicht möglich sein, was aus Sicht des Fachsenats fernliegend erscheint, so wäre die entsprechende Regelung nicht rechtswirksam und die die Dienstvereinbarung abschließende salvatorische Klausel käme zum Zug.

Die unter den aufgezeigten Umständen getroffene Entscheidung des Dienststellenleiters vom 23.5.2017, die Beamten der Dienstgruppe 4 seiner Dienststelle, die nach dem mitbestimmten Dienstplan am 27.5.2017 dienstfrei haben sollten, an diesem Tag unter Abweichung vom regulären Dienstplan in maximaler Verfügbarkeit zur Unterstützung der Bundespolizeiinspektion Frankfurt/Main heranzuziehen, stellt sich als Anordnung eines Einsatzes im Sinn des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG dar.

Grundsätzlich räumt der Gesetzgeber den Personalvertretungen der Dienststellen der Bundespolizei (früher: des Bundesgrenzschutzes) dieselben Mitbestimmungsrechte ein wie allen anderen Personalvertretungen, wobei indes die Sonderregelungen des § 85 BPersVG zu beachten sind. Nach Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a der Vorschrift findet eine Beteiligung der Bundespolizeipersonalvertretung nicht statt bei Anordnungen für Polizeivollzugsbeamte, durch die Einsatz oder Einsatzübungen geregelt werden. Die Vorschrift schränkt die Beteiligung nur insoweit ein, als dies zur Wahrung der Funktionsfähigkeit der Polizei des Bundes erforderlich ist. Diese könnte im Einsatzfall (und bei Einsatzübungen) empfindlich gestört werden, wenn dienstliche Anordnungen den komplizierten Verfahrensabläufen des Beteiligungsverfahrens unterworfen würden.2 Mit Blick auf das Demokratieprinzip und den Grundsatz der demokratischen Legitimation - so das Bundesverfassungsgericht3 - darf der Gesetzgeber die verantwortlichen Amtsträger durch die Zuerkennung von Mitbestimmungsrechten nicht in eine Lage bringen, in der sie Maßnahmen, die für die zeitgerechte Herstellung der Bedingungen einer ordnungsgemäßen Erfüllung des Amtsauftrags notwendig sind, nur um den Preis von Zugeständnissen durchsetzen können, die sie nicht oder nur mit Einschränkungen für sachgerecht halten und in die sie sonst nicht einzuwilligen bereit wären. In Bezug auf innerdienstliche Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen und dabei unvermeidlich die Interessen der beschäftigten Amtswalter berühren, verlangt das demokratische Prinzip Sicherungen für die zeitgerechte Herstellung der Bedingungen einer ordnungsgemäßen Erfüllung der Amtsaufgaben. Dem ist für den Bereich der Bundespolizei einfachgesetzlich durch die Regelung des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG sowie durch die zu dieser Vorschrift ergangene höchstrichterliche und obergerichtliche Rechtsprechung4 Rechnung getragen; hiernach sind die zeitlichen Aspekte polizeilicher Aufgabenerfüllung für die Auslegung des personalvertretungsrechtlichen Einsatzbegriffs maßgeblich.5

Ein Einsatz im personalvertretungsrechtlichen Sinn mit der Folge des Ausschlusses von Beteiligungsrechten des Personalrats zeichnet sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dadurch aus, dass Polizeivollzugsbeamte nicht im Rahmen ihres normalen, regelmäßigen Dienstes zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben eingesetzt werden, sondern besondere Ereignisse oder Entwicklungen ein Abweichen von dem regelmäßigen Dienstplan in personeller, zeitlicher oder sonstiger Hinsicht erfordern, um die Funktionsfähigkeit der Polizei des Bundes zu wahren. Es geht um nicht vorhersehbare, über die Regelung des täglich wiederkehrenden Dienstes hinausgehende Lagen bzw. konkret eilbedürftige, als solche im Vorhinein nicht planbare Maßnahmen.6 Der Personalrat ist - so das Bundesverwaltungsgericht - an Einzelmaßnahmen, die sich an besonderen Ereignissen (etwa an der Grenze) orientieren und die der alsbaldigen Ausführung bedürfen, nicht zu beteiligen, insbesondere, wenn in Abweichung von bestehenden generellen Regelungen zur Behebung drohender Gefahr ein Tätigwerden angeordnet wird, weil der Bundesgrenzschutz/die Bundespolizei anderenfalls als Folge der Einschaltung der Personalvertretung die ihm/ihr gesetzlich übertragenen Aufgaben nicht erfüllen könnte.7

Die Notwendigkeit, am 27. Mai zur Unterstützung der Bundespolizeiinspektion Frankfurt/Main Polizeivollzugsbeamte zur Verfügung zu stellen, war für den Beteiligten unter den konkreten Gegebenheiten zur Zeit der Dienstplanerstellung im April 2017 unter den konkreten Gegebenheiten nicht vorhersehbar bzw. nicht planbar.

Dem steht nicht entgegen, dass der Termin des Pokal-Endspiels im April 2017 bereits feststand (a), und die von dritter Seite getroffene Entscheidung, in der Commerzbank-Arena, dem Heimatstadion der SG Frankfurt, ein Public Viewing zu veranstalten, durchaus geeignet erschien, das Interesse von Fans, die nicht mit einem der drei Sonderzüge nach Berlin reisen, auszulösen (b).

Eine Verletzung in Beteiligungsrechten infolge einer verzögerten Sachbehandlung seitens der übergeordneten Dienstbehörde unter dem Aspekt einer „hausgemachten“ Dringlichkeit scheidet aus (c).

a) Eine die Anwendung des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG ausschließende Vorhersehbarkeit des Einsatzanlasses leitet sich nicht allein aus dem Umstand her, dass der Termin des Pokal-Endspiels bereits im April bekannt war.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist selbst in Bezug auf terminlich feststehende, jährlich wiederkehrende Ereignisse, wie etwa Hexennacht oder Kundgebungen zum 1. Mai, anerkannt, dass die „Nichtvorhersehbarkeit der Lage“ sich aus mangelnder Planbarkeit herleiten kann.8 Auch in Bezug auf seit langem terminlich feststehende Ereignisse ist angesichts der Vielfalt an Einflussfaktoren, insbesondere bei schnell wechselnder überörtlicher polizeilicher Lagebeurteilung, möglich, dass für den Dienststellenleiter erst kurzfristig einzuschätzen ist, ob ein über die normale Schichtbesetzung hinausgehender Bedarf an Einsatzkräften besteht.9 Maßgeblich für die Annahme einer erst kurzfristig möglichen verlässlichen Einschätzung sind die Umstände des Einzelfalls.

Vorliegend steht der Erwägung des Antragstellers, eine frühzeitige Planung sei versäumt worden, in Bezug auf den Beteiligten bereits entgegen, dass das in Rede stehende Public Viewing in Hessen stattfand und der Beteiligte als Leiter der Bundespolizeiinspektion Bexbach mit dem Zuständigkeitsbereich Saarland für Einsatzplanungen in Hessen nicht zuständig war bzw. ist. Insoweit unterscheidet der Sachverhalt sich von den Konstellationen, die üblicherweise Gegenstand der Rechtsprechung sind, dadurch dass der fragliche Einsatz nicht im örtlichen Zuständigkeitsbereich der Dienststelle erfolgte, sondern zur Unterstützung einer benachbarten Inspektion von der übergeordneten Dienstbehörde angeordnet worden ist. Der Beteiligte selbst konnte zu keinem Zeitpunkt verlässlich abschätzen, ob sich bei den hessischen Kollegen anhand der Lageeinschätzung und des Personalbestands am 27.5.2017 ein Unterstützungsbedarf realisieren würde und ob die gemeinsame übergeordnete Dienststelle gerade seine Dienststelle, gegebenenfalls mit welcher Personalanforderung, zur Unterstützung heranziehen würde. Unter diesen Umständen war der Einsatz am 27.5.2017 trotz des feststehenden Spieltermins für den Beteiligten nicht vorhersehbar bzw. planbar.

b) Dass die so veranlasste Anordnung vom 23.5.2017 durch eine „hausgemachte“ Dringlichkeit bedingt war, weil sich den Verantwortlichen die Notwendigkeit, zusätzliche Kräfte aus benachbarten Inspektionen heranzuziehen, bereits vor Erstellung des regulären Dienstplans für den Monat Mai hätte aufdrängen müssen, ist weder konkret aufgezeigt noch unter den bekannten Umständen naheliegend.

Insbesondere kann dem Beteiligten eine Vorhersehbarkeit und ein daraus resultierendes Planungsversäumnis nicht allein mit der Begründung, ein solch reges Interesse der Fans am Besuch des Public Viewing sei schon im April oder zumindest Anfang Mai abzusehen gewesen, vorgehalten werden. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus dem bereits erwähnten Umstand, dass die Planung von Großereignissen im Bundesland Hessen nicht in seine Zuständigkeit fällt.

c) Der Antragsteller ist schließlich nicht unter dem Aspekt einer etwaigen Vorenthaltung von Mitbestimmungsrechten infolge einer „hausgemachten“ von der übergeordneten Dienststelle zu verantwortenden Dringlichkeit der Einsatzmaßnahme in seinen Beteiligungsrechten verletzt.

Partner der Mitbestimmung, Mitwirkung und sonstigen Beteiligung (§§ 66 ff. BPersVG) sind die Dienststelle, für die ihr Leiter handelt (§§ 6 und 7 BPersVG), und die aus dem Kreis der bei ihr Beschäftigten gewählte Personalvertretung (§§ 12 und 32 BPersVG). Demgemäß steht dem Antragsteller personalvertretungsrechtlich als ihm zugeordnete Dienststelle allein die Bundespolizeiinspektion Bexbach, nicht die dieser übergeordnete Dienststelle, die Bundespolizeidirektion Koblenz, gegenüber.

Im Übrigen ist die Frage, ob der auf der Direktionsebene angesiedelte Personalrat im Vorfeld der Anordnung der Bundespolizeidirektion Koblenz vom 23.5.2017 mit der Angelegenheit hätte befasst werden müssen, weder Gegenstand des vorliegenden Verfahrens noch fiele ihre Prüfung in die örtliche Zuständigkeit des Fachsenats.10

Abgesehen hiervon sei der Vollständigkeit halber angemerkt, dass sich ein Vorliegen von Planungsversäumnissen seitens der die Gestellung von Unterstützungskräften einfordernden übergeordneten Dienststelle nicht aufdrängt.

Zwar trifft zu, dass der Einsatzbefehl für eine Großveranstaltung, beispielsweise ein Public Viewing anlässlich eines DFB-Pokalendspiels, nicht von vornherein mitbestimmungsfrei ist, es vielmehr auf die Gegebenheiten im Einzelfall ankommt. Allerdings reicht allein die Möglichkeit, dass eine angekündigte Veranstaltung sich bei entsprechender Resonanz der Fans zu einer Großveranstaltung entwickeln kann und dann unter den Umständen des Einzelfalls umfangreiche Maßnahmen zur Sicherung von Bahnanlagen und Reisenden notwendig machen könnte, nicht aus, auch schon ohne konkrete Erkenntnisse zur Gefahrenlage eine grundsätzliche Pflicht der Bundespolizei zu einer rein vorsorglichen Planung zu begründen.

Der Bundespolizeidirektion Koblenz lagen ausweislich der Anlassübersicht vom 10.4.2017 zu diesem Zeitpunkt noch keine Erkenntnisse vor, die einen Großeinsatz der Bundespolizei nahegelegt hätten. Planungsversäumnisse seitens der die Gestellung von Unterstützungskräften einfordernden übergeordneten Dienststelle sind ebenfalls nicht erkennbar. Aus der Anlassübersicht für den Bereich der Bundespolizeidirektion Koblenz vom 10.4.2017 (Bl. 3 d. VA) ergibt sich, dass zu diesem Zeitpunkt für das DFB-Pokal-Finale kein Unterstützungsbedarf angemeldet war und seitens der Bundespolizeidirektion Koblenz von einem Kräfteeinsatz im Regeldienst ausgegangen wurde. Erst unter dem 18.5.2017 erfolgte eine Kräfteanforderung seitens der Bundespolizeiinspektion Frankfurt. Zu diesem Zeitpunkt stand fest, dass drei Sonderzüge mit Fans von Frankfurt nach Berlin fahren würden, was einen entsprechenden Bedarf an Einsatzkräften bedingte, sowie dass für das Public Viewing in Frankfurt im Vorverkauf bereits 15.000 Karten verkauft waren und die Veranstalter mit 20.000 Besuchern rechneten. Die Karten konnten als Ticket im Rhein-Main-Verkehrsverbund benutzt werden. Unter diesen Gegebenheiten ist plausibel dargetan, dass die Notwendigkeit eines dem Andrang der Fußballfans personell Rechnung tragenden Einsatzes der Bundespolizei zur Aufgabenerfüllung im Bereich der Bahnanlagen gemäß § 3 BPolG erst kurz vor dem Veranstaltungstag offenbar wurde. Die bereits durch die Sicherung des Sonderzugverkehrs personell beanspruchte Bundespolizeiinspektion Frankfurt und die Bundespolizeidirektion Koblenz mussten auf das zusätzliche große Interesse der Fußballfans am Public Viewing und die prognostizierte Nutzung der Bahn und der der Deutschen Bahn AG zugehörigen Bahnhöfe im Umfeld des Veranstaltungsortes durch Veranstaltungsbesucher reagieren. Nach der nicht substantiiert in Frage gestellten Begründung der Einsatzanordnung haben nicht nur die zur Verfügung stehenden Kräfte der zuständigen Inspektion Frankfurt, sondern auch die Kräfte der vorrangig heranzuziehenden Bundesbereitschaftspolizei und der eigenen Mobilen Kontroll- und Überwachungseinheit der Bundespolizeidirektion Koblenz nicht ausgereicht, um den Bedarf abzudecken, so dass am 23.5.2017 auf die Einsatzkräfte der Bundespolizeiinspektion Bexbach zurückgegriffen wurde.

Unterschwellig dürfte die Argumentation des Antragstellers dahin zu verstehen sein, dass er im Interesse einer weitestmöglichen Verwirklichung der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsrechte eine Organisationsobliegenheit des Beteiligten und insbesondere der ihm übergeordneten Dienststelle anmahnt, die dienstlichen Abläufe nicht nur, was ohnehin kontinuierlich geschieht, darauf zu überwachen, ob sich Einsatzsituationen im Sinn des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG anbahnen könnten, sondern bei Großveranstaltungen der vorliegend in Rede stehenden Art sozusagen grundsätzlich und zunächst rein vorsorglich - und vor allem unter Beteiligung des auf der Direktionsebene angesiedelten Personalrates bzw. ggfs. des Antragstellers - für den Fall, dass der Einsatz notwendig werden sollte, einen Einsatzplan zu erstellen.

Einer solchen Handhabung regelmäßiger vorsorglicher Einsatzplanungen unter Beteiligung der Personalvertretung dürfte zwar aus Rechtsgründen nichts entgegenstehen, da ein eingeleitetes Mitbestimmungsverfahren aus Gründen zeitgerechter polizeilicher Aufgabenerfüllung abgebrochen werden könnte, wenn die mit dem Einsatz verfolgte polizeiliche Amtsaufgabe bei Verzögerung durch das noch im Gang befindliche Mitbestimmungsverfahren gefährdet würde.11 Auch käme dies dem verständlichen Interesse der Bundespolizeibeamten an Planungssicherheit entgegen. Andererseits muss gesehen werden, dass frühzeitige im Wesentlichen rein vorsorgliche Planungen mit einem erheblichen zusätzlichen Aufwand verbunden und in großem Umfang fehlerbehaftet wären. Zudem ist es zwar die Pflicht aller Dienststellen, die Beteiligungsrechte der Personalvertretung zu wahren, aber nicht die Aufgabe der Bundespolizei, alles denkbar Mögliche zu unternehmen, um einem Ausschluss der Beteiligungsrechte der Personalvertretung infolge eines Eingreifens des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG weitestmöglich entgegenzuwirken.

Nach allem Gesagten bleibt zusammenfassend festzustellen, dass ein Planungsversäumnis des Beteiligten nicht zu erkennen ist. Er war angesichts der Anordnungen der Bundespolizeidirektion Koblenz vom 23.5.2017 gehalten, kurzfristig zum 27.5.2017 Beamte zur Unterstützung der Bundespolizeiinspektion Frankfurt/Main abzustellen. Dass er sich angesichts der im eigenen Zuständigkeitsbereich zur fraglichen Zeit anstehenden Aufgabenerfüllung veranlasst sah - was auch der Antragsteller nicht als sachwidrig bezeichnet - zu diesem Zweck Beamte, die nach dem Dienstplan dienstfrei haben sollten, in Dienst zu setzen, ist rechtlich als Anordnung eines Einsatzes im Sinn des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG zu qualifizieren. Eine Beteiligung des Antragstellers findet unter solchen Gegebenheiten nicht statt.

2. Ungeachtet dessen verletzt die Abänderung des mitbestimmten Dienstplans schon deshalb keine Mitbestimmungsrechte des Antragstellers, weil die angeordnete Maßnahme unter den streitauslösenden Umständen ohnehin nicht der Mitbestimmung unterliegt.

Der Personalrat hat nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage. Fallbezogen will der Antragsteller hinsichtlich der Frage, ob an einem im Dienstplan für eine bestimmte Dienstgruppe als dienstfrei (DF*) gekennzeichneten Wochentag in Abweichung hiervon durch Anordnung des Dienststellenleiters eine Indienstsetzung der dieser Dienstgruppe zugehörigen Polizeivollzugsbeamten erfolgt, beteiligt werden.

Das Bundesverwaltungsgericht hatte den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG in früheren Jahren dahin ausgelegt, dass die Personalvertretung nicht über das „ob“ von Mehrarbeit oder Überstunden mitzubestimmen habe, weil diesbezügliche Entscheidungen allein dem Direktionsrecht des Dienststellenleiters unterlägen und die Mitbestimmung demgemäß nur die Festlegung der Tage und Tageszeiten, zu denen vom Dienststellenleiter angeordnete Mehrarbeit oder Überstunden geleistet werden sollen, zum Gegenstand habe.12 In neuerer Zeit leitet das Bundesverwaltungsgericht unter anderem aus dem systematischen Zusammenhang mit der Regelung des § 75 Abs. 4 BPersVG, nach der sich die Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG unter bestimmten Voraussetzungen auf die Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne, insbesondere für die Anordnung von Dienstbereitschaft, Mehrarbeit und Überstunden, beschränkt, her, dass sich die Mitbestimmung auf die Entscheidung, ob und in welchem Umfang Mehrarbeit oder Überstunden angeordnet wird, erstrecken kann13, sofern die Anordnung von Mehrarbeit nicht bereits durch Erfordernisse des Betriebsablaufes bedingt ist, die die Maßnahme für den Dienststellenleiter als alternativlos erscheinen lassen.14 So habe die Entscheidung, ob auf einen in der Dienststelle aufgetretenen zusätzlichen Arbeitsbedarf mit der Anordnung von Überstunden reagiert werden soll oder ob die Neueinstellung eines Beschäftigten zweckmäßiger wäre, einen kollektiven Bezug, der die Beteiligung des Personalrats rechtfertige. Ungeachtet dessen erfasse das Mitbestimmungsrecht nicht die Fälle, in denen zwischen der Erkenntnis, dass Überstunden und Mehrarbeit notwendig werden, und ihrer Anordnung so wenig Zeit verbleibt, dass das Mitbestimmungsverfahren nicht mehr durchgeführt werden könne.15 Hiernach gilt nicht nur hinsichtlich der Festlegung des Beginns und des Endes zusätzlich angeordneter Arbeitszeit16, sondern auch hinsichtlich der Entscheidung, ob Mehrarbeit - fallbezogen an einem bestimmten Tag eine von Dienstplan abweichende Indienstsetzung - angeordnet wird, dass ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats nur besteht, wenn unterschiedliche Dispositionsmöglichkeiten zur Auswahl stehen, das „ob“ von Mehrarbeit bzw. deren zeitliche Lage mithin verhandelbar sind, und zwischen Anordnung und Ableistung der Mehrarbeit genügend Zeit zur Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens verbleibt.

Ausgehend von diesen Grundsätzen hat die Fachkammer zu Recht entschieden, dass dem Antragsteller ein aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG herzuleitendes Mitbestimmungsrecht unter den Streit auslösenden Umständen nicht zusteht, weil der von der Bundespolizeidirektion Koblenz verfügte Verstärkungseinsatz hinsichtlich des „ob“ des Einsatzes und hinsichtlich Ort und Zeit des Dienstes sowie hinsichtlich der Gestellung eines Einsatzzuges für den Leiter der Bundespolizeiinspektion Bexbach und den Personalrat nicht verhandelbar gewesen ist.

Für eine Kostenentscheidung besteht in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren keine Veranlassung.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf den §§ 23, 33 RVG i.V.m. 52, 63 GKG und 61 ArbGG und berücksichtigt Nr. 31 Personalvertretungsrecht der Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Rechtsbeschwerde sind nicht erfüllt (§§ 83 Abs. 2 BPersVG, 92 Abs. 1, 72 Abs. 2 ArbGG).