Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 2. Senat — 2 C 285/18

Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass eine im Laufe des Normenkontrollverfahrens aufgehobene Veränderungssperre unwirksam war.

In seiner Sitzung am 28.9.2017 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans „An Burg Schlemlängt“ im beschleunigten Verfahren (§ 13a BauGB) als Maßnahme der Innenentwicklung sowie eine Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des Bebauungsplans. Im Aufstellungsbeschluss wurde auf die Absicht zur Schaffung der Voraussetzungen zur städtebaulichen Entwicklung einer „zentral gelegenen innerörtlichen Freifläche im Ortszentrum“ verwiesen, der die Aufstellung eines Bebauungsplans erfordere. In derselben Sitzung wurde die streitige Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des Bebauungsplans „zur bestmöglichen Sicherung der Planung“ beschlossen. In der Sitzungsniederschrift wurde darauf hingewiesen, dass es sich dabei um eine Wiederholung entsprechender Beschlüsse vom Januar 2014 handelte, die – nach heutiger Bewertung – wegen einer Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Sitzungen des Gemeinderats als unwirksam anzusehen gewesen seien. Deswegen habe die Verwaltung um die Wiederholung der Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung gebeten.

Die Beschlüsse wurden im Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin vom 15.12.2017 (Nr. 50) ortsüblich bekannt gemacht.

Der in A-Stadt wohnhafte und als Rechtsanwalt tätige Antragsteller hatte vorgetragen, er sei „alleiniger Besitzer“ der mit einer Teilfläche, ihrem südwestlichen größeren Bereich des Grundstücks, im Planbereich liegenden Parzelle Nr. .../1 in Flur 9 der Gemarkung N... und benutze das darauf seit der Errichtung durch die Großmutter etwa 1905 aufstehende Wohngebäude (E... ...) danach als „Zweitwohnsitz“. Als Eigentümerin sei im Grundbuch die vor über 12 Jahren verstorbene Mutter des Antragstellers, Frau I...., eingetragen. Seine Mutter, von der er auch eine über den Tod hinausreichende Vollmacht habe, habe ihm dieses Grundstück testamentarisch vermacht. Die Erbengemeinschaft habe sich durch „notarielle Einigung“ verständigt, das Testament zu bekräftigen und das Eigentum an ihn aufzulassen. Die Eintragung im Grundbuch sei bisher aufgrund eines Behandlungsfehlers des Notars unterblieben. Die Umschreibung sei aber nur eine Frage der Zeit. Sobald sie erfolgt sei, werde er Betroffener der Veränderungssperre sein. Die Umstände seien der Antragsgegnerin bekannt, deren alleiniger Ansprechpartner seit Jahren er – der Antragsteller – sei.

Am 25.9.2018 ging der Normenkotrollantrag des Antragstellers ein. Er hat zusammengefasst im Wesentlichen geltend gemacht, die Wiederholung eines mehr als drei Jahre alten Beschlusses ohne eine weitergehende Begründung besonderer Umstände im Sinne des auch auf diese Fallkonstellation der „Erneuerung“ der Veränderungssperre anzuwendenden § 17 Abs. 2 BauGB sei rechtswidrig. Die Antragsgegnerin könne hier nicht so tun, als werde zum ersten Mal eine Veränderungssperre erlassen. Außerdem sei die Annahme einer bloßen Innenentwicklung wegen erweiterter europarechtlicher Vorgaben zur Sicherstellung des Naturschutzes sowie zur Vermeidung unnötigen Flächenverbrauchs nach einer entsprechenden Änderung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Jahre 2014 nicht mehr haltbar. Die „Unterstellung als Innenbereich“ bezogen auf ein größeres zusammenhängendes und mindestens seit Jahrzehnten einheitlich natürlich entwickelten Gebiets und Ökosystems sei nicht haltbar. Es handele sich planungsrechtlich um Außenbereichsflächen. Auch fehle ein die Veränderungssperre rechtfertigendes hinreichend konkretisiertes Planungskonzept. Deren Durchführung sei auch nicht verhältnismäßig, weil sie, wie in seinem Fall, auch die bereits bebauten Grundstücksteile erfasse und daher „zu weit ausgerichtet“ sei. Ferner liege eine „unzulässige zeitgleiche Verknüpfung und damit eine unzulässige Verquickung“ der Bekanntmachung mit dem Aufstellungsbeschluss vor. Die Veränderungssperre sei auch unwirksam, weil sie der Umsetzung eines erkennbar rechtswidrigen Aufstellungsbeschlusses sowie eines rechtswidrigen Bebauungsplanes diene. Ausführungen zur Notwendigkeit des Bebauungsplans und der diesen sichernden Veränderungssperre oder Auswertungen zum tatsächlichen Bedarf seien nicht erfolgt. Nach der Landesplanung bestehe kein Bedarf an zusätzlichen Bauflächen in N.... Das bestätige auch der auf die Antragsgegnerin zugeschnittene Demografiebericht der Bertelsmann-Stiftung, der für die Antragsgegnerin sogar von einem vergleichsweise überdurchschnittlichen Sinken der Bevölkerungszahl ausgehe. Darüber hinaus existierten in der Gemeinde und auch im unmittelbar benachbarten Komplex zahlreiche Leerstände, freie Flächen und „unbebaute Felder“. Die Antragsgegnerin habe auch in jüngerer Zeit in erheblicher Zahl neue Bauplätze in dem Ortsteil erschlossen und bereits jetzt eine über den Wohnbedarf hinausgehende Umwandlung ökologisch wertvoller Brachflächen vorgenommen. Hinsichtlich des eigentlichen Ortskerns bestehe eine Gefahr vollständiger Überalterung der Bevölkerung. Die Annahme einer nicht zu erfolgenden Umweltverträglichkeitsprüfung beruhe auf einer unzulässigen Herunterrechnung des betroffenen Gebiets unter die Größe von 7 ha sowie aus einer unzutreffenden Ablehnung des Vorliegens eines Außenbereichs im Innenbereich. Das Plangebiet bleibe nur deshalb unterhalb der maßgeblichen Obergrenze von 70.000 qm, weil das damit eine natürliche Einheit bildende, unmittelbar südlich angrenzende Gebiet einer ehemaligen Gärtnerei von etwa 2 ha ausgeklammert bleibe. Ohne weitere Auseinandersetzung werde das von der Veränderungssperre umfasste Gebiet als Innenbereich dargestellt und ohne Differenzierung der Veränderungssperre unterworfen. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei zudem geboten, da das betroffene Gebiet eine besonders schutzwürdige Erholungs- und Naturfläche darstelle. Es handele sich um extensiv genutzte Obstbaumwiesen, zum Teil mit Schafzucht und mit einer Vielzahl von schützenswerten und geschützten Arten auch auf seinem Grundstück, wo er diese Entwicklung aktiv gefördert habe. Der Antragsgegnerin sei auch bewusst, dass ein derartiger Bebauungsplan mangels Verfügbarkeit der Flächen nicht umsetzbar sei. Eine Auseinandersetzung mit der Umsetzbarkeit der Planungen erfolge nicht. Alle angrenzenden Grundstücke entlang der M... seien nicht erfasst. Nach seiner Kenntnis seien mehrere Grundstückseigentümer nicht bereit, ihre Grundstücke zur Verfügung zu stellen, so dass die Überplanung als Wohngebiet „so keinen Sinn mache“, da auch die Voraussetzungen für eine Enteignung nicht vorlägen. Insgesamt liege damit auch ein Verstoß gegen das Verbot der Negativplanung vor. Die Antragsgegnerin wolle aus planungsrechtlich nicht zu rechtfertigenden Erwägungen die im Wege werterhöhender Maßnahmen fortgeführte naturnahe landwirtschaftliche Nutzung verhindern. Er lege besonderen Wert auf die Einhaltung des Umweltschutzes und engagiere sich in dem Bereich. Hierdurch seien seine Rechte als „Inhaber“ des betroffenen Flurstückes .../1 verletzt. Dessen ungeachtet sei er aufgrund der über den Tod hinausgehenden Vollmacht der Mutter berechtigt, die Erbengemeinschaft zu vertreten und „stelle die Anträge hilfsweise für diese“. Das Grundstück sei naturnah gestaltet. Der „parkähnliche Gesamteindruck“ solle erhalten und weiter fortentwickelt werden. Die rechtswidrige Ausübung von vermeintlichen Vorkaufsrechten durch die Antragsgegnerin hindere ihn, weitere ehemals im Besitz seiner Familie befindlichen Grundstücke zurückzukaufen. Das Flurstück sei bewusst ökologisch ausgestaltet. Die Veränderungssperre hindere entsprechende konkret bevorstehende Wertverbesserungsmaßnahmen.

Der Antragsteller hat ursprünglich beantragt,

die am 28.9.2017 vom Gemeinderat der Antragsgegnerin als Satzung beschlossene Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des Bebauungsplans „An Burg Schlemlängt“ für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin hat beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Sie hat bestritten, dass der Antragsteller berechtigt sei, im eigenen Namen Rechte bezüglich der Parzelle Nr. .../1 geltend zu machen. Sofern man überhaupt davon ausgehen wolle, dass subjektive Rechte betroffen seien, könnte sich hierauf lediglich die ungeteilte Erbengemeinschaft berufen. Entgegen seinen Behauptungen sei ihr – der Antragsgegnerin – auch nicht bekannt, dass der Antragsteller berechtigt wäre, nach Belieben die Rechte der Erbengemeinschaft im eigenen Namen geltend zu machen. Daher fehle es bereits an einer Antragsbefugnis für das Normenkontrollverfahren. Allein der Umstand, dass der Antragssteller seit Jahren Ansprechpartner für sie sei und dass sich dort sein Zweitwohnsitz befinde, mache ihn nicht zum alleinigen Rechteinhaber. Zudem fehle es an einer subjektiven Rechtsbetroffenheit des Antragstellers. Dieser müsse konkret darlegen und beweisen, in welchen Rechten er sich beeinträchtigt sehe. Keiner der genannten Lebenssachverhalte lasse eine Rechtsverletzung erkennen. Auch wenn sich der Antragsteller für den Umweltschutz engagiere, könne er diese Belange nicht als eigene Rechte wahrnehmen. Es werde bestritten, dass die jetzige Gartengestaltung parkähnlich, aber naturnah im Sinne einer Artenvielfalt ausgestaltet und dass dies umfassenden Maßnahmen geschuldet sei. Auch hier werde kein konkretes Recht genannt, in dem sich der Antragsteller verletzt sehe. Es sei nicht erkennbar, inwieweit die streitgegenständliche Norm diese Planung hindere. Der Antragsteller möge konkrete Pläne benennen, darlegen und beweisen, die durch die Veränderungssperre beeinträchtigt würden. Ohne konkrete Darlegungen, welche Maßnahmen genau ihm durch die Veränderungssperre untersagt würden, könne der Antragsteller den Normenkontrollantrag nicht erfolgreich begründen. Soweit man hier überhaupt zu dem Ergebnis käme, dass die dargestellten Sachverhalte subjektive Rechte des Antragstellers begründen könnten, fehle es an einer Beeinträchtigung dieser Rechte. Auch wenn „Gartenarbeiten“ nach der Schilderung des Antragstellers, was zu bestreiten sei, möglicherweise einen erheblichen Umfang erreichen könnten, sei nicht dargetan, inwieweit diese wertsteigernd seien und durch die Veränderungssperre verhindert würden. Was die „vermeintlichen Abrissarbeiten“ angelange, so bedürfte es schon mehr als der bloßen Möglichkeit der Beeinträchtigung. Zum einen sei bestritten, dass der Antragsteller überhaupt ohne entsprechendes Einvernehmen der Miterben berechtigt sei, diese Arbeiten durchzuführen. Zum anderen werde bestritten, dass die Durchführung derartiger Arbeiten überhaupt beabsichtigt sei.

In seiner Sitzung am 8.11.2018 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufhebung der Veränderungssperre beschlossen. Dieser Beschluss wurde am 7.12.2018 amtlich bekannt gemacht („Primsbote“ Nr. 49/2018, Seite 8).

Der Antragsteller hat dazu in der Folge ausgeführt, aufgrund der Ablehnung jeglicher „Sicherungen seiner Rechte“ durch die Antragsgegnerin sowie wegen der hierbei und auch sonst erfolgten widersprüchlichen und zum Teil sogar falschen Aussagen der Antragsgegnerin komme für ihn eine Beendigung des Verfahrens aufgrund von übereinstimmenden Erledigungserklärungen derzeit nicht in Betracht. Vielmehr bedürfe es bei weiterem Nichtzustandekommen eines Vergleichs zur Sicherung seiner rechtlich geschützten Interessen einer Fortführung des Rechtsstreits im Wege des Fortsetzungsfeststellungsantrages entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Er habe sich auf Vorschlag der Antragsgegnerin in einem Vor-Ort-Termin bereit erklärt, bei Übernahme der Gerichtskosten seine Anwaltskosten nicht geltend zu machen, wenn seine Rechte gewahrt würden. Er sei nach wie vor bereit, einem angemessenen Vergleich zuzustimmen. Die Antragsgegnerin habe bis heute unterschiedliche Ausführungen hinsichtlich der Begründung und der Auswirkungen der Veränderungssperre getätigt, noch dazu in unterschiedlicher Weise gegenüber verschiedenen Eigentümern. Nach Aussage eines Eigentümers sollten Äußerungen sogar dahingehend erfolgt sein, dass eine Veränderungssperre angeblich keine Auswirkungen für die Eigentümer habe. Die weiteren Ausführungen und bekannt gewordenen Handlungen der Antragsgegnerin seien widersprüchlich, auch zur zukünftigen Vorgehensweise. Insgesamt sei die Sachlage und das weitere Vorgehen unklar; das Verfahren und die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Vorgehens hätten besondere rechtliche Bedeutung, unter anderem auch im Hinblick auf Amtshaftungsansprüche gegen die Antragsgegnerin und der für sie handelnden Personen.

Während des Geltungszeitraums der Veränderungssperre habe er mit Kenntnis der Antragsgegnerin mehrere vorbereitende Maßnahmen zur Neugestaltung seines Grundstücks umgesetzt. Insbesondere seien der ungeeignet gewordene Schafschuppen nebst den Resten des nicht mehr an dieser Stelle benötigten Hühnerstalls sowie die Zäune entfernt und ein innerhalb der Baulinien befindlicher, marode gewordener Abstellschuppen für landwirtschaftliches Gerät abgerissen worden. Die Kosten hätten über 6.426,- € betragen. Darüber hinaus sei eine Vielzahl von absterbenden ca. 120 Jahre alten Obstbäumen beseitigt worden. Diese Maßnahmen seien werterhöhend und nach der Veränderungssperre nicht zulässig gewesen. Die Antragsgegnerin habe eine Genehmigung dieser Maßnahmen abgelehnt. Damit stehe bei Annahme der Wirksamkeit der Veränderungssperre eine durch den Antragsteller begangene Ordnungswidrigkeit im Raum, sodass insoweit ein Rehabilitationsinteresse gegeben sei. Nach Bekanntwerden der Veränderungssperre seien die entsprechenden Tätigkeiten sofort eingestellt worden. Ebenso sei die nach der Räumung bereits abgestimmte Neuplanung unter Einschaltung eines Landschaftsarchitekten zur ökologischen Neugestaltung der Streuobstwiese in einer naturnahen Art eingestellt worden. Ebenso seien der geplante Abbruch der innerhalb der Baulinien vorhandenen Garage und Planungen zur Neugestaltung und die Prüfung sowie Vorbereitung erforderlicher Bauantragsstellungen nicht weiterbetrieben worden. Stattdessen seien aufgrund der zu erwartenden Dauer des Rechtsschutzes vor den Verwaltungsgerichten die Mittel anderweitig in dem D... Haus eingesetzt worden, sodass nunmehr erst entsprechende Mittel wieder erwirtschaftet werden müssten und anschließend die weitere Planungen und Umsetzungstätigkeiten frühestens gegen Ende des Jahres erfolgen könnten. Hierdurch seien erhebliche Verzögerungen mit den üblichen Bauerhöhungskosten wegen Zeitablaufes erfolgt. Insoweit seien ihm finanzielle Nachteile entstanden, die er im Wege des Amtshaftungsanspruchs gegen die Antragsgegnerin geltend machen werde. Weitere Schäden seien durch die Vereitelung und Verzögerung des Erwerbs anschließender Nachbargrundstücke entstanden. Nach Kenntnis der Antragsgegnerin sei es stets sein und auch das Bestreben der familiären Vornutzer des Grundstücks gewesen, das Grundstück zu vergrößern, um so die Grundlage für eine naturnahe landwirtschaftliche Nutzung zu verbreitern. Aus diesem Grunde habe auch der Bruder in enger Abstimmung mit der Mutter mehrere angrenzende Flächen gepachtet, diese zur Tierhaltung genutzt und versucht, sie zu kaufen. Sämtliche Versuche seien mit dem Bekanntwerden der Veränderungssperre aufgrund des damit bewirkten Vorkaufsrechts eingestellt worden. Nach Aufhebung der Veränderungssperre habe er erneut derartige Versuche unternommen und insoweit befinde er sich derzeit Verhandlungen mit zwei Eigentümern eines angrenzenden Grundstücks, wobei einer von diesen bereits seine Verkaufsbereitschaft zugesagt habe, aber nur an ihn – den Antragsteller –, nicht aber an die Antragsgegnerin verkaufen wolle, da er auf eine weitere Nutzung als Streuobstwiese in einer ökologischen Form besonderen Wert lege. Durch die Veränderungssperre seien weitere Verzögerungen bei der Planung und Umsetzung eingetreten. Auch insoweit seien dem Antragsteller finanzielle Nachteile entstanden, die er im Wege des Amtshaftungsanspruchs gegen die Antragsgegnerin geltend machen werde. Des Weiteren sei aufgrund widersprüchlicher Aussagen der Antragsgegnerin zu weiteren Planungen und der fehlenden Einigungsbereitschaft der Antragsgegnerin von einer Wiederholungsgefahr auszugehen. Die Antragsgegnerin beabsichtige offenbar, in Zukunft weitere Planungen in dem fraglichen Gebiet ohne Einhaltung der Bürgerbeteiligung, Anhörung der betroffenen Grundstückseigentümer und ohne Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Hierauf weise die fehlende Bereitschaft zur Abgabe von deklaratorischen Erklärungen unter Betonung der Aufrechterhaltung zukünftiger Planungen und Entwicklungsmöglichkeiten hin. Wie ihm nunmehr auch bekannt geworden sei, habe die Antragsgegnerin wohl auch ein Nachbargrundstück mit direkter Berührung zu seinem Flurstück erworben, um dort eine Straße zu bauen. Er erkläre vorsorglich seine Bereitschaft zum Erwerb dieses Nachbargrundstücks von der Antragsgegnerin zu den gleichen Konditionen. Als Rechtsanwalt und Vizepräsident der Rechtsanwaltskammer ... habe er ein besonderes Rehabilitationsinteresse aufgrund von Äußerungen der Antragsgegnerin, er habe aufgrund der oben genannten Maßnahmen auf seinem Grundstück wegen der Wirksamkeit der Veränderungssperre bis zu deren Aufhebung gegen geltendes Recht verstoßen. Zur Begründetheit verweist der Antragsteller auf seinen bisherigen Vortrag und ergänzt, in dem im Nachhinein bekannt gewordenen Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan sei das Gebiet der Gärtnerei anders als in der Veränderungssperre einbezogen worden. Das Gebiet der Veränderungssperre sei daher deutlich zu klein bemessen gewesen. Laut den wiederholten Aussagen des Bürgermeisters in der Sitzung des Bauausschusses und in Anwesenheit des Prozessvertreters in dem Vor-Ort-Termin habe die Veränderungssperre allein zur Sicherung des Neubaus beziehungsweise zur Sanierung des Kindergartens dienen sollen. Insoweit hätte auch das anschließende Gebiet des Kindergartens mit einbezogen werden müssen. Eine „vereinfachte Erstellung“ eines Bebauungsplanes wäre damit nicht möglich gewesen. Allerdings gebe es auch anderweitige Aussagen der Vertreter im Bauausschuss, wonach ein „betreutes Wohnen" beabsichtigt gewesen sei. Andererseits erstrecke sich die Veränderungssperre hinsichtlich kleinerer aber für die betroffenen Eigentümer sehr wesentlicher Teilflächen zu weit und belaste daher unverhältnismäßig. So seien ungeachtet der zusätzlichen Problematik des Außenbereiches im Innenbereich auch eindeutige Innenbereiche beziehungsweise Bereiche innerhalb eindeutiger Baulinien mit jahrzehntelanger rechtmäßiger Wohnbebauung einbezogen worden, sodass sich die Veränderungssperre auch auf Häuser der Umgehungsbebauung bezogen habe. Dies sei aber nur bei „vereinzelten Häusern“ geschehen, ohne dass ein Sinn oder eine Systematik erkennbar wäre. Warum dies zudem zur „Sicherung des Kindergartens" notwendig gewesen sein sollte, erschließe sich nicht. Das habe auch sein Flurstück und sein Haus betroffen. Der „entsprechende Innenbereich“ sei von der Veränderungssperre erfasst gewesen, in dem Aufstellungsbeschluss für Bebauungsplan aber nicht einbezogen worden. Die Aufnahme durch die Veränderungssperre, auf jeden Fall aber die Weiterfassung dieser Bereiche nach Fassung des engeren Aufstellungsbeschlusses, sei damit unnötig und unverhältnismäßig gewesen. Ein Bebauungsgebiet sei laut den Aussagen des Bürgermeisters der Antragsgegnerin in der Sitzung des Bauausschusses zur Vorbereitung der Aufhebung der Veränderungssperre überhaupt nicht umsetzbar gewesen. Die Realisierung sei danach nur mit Finanzierung der Landesentwicklung möglich; aufgrund der in der Gemeinde N... „bestehenden 100 leerstehenden Bauplätzen" in bereits erschlossenen Gebieten sei dies „aber ausgeschlossen". Auch sei mit den Eigentümern keine Einigung zu erreichen, weil die Gebiete nicht zum Verkauf stünden. Daher sei – so der Bürgermeister – nunmehr die „Entscheidung getroffen" worden, den „Kindergarten an anderer Stelle zu verwirklichen", sodass man „jetzt nicht weiter die Eigentümer quälen" müsse. Die Antragsgegnerin weise trotz seit Jahren erfolgender Ausweitung der Bauflächen einen kontinuierlichen Bevölkerungsschwund auf. Nach der Landesentwicklungsplanung gehöre sie mit zu den am meisten schrumpfenden Gemeinden im Landkreis S.... Trotz Schrumpfung, Leerständen, ungenutzter Bauplätzen und trotzdem ständig parallel neu geschaffenen Bauplätzen sollten hier ohne jeden Bedarf weitere unnütze Zersiedelungen und Versiegelungen wertvoller Grünflächen unter Unterbindung deren in ökologischer Weise getätigten landwirtschaftlichen Nutzung erfolgen. Schließlich liege hier eine vorausgegangene und bereits verlängerte Veränderungssperre vor, die mit kurzer Unterbrechung für zwei Jahre wiederholt worden sei. Wegen dieses engen zeitlichen Zusammenhangs sei eine weitere Verlängerung um zwei Jahre, noch dazu ohne Begründung, nicht möglich gewesen. Zum Zeitpunkt der Normenkontrollklage habe mit geringer Unterbrechung eine Veränderungssperre ohne Begründung und für einen Bebauungsplan im vereinfachten Verfahren von mehr als vier Jahren bestanden. Er sei auch alleiniger Berechtigter des betroffenen Flurstücks und zwischenzeitlich auch als Eigentümer eingetragen. Er habe dem Bürgermeister der Antragsgegnerin mehrfach sein Pläne und Vorstellungen erläutert. Zu keinem Zeitpunkt habe dieser dabei die Veränderungssperre erwähnt oder Bedenken hinsichtlich der vorgesehenen Veränderungen geäußert. Die von der Antragsgegnerin vorgelegten Akten entsprächen „durchgehend nicht den gesetzlichen Vorgaben für eine ordnungsgemäße Bauleitplanung“. Es dränge sich der Verdacht auf, dass in strafrechtlich relevanter Weise Unterlagen zurückgehalten würden. Aus den Äußerungen des Bürgermeisters im Bauausschuss erschließe sich, dass ein Bebauungsplan für das Gebiet nicht realisierbar gewesen sei. Der Zugriff auf das Privateigentum in Form einer Veränderungssperre sei nur zulässig, wenn zuvor eine „hinreichende Planungsebene hinsichtlich des betroffenen Gebiets erreicht“ gewesen sei. Ein Vorgehen allein mit dem Ziel, Zeit für die Entwicklung eines Planungskonzepts zu gewinnen, sei „schlechterdings rechtswidrig“.

Der Antragsteller beantragt nunmehr,

festzustellen, dass die am 28.9.2017 vom Gemeinderat der Antragsgegnerin beschlossene und am 15.12.2017 ortsüblich bekannt gemachte Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes „An Burg Schlemlängt" im Ortsteil N... unwirksam war.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Soweit der Antragsteller behaupte, dass er ein über die Aufhebung der Satzung hinausgehendes Fortsetzungsfeststellungsinteresse habe, genüge die diesbezügliche Begründung nicht, um dies nachvollziehen zu können. Der Vortrag gehe über allgemeine Ausführungen nicht hinaus. Der Antragssteller scheine die Fortsetzungsfeststellungsklage nutzen zu wollen, um Differenzen aufzuarbeiten, die seines Erachtens mit der Antragsgegnerin bestehen. Hierin sei aber kein besonderes Interesse zu erkennen. Sollten die Veränderungen - trotz des Wegfalls der Veränderungssperre - gegen geltendes Baurecht verstoßen haben, so bestehe hierfür gewiss kein Feststellungsinteresse im vorliegenden Verfahren. Das Feststellungsinteresse könne alleine darauf gerichtet sein, zu erfahren, ob die Veränderungssperre rechtswidrig gewesen sei oder nicht. Damit sei nicht geklärt, ob die Maßnahmen nach geltendem Bauordnungsrecht zulässig gewesen seien. Auch das Argument, dass der Antragsteller befürchten müsse, dass wegen Ordnungswidrigkeiten belangt zu werden, da er während der Veränderungssperre Änderungen vorgenommen habe, rechtfertige kein besonderes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit. Der Umstand, dass die Satzung aufgehoben worden sei, liefere einen ausreichenden Rechtfertigungsgrund und führe zumindest bei der Schuldfrage zu einem angemessen Ergebnis. Fraglich sei zudem, ob nicht bereits Verfolgungsverjährung eingetreten sei. Es werde weiterhin mit Nichtwissen bestritten, dass sich der Antragsteller durch die Veränderungssperre in irgendeiner Art und Weise habe dahingehend beeindrucken lassen, dass er Arbeiten unterlassen hätte. Im Übrigen werde bestritten, dass die geplanten Maßnahmen ungeachtet bauordnungsrechtlicher und bauplanungsrechtlicher Fragen alleine im Hinblick auf die Veränderungssperre nicht hätten bewilligt werden können. Die Satzung habe Sondergenehmigungen vorgesehen. Die Maßnahmen seien weder beantragt noch abgelehnt worden. Ob die geschilderte intensive Tierhaltung überhaupt so nah an Wohnbebauung hätte heranreichen dürfen, wäre in einem eigenen Prüfungsverfahren zu entscheiden gewesen. Der Antragsteller möge daher darlegen und beweisen, dass ihm unabhängig von der Veränderungssperre überhaupt eine derartige landwirtschaftliche Nutzung auf dem streitgegenständlichen Grundstück zugestanden hätte. Das Engagement des Antragstellers bei der Rechtsanwaltskammer Sachsen sei zwar ehrenwert, rechtfertige aber kein besonderes Feststellungsinteresse. Gleiches gelte für die Tätigkeit als Rechtsanwalt. Insoweit fehle es bereits an einem Rehabilitationsinteresse. Es sei zu bezweifeln, dass die Kollegen des Antragstellers ein gesteigertes Interessen an dem Vortrag der Antragsgegnerin im Rahmen eines beim OVG des Saarlandes anhängigen Normenkontrollverfahrens haben. Man könne sich des Eindrucks nicht erwehren, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage durch kein besonderes Interesse gestützt werde, sondern dazu diene, Differenzen mit ihr - der Antragsgegnerin – aufzuarbeiten oder Fragen zu klären, die grundsätzlich in anderen Verfahren zu klären seien. Das könne niemals Gegenstand eines Normenkontrollantrags und damit auch nicht einer hieraus resultierenden Fortsetzungsfeststellungsklage sein. Auch bei dieser müsse es immer um die Frage der Rechtsmäßigkeit der Norm gehen. Warum diese Frage auch nur für eines der vom Antragsteller aufgeführten besonderen Interessen von Bedeutung sein solle, erschließe sich nicht. Die von dem Antragsteller behauptete Widerholungsgefahr sei nicht mehr als ein bloßer Verdacht. Deren Annahme setzte im Übrigen voraus, dass es zur Wiederholung einer rechtswidrigen Veränderungssperre käme.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen (1 Ordner Aufstellungsunterlagen) Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Der ursprünglich gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte sowie unter der Beachtung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist mit dem nunmehr vom Antragsteller verfolgten Feststellungsbegehren unzulässig.

Dem Antragsteller fehlte zwar entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht bereits die Antragsbefugnis (vgl. 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) für den Normenkontrollantrag, denn selbst wenn er nicht (Allein-)Eigentümer des im Satzungsgebiet gelegenen Grundstücks gewesen wäre, wäre er als Miterbe der Erbengemeinschaft zur Einleitung des Normenkontrollverfahrens befugt gewesen1. Hiervon abgesehen hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass er inzwischen als Eigentümer der Parzelle .../1 im Grundbuch eingetragen sei.

Der Antragsteller hat aber kein berechtigtes Interesse an dem nunmehr verfolgten Antrag auf Feststellung, dass die während des Normenkontrollverfahrens aufgehobene Veränderungssperre der Antragsgegnerin vom 28.9.2017 für den künftigen Planbereich des Bebauungsplanes „An Burg Schlemlängt" im Ortsteil N... unwirksam war.

Ein Antrag auf Kontrolle einer außer Kraft getretenen Rechtsnorm ist nur in engen Grenzen zulässig2. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts3 lässt das Außerkrafttreten der Norm allein den - wie hier - zulässig gestellten Normenkontrollantrag nicht ohne weiteres zu einem unzulässigen Antrag werden, wenn die Voraussetzung der Zulässigkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fortbesteht, nämlich dass der Antragsteller durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten hat. Das beruhe darauf, dass das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO nicht nur der objektiven Rechtskontrolle diene, sondern - wenngleich von der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich nicht geboten - auch dem individuellen Rechtsschutz. Gerade bei Bebauungsplänen und - wie vorliegend - bei Veränderungssperren (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) stehe die Rechtsschutzfunktion des Normenkontrollverfahrens angesichts des im Allgemeinen "konkret-individuellen" Regelungsgehalts dieser Normen im Vordergrund. Deshalb bestehe kein Anlass zu einer den Wortlaut einengenden Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wenn der Bebauungsplan oder die Veränderungssperre während des anhängigen Normenkontrollverfahrens außer Kraft trete. Bei einer Veränderungssperre komme hinzu, dass ihre Geltungsdauer ohnehin immer zeitlich begrenzt sei. Sie werde zudem erlassen, um die "Baurechtslage" in dem betreffenden Gebiet zu ändern. Würde in einem anhängigen Normenkontrollverfahren mit dem Außerkrafttreten der Veränderungssperre der Antrag unzulässig, müsste der Antragsteller von vornherein stets damit rechnen, dass der Ausgang des von ihm eingeleiteten Verfahrens nicht allein von der sein Betroffensein ausmachenden materiellen Rechtslage, sondern von der zeitlichen Verfahrensgestaltung abhinge, auf die übrigens auch der Antragsgegner Einfluss nehmen könne. Die Rechtsschutzfunktion des § 47 VwGO gegenüber Veränderungssperren würde erheblich beeinträchtigt, wenn die Umstellung des Antrags auf Feststellung, dass die Veränderungssperre ungültig war, nach Außerkrafttreten der Satzung ausgeschlossen wäre. Dieses Ergebnis folge unmittelbar aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Einer entsprechenden Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bedürfe es nicht.

Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nach Außerkrafttreten einer Veränderungssperre entfällt allerdings dann, wenn der Antragsteller trotz des erlittenen Nachteils kein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat, dass die Satzung ungültig war4. Davon kann indes keine Rede sein, wenn die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten behördlichen Verhaltens und damit für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann. Bei der insoweit gebotenen Prüfung des berechtigten Interesses an der Feststellung, dass die Veränderungssperre ungültig war, haben die Oberverwaltungsgerichte allerdings nicht in eine eingehende Untersuchung der Begründetheit der vom Antragsteller beabsichtigten Entschädigungs- oder Schadensersatzklage einzutreten; dies ist Sache des mit der etwaigen Klage anzurufenden Zivilgerichts. Ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung besteht dann nicht, wenn sie der Vorbereitung einer Klage dient, die offensichtlich aussichtslos ist. Dabei ist es nicht Aufgabe des Oberverwaltungsgerichts, in eine eingehende Bewertung des Vorbringens der Beteiligten über die Begründetheit oder Unbegründetheit einer solchen Klage einzutreten. Nur wenn für das Oberverwaltungsgericht auf der Hand liegt, dass eine nachfolgende Klage unter jedem in Betracht kommenden Gesichtspunkt aussichtlos ist, fehlt für die begehrte Feststellung das berechtigte Interesse.

So liegt es hier, denn der Antragsteller kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die mittlerweile aufgehobene Veränderungssperre ihm gegenüber noch Rechtswirkung entfaltet. Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn – wie hier – ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlassen, dass Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Die Veränderungssperre dient dazu, den Planungsprozess zu sichern und zu verhindern, dass zwischenzeitlich Bauprojekte genehmigt werden, die mit den Planungszielen unvereinbar sind. Der Antragsteller hat aber schon nicht dargelegt, dass auf der Grundlage der Veränderungssperre behördliche Maßnahmen der Antragsgegnerin erfolgt sind, deren Adressat er war und wodurch ihm ein Schaden entstanden ist.

Der Antragsteller beruft sich darauf, er habe mit Kenntnis der Antragsgegnerin seit Jahren mehrfach Maßnahmen vorgenommen, um die vorhandene landwirtschaftliche Gesamtanlage zu erneuern und marode gewordene Anlagen sowie Pflanzen in einer möglichst naturnahen Art und Weise auszutauschen. Hierzu seien umfassende Beseitigungsmaßnahmen erfolgt und insbesondere während des Geltungszeitraums der Veränderungssperre seien mit Kenntnis der Antragsgegnerin mehrere konkrete vorbereitende Maßnahmen zur Neugestaltung seines Grundstücks fortgeführt bzw. umgesetzt worden. Dabei seien ihm Kosten entstanden, die sich ausweislich der vorgelegten Rechnung vom 18.9.2017 auf 6.426,00 € beliefen. Darüber hinaus sei eine Vielzahl von absterbenden ca. 120 Jahre alten Obstbäumen beseitigt worden. Diese Maßnahmen seien sämtlich werterhöhend und nach der Veränderungssperre nicht zulässig gewesen. Außerdem seien bereits abgestimmte Neuplanungen unter Einschaltung eines Landschaftsarchitekten mit besonderer Erfahrung eingestellt worden. Ein seit längerem mit diesem vereinbarten Vororttermin sei aufgehoben worden. Ebenso sei der geplante Abbruch der innerhalb der Baulinien vorhandenen Garage und Planungen zur Neugestaltung und die Prüfung sowie Vorbereitung erforderlicher Bauantragsstellungen nicht mehr weiterbetrieben worden. Es seien erhebliche Verzögerungen mit den üblichen Bauerhöhungskosten wegen Zeitablaufs erfolgt; insoweit seien ihm finanzielle Nachteile entstanden, die er im Wege des Amtshaftungsanspruchs gegen die Antragsgegnerin geltend machen werde. Ferner seien weitere Schäden durch die Vereitelung und Verzögerung des Erwerbs anschließender Nachbargrundstücke entstanden. Sämtliche Versuche seien mit dem Bekanntwerden der Veränderungssperre aufgrund des damit bewirkten Vorkaufsrechts eingestellt worden. Auch insoweit seien ihm finanzielle Nachteile entstanden, die er im Wege des Amtshaftungsanspruchs gegen die Antragsgegnerin geltend machen werde. Alle diese vom Antragsteller behaupteten eigenverantwortlichen Unternehmungen beruhten auf seinen persönlichen Entschlüssen und waren nicht durch auf der Grundlage der Veränderungssperre erfolgte behördliche Maßnahmen der Antragsgegnerin veranlasst worden. Dass er wegen behördlicher Maßnahmen (wie z. B. die Versagung einer Baugenehmigung) an der Umsetzung eines Vorhabens gehindert gewesen war, hat der Antragsteller nicht behauptet. Er hat seinem eigenen Vortrag zufolge sogar teilweise ohne Kenntnis der Veränderungssperre Arbeiten auf seinem Grundstück vorgenommen. Daher fehlt es hier schon an der erforderlichen Kausalität zwischen einem auf der Veränderungssperre beruhenden behördlichen Verhaltens und dem Verhalten des Antragstellers. Hiervon abgesehen steht der Annahme des für die Bejahung eines Feststellungsinteresses erforderlichen Nachteils entgegen, dass die von dem Antragsteller auf seinem Grundstück vorgenommenen Maßnahmen sich - seinem eigenen Vortrag zufolge - als wertsteigernd erweisen, so dass jedenfalls insoweit kein ihm entstandener Schaden vorliegt. Ein zivilrechtliches Vorgehen des Antragstellers im Wege eines Amtshaftungsanspruches wäre demzufolge offensichtlich aussichtslos.

Der Antragssteller hat auch nicht dargelegt, dass er aus anderen Gründen ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der Veränderungssperre hat.

Soweit er geltend macht, bei Annahme der Wirksamkeit der Veränderungssperre stehe eine vom ihm begangene Ordnungswidrigkeit im Raum, weil er während des Geltungszeitraums der Veränderungssperre mehrere konkrete vorbereitende Maßnahmen für die Neugestaltung seines Grundstücks vorgenommen habe, rechtfertigt dies die Annahme eines Rehabilitierungsinteresses nicht. Denn wegen der behaupteten Handlungen wurde weder ein Bußgeldbescheid erlassen noch öffentliche Klage erhoben. Zudem hat die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hingewiesen, dass sich im Übrigen die Frage der Verfolgungsverjährung (§ 31 OWiG) stellen würde. Vor diesem Hintergrund ist auch die der Sache nach geltend gemachte „Rufschädigung“ nicht nachvollziehbar und der diesbezügliche Vortrag unsubstantiiert. Insoweit meint der Antragsteller, er habe als Rechtsanwalt und Vizepräsident der Rechtsanwaltskammer Sachsen ein besonderes Rehabilitationsinteresse aufgrund von - bestrittenen - Äußerungen der Antragsgegnerin bzw. deren Bevollmächtigten, er habe aufgrund der erwähnten Maßnahmen auf seinem Grundstück wegen der Wirksamkeit der Veränderungssperre bis zu deren Aufhebung gegen geltendes Recht verstoßen bzw. schon bereits aufgrund dieses im Raum stehenden Anscheins.

Die von dem Antragsteller geltend gemachte Wiederholungsgefahr liegt ebenfalls nicht vor. Die Annahme einer Wiederholungsgefahr setzt die konkret absehbare Möglichkeit voraus, dass in naher Zukunft eine gleiche oder gleichartige Entscheidung oder Maßnahme zu Lasten des Antragstellers zu erwarten ist5. Dabei müssen im Wesentlichen die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie bei der erledigten Entscheidung oder Maßnahme. Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Nicht ausreichend ist eine vage oder abstrakte Möglichkeit einer Wiederholung6.

Der Antragsteller meint, aufgrund widersprüchlicher Aussagen der Antragsgegnerin zu weiteren Planungen und der fehlenden Einigungsbereitschaft sei von einer Wiederholungsgefahr auszugehen. Die Antragsgegnerin beabsichtige offenbar, in Zukunft weitere Planungen in dem fraglichen Gebiet ohne Einhaltung der Bürgerbeteiligung, Anhörung der betroffenen Grundstückseigentümer und ohne Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Bei diesem Vortrag handelt es sich nach gegenwärtiger Erkenntnislage um Vermutungen des Antragstellers, die nicht die Annahme eines berechtigten Feststellungsinteresses rechtfertigen, zumal der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, dass in absehbarer Zeit keine konkreten Planungsabsichten in den betreffenden Bereich bestehen.

Der Antrag ist demzufolge mangels Feststellungsinteresses des Antragstellers unzulässig und daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 27.9.2018 – 2 C 285/18 – auf 15.000,- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.