Verwaltungsgericht des Saarlandes, 1. Kammer — 1 K 1513/22

Der Kläger, Landwirt, begehrt von dem Beklagten die Gewährung von Direktzahlungen für das Jahr 2021.

Mit Sammelantrag vom 10. Mai 2021 beantragte der Kläger beim Beklagten die Gewährung der Basisprämie aus Mitteln der Europäischen Union (ELER) für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (Greeningprämie), zusätzlich zu dieser Basisprämie beantragte er die Umverteilungsprämie für die mit beihilfefähigen Flächen aktivierten Zahlungsansprüche, die Gewährung von Direktzahlungen des Landes nach dem saarländischen Entwicklungsplan (SEPL 2014 -2020) sowie Förderung von Aufwendungen im Rahmen der Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten und anderen Naturschutzgebieten mit umweltspezifischen Einschränkungen (Art. 30 VO (EU) Nr. 1305/2013) (FRL-Natura 2000) und Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebieten (Art. 31 VO (EU) Nr. 1305/2013)

Am 06. Januar 2021 fand aus Anlass einer Anzeige über einen Vertreter der Naturwacht vom 05. Januar 2021, wonach vor den Weihnachtsfeiertagen Gülle aus Holland angeliefert und nach den Feiertagen ausgebracht worden sei, eine Vor-Ort-Kontrolle im landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers durch den Prüfer E. statt. Dieser stellte – fotografisch dokumentiert – „beschlammte Schläge“ fest und nahm deswegen einen Verstoß gegen die Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen – GAB 1 Nitrat PK 16 Aufbringungen innerhalb der Sperrfrist – an. Im weiteren Verlauf der Kontrolle traf der Prüfer nur die Ehefrau des Klägers, die Zeugin A., auf dem Hofgelände an, die eine telefonische Verbindung zum Kläger herstellte. In dem zwischen Prüfer und Kläger stattgefundenen Telefongespräch hat Letzterer sich dahingehend eingelassen, dass er sich nicht bewusst sei, dass auf seinen Flächen Gülle ausgebracht worden sei. Er habe das letzte Mal am Tag vor der beginnenden Sperrfrist am 31. Oktober 2020 Gülle ausgebracht. Zwischenzeitlich habe er lediglich von einem Nachbarbetrieb zwei Fässer Gülle zu seiner Hofstelle zum Zwischenlagern verbracht. Ausweislich des internen Prüfervermerks vom 28. Januar 2021 wurde der Kläger vom Prüfer darauf hingewiesen, dass die festgestellten Ausbringungen zeitnah erfolgt seien. Eine Ausbringung vor Beginn der Sperrzeiten wäre zum Zeitpunkt der Feststellungen aufgrund der verstärkten Niederschläge im Dezember vor den Weihnachtsfeiertagen so nicht mehr zu erkennen gewesen. Der Kläger habe darauf beharrt, keine Gülle ausgebracht zu haben. Eine weitere Kontaktaufnahme bezüglich einer eventuellen Stellungnahme und Terminabsprache zum Abschließen der Vor-Ort-Kontrolle sei am 12. Januar 2021 erfolgt, wobei der Kläger um schriftliche Übermittlung des Kontrollergebnisses gebeten habe.

Am 27. Januar 2021 gegen 14:00 Uhr suchte der Prüfer unangemeldet den Hof des Klägers auf. Laut dem genannten Vermerk vom 28. Januar 2021 tat er dies, „um die Kontrollberichte auszufüllen und dem [Kläger] Gelegenheit zu geben[,] seine Bemerkungen oder eigene Stellungnahmen einzubringen“. Dieser habe auf das stattgefundene Telefongespräch vom 12. Januar 2021 und die schriftliche Zurverfügungstellung des Kontrollergebnisses verwiesen, sehr ungehalten reagiert sowie jegliche Mitwirkung verweigert. Er sei nicht bereit gewesen, Fragen zu beantworten bzw. Kontrollunterlagen auszufüllen oder den Kontrollbogen zu unterschreiben. Der Kläger sei auf seine Verpflichtung zur Mitarbeit bei Kontrollen, die sich aus § 31 InVeKosV i.V.m. § 33 des Marktorganisationsgesetzes (MOG) ergebe, hingewiesen worden. Ferner sei er darauf hingewiesen worden, dass seine strikte Ablehnungshaltung eine Kontrollverweigerung darstellen und zum Verlust seiner Prämienzahlungen führen werde. Nach mehreren vergeblichen Versuchen, eine vernünftige Gesprächsebene herzustellen, sei der Prüfer des Hauses verwiesen worden.

Der Kläger wurde mit Schreiben des Beklagten vom 23. März 2021 schriftlich darauf hingewiesen, dass seine strikte Weigerung, gemäß § 31 InVeKosV an der Kontrolle mitzuarbeiten, eine Verhinderung der Durchführung der Kontrolle mit den daraus resultierenden negativen Folgen darstelle. Diesem Schreiben war der vorgenannte interne Prüfervermerk vom 28. Januar 2021 beigelegt.

Mit in der Folge von ihm erlassenem Bescheid vom 23. November 2022 führte der Beklagte aus, der Kläger erhalte infolge seines Antrages auf Gewährung von Direktzahlungen (Basisprämie, Greening-Prämie, Umverteilungsprämie) im Rahmen der EU-Agrarförderung für das Antragsjahr 2021 keine Förderung. Zur Begründung ist unter der Überschrift „Begründung“ ausgeführt, bei einer unangekündigten Cross-Compliance-Anlasskontrolle am 06. Januar 2021 seien Abweichungen festgestellt worden. Der Kläger sei bei einem Telefongespräch mit dem Kontrolleur E. am 12. Januar 2021 und bei einem persönlichen Termin mit dem Kontrolleur E. am 27. Januar 2021 seiner Mitwirkungspflicht nach § 31 InVeKoSV nicht nachgekommen. Der Kontrolleur E. habe den Kläger im Gespräch am 27. Januar 2021 darauf hingewiesen, dass die Nicht-Mitwirkung bei einer Kontrolle zu einem Verlust der Prämienzahlungen nach Art. 59 Abs. 7 EU VO 1306/2013 führe. Dem Bescheid ist eine Berechnung der Direktzahlungen für das Antragsjahr 2021 beigefügt. Der Berechnung ist zu entnehmen:

„Basisprämie Flächensanktion: Der relative Flächenabzug beträgt mehr als 10% […]. Aus diesem Grund wird bei Ihnen die ermittelte Fläche zusätzlich um das 1,5-fache der festgestellten Differenz (Sanktion) gekürzt (Art. 19a VO(EU) Nr. 640/2014).“

Im Hinblick auf die Basisprämie weist die Berechnung zunächst einen Bewilligungsbetrag von 5.278,30 Euro, für die Greening-Prämie von 4.345,75 Euro aus. Für die Umverteilungsprämie betrage der Bewilligungsbetrag 1.984,72 Euro, sodass die Gesamtsumme aller drei Prämien 11.608,77 Euro ergebe. Der Gesamtbetrag sei indessen im Ergebnis wegen eines Cross Compliance-Verstoßes um 100%, also auf 0 Euro, zu kürzen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Bescheids vom 17. November 2022 wird gemäß § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf Blatt 2 bis 6 der Gerichtsakte verwiesen.

Auf der Grundlage des vom Beklagten angeführten Sachverhalts betreffend einen angenommenen Cross Compliance-Verstoß ergingen weitere Bescheide, die Gegenstand gesonderter bei der Kammer anhängiger Verfahren mit den Aktenzeichen 1 K 695/22 sowie 1 K 1495/22 sind.

Am 28. November 2022 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen ausführt, alle bislang von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten bezögen sich unstreitig auf ein- und denselben Lebenssachverhalt, widersprächen sich gleichwohl maßgeblich in Aufbau und Inhalt und verletzten massiv seinen Anspruch auf ein rechtsstaatliches und faires Verfahren. Bereits aus diesem Grunde sei der Klage stattzugeben. Tatsächlich liege der vom Beklagten behauptete Verstoß nicht vor. Er, der Kläger, habe nach Beginn der Sperrfrist keine Gülle auf seinen Schlägen ausgebracht, vielmehr im fraglichen Lieferzeitraum 22. bis 24. Dezember 2020 Gärreste aus Biogasanlagen bezogen und ordnungsgemäß gelagert. Die Meldung an die Landwirtschaftskammer des Saarlandes sei am 15. Mai 2021 unter der EU. Reg.-Nr.: 100431110020 erfolgt. Die Schlussfolgerung des Beklagten, wonach die ausgebrachte Gülle bei einem Ausbringen vor Beginn der Sperrzeit aufgrund der verstärkten Niederschläge im Dezember vor den Weihnachtsfeiertagen nicht mehr zu erkennen gewesen sei, treffe nicht zu und stelle nicht mehr als eine laienhafte Bewertung dar. Die für die rechtssichere Beurteilung dieser Schlussfolgerung zuständigen Umweltfachbehörden seien vom Beklagten nicht hinzugezogen worden. Die Berufung des Beklagten auf (vermeintliche) nur diesem bekannte Zeugen zur Untermauerung seiner (nicht belegten) Schlussfolgerung stelle einen massiven Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip und das Gebot der Waffengleichheit dar. Ihm, dem Kläger, sei durch die unterbliebene Benennung der (vermeintlichen) Zeugen und des genauen Inhalts ihrer Anzeige jegliche Möglichkeit genommen, sich gegen diese Beschuldigungen zu wehren. Durch die ungeprüfte Übernahme dieser falschen Anschuldigungen sei in eklatanter Weise sein Anspruch auf ein faires Verfahren missachtet worden, zumal er wegen des behaupteten Verstoßes mit straf- bzw. ordnungswidrigkeitsrechtlichen Sanktionen habe rechnen müssen. Vor diesem Hintergrund sei sein Verhalten bei der weiteren telefonischen Kontaktaufnahme durch den Beklagten vom 12. Januar 2021 bezüglich einer evtl. Stellungnahme und Terminabsprache zum „Abschließen“ der Vor-Ort-Kontrolle verständlich gewesen. Es habe keinen Verstoß gegeben, er habe sich zu den Vorwürfen bereits telefonisch geäußert. Eine weitere Stellungnahme habe sich erübrigt und eine Terminabsprache zum „Abschließen“ der Vor-Ort-Kontrolle sei nicht mehr notwendig gewesen, nachdem der Beklagte für sich bereits zu der festen Überzeugung gelangt sei, dass eine Anlieferung von Gülle aus Holland erfolgt und innerhalb der Sperrfrist ausgebracht worden sei. Dementsprechend sei ihm, dem Kläger, nicht anzulasten, dass er sich anlässlich des weiteren unangemeldeten Hofbesuchs des Beklagten vom 27. Januar 2021, ca. 14:00 Uhr, geweigert habe, den Kontrollbericht „VOK-Nitratrichtlinie“ auszufüllen, wozu er nicht verpflichtet gewesen sei, und eine Stellungnahme zum Kontrollergebnis abzugeben, wozu er ebenfalls nicht verpflichtet gewesen sei, sondern lediglich darum gebeten habe, ihm das Ergebnis der Kontrolle schriftlich zur Verfügung zu stellen. Im Übrigen wäre es sein gutes Recht gewesen, sich überhaupt nicht zu den anonymen und haltlosen Vorwürfen zu äußern. Der Beklagte habe von ihm anlässlich des unangemeldeten Hofbesuchs vom 27. Januar 2021 auch weder die Vorlage von Unterlagen verlangt noch auf einer Begehung des Betriebes bestanden. Der Hinweis des Prüfers, dass seine Weigerung, den Kontrollbericht „VOK-Nitratrichtlinie“ auszufüllen und eine Stellungnahme zum Kontrollergebnis abzugeben, zu einem Verlust seiner Prämienzahlungen führen würde, sei von ihm nicht als Hinweis, sondern als Androhung verwaltungsrechtlicher Sanktionen zu verstehen gewesen. Insoweit habe kein Erörterungsbedarf mehr bestanden und habe er den Prüfer folgerichtig gebeten, die Betriebsstätte zu verlassen. Der Beklagte berufe sich zu Unrecht darauf, dass die vermeintliche Nicht-Mitwirkung bei einer Vor-Ort-Kontrolle zu einem Verlust der Prämienzahlungen nach Art. 59 Abs. 7 EU VO 1306/2013 führe. Diese Norm betreffe die Durchführung systematischer Verwaltungskontrollen sämtlicher Beihilfe- und Zahlungsanträge, ergänzt durch Vor-Ort-Kontrollen aufgrund eines von den Mitgliedstaaten verbindlich festgelegten Mindestsatzes von Kontrollstichproben aus der Grundgesamtheit aller Antragsteller. Um eine solche systematische Vor-Ort-Kontrolle sei es bei der anlassbezogenen Vor-Ort-Kontrolle vom 06. Januar 2021 gerade nicht gegangen. Bei der programmgestützten schematischen Berechnung der Direktzahlungen für das Antragsjahr 2021 vom 14. Juli 2022 sei daher aufgenommen worden, dass er, der Kläger, im Antragsjahr keiner (systematischen stichprobenartigen) Vor-Ort-Kontrolle unterzogen worden sei. Bereits aus diesem Grund könne von einer Verhinderung einer Vor-Ort-Kontrolle im Sinne von Art. 59 Abs. 7 EU VO 1306/2013 keine Rede sein. Es habe eine anlassbezogene Vor-Ort-Kontrolle am 06. Januar 2021 stattgefunden, deren Ergebnisse im Kontrollbericht „VOK-Nitratrichtlinie“ festgehalten worden seien. Insoweit verfange auch der Hinweis des Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid nicht, wonach er, der Kläger, seiner Mitwirkungspflicht nach § 31 InVekosV nicht nachgekommen sei. Mit der Feststellung des Prüfers im entsprechenden Formular unter 11 „Ergebnis – Bewertungsvorschlag der geprüften Rechtsakte“ habe dieser folgerichtig festgestellt, dass er, der Kläger, in der Zeit vor Weihnachten 2020 den streitgegenständlichen Verstoß begangen habe und den Verstoß gegen GAB 1 Nitrat als mittelschwer eingestuft. Damit sei die Vor-Ort-Kontrolle abgeschlossen gewesen. Er sei zu keinem Zeitpunkt verpflichtet gewesen, das Ergebnis dieser sanktionsbewehrten Kontrollfeststellungen zu bewerten, zu kommentieren, zu ergänzen oder zu unterzeichnen. Entgegen der Annahme des Beklagten komme dessen Schreiben vom 23. März 2021 insoweit keine rechtliche Relevanz zu. Dabei habe es sich mit Blick auf den Wortlaut der dortigen Ausführungen um die gesetzlich vorgeschriebene Unterrichtung des Prüfers über den aus seiner Sicht zweifelsfrei (bereits) festgestellten Verstoß gehandelt. Im Übrigen sei der Bescheid des Beklagten unverhältnismäßig. Zum einen habe er aus nicht nachvollziehbaren Gründen alle von ihm beantragten Direktzahlungen (Antragsjahr 2021) gestrichen, obwohl der Beklagte im Kontrollbericht noch eine Kürzung von 3% wegen des vermeintlichen Verstoßes gegen die Nitratrichtlinie für angemessen erachtet habe. Zum anderen habe der Beklagte den vermeintlichen Verstoß aus dem Jahr 2020 zum Anlass genommen, weitere seiner Ansprüche auf Gewährung und Auszahlung von Zuwendungen für das Antragsjahr 2021 abzulehnen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 23. November 2022 (Az: BP 30112021113) aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm die beantragten Direktzahlungen, Basisprämie, Greening-Prämie, Umverteilungsprämie, im Rahmen der EU-Agrarförderung für das Antragsjahr 2021 zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Meinung, bei der Kontrolle im landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers am 06. Januar 2021 habe es sich um eine Cross-Compliance-vor-Ort-Kontrolle gehandelt. Bei dieser habe der Prüfer berechtigterweise angenommen, dass in der Sperrzeit organischer Dünger ausgebracht worden sei. Darin liege ein offenkundiger Verstoß gegen die Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (GAB 1 Nitrat PK 16 Aufbringungen innerhalb der Sperrfrist), wobei, worauf vorsorglich hingewiesen werde, auch das Ausbringen von Gärresten aus Biogasanlagen in der Sperrzeit einen Verstoß gegen die gegenständliche Richtlinie darstelle. Eine weitere Kontrolle sei dem Prüfer vom Kläger verweigert worden. Der Kläger sei mit Schreiben vom 23. März 2021, dem der interne Vermerk des Prüfers vom 28. Januar 2021 beigefügt gewesen sei, von ihm, dem Beklagten, in Wiederholung schriftlich darauf hingewiesen worden, dass seine strikte Weigerung, gemäß § 31 InVeKosV an der Kontrolle mitzuarbeiten, eine Verhinderung der Durchführung der Kontrolle mit den daraus resultierenden negativen Folgen darstelle. Letztlich habe er wegen des festgestellten Sachverhalts einen Cross Compliance-Verstoß angenommen und eine 100%-Kürzung der Förderung „M 13 Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete“ verfügt. Es werde vorsorglich an § 6 Abs. 8 und § 2 Nr. 11 der Düngeverordnung erinnert. Im Übrigen würden sich die in den Verfahren 1 K 695/22, 1 K 1495/22 und 1 K 1513/22 vorgelegten Verwaltungsakten entgegen dem klägerischen Vortrag nicht widersprechen. Der Anspruch des Klägers auf ein faires und rechtsstaatliches Verfahren sei nicht verletzt.

Das Gericht hat Beweis erhoben zu den Umständen der Vor-Ort-Kontrolle im landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers am 06. Januar 2021 und dem weiteren Aufsuchen des Betriebs durch den Prüfer Herrn E. am 27. Januar 2021 durch Vernehmung der Zeugen G., A. und E.. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift vom 05. September 2024 verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie der Verfahren 1 K 695/22 und 1 K 1495/22 und die Verwaltungsunterlagen des Beklagten, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Die als Verpflichtungsklage gemäß §§ 40 Abs. 1 Satz 1, 42 Abs. 1 Alt. 2, 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO zulässige Klage ist begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung der beantragten Direktzahlungen aus Mitteln der Europäischen Union (ELER) – namentlich die Basisprämie, die Umverteilungsprämie für die mit beihilfefähigen Flächen aktivierten Zahlungsansprüche sowie die Zahlungen für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden – für das Antragsjahr 2021 in Höhe von 11.608,77 Euro (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der von dem Beklagten im angegriffenen Bescheid vom 23. November 2022 angeführte Versagungsgrund, der Kläger habe einen Cross Compliance-Verstoß durch seine Nicht-Mitwirkung bei einer Vor-Ort-Kontrolle begangen, trägt die Kürzung der Zuwendungen um 100% nicht. Die Ablehnung der begehrten Zuwendungen durch Bescheid vom 23. November 2022 ist daher rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Zunächst ist indessen festzuhalten, dass der vom Kläger vertretenen Auffassung, der Klage sei bereits wegen der Vorlage divergierender Verwaltungsakten durch den Beklagten stattzugeben, nicht zu folgen ist. Zwar ergibt sich aus dem Rechtsstaatprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 60 Abs. 1 SVerf) eine Verpflichtung der Behörden, die Akten in einer Weise zu führen, die eine Akteneinsicht (§ 29 Abs. 1 VwVfG) und eine spätere Verwertung in einem etwaigen Gerichtsverfahren ermöglichen. Mit dieser Pflicht korrespondiert indes kein einklagbares Recht auf ordnungsgemäße Aktenführung; die Erfüllung dieser Pflicht muss vielmehr aufsichtsrechtlich bzw. durch geeignete Maßnahmen der Behörde selbst sichergestellt werden.

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG (2020), § 29 Rn. 12 m.w.N.; Urteil der Kammer vom 27.05.2024, 1 K 215/22 (n.V.); vgl. auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 21.02.2023, A 19 K 304/23 = BeckRS 2023, 3997.

Hierbei ist es Sache des Beklagten, von ihm angenommene und seiner Entscheidung zugrunde gelegte Verstöße des Klägers darzulegen bzw. zu beweisen. Gelingt dies auch nach Amtsermittlung des Gerichts nicht, geht das zu Lasten des Beklagten. Konsequenterweise führt ein Verstoß gegen die Pflicht zu ordnungsgemäßer Aktenführung nicht dazu, dass eine auf Gewährung einer (landwirtschaftlichen) Förderung gerichtete Klage allein wegen unzureichender Aktenführung der beklagten Behörde begründet wäre. Allein aus einer zu beanstandenden Aktenführung kann kein Anspruch auf eine konkrete Zuwendung hergeleitet werden. Ein solcher Anspruch richtet sich vielmehr nach der entsprechenden materiellen Rechtslage.

Ausgehend davon gilt vorliegend Folgendes:

Die von dem Kläger begehrten Zahlungen haben ihre Grundlage in der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates.

Anhang I der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 enthält ein Verzeichnis der von der Verordnung abgedeckten Stützungsregelungen und führt auch deren jeweilige Rechtsgrundlage auf. Die Gewährung der sog. Basisprämie richtet sich demnach nach Titel III Kapitel 1 Abschnitte 1, 2,3 und 5 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Die Umverteilungsprämie basiert auf Titel III Kapitel 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und die Zahlungen für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden stützen sich auf Titel III Kapitel 3 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013.

Der Kläger zählt – dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig – grundsätzlich zum Kreis der Begünstigten, denen die benannten Prämien nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erhalten. Der dem streitgegenständlichen Bescheid vom 23. November 2022 beigefügten Berechnung ist zu entnehmen, dass dem Kläger – ohne Berücksichtigung des ihm vorgeworfenen Cross Compliance-Verstoßes durch Ver- bzw. Behinderung einer Vor-Ort-Kontrolle im Januar 2021 – ein Auszahlungsbetrag von insgesamt 11.608,77 Euro zugesprochen worden wäre. Da Einwendungen gegen die Höhe der auf dieser Grundlage errechneten Zuwendung in Höhe von 11.608,77 Euro von Klägerseite nicht vorgebracht wurden und Berechnungsfehler nicht ersichtlich sind, bedarf es dazu keiner weiteren Ausführungen.

Die mit Bescheid vom 23. November 2022 vorgenommene Kürzung dieser Prämienzahlungen nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 um 100 % wegen eines angeblichen Cross Compliance-Verstoßes in Form eines Verstoßes gegen seine Mitwirkungspflicht ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Als Rechtsgrundlage der Kürzung kommt Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. § 31 Abs. 1 InVeKoSV i.V.m. Art. 91 Abs. 1 VO (EU) 1306/2013 in Betracht. Gemäß Art. 5 VO (EU) Nr. 1307/2013 gelten die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und die auf ihrer Grundlage erlassenen Vorschriften für die in der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 vorgesehenen Regelungen.

Zwecks Einhaltung der Vorschriften im Rahmen der Stützungsregelungen der Union, die das Risiko eines finanziellen Schadens für die Union so weit wie möglich reduzieren sollen, haben die Mitgliedstaaten nach Art. 58 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 wirksame Verwaltungs- und Kontrollsysteme einzurichten.

Nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 umfasst das von den Mitgliedstaaten eingerichtete System vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen systematische Verwaltungskontrollen sämtlicher Beihilfe- und Zahlungsanträge. Dieses System wird gemäß Art. 59 Abs. 1 Satz 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 durch Vor-Ort-Kontrollen ergänzt. Gemäß Art. 59 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 zieht die für die Vor-Ort-Kontrollen zuständige Behörde aus der Grundgesamtheit der Antragsteller eine Kontrollstichprobe; diese umfasst gegebenenfalls einen Zufallsanteil, um eine repräsentative Fehlerquote zu erhalten, und einen risikobasierten Anteil, der auf die Bereiche mit dem höchsten Fehlerrisiko gerichtet ist. Nach Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 wird ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag abgelehnt, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert, ausgenommen im Falle höherer Gewalt oder bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände.

Zwecks nationaler Umsetzung des durch Art. 58 VO (EU) Nr. 1306/2013 vorgegebenen Verwaltungs- und Kontrollsystems hat das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz am 24. Februar 2015 die Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoSV) erlassen. Nach § 31 Abs. 1 InVeKoSV hat u.a. der Betriebsinhaber zum Zwecke der Überwachung der Einhaltung der Vorgaben der VO (EU) Nr. 1306/2013 den Landesstellen und der Bundesanstalt im Rahmen ihrer Zuständigkeiten nach dieser Verordnung – auch in Begleitung von Prüfungsorganen der Europäischen Union – das Betreten der Geschäfts-, Betriebs- und Lagerräume sowie der Betriebsflächen während der Geschäfts- und Betriebszeiten zu gestatten, auf Verlangen die in Betracht kommenden Bücher, Aufzeichnungen, Belege, Schriftstücke, Datenträger, Karten und sonstigen Unterlagen zur Einsicht zur Verfügung zu stellen, Auskunft zu erteilen, Proben zur Verfügung zu stellen und die erforderliche Unterstützung zu gewähren.

Die Annahme des Beklagten, der Kläger habe im Zusammenhang mit einer Vor-Ort-Kontrolle im Januar 2021 gegen diese Mitwirkungspflichten verstoßen, überzeugt nicht.

Zwar handelte es sich bei der Kontrolle im Januar 2021 um eine Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 59 VO (EU) Nr. 1306/2013. Generell stellen diese Kontrollen neben den systematischen Verwaltungskontrollen das zweite Element des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems dar. Im Unterschied zur systematischen Verwaltungskontrolle erfolgt die ergänzende Vor-Ort-Kontrolle nicht bei sämtlichen Beihilfe- und Zahlungsanträgen. Entgegen der Auffassung des Klägers führt der Umstand, dass die Vor-Ort-Kontrolle im klägerischen Betrieb im Januar 2021 aufgrund eines anonymen Hinweises von einem Naturschutzbeauftragten durchgeführt wurde, nicht dazu, dass es sich nicht um eine Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 59 VO (EU) Nr. 1306/2013 handeln würde. Eine Vor-Ort-Kontrolle kann – wie vorliegend – durch einen konkreten Verdacht veranlasst sein oder die zuständige Behörde zieht aus der Grundgesamtheit der Antragsteller für die Vor-Ort-Kontrollen eine Kontrollstichprobe (Art. 59 Abs. 2 Halbs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013).

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 01.02.2024, 6 BV 23.1677, juris, Rn. 23; VG Lüneburg, Urteil vom 20.09.2023, 1 A 63/21, juris, Rn. 27.

Im Rahmen der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung am 05. September 2024 hat sich indessen gezeigt, dass dem Kläger keine Verhinderung einer Vor-Ort-Kontrolle durch Verletzung von Mitwirkungspflichten anzulasten ist.

Nach den Erkenntnissen der Beweisaufnahme hatte der Zeuge E. im Rahmen der von ihm am 06. Januar 2021 durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle hinreichende Möglichkeit, den von ihm angenommenen Verstoß des Klägers in Form des Ausbringens von Gülle in der Sperrzeit festzustellen, und wurde von dem Kläger im Januar 2021 zu keinem Zeitpunkt eine zu Feststellungszwecken erforderliche Mitwirkungshandlung verlangt, der dieser nicht nachgekommen wäre.

Der Zeuge E. fertigte – seinen eigenen Angaben zufolge – am 06. Januar 2021 Lichtbilder von beschlammten Schlägen des Klägers, suchte dessen Hof auf, hatte – jedenfalls telefonisch – Gelegenheit, mit dem Kläger den von ihm wahrgenommenen Gülle-Verstoß zu besprechen, und bildete sich insbesondere angesichts der vorgefundenen beschlammten Schläge ein abschließendes Urteil dahingehend, dass es tatsächlich zu dem beanzeigten Gülle-Verstoß gekommen sei. Dies deckt sich auch mit dem in der Akte befindlichen „Internen Vermerk“ des Zeugen E. vom 28. Januar 2021.

Soweit der Zeuge E. – insoweit übereinstimmend mit dem Beklagten – den Vorwurf der fehlenden Mitwirkung des Klägers an dessen Verhalten im Rahmen des zweiten Hofbesuchs am 27. Januar 2021 festmacht, kann dem indessen nicht gefolgt werden. Die Zeugen E., A. und G. haben in der mündlichen Verhandlung im Ergebnis übereinstimmend angegeben, dass der Zeuge E. zu keinem Zeitpunkt – weder am 06. Januar 2021 noch am 27. Januar 2021 – eine Forderung an den Kläger gerichtet hat, konkrete Unterlagen vorzulegen oder Mitwirkungshandlungen vorzunehmen, der der Kläger nicht nachgekommen wäre. Der Zeuge E. hatte – was auch die Zeugen A. und G. bestätigt haben – am 27. Januar 2021 einzig von dem Kläger verlangt, den Kontrollbogen betreffend die Vor-Ort-Kontrolle bzw. den angeblichen Gülle-Verstoß zu unterschreiben. Zu dieser Unterschriftsleistung war der Kläger aber nicht verpflichtet. Sie ist nicht Bestandteil der Kontrolle selbst und für die mit einer Kontrolle notwendigen Feststellungen nicht unabdingbar. Dass sich der Kläger angesichts der Forderung des Zeugen E. weigerte, die Unterschrift zu leisten, und wiederum von dem Zeugen E. verlangte, dass ihm ein entsprechender Bescheid auf dem Postwege zugeleitet werde, begründet insofern keinen Verstoß gegen Mitwirkungspflichten des Klägers.

Soweit der Zeuge E. in der mündlichen Verhandlung bekundet hat, im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen üblicherweise auch Unterlagen über die Düngebedarfsermittlung einzusehen, was er im Falle des Klägers angesichts dessen Verhalten aber nicht getan habe, ist herauszustellen, dass der Zeuge E. nach seinen eigenen Angaben die Vorlage der entsprechenden Unterlagen von dem Kläger nicht gefordert hat. Auch auf mehrfache Nachfrage des Gerichts und des Beklagtenvertreters vermochte der Zeuge E. keine konkrete von ihm dem Kläger abverlangte Mitwirkungshandlung zu benennen, der dieser nicht nachgekommen wäre. Dies deckt sich mit den Angaben der übrigen Zeugen und steht im Einklang mit dem Inhalt der Verwaltungsakten, insbesondere den vom Zeugen E. anlässlich der Kontrollbesuche angelegten Kontrollbögen und seinem „Internen Vermerk“.

Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass die Zeugen jeweils wahrheitsgemäß bekundet haben. Alle haben das Rand- und Kerngeschehen in einer strukturgleichen, detailreichen und mit individuellen Merkmalen durchsetzten Aussage lebendig und detailreich geschildert. Die Schilderung des Zeugen E. war dabei von dem gefühlsmäßigen Nachklang seiner Entrüstung über das Auftreten des Klägers ihm gegenüber begleitet, aber auch die Angaben der Zeugin A. und des Zeugen G. enthielten Gefühls- und Gedankenschilderungen, die von der Erinnerung an wirklich erlebtes Geschehen zeugen.

Es gab insoweit im Ergebnis keine Situation, in der der Zeuge E. als Verantwortlicher der Vor-Ort-Kontrolle von dem Kläger konkret eine Mitwirkung verlangt hätte, die dieser verweigert hätte. Der Kläger war nicht verpflichtet, den Kontrollbogen über die Vor-Ort-Kontrolle zu unterzeichnen, sich zu den Vorwürfen des Zeugen E. zu äußern oder mit diesem – wie es in der mündlichen Verhandlung vereinzelt angedeutet wurde – den Kontrollbogen Seite für Seite durchzugehen. Zwar wäre der Kläger zur Vorlage von Unterlagen und zur Erteilung konkreter Auskünfte verpflichtet gewesen. Konkrete Forderungen dieser Art wurden aber – wie auch die angehörten Zeugen übereinstimmend angegeben haben – nicht an ihn gerichtet.

Von daher ist der angefochtene Bescheid vom 23. November 2022 aufzuheben.

Darüber hinaus ist dem Kläger aber auch die begehrte Zuwendung in Höhe von 11.608,77 Euro zuzusprechen, nachdem kein anderweitiger Grund vorgetragen oder sonst ersichtlich ist, der eine Kürzung der im Berechnungsblatt vom 23. November 2022 ermittelten Höhe der Zuwendung von 11.608,77 Euro oder eine Neubescheidung durch den Beklagten notwendig machen würde.

Dabei bedarf vorliegend insbesondere keiner Entscheidung, ob dem Kläger ein anderweitiger Cross Compliance-Verstoß anzulasten ist, weil er im Dezember 2020 – kurz vor Weihnachten – unter Verstoß gegen die Vorgaben der Düngeverordnung nitrathaltige Düngemittel in der Sperrzeit ausgebracht und damit gegen die Cross-Compliance-Vorschriften verstoßen haben soll. Ein solcher – unterstellter – Verstoß im Dezember 2020 vermag eine Kürzung der Subventionen des Klägers für das Jahr 2021 nicht zu rechtfertigen.

Zwar umfassen nach Art. 93 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 die in Anhang II der Verordnung aufgeführten Cross-Compliance-Vorschriften u.a. die Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Unionsrecht (kurz: GAB). In dem Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ist für den Bereich „Umweltschutz, Klimawandel, guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen“ für den Hauptgegenstand „Wasser“ als Grundanforderung an die Betriebsführung die Einhaltung der Vorgaben der Art. 4 und 5 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 vom 31.12.1991, S. 1, kurz: Nitratrichtlinie) vorgegeben (Grundanforderungen an die Betriebsführung 1, kurz: GAB 1).

Nach Art. 4 Abs. 1 lit. a der Nitratrichtlinie stellen die Mitgliedstaaten Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft nach Maßgabe dieser Richtlinie auf. Diese Vorgabe hat die Bundesrepublik Deutschland erstmals im Jahr 1996 durch die Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung) in Bundesrecht umgesetzt. Daneben enthält das Düngegesetz Vorgaben zur guten fachlichen Praxis beim Düngen und zugleich die Ermächtigung für das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft zum Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung, die im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit und mit Zustimmung des Bundesrates ergehen kann; diese Ermächtigungsnorm betrifft die bereits zuvor bestehende Düngeverordnung.

Durch das Ausbringen von Gülle im Dezember 2020 hätte der Kläger gegen das Aufbringungsverbot aus § 6 Abs. 8 DüV, wonach Düngemittel mit wesentlichem Gehalt an Stickstoff – wie Gülle – auf Grünland, Dauergrünland und auf Ackerland mit mehrjährigem Feldfutterbau bei einer Aussaat bis zum Ablauf des 15. Mai in der Zeit vom 1. November bis zum Ablauf des 31. Januar nicht aufgebracht werden dürfen, und damit gegen die Nitratrichtlinie verstoßen.

Ein solch angenommener Verstoß im Dezember 2020 dürfte nach der insoweit eindeutigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, auf die der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich hingewiesen hat, aber nicht durch Kürzung der Subventionen für das Folgejahr, also 2021, sanktioniert werden.

Zwar zieht ein solcher Cross Compliance-Verstoß durch Ausbringen von Gülle in der Sperrzeit grundsätzlich eine Verwaltungssanktion nach sich.

Art. 91 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 bestimmt insoweit, dass gegen einen in Art. 92 der Verordnung genannten Begünstigten eine Verwaltungssanktion verhängt wird, wenn er – wie beispielsweise durch das Ausbringen von Gülle im Dezember 2020 – die Cross-Compliance-Vorschriften gemäß Art. 93 der Verordnung nicht erfüllt. Gemäß Art. 92 UA 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 gilt der zitierte Art. 91 der Verordnung (unter anderem) für Begünstigte, die – wie die Kläger – jährliche Prämien gemäß Artikel 31 VO (EU) Nr. 1305/2013 erhalten. Art. 99 VO (EU) Nr. 1306/2013 enthält Regelungen über die Berechnung der auf einen Cross Compliance-Verstoß folgenden Verwaltungssanktion. Gemäß Art. 99 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 wird zur Anwendung der Verwaltungssanktion gemäß Art. 91 der Verordnung der Gesamtbetrag der in Art. 92 der Verordnung genannten Zahlungen, der dem betroffenen Begünstigten gewährt wurde bzw. zu gewähren ist, für die Beihilfeanträge, die er in dem Kalenderjahr, in dem der Verstoß festgestellt wurde, eingereicht hat oder einreichen wird, gekürzt oder gestrichen.

Diese Vorschriften sind nach der vom Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung angeführten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs,

vgl. EuGH, Urteil vom 27.01.2021, C-361/19,

aber dahingehend zu verstehen, dass Kürzungen von Direktzahlungen wegen Verstößen gegen die Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage der für das Jahr des Verstoßes gewährten oder zu gewährenden Zahlungen zu berechnen sind. Es ist hingegen für die Berechnung der Kürzung der Direktzahlungen nicht auf das Jahr der Feststellung des Verstoßes gegen die Cross-Compliance-Verpflichtungen abzustellen.

Vorliegend wäre – das behauptete Ausbringen von Gülle im Dezember 2020 durch den Kläger als wahr unterstellt – von einem Verstoß im Jahr 2020 und von einer Feststellung des Verstoßes durch die Vor-Ort-Kontrolle am 06. Januar 2021 auszugehen. Eine Sanktionierung des unterstellten Verstoßes wäre im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs also durch Kürzung der klägerischen Zuwendungen für das Jahr 2020 vorzunehmen. Der vorliegend streitgegenständliche Bescheid, in dem im Übrigen – wohl im Hinblick auf den angenommenen Verstoß gegen Mitwirkungspflichten – durch den Beklagten keine Entscheidung über eine etwaige Zuwendungskürzung wegen des behaupteten Gülle-Verstoßes getroffen wurde, betrifft indessen das Jahr 2021 und kann insofern von einem etwaigen Cross Compliance-Verstoß im Jahr 2020 nicht tangiert werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Zulassung der Berufung kommt mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 124a Abs. 1 VwGO nicht in Betracht.

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird auf 11.608,77 Euro festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).