Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 1. Senat — 1 A 209/24

Der Senat hat das Passivrubrum von Amts wegen berichtigt. Die Klage, die auf die Feststellung einer verfassungswidrigen Unteralimentation zielt, ist gegen das Saarland zu richten. Denn alleine der Landesgesetzgeber ist im Stande, ein verfassungskonformes Alimentationsniveau der Landesbeamten auf gesetzlicher Grundlage zu gewährleisten.1

Der zulässige Antrag, die Berufung gegen das im Tenor bezeichnete Urteil zuzulassen, bleibt in der Sache ohne Erfolg. Das gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO den Prüfungsumfang im Zulassungsverfahren begrenzende Vorbringen des Klägers in seiner Antragsbegründung vom 10. Januar 2025 rechtfertigt die begehrte Zulassung der Berufung aus keinem der geltend gemachten Zulassungsgründe. Die Zulassungsbegründung legt weder dar, dass das erstinstanzliche Urteil ernstlichen rechtlichen Zweifeln unterliegt (dazu 1.), noch zeigt der Kläger besondere rechtliche Schwierigkeiten oder eine Grundsatzbedeutung der Sache auf (dazu 2.).

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

Dieser Zulassungsgrund setzt voraus, dass gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Davon ist auszugehen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage gestellt wird und sich nicht ohne nähere Prüfung beantworten lässt, ob die Entscheidung im Ergebnis aus einem anderen Grund richtig ist. Der Zulassungsantragsteller hat in tatsächlicher bzw. in rechtlicher Hinsicht im Einzelnen auszuführen, weshalb das angefochtene Urteil nach seiner Auffassung unrichtig ist und geändert werden muss.2

Diesen Anforderungen wird die Zulassungsbegründung nicht gerecht.

Der Kläger begehrt mit seiner Klage die Feststellung, dass die ihm als begrenzt dienstfähigem Landesbeamten (Besoldungsgruppe A 13) in der Zeit vom 9. März 2015 bis zum 31. Juli 2019 auf Grundlage des § 72a BesG SL a.F.3 und § 2 der Dienstbezüge-Zuschlagsverordnung4 – DBZV – gewährte Besoldung verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt.

Nachdem der Beklagte die Dienstbezüge des Klägers bei begrenzter Dienstfähigkeit mit Schreiben vom 31. Juli 2015 auf 2.389,65 (ab 9.3.2015) bzw. 2.435,06 Euro (ab 1.7.2015) jeweils zzgl. eines monatlichen Zuschlags wegen begrenzter Dienstfähigkeit in Höhe von 242,17 Euro beziffert hatte, beantragte der Kläger mit Schreiben vom 12. April 2016, ihm eine amtsangemessene Alimentation zu gewähren, wobei er zur Begründung auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2014 – 2 C 50/11 – verwies.

Unter dem 28. September 2016 erkundigte sich der Kläger nach dem Stand der Bearbeitung seines Antrags auf amtsangemessene Alimentation. Am 17. Oktober 2016 erklärte der Beklagte, der Antrag sei eingegangen und werde in Kürze beschieden.

Mit Schreiben vom Folgetag, 18. Oktober 2016, das keine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, führte der Beklagte aus, er habe die Berechnung des Zuschlags wegen begrenzter Dienstfähigkeit, der 10 % der Dienstbezüge betrage, die der Kläger ohne Minderung der Arbeitszeit erhalten würde, überprüft. Es habe sich – wie sich der tabellarischen Berechnung, die dem Schreiben beigefügt war, im Einzelnen entnehmen lasse – für die Zeit ab dem 9. März 2015 eine Nachzahlung von 228,06 Euro ergeben. Ab dem 1. September 2016 beliefen sich die Gesamtbezüge des Klägers (anteiliges Grundgehalt und Zuschlag) auf 2.744,74 Euro (brutto) pro Monat.

Widerspruch gegen das Schreiben vom 18. Oktober 2016 wurde nicht erhoben.

Unter dem 18. August 2020 beantragte der Kläger erneut, ihm eine amtsangemessene Alimentation zu gewähren und die rückständigen Bezüge nachzuzahlen. Der Gesetzgeber habe sich bei der Bemessung seiner Besoldung am Niveau der Vollzeitbesoldung zu orientieren. Mit Anwaltsschriftsatz vom 21. Dezember 2020 bekräftigte der Kläger diese Ansicht und machte unter Verweis auf (unter anderem) den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 – geltend, ihm stehe unter dem Gesichtspunkt der Amtsangemessenheit der Besoldung bei bestehender Restdienstfähigkeit von 50 % ein Zuschlag zu, der so zu berechnen sei, dass er 75 % der ihm (ohne Minderung der Arbeitszeit) regulär zu zahlenden Besoldung erhalte. Diesem Antrag hielt der Beklagte mit Schreiben vom 8. April 2021 entgegen, dass er mit Änderungsbescheid vom 18. Oktober 2016 bestandskräftig über die Höhe der Besoldung entschieden habe.

Dieser Ansicht hat sich das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 31. Oktober 2024 angeschlossen. Die am 13. Juli 2021 erhobene, auf die Feststellung, der Kläger sei im Zeitraum vom 9. März 2015 bis zum 31. Juli 2019 verfassungswidrig unteralimentiert worden, gerichtete Klage, sei mangels Durchführung eines Vorverfahrens (§ 54 Abs. 2 BeamtStG) unzulässig, wegen der Bestandskraft des Bescheides vom 18. Oktober 2016 aber auch unbegründet. Der Beklagte habe mit (Änderungs-)Bescheid vom 18. Oktober 2016, gegen den innerhalb der Jahresfrist (§ 58 Abs. 2 VwGO) kein Widerspruch erhoben worden sei, rechtsverbindlich über die Höhe der dem Kläger im streitgegenständlichen Zeitraum zustehenden Besoldung befunden. Auch wenn dem Schreiben vom 18. Oktober 2016 keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt gewesen sei, so ergebe sich unter Zugrundelegung des objektiven Empfängerhorizonts, dass der Beklagte verbindlich über die Frage der Besoldung und der „Zulage“ (gemeint: Zuschlag) bei begrenzter Dienstfähigkeit des Klägers entschieden habe. Der Beklagte habe den Antrag des Klägers vom 12. April 2016 erkennbar zum Anlass genommen, die Besoldung zu überprüfen und neu zu berechnen. Auch wenn der Bescheid vom 18. Oktober 2016 den Antrag auf amtsangemessen Besoldung nicht ausdrücklich in Bezug nehme, so könne er nur als Entscheidung (auch) über diesen Antrag verstanden werden, nachdem der Kläger im September 2016 eine darauf bezogene Sachstandsanfrage gestellt habe.

Der Kläger hält dem im Zulassungsverfahren im Wesentlichen entgegen, dass für ihn, der über keine besonderen Kenntnisse der Verästelungen des Besoldungsrechts verfüge, mangels Rechtsbehelfsbelehrung nicht erkennbar gewesen sei, dass das Schreiben vom 18. Oktober 2016 eine verbindliche (anfechtbare) Entscheidung über die Höhe seiner Besoldung und des ihm zu gewährenden Zuschlags darstelle. Das Schreiben nehme keinen Bezug auf seine Eingabe vom 12. April 2016. Zudem beantworte es seinen Antrag auf amtsangemessene Alimentation nicht tatsächlich und konkret. Aus der Berechnung, die dem Schreiben vom 18. Oktober 2016 beigefügt sei, ergebe sich, dass die ihm gewährte Besoldungserhöhung maßgeblich auf allgemeine Anhebungen des Besoldungsniveaus (nicht aber auf eine Erhöhung des ihm gewährten prozentualen Zuschlags) zurückgehe. Nach dem Fürsorgeprinzip habe er einen Anspruch darauf, dass er einen Bescheid als solchen erkennen könne und auch feststellbar sein müsse, auf welches konkrete Begehren dieser sich beziehe. Die entstandene Unbestimmtheit könne ihm nicht angelastet werden. Zudem könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Beklagte unter angemessener Berücksichtigung seines Vortrags eine andere Entscheidung getroffen hätte. Er, der Kläger, halte an seiner Ansicht fest, dass die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2014 – 2 C 50/11 – und des Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 – sein Begehren auf einen höheren Zuschlag stützen.

Dieses Vorbringen zeigt keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung auf.

a) Ungeachtet der Tatsache, dass das Schreiben vom 18. Oktober 2016 als Bescheid schwerlich als „handwerklich“ gelungen bezeichnet werden kann und eine professionellere Abfassung behördlicher Entscheidungen schon im Sinne der Formenklarheit wünschenswert und geboten erscheint, so ist dem Verwaltungsgericht gleichwohl in seiner Ansicht beizupflichten, dass das Schreiben vom 18. Oktober 2016 nach dem maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont5 erkennbar so zu verstehen ist, dass damit per Verwaltungsakt (§ 35 Satz 1 SVwVfG a.F.) verbindlich über die Höhe der Besoldung entschieden werden sollte, die dem Kläger als begrenzt dienstfähigem Landesbeamten im streitgegenständlichen Zeitraum zustand. Zwar enthält das mit „Überprüfung des Zuschlages wegen begrenzter Dienstfähigkeit […]“, nicht aber als „Bescheid“ überschriebene Dokument weder eine abgesetzte Entscheidungsformel (Tenor), noch eine Rechtsbehelfsbelehrung. Jedoch lässt der Inhalt des Schreibens – die Berechnung des Zuschlags sei „überprüft“ worden, gefolgt von einer konkreten Darstellung der sich ergebenden Nachzahlung und der künftig zu gewährenden Besoldung – keinen vernünftigen Zweifel daran, dass der Beklagte die Höhe der Besoldung (einschließlich Zuschlag wegen begrenzter Dienstfähigkeit) im Fall des Klägers verbindlich regeln wollte, zumal gerade diese Frage mit Blick auf die Rüge einer Unteralimentation zuvor in Streit geraten war und daher erkennbar ein Bedürfnis Bestand, Klarheit zu schaffen. Anders als sonst im Besoldungsrecht üblich, ergab sich die Höhe der Besoldung auch nicht ohne Weiteres aus dem Gesetz (Besoldungstabelle), sondern unterlag aufgrund der begrenzten Dienstfähigkeit des Klägers einer einzelfallbezogenen Berechnung.6

An der Einstufung des Schreibens vom 18. Oktober 2016 als Verwaltungsakt ändert der Umstand nichts, dass der Beklagte es versäumt hat, der Entscheidung eine Rechtsbehelfsbelehrung beizufügen. Auch wenn der darauf bezogene Hinweis des Verwaltungsgerichts, eine Rechtsbehelfsbelehrung sei verfassungsrechtlich nicht durchgehend geboten – so enthalte etwa die Ernennungsurkunde eines Beamten regelmäßig keine solche Belehrung – fehl am Platz ist (vgl. § 37 Abs. 6 SVwVfG a.F.), so hält die angefochtene Entscheidung zugleich zutreffend fest, dass aus dem Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung nicht zwingend auf die fehlende Verwaltungsakt-Qualität der betroffenen behördlichen Handlung zu schließen ist. Das gilt jedenfalls dann, wenn (wie hier) der erklärte Wille und die Umstände des Einzelfalls aus Sicht des objektiven Empfängerhorizonts die Annahme gebieten, dass eine verbindliche Entscheidung getroffen werden sollte. Fehlt in solchen Fällen eine Rechtsbehelfsbelehrung, so hat der Betroffene regelmäßig ein Jahr Zeit, sich gegen die Entscheidung zu wenden (§ 58 Abs. 2 VwGO). Diese Frist ist fallbezogen ereignislos verstrichen.

Strengere Anforderungen ergeben sich jedenfalls fallbezogen weder aus dem beamtenrechtlichen Fürsorgeprinzip noch aus dem Hinweis des Klägers, er habe als Laie keine vertieften Kenntnisse des Beamtenrechts.

b) Die Zulassungsbegründung legt nicht dar, dass die weitere Annahme des Verwaltungsgerichts, mit Bescheid vom 18. Oktober 2016 sei für den streitgegenständlichen Zeitraum bestandskräftig über die Höhe der Besoldung des Klägers befunden worden, was einer (Feststellungs-)Klage entgegenstehe, die letztlich auf eine höhere Besoldung ziele, im Ergebnis unzutreffend wäre. Zwar weist die Zulassungsbegründung der Sache nach zutreffend darauf hin, dass die Verfügung vom 18. Oktober 2016 keine (ausdrückliche) Bescheidung des auf eine amtsangemessene Alimentation gerichteten Antrags vom 12. April 2016 enthält. Zudem dürfte der auf die Feststellung einer verfassungswidrigen Unteralimentation, also auf einen Besoldungsanspruch jenseits des geltenden einfachen Rechts gerichtete Antrag einen anderen Streitgegenstand betreffen als der auf eine höhere Zahlung gerichtete Leistungsantrag (gerade) unter Anwendung des geltenden Besoldungsrechts.7 All das steht jedoch der Annahme, dass bereits bestandskräftig und damit bindend über die Höhe der Besoldung des Klägers im streitgegenständlichen Zeitraum befunden wurde, nicht im Wege.

Wie weit ein (bestandskräftiger) Verwaltungsakt bindet, mit anderen Worten, was Inhalt seines sachlichen Regelungsgehalts ist, folgt prinzipiell (nur) aus dem Tenor der Verwaltungsentscheidung. Fehlt (wie hier) ein solcher Ausspruch als abgesonderter Entscheidungsbestandteil, ist der Gehalt der Regelung aus dem Gesamtzusammenhang zu ermitteln.8 Gemessen daran besteht der Regelungsgehalt des Bescheids vom 18. Oktober 2016 – wie dargestellt – darin, die Besoldung des Klägers ab dem 9. März 2015 verbindlich festzulegen. Der Bescheid enthält in seinem Regelungsausspruch zwar nicht zugleich die als Vorfrage für die Höhe der Besoldung anzusehende Feststellung, dass die dem Kläger auf Grundlage des § 72a BesG SL a.F. und § 2 DBZV gewährte Alimentation verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Jedoch wird der Entscheidungsgegenstand nicht dadurch eingeengt, dass für die Entscheidung maßgebliche Umstände oder rechtliche Aspekte ggf. unberücksichtigt geblieben sind.9 Das der Sache nach verfolgte Begehren, ein „Mehr“ an Besoldung zu erreichen, stünde damit in Widerspruch dazu, dass der Bescheid vom 18. Oktober 2016 das Besoldungsniveau des Klägers im streitgegenständlichen Zeitraum (gerade) verbindlich regelt.

Zeigt die Zulassungsbegründung nach alledem keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Annahme auf, dass über die Höhe der Besoldung bestandskräftig entschieden wurde, kommt es auf die Frage, ob der auf Grundlage des § 72a Abs. 2 BesG SL a.F. und § 2 DBZV gewährte Zuschlag dem in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Gebot gerecht wird, dass sich die Besoldung eines begrenzt dienstfähigen Beamten an der Vollzeitbesoldung „zu orientieren“10 hat bzw. sich von der Besoldung freiwillig Teilzeitbeschäftigter „deutlich abheben“11 muss, nicht an. Ebenso wenig bedürfen die weiteren Argumente, die der Beklagte gegen die Begründetheit der Klage in Stellung bringt (Gebot zeitnaher Geltendmachung, behauptete mangelnde Substantiierung der gerügten Unteralimentation12), einer abschließenden Würdigung.

2. Die Zulassungsbegründung zeigt nicht auf, dass der Sache eine besondere Schwierigkeit (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zukäme. Dazu müsste sich dem Antrag entnehmen lassen, inwiefern die Entscheidung des Rechtsstreits voraussichtlich überdurchschnittliche Schwierigkeiten verursachen würde.13 Das leistet die Zulassungsbegründung vom 10. Januar 2025 mit ihrem pauschalen Hinweis, der Streit führe „in den Kernbereich der beamtenrechtlichen Besoldung […] bei begrenzter Dienstfähigkeit“, der Kläger habe nur zufällig davon erfahren, dass ihm wegen begrenzter Dienstfähigkeit überhaupt ein Zuschlag zustehe, zudem seien die maßgeblichen Bestimmungen für ihn „nicht einfach zugänglich“, nicht. Im Übrigen sind die Voraussetzungen, unter denen eine behördliche Handlung als Verwaltungsakt einzustufen ist, und die Reichweite der Bestandskraft eines Bescheides – wie dargelegt – hinreichend geklärt und nicht überdurchschnittlich schwierig.

Ebenso wenig ist der Rechtssache eine grundsätzliche Bedeutung beizumessen. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO setzt voraus, dass die Rechtssache eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung hat für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts.14 Eine solche Grundsatzbedeutung ergibt sich weder aus dem Hinweis des Klägers, das Verwaltungsgericht stelle das Antragsprinzip in den Vordergrund, obwohl der begehrte Zuschlag integraler Bestandteil der Besoldung sei, der ihm auch ohne Antrag zustehe, wobei dem beklagten Dienstherr die für die Besoldung maßgeblichen Grunddaten naturgemäß bekannt seien, noch aus dem pauschalen Einwand, die Sichtweise des Verwaltungsgerichts kollidiere mit dem Alimentations- und dem Fürsorgeprinzip.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Streitwertfestsetzung ergeht durch gesonderten Beschluss.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.