Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 A 26/17

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.). Aus dem Zulassungsvorbringen ergeben sich auch keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.).

1. Ernstliche Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Vgl. zuletzt BVerfG, Beschlüsse vom 16. Januar 2017 - 2 BvR 2615/14 -, juris Rn. 19, und vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, mit weiteren Nachweisen.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem Antrag,

die Bescheide der Beklagten vom 8. Juni 2015 aufzuheben,

nach Maßgabe des Berichtigungsbeschlusses vom 23. Dezember 2016 im folgenden Umfang stattgegeben:

Der den Hauptzug der Straße „Am H. “ betreffende Bescheid der Beklagten vom 8. Juni 2015 wird aufgehoben, soweit darin ein Betrag von mehr als 149.578,74 € festgesetzt worden ist.

Der die Stichstraße III „Am H. “ betreffende Bescheid der Beklagten vom 8. Juni 2015 wird aufgehoben, soweit darin ein Betrag von mehr als 80.765,46 € festgesetzt worden ist.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Beklagte habe die Klägerin dem Grunde nach zu Recht auf der Grundlage des § 8 KAG NRW in Verbindung mit der Satzung für die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG NRW für Straßenbaumaßnahmen der Stadt N. vom 11. November 2012 (im Folgenden: SBS 2012) zu Straßenbaubeiträgen für ihr Grundstück Am H. 55, 55 a herangezogen. Die Berechnung der konkreten Beitragshöhe sei allerdings nicht rechtmäßig erfolgt. Die Beklagte habe zu Unrecht einen Artzuschlag gemäß § 4 Abs. 4 SBS 2012 erhoben und den Nutzungsfaktor 1,3 für zweigeschossige Bebauung (vgl. § 4 Abs. 1 b) SBS 2012) verdoppelt. In diesem Umfang seien beide Beitragsbescheide rechtswidrig. Das Grundstück der Klägerin liege weder in einem festgesetzten noch in einem faktischen Kern-, Gewerbe- oder Industriegebiet. Die Verdoppelung des Nutzungsfaktors sei auch nicht nach § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 gerechtfertigt. Das Grundstück liege nicht in einem festgesetzten oder faktischen Sondergebiet, das explizit in der Vorschrift genannt sei. Eine Festsetzung als allein in Frage kommendes Hochschulgebiet sei nicht erfolgt. Das Grundstück der Klägerin liege auch nicht in entsprechender Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 2 SBS 2012 in einem faktischen Hochschulgebiet. Die von der Beklagten geltend gemachte Festsetzung eines Sondergebiets „Schule“ könne einen Artzuschlag nach § 4 Abs. 4 Satz 3 1. Fall, Satz 1 SBS 2012 nicht auslösen. Die Aufzählung in § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 sei, da sie nicht durch „insbesondere“ oder eine ähnliche Formulierung eingeleitet werde, nach dem eindeutigen Wortlaut abschließend und könne nicht auf andere nach § 11 Abs. 2 BauNVO zulässige Sondergebiete erweitert werden. Die Darstellung einer Gemeinbedarfsfläche „Schule“ im Flächennutzungsplan reiche für eine Festsetzung als Sondergebiet „Schule“ nicht aus. Sie sei für die nach der Baunutzungsverordnung maßgebliche Festsetzung der Baugebiete (§ 1 Abs. 3 BauNVO) irrelevant, solange die Festsetzung nicht in einen Bebauungsplan übernommen worden sei.

Die dagegen von der Beklagten erhobenen Rügen sind unbegründet.

a) Die Verdoppelung des Nutzungsfaktors ist nicht gemäß § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 gerechtfertigt, weil das klägerische Grundstück - wie die Beklagte meint - in einem Sondergebiet „Schule“ liegt.

Gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 SBS 2012 werden die in § 4 Abs. 1 a) bis e) SBS 2012 aufgeführten Nutzungsfaktoren in Kern-, Gewerbe- und Industriegebieten verdoppelt. Dies gilt nach § 4 Abs. 4 Satz 2 SBS 2012 auch, wenn die Gebiete nicht in einem Bebauungsplan festgesetzt, aber aufgrund der vorhandenen Bebauung und sonstigen Nutzung als Kerngebiete, Gewerbegebiete oder Industriegebiete mit einer nach § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2 oder § 9 Abs. 2 BauNVO zulässigen Nutzung zu beurteilen sind. § 4 Abs. 4 Satz 1 und 2 SBS 2012 gelten entsprechend für Ladengebiete, Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe, Hochschulgebiete, Klinikgebiete (§ 11 Abs. 2 BauNVO) und bei Grundstücken, die in anders beplanten Gebieten liegen, aber überwiegend gewerblich oder industriell genutzt werden (§ 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012).

Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die Aufzählung der von § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 erfassten Sondergebietstypen abschließend ist. Die Bestimmung kann für Sondergebiete „Schule“ deswegen von vornherein nicht eingreifen, unabhängig davon, ob es sich um ein festgesetztes oder um ein faktisches Sondergebiet dieser Art handelt. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut der Norm als auch aus dem systematischen Zusammenhang, in den sie gestellt ist.

§ 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 benennt ausdrücklich einen bestimmten Kreis von Sondergebietsarten. Dabei greift die Regelung nicht alle in § 11 Abs. 2 BauNVO bezeichneten Sondergebiete auf, sondern nur einen Teil. Hätte der Satzungsgeber einen Artzuschlag für weitere Sondergebiete als die explizit genannten vorsehen wollen, weil er dies mit Blick auf die mit ihnen typischerweise einhergehende Nutzungsintensität für gerechtfertigt erachtet hätte,

vgl. zum Hintergrund und zur Bedeutung des Artzuschlags Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 541 ff.,

hätte er die Norm entweder entsprechend weiter gefasst oder pauschal auf § 11Abs. 2 BauNVO insgesamt verwiesen. Dies gilt umso mehr, als die durch § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 in Bezug genommenen Sondergebiete - Ladengebiete, Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe, Hochschulgebiete, Klinikgebiete - von ihrer Nutzungstypik her so heterogen sind, dass sich aus ihnen keine generelle Regelungstendenz im Hinblick auf den zusätzlichen Einschluss anderer, ihnen vergleichbarer Sondergebietsnutzungen ableiten lässt. Der Satzungsgeber hat damit einige der Sondergebiete aus § 11 Abs. 2 BauNVO für artzuschlagsbedürftig gehalten, andere hingegen nicht.

Für diese Lesart spricht aus systematischer Sicht überdies die Formulierung von § 4 Abs. 4 Sätze 1 und 2 SBS 2012. Diese führen ihrerseits lediglich bestimmte Gebietsarten - Kerngebiete, Gewerbegebiete oder Industriegebiete - mit einer spezifischen Nutzungscharakteristik - nämlich einer nach § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2 oder § 9 Abs. 2 BauNVO zulässigen - auf. In diesem Zusammenhang ist auch der Verweis auf § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2, § 9 Abs. 2 BauNVO so konkret, dass er die Reichweite der dadurch einbezogenen Nutzungen genau eingrenzt und alle dort nicht zugelassenen Nutzungen ausschließt. Diese Regelungstechnik lässt mangels Regelungslücke schon im Ansatz keinen Raum für eine erweiternde oder auch analoge Anwendung, wie sie die Beklagte anstrebt.

Bereits aufgrund dieser Auslegung des § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 kann die Beklagte nicht mit ihrem Vorbringen durchdringen, das klägerische Grundstück sei in einem Sondergebiet „Schule“ belegen und deshalb mit einer Verdoppelung des Nutzungsfaktors zu beaufschlagen.

Infolgedessen kommt es auf den Zulassungsvortrag zu der Frage, ob eine Darstellung als Gemeinbedarfsfläche/Schule im Flächennutzungsplan ausnahmsweise wegen einer Atypik der Fallgestaltung in einer Zusammenschau mit dem Durchführungsplan Nr. 44 aus dem Jahr 1959 ausreichend sein kann, um den Anwendungsbereich des § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 zu eröffnen, nicht an.

b) Das Verwaltungsgericht hat ferner richtig entschieden, dass ein Sondergebiet „Schule“ nicht mit einem - in § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 ausdrücklich erwähnten - Sondergebiet „Hochschule“ gleichgesetzt werden kann.

Auch wenn die Baunutzungsverordnung die Begriffe „Hochschule“ und „Schule“ nicht definiert, handelt es sich dabei um voneinander zu unterscheidende Nutzungsarten. Schulen sind Anlagen des Gemeinbedarfs bzw. für kulturelle Zwecke etwa im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO, die im Rahmen einer sinnvollen städtebaulichen Ordnung und Entwicklung ihren Standort in Wohnbereichen oder deren Nähe haben sollen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. April 1991 - 7 C 12.90 ‑, juris Rn. 6, und vom 11. März 1988 - 4 C 56.84 -, juris Rn. 20.

Im Unterschied dazu weist die Baunutzungsverordnung Hochschulen durch ihre Verortung in § 11 Abs. 2 BauNVO Sondergebieten zu, weil sich Sondergebiete „Hochschule“ von den Baugebieten der §§ 2 ff. BauNVO typischerweise wesentlich unterscheiden und insofern ein besonderes Planungsbedürfnis aufwerfen.

Vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 16. September 1998 - 4 B 60.98 -, juris Rn. 7 ff.; OVG NRW, Urteil vom 27. Oktober 2011 - 2 D 140/09.NE -, juris Rn. 40 ff.

Ausgehend von dieser Abgrenzung ist es überzeugend, dass das Verwaltungsgericht sich zur Unterscheidung der Nutzungsarten „Hochschule“ und „Schule“ an der Terminologie des § 72 Abs. 1, Abs. 2 HG NRW orientiert hat. Danach ist eine Hochschule unter anderem dadurch gekennzeichnet, dass sie eine Bildungseinrichtung ist, an der die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre sowie der Kunst sichergestellt ist (vgl. § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 HG NRW) und an der Studiengänge angeboten werden (vgl. § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 HG NRW), die auf einen Studienabschluss hinführen (vgl. § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 HG NRW). Diese Wesensmerkmale sind einer Schule sowohl nach dem gängigen Sprachverständnis als auch nach dem von § 6 SchulG NRW zugrunde gelegten Schulbegriff nicht eigen.

Dafür, dass der Satzungsgeber in § 4 Abs. 4 Satz 3 SBS 2012 von diesem - zumal auch fachgesetzlich - etablierten Sprachgebrauch abweichen wollte, indem er die Nutzungstypen „Hochschule“ und „Schule“ bzw. „Fortbildungsstätte“, in der - wie hier - Mitarbeiter und Führungskräfte der C. für B. weitergebildet werden, parallelisieren wollte, gibt es keine Anhaltspunkte. Wiederum hätte es aus Gründen der Normenklarheit dafür einer eigenständigen, aussagekräftigen Erklärung im Satzungstext bedurft. Dies gilt auch dann, wenn der Satzungsgeber einem - vom Zulassungsantrag angenommenen - vergleichbaren Emissions- und anderweitigen Störungspotential von Hochschulen und Schulen beitragsrechtlich im Rahmen des Artzuschlags Genüge tun wollte.

c) Schließlich lässt sich ein Artzuschlag nicht auf § 4 Abs. 4 Satz 2 SBS 2012 stützen, weil das Grundstück der Klägerin als eigenes Baugebiet in Gestalt eines faktischen Kerngebiets zu betrachten wäre. Auch dies hat das Verwaltungsgericht zu Recht verneint.

Gemäß § 7 Abs. 1 BauNVO dienen Kerngebiete vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur. In Kerngebieten zulässig sind nach § 7 Abs. 2 BauNVO Geschäfts- , Büro- und Verwaltungsgebäude (Nr. 1), Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes und Vergnügungsstätten(Nr. 2), sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe (Nr. 3), Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (Nr. 4), Tankstellen im Zusammenhang mit Parkhäusern und Großgaragen (Nr. 5), Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter (Nr. 6), sonstige Wohnungen nach Maßgabe von Festsetzungen des Bebauungsplans (Nr. 7).

Dieses Nutzungsspektrum hat das Grundstück der Klägerin, das eine Fortbildungsstätte für Lehr- und Fortbildungsveranstaltungen für Mitarbeiter und Führungskräfte der C. für B. beherbergt, nicht, mag diese auch isoliert gesehen eine zentrale Einrichtung der Verwaltung darstellen. Deshalb kann das Grundstück auch dann nicht als faktisches Kerngebiet qualifiziert werden, wenn man es mit der Beklagten als eigenes faktisches Baugebiet ansehen würde. Auch die nähere Umgebung des klägerischen Grundstücks zeigt nicht die Eigenschaften eines faktischen Kerngebiets, worauf das Verwaltungsgericht beanstandungsfrei hingewiesen hat. Danach findet sich im Gebiet des Durchführungsplans Nr. 44 überwiegend Wohnbebauung, weswegen es auch durch die massive Bebauung des Grundstücks der Klägerin nicht in Richtung eines Kerngebiets geprägt wird.

2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.

Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Beklagten gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Rechtssache auch ansonsten nicht auf. Wie unter 1. a) dargelegt, ist der entscheidungserhebliche Inhalt des § 4 Abs. 4 SBS 2012 durch Auslegung zweifelsfrei zu ermitteln. Der vom Verwaltungsgericht geleistete Begründungsaufwand deutet ebenfalls nicht auf besondere Schwierigkeiten der Rechtssache hin. Das Verwaltungsgericht hat das Prüfprogramm des § 4 Abs. 4 SBS 2012 im entscheidungsrelevanten Umfang abgearbeitet. Es ist dabei - wie gezeigt - durch nicht über das übliche Maß hinausgehende Interpretations- und Subsumtionsarbeit zu fehlerfreien Resultaten gelangt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).