Oberverwaltungsgericht NRW, 13. Senat — 13 A 1681/18

Die Beteiligten streiten im Berufungsverfahren um die Erteilung einer Genehmigung zur Übertragung der Rechte und Pflichten aus Taxikonzessionen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG.

Die Klägerin war Inhaberin von drei durch die Beklagte erteilten und zuletzt bis zum 29. Februar 2016 befristeten Genehmigungen für die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen im Gelegenheitsverkehr mit einem Taxi mit den Ordnungsnummern 22, 31 und 42. Ihren am 20. Januar 2016 gestellten Antrag auf Wiedererteilung der Genehmigungen lehnte die Beklagte nach zweifacher Verlängerung der gesetzlichen Entscheidungsfrist mit Bescheid vom 15. Juli 2016 ab, weil Zweifel an ihrer persönlichen Zuverlässigkeit als Unternehmerin im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV bestünden. Sie habe nach den Ermittlungen des Finanzamts für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung L. für die Jahre 2008 bis 2013 unzutreffende Steuererklärungen und unrichtige Steuermeldungen abgegeben, die Buchführung durch Nachschreiben unwahrer Ersatzbelege manipuliert, Originalunterlagen wie Schichtzettel und Fahrtberichte vernichtet und Betriebseinnahmen unvollständig verbucht.

Bereits am 26. Februar 2016 hatte die Klägerin gemeinsam mit Herrn N. H. , einem Familienangehörigen, im Hinblick auf die sich abzeichnenden Schwierigkeiten bei der Wiedererteilung eine Genehmigung zur Übertragung der aus den Genehmigungen erwachsenden Rechte und Pflichten auf Herrn N. H. beantragt, welcher in eigener Person alle persönlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung gemäß § 13 Abs. 1 PBefG erfülle und den Taxibetrieb der Klägerin vorbehaltlich der zu erteilenden Genehmigung auch in Gänze übernehmen solle. Der Antrag werde hilfsweise für den Fall gestellt, dass dem Antrag der Klägerin auf Wiedererteilung nicht entsprochen werde. Im Bescheid vom 15. Juli 2016 führte die Beklagte diesbezüglich aus, dass sie neben dem Antrag der Klägerin auf Wiedererteilung der Genehmigungen auch deren Antrag auf eine Übertragungsgenehmigung ablehne. Eine Übertragung dürfe nur genehmigt werden, wenn auch der Übertragende selbst die persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen aus § 13 Abs. 1 PBefG erfülle; dies sei im Hinblick auf die Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit nicht der Fall.

Am 16. August 2016 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben, mit der sie ursprünglich die Wiedererteilung ihrer drei Taxikonzessionen und hilfsweise eine Genehmigung zur Übertragung der aus ihnen erwachsenden Rechte und Pflichten erstrebt hat. Zur Begründung hat die Klägerin unter näherer Darlegung im Einzelnen geltend gemacht, dass die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe weitgehend unbegründet seien. Ihr allenfalls anzulastende Fehler in der Buchhaltung, wie bei der Führung von Schichtzetteln, stellten ihre Zuverlässigkeit als Unternehmerin nicht durchgreifend in Frage. Vor einer Ablehnung der Wiedererteilung hätte die Beklagte zudem die Erteilung einer Genehmigung zur Übertragung der aus den Taxikonzessionen erwachsenden Rechte und Pflichten in Betracht ziehen müssen. Etwaige Bedenken gegen eine Fortführung des Betriebs aufgrund ihrer persönlichen Unzuverlässigkeit ließen sich durch einen Inhaberwechsel vollständig ausräumen, ohne dass es einer Betriebsschließung bedürfe.

Die Klägerin hat beantragt,

1. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Juli 2016 zu verpflichten, der Klägerin die Taxigenehmigungen mit den Ordnungsnummern 22, 31 und 42 wieder zu erteilen,

2. hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Juli 2016 zu verpflichten, die Übertragung der Taxikonzessionen mit den Ordnungsnummern 22, 31 und 42 auf Herrn N. H. zu genehmigen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte ist der Klage unter Wiederholung und Vertiefung ihrer bereits zur Begründung des angefochtenen Bescheides angeführten Erwägungen entgegengetreten.

Mit Urteil vom 9. März 2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Sie sei zulässig, obwohl es an der gemäß § 110 Abs. 1 Sätze 1 und 2 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustG NRW i.V.m. § 55 PBefG erforderlichen Durchführung eines Vorverfahrens fehle. Die Beklagte als nach § 111 Satz 1 JustG NRW auch für den Erlass eines Widerspruchsbescheides zuständige Behörde sei selbst – wenn auch rechtsirrtümlich – von der Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens ausgegangen und habe sich hiervon ausgehend sachlich auf die Klage eingelassen. Unter diesen Umständen seien die Beteiligten aus prozessökonomischen Gründen nicht auf die Nachholung eines Vorverfahrens zu verweisen. Die Klage sei jedoch sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag unbegründet. Die Beklagte habe die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG für eine Wiedererteilung der Genehmigungen erforderliche persönliche Zuverlässigkeit der Klägerin zu Recht wegen schwerer Verstöße gegen abgabenrechtliche Pflichten im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV verneint. Eine Übertragung der aus den Genehmigungen erwachsenden Rechte und Pflichten nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG scheide damit ebenfalls aus. Nach der Rechtsprechung der erkennenden Kammer müsse – wovon die Beklagte zu Recht ausgegangen sei – auch der Übertragende den sich aus § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG ergebenden Zuverlässigkeitsanforderungen genügen. Zum einen sei er nämlich selbst als Antragsteller im Sinne dieser Vorschrift anzusehen. Zum anderen sei eine Übertragung im Hinblick auf die durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte Chancengleichheit aller Bewerber um eine Taxikonzession nur im Fall eines sog. verdienten Altkonzessionärs vertretbar, wenn mit der Übertragung eine – wie auch hier – nach § 13 Abs. 4 und 5 PBefG gebildete Warteliste für Neubewerber umgangen werde.

Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 21. August 2019 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, soweit dieses die Klage auch im Hinblick auf den Hilfsantrag der Klägerin abgewiesen hat; im Übrigen hat der Senat den Antrag abgelehnt. Im Berufungsverfahren verfolgt die Klägerin ihr Ziel, die Beklagte zur Erteilung der beantragten Genehmigung zur Übertragung der aus seinen Taxikonzessionen erwachsenden Rechte und Pflichten zu verpflichten, weiter. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei zurückzuweisen. Nach dem Sinn und Zweck der Zuverlässigkeitsprüfung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG könne es im vorliegenden Zusammenhang allein auf die persönliche Zuverlässigkeit des den Betrieb fortführenden Neukonzessionärs ankommen. Eine Ausweitung der Zuverlässigkeitsprüfung auch auf den Altkonzessionär diene erkennbar nicht mehr dem Schutz der mit § 13 Abs. 1 PBefG verfolgten Interessen, sondern der „Bestrafung“ des bisherigen Unternehmers, dem nunmehr auch noch die ihm allein verbliebene Chance zur wirtschaftlichen Verwertung seines Betriebes genommen werden solle. Auch verfassungsrechtlich sei eine Beschränkung der durch § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG eröffneten Übertragungsmöglichkeit auf den sog. verdienten Altkonzessionär weder geboten noch zulässig. Der Gesetzgeber habe sich bewusst gegen eine enumerative Aufzählung zulässiger Übertragungsgründe entschieden. § 2 Abs. 3 PBefG sehe zur Begrenzung eines verfassungsrechtlich angreifbaren reinen Konzessionshandels als alleinige objektive Genehmigungsvoraussetzung vor, dass die aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten nur übertragen werden dürfen, wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden. Ein Ausschluss der Übertragung wegen persönlicher Unzuverlässigkeit verletze ihn in seiner durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumsgarantie. Eine Übertragung scheitere schließlich auch nicht daran, dass die im Streit stehenden Konzessionen zum 29. Februar 2016 ausgelaufen seien. Die Beklagte hätte die Genehmigung noch rechtzeitig vor Auslaufen der Konzessionen erteilen können. Deren Säumnis könne ihr nicht entgegengehalten werden. Hilfsweise sei festzustellen, dass die Versagung der Genehmigung mit dem angefochtenen Bescheid rechtswidrig gewesen sei, um gegebenenfalls Schadensersatzansprüche gegen die Beklagte geltend machen zu können.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

1. das Urteil des Verwaltungsgerichts teilweise zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 15. Juli 2016 zu verpflichten, die Übertragung der Taxigenehmigungen mit den Ordnungsnummern 22, 31, 42 auf Herrn N. H. zu genehmigen,

2. hilfsweise den Antrag der Klägerin auf Übertragung der Taxigenehmigungen mit den Ordnungsnummern 22, 31, 42 auf Herrn N. H. unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des erkennenden Gerichts neu zu bescheiden,

3. äußerst hilfsweise festzustellen, dass die Ablehnung der beantragten Übertragung der Taxigenehmigungen mit den Ordnungsnummern 3, 29, 57 auf Herrn N. H. rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Schon formal sei auch die Klägerin als Antragsteller im Sinne von § 13 Abs. 1 PBefG anzusehen. Dies sei auch in der Sache gerechtfertigt, weil sie als Altkonzessionärin ebenso wie der Neukonzessionär ein eigenes Interesse an einer Übertragung der aus der Konzession erwachsenden Rechte und Pflichten habe und § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nur die Übertragung eines „intakten Unternehmens“ ermöglichen solle. Zudem fehle einem unzuverlässigen Altkonzessionär ein hinreichend gewichtiges Interesse, das es unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit aller Bewerber rechtfertigen könnte, den auf einer nach § 13 Abs. 4 und 5 PBefG geführten Warteliste Erstplatzierten bei der Konzessionsvergabe zu übergehen. Es hinge in diesen Fällen zudem vielfach vom Zufall ab, ob eine Genehmigung bereits widerrufen sei oder durch den von einem Widerruf bedrohten Altkonzessionär noch rechtzeitig übertragen werden könne.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Hinblick auf den im Berufungsverfahren noch allein umstrittenen Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Übertragung der aus seinen Taxikonzessionen erwachsenden Rechte und Pflichten im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

1. Die Klage ist mit den Klageanträgen zu 1) und zu 2) als Verpflichtungsklage in der Gestalt der Versagungsgegenklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere bedurfte es vor Erhebung der Klage nicht der Durchführung eines Vorverfahrens.

a) Die Klage ist mit den Klageanträgen zu 1) und zu 2) gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO als Verpflichtungsklage in der Gestalt der Versagungsgegenklage statthaft, weil die Beklagte den Erlass des durch die Klägerin begehrten Verwaltungsakts bei gebotener Auslegung mit dem angefochtenen Bescheid vom 15. Juli 2016 abgelehnt hat. Unter Heranziehung des auch für die Auslegung behördlicher Willenserklärungen entsprechend §§ 133, 157 BGB maßgeblichen objektiven Empfängerhorizonts,

vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 – 8 C 5.15 –, BVerwGE 155, 261 = juris, Rn. 20; OVG NRW, Beschluss vom 23. April 2020 – 13 B 1432/19 –, juris, Rn. 35,

hat die Beklagte mit dem Bescheid vom 15. Juli 2016 nicht nur den Antrag der Klägerin auf Wiedererteilung ihrer Taxikonzessionen vom 20. Januar 2016, sondern zugleich deren Antrag auf Genehmigung einer Übertragung der aus ihnen erwachsenden Rechte und Pflichten vom 26. Februar 2016 beschieden. Letzterer wird zwar – was an sich zu erwarten wäre – weder in der Betreffzeile des Bescheides noch in dessen Tenor erwähnt. Die Beklagte hat aber in den schriftlich mitgeteilten Gründen ergänzend ausgeführt, auch die Genehmigung zur Übertragung zu versagen. Die Klägerin hat als Empfängerin des Bescheides bei objektiver Würdigung insbesondere des Wortlauts der verwendeten Formulierung („Den Antrag auf Genehmigung […] der Genehmigungsübertragung […] lehne ich daher aus den vorgenannten Gründen ab“) erkennen können und müssen, dass die Beklagte nicht lediglich in einem informatorischen Sinne auf das Nichtbestehen des behaupteten Anspruchs hinweisen wollte, sondern eine Entscheidung über ihren zugehörigen Antrag getroffen hat.

b) Die Klage ist auch ohne vorherige Durchführung eines Vorverfahrens zulässig. Einer gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO für die Erhebung der Verpflichtungsklage in der Gestalt der Versagungsgegenklage grundsätzlich vorgeschriebenen Überprüfung des ablehnenden Verwaltungsakts in einem Vorverfahren bedurfte es nicht, weil der Landesgesetzgeber von der durch § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO eröffneten Möglichkeit zu einer abweichenden gesetzlichen Regelung Gebrauch gemacht und mit § 110 Abs. 1 Satz 1 und 2 JustG NRW von der Durchführung eines Vorverfahrens befreit hat. Anderes folgt auch nicht aus der Ausnahmeregelung in § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustG NRW zugunsten solcher Fälle, in denen Bundesrecht die Durchführung eines Vorverfahrens vorschreibt, weil eine solche bundesrechtliche Bestimmung für Rechtsstreitigkeiten nach dem Personenbeförderungsgesetz nicht besteht. Die durch das Verwaltungsgericht unter Berufung auf gleichlautende Rechtsprechung anderer Verwaltungsgerichte herangezogene Vorschrift des § 55 Satz 1 PBefG schreibt die Durchführung eines Vorverfahrens nicht vor.

§ 55 Satz 1 PBefG bestimmt, dass es eines Vorverfahrens auch bedarf, wenn ein Verwaltungsakt angefochten wird, den eine oberste Landesverkehrsbehörde oder das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur erlassen hat. Dem in diesem Zusammenhang maßgeblichen Wort „auch“ lässt sich dabei zur Überzeugung des Senats nicht die Bedeutung beimessen, der Bundesgesetzgeber habe hiermit die Durchführung eines Vorverfahrens in einem konstitutiven Sinne für alle Verwaltungsakte nach dem Personenbeförderungsgesetz vorschreiben und damit auf § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO gestützte landesrechtliche Ausnahmen ausschließen wollen.

Vgl. in diesem Sinne aber wie das Verwaltungsgericht BayVGH, Beschluss vom 22. Dezember 2009 – 11 CS 09.2081 –, VRS 120, 49 ff. = juris, Rn. 25 ff.; VG Gießen, Urteil vom 13. November 2007 – 6 E 44/07 –, juris, Rn. 24 f.; Fiedler, in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 55 PBefG Rn. 1; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: 62. Ergänzungslieferung 2011, § 55 PBefG Rn. 2.

Vielmehr hat der Bundesgesetzgeber mit dem Wort „auch“ lediglich auf die allgemeinen Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung zur Notwendigkeit eines Vorverfahrens Bezug genommen. Der spezifische Regelungsgehalt von § 55 Satz 1 PBefG beschränkt sich deshalb darauf, ein nach Maßgabe dieser allgemeinen Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung erforderliches Vorverfahren auch auf Verwaltungsakte oberster Bundes- und Landesbehörden zu erstrecken, die gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 1 VwGO grundsätzlich von der Erforderlichkeit eines Vorverfahrens ausgenommen sind, sofern nicht wiederum ein Gesetz die Nachprüfung ausdrücklich vorschreibt.

Vgl. im Ausgangspunkt ebenso Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Februar 2007, § 55 PBefG Ziff. 2; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: 62. Ergänzungslieferung 2011, § 55 PBefG Rn. 1; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Auflage 2013, § 55 PBefG Rn. 1.

Dieser Bedeutungsgehalt tritt noch deutlicher hervor, wenn auch die Urfassung der Vorschrift und die diesbezüglichen Gesetzgebungsmaterialien in die Auslegung einbezogen werden. Der durch den Bundesgesetzgeber in seinem Entwurf zu einem Personenbeförderungsgesetz vom 8. März 1958 (PBefG-E) vorgeschlagene Wortlaut des damaligen § 56 PBefG-E lautete: „Für die Anfechtung von Bescheiden und Verfügungen der Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde gilt die Verwaltungsgerichtsordnung. Ist ein Verwaltungsakt von der obersten Landesbehörde selbst erlassen, so ist nach den Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung das Vorverfahren durchzuführen.“

Vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung zu einem Personenbeförderungsgesetz vom 8. März 1958, in: BT-Drs. 3/255, S. 16.

Der zugehörigen Einzelbegründung kann zudem entnommen werden, dass der Bundesgesetzgeber mit Satz 2 seines Normentwurfs nur von den Möglichkeiten des § 70 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 2 des Entwurfs einer Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO-E) Gebrauch machen wollte, welcher dem heutigen § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 1 VwGO inhaltlich entsprach.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 56 PBefG-E im Gesetzentwurf der Bundesregierung zu einem Personenbeförderungsgesetz vom 8. März 1958, in: BT-Drs. 3/255, S. 34, sowie § 70 VwGO-E im Gesetzentwurf der Bundesregierung zu einer Verwaltungsgerichtsordnung vom 5. Dezember 1957, in: BT-Drs. 3/55, S. 11.

Der Bundesgesetzgeber ist mithin selbst davon ausgegangen, lediglich eine Gegenausnahme zum Ausnahmetatbestand des § 70 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 2 VwGO-E für Verwaltungsakte oberster Landesbehörden zu schaffen, ohne durch § 56 PBefG-E ein Vorverfahren konstitutiv für das gesamte Personenbeförderungsgesetz vorzuschreiben.

Spätere Änderungen am Wortlaut sollten insoweit keine Bedeutungsverschiebung bewirken. Ihre endgültige Fassung enthielt die Vorschrift – nunmehr als § 55 PBefG – unter Berücksichtigung von Vorschlägen des Bundesrates und des Ausschusses für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen. Satz 1 des ursprünglichen Vorschlags entfiel, weil er als überflüssig erachtet wurde; die Streichung der Worte „nach den Vorschriften“ in Satz 2 sollte lediglich der Klarstellung dienen. Die Vorschrift lautete nunmehr: „Bei der Anfechtung von Verwaltungsakten, die von der obersten Landesverkehrsbehörde selbst erlassen worden sind, ist das Vorverfahren der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen.“

Vgl. zum Gesetzeswortlaut des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 BGBl. I, S. 241 (255); zum Änderungsvorschlag des Bundesrates die Einzelbegründung zu § 56 PBefG-E in Anlage 2 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zu einem Personenbeförderungsgesetz vom 8. März 1958, in: BT-Drs. 3/255, S. 40; zum Vorschlag des Ausschusses den Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen 26. Januar 1961, in: BT-Drs. 3/2450, S. 10 und 56.

Seine heutige Fassung erhielt § 55 Satz 1 PBefG unbeschadet späterer Anpassungen im Detail im Wesentlichen durch Art. 28 Nr. 33 des Dritten Rechtsbereinigungsgesetzes vom 28. Juni 1990 (BGBl. I S. 1221). Die Neuregelung zielte aber ausschließlich auf die notwendig gewordene Einbeziehung von Verwaltungsakten, die durch den Bundesminister für Verkehr erlassen werden. Mit dem in diesem Zusammenhang erstmals eingeführten Wort „auch“ wollte der Bundesgesetzgeber hingegen in der Sache nichts Neues regeln. Es ersetzte vielmehr allein den bisherigen ausdrücklich geregelten Verweis auf die Verwaltungsgerichtsordnung.

Vgl. die Einzelbegründung zu Art. 27 Nr. 28 im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 6. April 1989, in: BT-Drs. 11/4310, S. 164.

Hat der Bundesgesetzgeber hiernach mit § 55 Satz 1 PBefG allein von der durch § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 1 VwGO eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht, eine Gegenausnahme zum Ausnahmetatbestand des § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 1 VwGO für Verwaltungsakte oberster Bundes- und Landesbehörden anzuordnen, schließt die Vorschrift auf § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO gestützte Regelungen des Landesrechts, die von einer Durchführung des Vorverfahrens befreien, nicht aus. In diesen Fällen ist § 55 Satz 1 PBefG nämlich – im Umfang der Befreiung – gegenstandslos, weil es auf eine weitere Ausnahme von der Erforderlichkeit eines Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 1 VwGO für Verwaltungsakte oberster Bundes- und Landesbehörden sowie etwaige Gegenausnahmen hierzu gar nicht mehr ankommt.

Diesem Verständnis kann auch nicht durchgreifend entgegenhalten werden, dass der Bundesgesetzgeber ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien seinerzeit davon ausgegangen war, schon mit der Ausschöpfung der durch § 70 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 2 VwGO-E vorgesehenen Möglichkeit zu einer abweichenden Regelung für Verwaltungsakte oberster Landesbehörden eine aus seiner Sicht sachlich gebotene Durchführung eines Vorverfahrens auf dem gesamten Gebiet des Personenbeförderungsgesetzes – im Ergebnis – sichergestellt zu haben.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 56 PBefG-E im Gesetzentwurf der Bundesregierung zu einem Personenbeförderungsgesetz vom 8. März 1958, in: BT-Drs. 3/255, S. 34.

Soweit er in diesem Zusammenhang den bereits in § 70 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO-E vorgesehenen und später mit § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO Gesetz gewordenen Vorbehalt zugunsten abweichender gesetzlicher Regelungen durch die Länder offenbar außer Betracht gelassen hat, dürfte dies im Wesentlichen darin begründet liegen, dass ihm die praktische Tragweite dieses Vorbehalts noch nicht in Gänze vor Augen gestanden hat, allzumal den Ländern ein Abweichen vom Erfordernis des Vorverfahrens nach der damals maßgeblichen Gesetzesfassung auch nur „für besondere Fälle“ gestattet war.

Vgl. zu den sich dabei stellenden Auslegungsfragen BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1973 – 2 BvL 43/71, 2 BvL 44/71 –, BVerfGE 35, 65 ff. = juris, Rn. 25 ff. und 34 ff.

Seine heutige Fassung, die es den Ländern gestattet, das Vorverfahren sogar bereichsspezifisch auszuschließen, erhielt § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO erst zu einem späteren Zeitpunkt mit der Streichung des Zusatzes „für besondere Fälle“ durch Art. 1 Nr. 8 Buchst. a) des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626).

Vgl. hierzu auch die Einzelbegründung in der maßgeblichen Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses vom 26. Juni 1996, in: BT-Drs. 13/5098, S. 23.

Dessen ungeachtet ist das Verwaltungsgericht aber auch von seinem Rechtsstandpunkt aus zutreffend davon ausgegangen, dass der Klägerin eine rechtsfehlerhaft unterbliebene Durchführung eines Vorverfahrens unter den gegebenen Umständen nicht entgegenhalten gehalten werden dürfte, weil sich die Beklagte als nach § 111 Satz 1 JustG NRW für den Erlass eines Widerspruchsbescheides zuständige Behörde sachlich auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hat. Der Zweck eines Vorverfahrens wäre durch diese Entwicklung überholt; seine Nachholung würde prozessökonomischen Erwägungen zuwiderlaufen.

Vgl. zu den Einzelheiten BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 2.93 –, BVerwGE 95, 321 ff. = juris, Rn. 18 m.w.N.

2. Die Klage ist mit den Klageanträgen zu 1) und zu 2) jedoch unbegründet, weil die Klägerin keinen Anspruch auf die Erteilung einer gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG erforderlichen Genehmigung zur Übertragung der aus ihren Taxikonzessionen erwachsenden Rechte und Pflichten und auch keinen – hilfsweise geltend gemachten – Anspruch auf eine erneute Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hat (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO). Die Klägerin muss sich insoweit zwar als bisherige Genehmigungsinhaberin nicht entgegenhalten lassen, dass ihr die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG erforderliche persönliche Zuverlässigkeit als Unternehmerin fehle. Ein Anspruch besteht aber zu dem für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung vor dem Senat jedenfalls deshalb nicht, weil die zu übertragenden Rechte und Pflichten spätestens mit Ablauf der Geltungsdauer ihrer bis zum 29. Februar 2016 befristeten Taxikonzessionen erloschen sind und die begehrte Genehmigung daher ins Leere ginge. Anderes folgt hier auch nicht aus der in Betracht zu ziehenden Bestimmung über den Eintritt einer Genehmigungsfiktion aus § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG.

a) Die Erteilung einer gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG erforderlichen Genehmigung zur Übertragung der aus einer Taxikonzession erwachsenden Rechte und Pflichten setzt entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht voraus, dass auch der übertragende Genehmigungsinhaber in seiner Person die persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt. Dies gilt namentlich auch für das unter den gegebenen Umständen im Streit stehende Erfordernis der persönlichen Zuverlässigkeit des Unternehmers nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG.

Vgl. wie hier VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11. Juni 1992 – 14 S 2912/90 –, GewArch 1993, 215 ff. = NVwZ-RR 1993, 445 ff. = juris, Rn. 30; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 347; Heinze, in: ders./Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 2 PBefG Rn. 30; vgl. zur Gegenauffassung VG Köln, Urteil vom 18. Oktober 2013 – 18 K 1260/13 –, juris, Rn. 10 ff., und Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: 77. Ergänzungslieferung 2019, § 2 PBefG Rn. 7.

§ 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG bestimmt, dass die Übertragung der aus einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten der Genehmigung bedarf. Voraussetzung für die Genehmigungserteilung ist im Fall der Übertragung der Rechte und Pflichten aus einer Taxikonzession zunächst gemäß § 2 Abs. 3 PBefG, dass gleichzeitig mit der Übertragung das ganze Unternehmen oder wesentliche selbständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden. Nach dem Willen des Gesetzgebers bezweckt diese durch Art. 1 Nr. 1 Buchst. b) des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) eingeführte Sonderregelung die Eindämmung eines wegen der durch § 13 Abs. 4 und 5 PBefG ermöglichten Kontingentierung von Taxikonzessionen befürchteten Konzessionshandels.

Vgl. die Begründung zur maßgeblichen Beschlussempfehlung des Ausschusses für Verkehr vom 9. Dezember 1982, in: BT-Drs. 9/2266, S. 6; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 356; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: 77. Ergänzungslieferung 2019, § 2 PBefG Rn. 15; Heinze, in: ders./Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 2 PBefG Rn. 33.

Im Übrigen ergeben sich die weiteren Genehmigungsvoraussetzungen aus der allgemeinen Bestimmung des § 13 PBefG, wobei gemäß Absatz 7 die für den Verkehr mit Taxen grundsätzlich relevanten Regelungen über eine Kontingentierung zum Schutz öffentlicher Verkehrsinteressen und eine mit dieser einhergehenden Auswahlentscheidung in Absatz 4 und Absatz 5 Sätze 1, 2, 4 und 5 PBefG keine Anwendung finden, weil im Fall einer Genehmigungsübertragung lediglich ein Wechsel in der Person des Genehmigungsinhabers stattfindet und sich die standortbezogene Zahl der ausgegebenen Taxikonzessionen nicht erhöht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2017 – 13 B 1187/17 –, juris, Rn. 8.; VG Köln, Urteil vom 18. September 2017 – 18 K 777/17 –, juris, Rn. 19 ff.; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 348; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: 77. Ergänzungslieferung 2019, § 2 PBefG Rn. 7.

Erforderlich ist aber unstreitig, dass jedenfalls in der Person des Übernehmenden die persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt sind, d.h. die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Übernehmenden als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Person dartun, der Übernehmende als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und der Übernehmende und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2017 – 13 B 1187/17 –, juris, Rn. 6; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 347; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: 77. Ergänzungslieferung 2019, § 2 PBefG Rn. 7; Heinze, in: ders./Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 2 PBefG Rn. 30.

Zu beachten sind schließlich auch die Regelung in § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG mit der Folge, dass die Genehmigung zu versagen ist, wenn der Übernehmende einen der dort aufgeführten Nachrangigkeitsgründe erfüllt, und das bei gebotener Auslegung durch § 13 Abs. 7 PBefG nicht ausgeschlossene zweijährige Übertragungsverbot für Neubewerber in § 13 Abs. 5 Satz 5 Halbsatz 2 PBefG. Beide Regelungen zielen ebenfalls auf die Eindämmung eines reinen Konzessionshandels.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2017 – 13 B 1187/17 –, juris, Rn. 8.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 31. August 2017 – 7 L 2349/17 –, juris, Rn. 14; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 349 und 357; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: 77. Ergänzungslieferung 2019, § 2 PBefG Rn. 17.

Auf die Frage, ob die persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG auch in der Person des bisherigen Genehmigungsinhabers gegeben sind, kann es in diesem Zusammenhang hingegen nicht ankommen und zwar auch dann nicht, wenn dieser – wie unter den gegebenen Umständen – der Genehmigungsübertragung nicht nur zugestimmt, sondern diese selber mit beantragt hat.

Vgl. zu Fragen der Antragstellung VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Juli 1999 – 3 S 2850/98 –, juris, Rn. 42; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 342 m.w.N.

Eine schematische, allein mit dem Wortlaut der Norm („Antragsteller“) begründete Anwendung vernachlässigte in unzulässiger Weise den Sinn und Zweck der in § 13 Abs. 1 PBefG geregelten Genehmigungsvoraussetzungen. Sie dienen präventiv dem Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei der entgeltlichen oder geschäftsmäßigen Beförderung von Personen im Straßenverkehr, wobei im Wesentlichen – wenn auch nicht nur – der Schutz des die Beförderungsleistung in Anspruch nehmenden Verbrauchers angestrebt wird, der ein Interesse an der Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und fachlichen Eignung seines Vertragspartners hat.

Vgl. nur zuletzt BVerwG, Urteil vom 27. August 2015 – 3 C 14.14 –, BVerwGE 152, 382 ff. = juris, Rn. 17.

Hiervon ausgehend kann die Genehmigungsfähigkeit einer Konzessionsübertragung nicht von der Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und fachlichen Eignung des übertragenden Genehmigungsinhabers abhängen, weil dieser gerade die Aufgabe seines Personenbeförderungsbetriebs anstrebt und es für den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei der entgeltlichen oder geschäftsmäßigen Beförderung von Personen im Straßenverkehr ab dem Zeitpunkt der Übertragung allein auf die Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und fachlichen Eignung des Erwerbers ankommt. Dem kann auch nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Beantragung einer Übertragungsgenehmigung in diesem Fall in eine gesetzessystematisch ungewollte Konkurrenz zu einem nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG gebotenen Widerruf der Konzession träte. Denn die Notwendigkeit eines drohenden oder bereits ausgesprochenen, aber noch nicht bestandskräftigen Widerrufs der Konzession entfällt, sobald diese in Folge einer Übertragung in die Hände eines im Sinne von § 13 Abs. 1 PBefG leistungsfähigen, zuverlässigen und fachlich geeigneten Unternehmers gelegt ist. Dabei genießt ein im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt der Behörde genehmigungsfähiger Antrag auf Übertragung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit grundsätzlich Vorrang vor einem Widerruf.

Vgl. in diese Richtung auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11. Juni 1992 – 14 S 2912/90 –, GewArch 1993, 215 ff. = NVwZ-RR 1993, 445 ff. = juris, Rn. 30; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 347.

Anders als das Verwaltungsgericht meint, ist eine Heranziehung der in § 13 Abs. 1 PBefG geregelten persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen oder jedenfalls des Zuverlässigkeitserfordernisses aus § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG auch nicht deshalb geboten, weil der Gesetzgeber allein dem sog. verdienten Altkonzessionär eine Möglichkeit zur Übertragung seiner Konzession hätte eröffnen wollen oder die Eröffnung einer Übertragungsmöglichkeit aus Gründen der durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützten Chancengleichheit aller Bewerber allein zugunsten eines sog. verdienten Altkonzessionärs verfassungsrechtlich zulässig wäre, wenn die Anzahl der nach Maßgabe von § 13 Abs. 4 BPefG verträglichen Taxikonzessionen – wie hier – erschöpft ist. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass das Interesse eines Konzessionsinhabers an der Übertragung seiner Konzession so ausgeprägt und schutzwürdig sein kann, dass es sogar bei Bestehen eines Bewerberüberhangs im Sinne von § 13 Abs. 4 PBefG Beachtung verdient und vom Gesetzgeber höher bewertet werden kann als eine nach § 13 Abs. 5 PBefG maßgebliche Reihenfolge des Eingangs der Anträge. Andererseits können Übertragungsgeschäfte in einer solchen Situation zu einer nicht mehr hinzunehmenden Benachteiligung von Mitbewerbern führen, wenn sie ausschließlich dem Konzessionshandel dienen. Wann die Interessen eines Konzessionsinhabers an der Übertragung seiner Konzession in diesem Sinne hinreichend gewichtig sind, hat das Bundesverfassungsgericht nicht abschließend bestimmt. Dies kann, so das Bundesverfassungsgericht, etwa dann naheliegen, wenn sog. verdiente Altkonzessionäre sich zur Ruhe setzen und ihren Betrieb ganz oder teilweise veräußern wollen, um den Ertrag ihres Berufslebens zu realisieren. Darüber hinaus sind aber auch weitere Konstellationen denkbar („zum Beispiel“).

Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. Oktober 1989 – 1 BvL 32/82, 1 BvL 6/83 –, BVerfGE 81, 40 ff. = juris, Rn. 36 f.

Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen trägt der Gesetzgeber mit dem geltenden Rechtsrahmen für die Übertragung von Taxikonzessionen hinreichend Rechnung. § 2 Abs. 3 PBefG bewirkt für Taxikonzessionen ein grundsätzliches Übertragungsverbot, sofern nicht gleichzeitig mit der Konzessionsübertragung das ganze Unternehmen oder wesentliche selbständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden. In der Folge müssen alle frei werdenden Konzessionen an die Genehmigungsbehörde zurückgegeben und von dieser ohne Bindung an die Wünsche und Bedingungen der Beteiligten nach näherer Maßgabe von § 13 Abs. 5 PBefG neu vergeben werden. Außerdem schränken – wie ausgeführt – die bei der Genehmigungserteilung zu beachtenden Bestimmungen in § 13 Abs. 5 Satz 3 und Satz 5 Halbsatz 2 PBefG die Übertragbarkeit von Taxikonzessionen weiter ein. Allerdings hat sich der Gesetzgeber in Abweichung zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung dagegen entschieden, die zulässigen Gründe für eine Genehmigungsübertragung enumerativ festzulegen. Der Gesetzentwurf zu § 2 Abs. 3 PBefG-E hatte insoweit vorgesehen, die Übertragung einer Konzession auf die Fälle zu beschränken, in denen der bisherige Genehmigungsinhaber aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr zu einer Fortführung seines Betriebs in der Lage ist oder diesen aus Altersgründen mit Vollendung des 65. Lebensjahres aufgeben will.

Vgl. Art. 1 Nr. 1 Buchst. b) des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu einem Fünften Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 24. November 1982, in: BT-Drs. 9/2128, S. 3.

Dem Ausschuss für Verkehr erschien jedoch eine allgemeine Formulierung zweckmäßig, weil durch eine enumerative Aufzählung von Gründen, bei denen eine Übertragung zulässig sein soll, nicht alle berechtigten Fälle erfasst werden könnten.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 2 Abs. 3 PBefG in der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Verkehr vom 9. Dezember 1982, in: BT-Drs. 9/2266, S. 6.

In der Folge dieser gesetzgeberischen Entscheidung knüpft § 2 Abs. 3 PBefG nicht mehr an die Motivation bzw. die Hintergründe für eine beabsichtigte Betriebsaufgabe an. Eine Übertragung ist hiernach auch dann möglich, wenn sich der übertragende Altkonzessionär allein wegen Wegfalls der nach § 13 Abs. 1 PBefG für eine Fortführung des Betriebs erforderlichen persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen dazu entschließt, seinen Betrieb zu veräußern, um zumindest den Ertrag seiner bisherigen unternehmerischen Tätigkeit zu realisieren. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Entscheidung des Gesetzgebers, das Interesse des Altkonzessionärs an einer Übertragung seiner Konzession auch unter diesen Umständen als grundsätzlich schutzwürdig und gegenüber einer Vergabe der Konzession nach § 13 Abs. 5 PBefG vorrangig zu erachten, die verfassungsrechtlichen Grenzen des gesetzgeberischen Beurteilungsspielraums überschreiten würde.

b) Der geltend gemachte Anspruch besteht allerdings zu dem für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung vor dem Senat deshalb nicht, weil die zu übertragenden Rechte und Pflichten spätestens mit Ablauf der Gültigkeitsdauer der bis zum 29. Februar 2016 befristeten Taxikonzessionen erloschen sind und die durch die Klägerin begehrte Genehmigung daher ins Leere ginge. Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Genehmigungserteilung unter diesen Umständen sind zwar in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht vollständig geklärt. Für den Senat sprechen aber die überzeugenderen Gründe dafür, dass die Genehmigung einer Genehmigungsübertragung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG voraussetzt, dass die zu übertragenden Rechte und Pflichten aus der Genehmigung im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung durch die Behörde noch bestehen.

Vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Oktober 2018 – 9 S 804/17 –, juris, Rn. 34 f.; jedenfalls im Ausgangspunkt auch Nds. OVG, Urteil vom 16. November 1995 – 7 L 1713/95 –, GewArch 1996, 109 = juris, Rn. 38 f., und Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: 78. Ergänzungslieferung 2020, § 2 PBefG Rn. 10.

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass als Gegenstand einer Übertragung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nur Rechte und Pflichten aus einer bestehenden Genehmigung in Betracht kommen. Es können also nicht mehr Rechte und Pflichten übertragen werden, als mit der Genehmigung im Zeitpunkt der Übertragung verbunden sind. Die Übertragung bewirkt lediglich einen Übergang der gesamten Rechtsstellung des übertragenden Genehmigungsinhabers auf den Erwerber bzw. dieser tritt – umgekehrt formuliert – als neuer Genehmigungsinhaber in die bestehenden Rechte und Pflichten aus der Genehmigung ein. Insbesondere können die Rechte und Pflichten für den Erwerber auch nur die gleiche Geltungsdauer haben wie für den bisherigen Genehmigungsinhaber im Zeitpunkt der Übertragung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1996 – 11 B 10.96 –, juris, Rn. 6; Sächs. OVG, Beschluss vom 9. Juli 2010 – 4 B 280/07 –, juris, Rn. 6; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 341 und 351 f.; Heinze, in: ders./Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 2 PBefG Rn. 30.

Hiervon ausgehend ist in der Rechtsprechung außerdem geklärt, dass ein nach Erlöschen der Genehmigung gestellter Antrag auf Genehmigung der Übertragung der aus dieser Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten ins Leere geht, weil nichts mehr vorhanden ist, was nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG übertragen werden könnte.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1996 – 11 B 10.96 –, juris, Rn. 8; Nds. OVG, Urteil vom 16. November 1995 – 7 L 1713/95 –, GewArch 1996, 109 = juris, Rn. 37; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 341; Heinze, in: ders./Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 2 PBefG Rn. 30.

Nichts anderes kann dann aber gelten, wenn die Übertragung der Rechte und Pflichten aus einer Genehmigung – wie hier – zwar noch vor Ablauf der Gültigkeit der Genehmigung beantragt wird, die Genehmigung aber im Zeitpunkt der Genehmigung der Übertragung ausgelaufen ist. Denn auch in diesem Fall fehlt es an dem Substrat für eine Genehmigungsübertragung, da die Rechte und Pflichten aus der Genehmigung in Folge Zeitablaufs erloschen sind und weder eine beabsichtigte noch eine genehmigte Übertragung nach den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen zu einer Verlängerung der Geltungsdauer der Genehmigung führen könnte.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Oktober 2018 – 9 S 804/17 –, juris, Rn. 34 f.; diese Frage aber noch offenlassend BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1996 – 11 B 10.96 –, juris, Rn. 8.

Dabei kommt es zur Überzeugung des Senats auch nicht darauf an, ob die Übertragung der aus einer Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten wegen der an bestimmte persönliche Eigenschaften des Genehmigungsinhabers anknüpfenden Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG ohnehin nicht im Wege eines privaten Rechtsgeschäfts, sondern ausschließlich durch einen in der Übertragungsgenehmigung liegenden Hoheitsakt der Behörde erfolgen kann,

vgl. in diesem Sinne VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Oktober 2018 – 9 S 804/17 –, juris, Rn. 35; Nds. OVG, Urteil vom 16. November 1995 – 7 L 1713/95 –, GewArch 1996, 109 = juris, Rn. 38,

oder ob – wie zumindest der Wortlaut von § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nahelegt – Voraussetzung für eine Übertragung auf einer ersten Stufe eine ausdrückliche oder konkludente zivilrechtliche Abtretungsvereinbarung zwischen dem alten und dem neuen Genehmigungsinhaber ist, die zu ihrer Wirksamkeit auf einer zweiten Stufe der behördlichen Genehmigung bedarf und bis zu deren Erteilung schwebend unwirksam ist.

Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1996 – 13 A 5518/94 –, juris, Rn. 23; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 332 und 336 ff.

Auch im letzteren Fall wirkte eine Genehmigung der Übertragung nicht auf den Zeitpunkt des Antrags oder gar des Vertragsschlusses mit der Folge zurück, dass die aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten als noch rechtzeitig vor ihrem Erlöschen übertragen gelten würden. Es wäre mit der in den persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG zum Ausdruck kommenden Schutzfunktion des Genehmigungsvorbehalts aus § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nämlich nicht vereinbar, den bisherigen Genehmigungsinhaber rückwirkend aus seiner personenbeförderungsrechtlichen Verantwortung zu entlassen oder dem neuen Genehmigungsinhaber rückwirkend die entgeltliche oder geschäftsmäßige Personenbeförderung zu gestatten.

Es bedarf unter den gegebenen Umständen auch keiner abschließenden Prüfung, ob anderes aus Gründen der Billigkeit dann gelten müsste, wenn die Genehmigung so rechtzeitig beantragt worden ist, dass die Behörde die Genehmigung noch vor Ablauf der Gültigkeit der zu übertragenden Konzession hätte erteilen können, dies aber aus ausschließlich von ihr zu vertretenden Gründen nicht getan hat.

Vgl. eine solche Ausnahme zumindest in Erwägung ziehend VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Oktober 2018 – 9 S 804/17 –, juris, Rn. 38 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 16. November 1995 – 7 L 1713/95 –, GewArch 1996, 109 = juris, Rn. 39.

Ein allenfalls unter diesen Umständen in Betracht kommender Ausnahmefall ist hier nicht gegeben. Das Gesetz enthält zwar für die Antragstellung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG keine ausdrückliche Antragsfrist. Der Gesetzgeber hat aber mit der Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG zu erkennen gegeben, dass er von der Behörde eine Bescheidung im Regelfall innerhalb einer Frist von drei Monaten ab Eingang eines vollständigen Antrags erwartet, mit deren fruchtlosem Ablauf die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eintritt. Welche Unterlagen im Einzelnen erforderlich sind, damit ein im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG vollständiger Antrag vorliegt, ist zwar nicht abschließend geklärt. Nötig sind aber zumindest die Angaben und Unterlagen, die der Antrag gemäß § 12 Abs. 1 und 2 PBefG und den hierzu ergänzend heranzuziehenden Vorschriften der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr enthalten soll oder muss.

Vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 21 ff; OVG NRW, Beschluss vom 23. April 2020 – 13 B 1432/19 –, juris, Rn. 8 ff. jeweils m.w.N.

Hiervon ausgehend kann von einem sorgfältigen und gewissenhaften Genehmigungsinhaber erwartet werden, dass er der zuständigen Behörde aller spätestens drei Monate vor Ablauf der Geltungsdauer der zu übertragenden Konzession einen vollständigen Antrag auf Genehmigungsübertragung unterbreitet, um diese in die Lage zu versetzen, die Übertragung noch rechtzeitig zu genehmigen. Nur unter diesen Voraussetzungen könnte damit ein etwaiges Vertrauen des Antragstellers auf eine rechtzeitige Genehmigungserteilung als schutzwürdig angesehen werden.

Im Fall der Klägerin sind diese Voraussetzungen aber schon deshalb nicht gegeben, weil sie ihren Antrag erst am 26. Februar 2016 und damit drei Tage vor Ablauf der Geltungsdauer der Taxikonzessionen gestellt hatte. Die der Beklagten damit verbleibende Zeit war unter keinem Gesichtspunkt mehr ausreichend, um den Antrag mit der erforderlichen Gewissenhaftigkeit zu prüfen und ggf. positiv zu bescheiden. Im Übrigen war der Antrag auch offensichtlich unvollständig und damit nicht genehmigungsfähig. Obwohl von der Beklagten auf der Grundlage von § 1 Abs. 3 PBZugV zum Nachweis der persönlichen Zuverlässigkeit des Erwerbers verlangt, fehlten sowohl ein polizeiliches Führungszeugnis als auch ein Auszug aus dem Gewerbezentralregister. Für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit des Erwerbers fehlten die nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PBZugV vorzulegenden Unbedenklichkeitsbescheinigungen der Träger der Sozialversicherung und der Berufsgenossenschaft. Gleiches gilt in diesem Zusammenhang für die mit dem Antragsformular verlangten Unterlagen zur Plausibilisierung der beabsichtigten Fahrzeugfinanzierung (etwa Darlehens-, Kreditzusagen, Leasingbedingungen), die schon in Anbetracht des geringen ausgewiesenen Eigenkapitals in Höhe von etwa 17.000 Euro einerseits und der mit den vorgelegten Unternehmenskaufverträgen eingegangen Verbindlichkeiten in Höhe von insgesamt 149.900 Euro andererseits für eine Überprüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit des Erwerbers nach § 12 Abs. 2 PBefG unerlässlich waren. Soweit die Klägerin im Rahmen der mündlichen Verhandlung pauschal gemutmaßt hat, die fehlenden Unterlagen seien womöglich anlässlich anderer Genehmigungsverfahren des Herrn N. H. vorgelegt worden und bei der Beklagten damit jedenfalls andernorts vorhanden gewesen, ist diese Einlassung schon derart unsubstantiiert geblieben, dass ihr nicht weiter nachzugehen war. Im Übrigen stehen auch die an die mit einem Antrag vorzulegenden Unterlagen zu stellenden Aktualitätsanforderungen, wie sie insbesondere in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 PBZugV zum Ausdruck kommen, einem einfachen Rückgriff auf zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt anlässlich anderer Genehmigungsverfahren eingereichte Unterlagen entgegen. Dies gilt erst recht für die versäumte Vorlage von Unterlagen zur Plausibilisierung der beabsichtigten Fahrzeugfinanzierung, die sich schon gegenständlich auf den nur im vorliegenden Genehmigungsverfahren betroffenen Fahrzeugerwerb zu beziehen hatten. Ohne Erfolg bleibt auch der im Rahmen der mündlichen Verhandlung geltend gemachte Einwand, die Beklagte habe die Unvollständigkeit der Unterlagen selber nicht bemerkt bzw. die Klägerin nicht rechtzeitig auf die Unvollständigkeit hingewiesen. Zum einen bestand für die Beklagte von ihrem vertretbaren Rechtsstandpunkt aus keine Veranlassung, den Antrag auf Vollständigkeit zu überprüfen, weil eine positive Bescheidung ohnehin nicht in Betracht kam. Zum anderen war für die Klägerin aufgrund der ihr zur Verfügung gestellten Antragsvordrucke und der dort enthaltenen Hinweise auf die dem Antrag beizufügenden Unterlagen unmissverständlich klar, welche Unterlagen von ihr mindestens beizubringen waren, so dass ein weiterer Hinweis der Beklagten auf die Unvollständigkeit der Unterlagen entbehrlich war.

Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen ist für den Senat im Übrigen zweifelhaft, ob für eine solche in der Rechtsprechung erwogene Ausnahme aus Gründen der Billigkeit überhaupt ein tatsächliches und rechtliches Bedürfnis bestünde. Der bisherige Genehmigungsinhaber hat es nämlich grundsätzlich selber in der Hand, bei einem drohenden Ablauf der Geltungsdauer einer Konzession zugleich mit seinem Antrag auf Genehmigung der Übertragung einen im Rahmen von § 13 Abs. 3 PBefG Besitzstandsschutz genießenden Wiedererteilungsantrag zu stellen, wenn nicht ohnehin in einem kurz vor Ablauf der Geltungsdauer gestellten Antrag auf Genehmigungsübertragung regelmäßig ein konkludenter Wiedererteilungsantrag zu sehen ist.

Vgl. in diese Richtung Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Januar 2015, § 2 PBefG Rn. 343 unter Bezugnahme auf Sächs. OVG, Beschluss vom 9. Juli 2010 – 4 B 280/07 –, juris, Rn. 7.

Auf diese Weise bliebe die Möglichkeit zur Übertragung der Rechte und Pflichten der Konzession – dann allerdings bezogen auf die wiedererteilte Konzession –grundsätzlich erhalten. Soweit eine Wiedererteilung wie im vorliegenden Fall am Wegfall der persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG in der Person des Genehmigungsinhabers scheiterte, würde die sich hieraus ergebende Verkürzung des für eine Genehmigungsübertragung zur Verfügung stehenden Zeitfensters ihre Ursache allein in der Verantwortungssphäre des bisherigen Genehmigungsinhabers haben. Im Übrigen stünde ihm im Rahmen des geltenden Prozessrechts grundsätzlich die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes offen, um die Verwirklichung seiner Rechte vor Vereitelung durch Zeitablauf zu schützen.

Ohne Belang ist in diesem Zusammenhang, dass auch der in Aussicht genommene neue Genehmigungsinhaber bei gebotener Auslegung des gemeinsamen Antrags auf Übertragung eine Wiedererteilung der streitbefangenen Taxikonzessionen beantragt hat. Eine Wiedererteilung kann er mit Erfolg erst dann verlangen, wenn er durch die Genehmigung der Übertragung Inhaber der Genehmigung geworden ist. Die Genehmigung der Übertragung ist in dem Sinne logisch vorrangig, dass ein Antrag des neuen Genehmigungsinhabers auf Wiedererteilung von vornherein ins Leere geht, wenn schon die Übertragung der Genehmigung nicht genehmigt wird.

Vgl. auch insoweit VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Oktober 2018 – 9 S 804/17 –, juris, Rn. 33.

c) Aus den vorstehenden Gründen folgt zugleich, dass der Klage auch nicht die Genehmigungsfiktion aus § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zum Erfolg verhelfen kann, obwohl die Beklagte über den am 26. Februar 2016 eingegangenen Antrag auf Genehmigung der Übertragung der aus den Taxikonzessionen der Klägerin erwachsenden Rechte und Pflichten ohne Erlass fristverlängernder Zwischenbescheide erst nach Ablauf von drei Monaten mit Bescheid vom 15. Juli 2016 entschieden hatte. Schon weil der Antrag nicht vollständig war, konnte er auch die dreimonatige Entscheidungsfrist aus § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG nicht in Lauf setzen. Unabhängig hiervon war der Antrag auch nur hilfsweise für den Fall gestellt, dass sich die Beklagte trotz der im Anhörungsverfahren durch die Klägerin geltend gemachten Einwände zu einer Ablehnung des Wiedererteilungsantrags entschließen sollte. Dies kann unter den gegebenen Umständen nur dahin verstanden werden, dass die Klägerin ihren Antrag lediglich aufschiebend bedingt gestellt und damit bis zu einer Entscheidung der Beklagten über die Wiedererteilung auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion verzichtet hat. § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG steht dem nicht entgegen. In der Rechtsprechung des Senats ist in Übereinstimmung mit der vorherrschenden Auffassung geklärt, dass der Antragsteller auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion grundsätzlich verzichten kann, weil die Fiktionsbestimmung unbeschadet etwaiger an die Genehmigung anknüpfender öffentlicher Betriebspflichten ausschließlich zu seinen Gunsten geschaffen worden ist und damit grundsätzlich auch zu seiner Disposition steht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. April 2020 – 13 B 1432/19 –, juris, Rn. 26 f. m.w.N; Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2019, § 15 Rn. 161; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsrecht, Stand: September 2019, § 15 Rn. 7; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Auflage 2013, § 15 Rn. 2; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 42a Rn. 48; a.A. Heinze/Fiedler, in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsrecht, 2. Auflage 2014, § 15 Rn. 30.

Schließlich wäre auch eine nach Ablauf der dreimonatigen Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG eingetretene Genehmigungsfiktion in Ermangelung eines zu diesem Zeitpunkt schon nicht mehr existenten Substrats für eine Übertragung ins Leere gegangen.

3. Ebenfalls ohne Erfolg bleibt die Klage, soweit die Klägerin sie im Berufungsverfahren um den – äußert hilfsweise – gestellten Klageantrag zu 3) ergänzt hat. Die Klage ist auch insoweit zulässig, aber unbegründet, ohne dass es einer abschließenden Klärung bedürfte, ob der Klageantrag in analoger Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO richtigerweise als Fortsetzungsfeststellungsklage oder als allgemeine Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO zu qualifizieren ist.

Der Klageantrag ist bei gebotener Auslegung des zugehörigen Vorbringens und wie mit den Beteiligten im Rahmen der mündlichen Verhandlung nochmals erörtert dahin zu verstehen, dass die Klägerin mit ihm die Feststellung erstrebt, im Zeitpunkt unmittelbar vor Ablauf der Geltungsdauer ihrer Taxikonzessionen am 29. Februar 2016 einen Anspruch auf die Genehmigung der Übertragung der aus ihnen erwachsenden Rechte und Pflichten gehabt zu haben. So verstanden ist der Antrag zulässig, obwohl die Klägerin die begehrte Feststellung nach eigenem Bekunden allein zur Vorbereitung einer späteren Schadensersatzklage gegen die Beklagte benötigt. Der Klägerin fehlt insbesondere weder das erforderliche (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse, noch kann ihr der der Zulässigkeit einer allgemeinen Feststellungsklage entgegenstehende Grundsatz der rechtswegübergreifenden Subsidiarität aus § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen gehalten werden. Der Antrag ist mit dieser Auslegung zwar nicht lediglich Folge eines erst während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens eingetretenen Umstands, der die Erreichung des mit der Klage ursprünglich anhängig gemachten primären Rechtsschutzziels unmöglich gemacht hat. In einer solchen Konstellation entspräche es der Prozessökonomie, das verwaltungsgerichtliche Verfahren fortzusetzen, damit dessen Ergebnisse in den nachfolgenden Schadensersatzprozess vor dem Zivilgericht einfließen können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 – 4 C 33.13 –, BVerwGE 151, 36 ff. = juris, Rn. 13, mit Anmerkung Külpmann, jurisPR-BVerwG 11/2015 Anm. 1 zum Übergang von der Verpflichtungsklage auf die Fortsetzungsfeststellungsklage, sowie Urteil vom 19. März 2014 – 6 C 8.13 –, BVerwGE 149, 194 ff. = juris, Rn. 12 f. zur allgemeinen Feststellungsklage.

Entsprechende Erwägungen greifen aber auch hier, weil die dem nur hilfsweise geltend gemachten Feststellungsbegehren zugrundeliegende Annahme, ein Anspruch auf Genehmigungserteilung sei mit Ablauf der Geltungsdauer der Konzessionen schon vor Klageerhebung erloschen, zwischen den Beteiligten umstritten und erst im Rahmen des mit dem Hauptantrag verfolgten Primärrechtsschutzes einer verwaltungsgerichtlichen Klärung zugeführt worden ist, was der Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs vor dem Zivilgericht vorgreiflich ist.

Die Klage ist jedoch unbegründet, weil die Klägerin auch im Zeitpunkt unmittelbar vor Ablauf der Geltungsdauer ihrer Taxikonzessionen am 29. Februar 2016 keinen Anspruch auf die Genehmigung der Übertragung der aus ihnen erwachsenden Rechte und Pflichten hatte. Der Antrag war schon deswegen nicht genehmigungsfähig, weil ihm – wie ausgeführt – auch zu diesem Zeitpunkt nicht sämtliche nach § 12 Abs. 1 und 2 PBefG sowie den hierzu ergänzend heranzuziehenden Vorschriften der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr erforderlichen Unterlagen beigefügt waren, deren Vorlage verbindlich und förmliche Voraussetzung für die Einleitung eines Genehmigungsverfahrens und damit auch für die Erteilung einer Genehmigung ist.

Vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsrecht, Stand: Mai 2013, § 12 PBefG Rn. 1 und 3; Heinze/Fiedler, in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsrecht, 2. Auflage 2014, § 12 PBefG Rn. 5.

Keiner abschließenden Prüfung bedarf damit die Frage, ob dem geltend gemachten Anspruch seinerzeit auch ein materiell-rechtliches Übertragungshindernis aus § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 PBefG entgegengestanden hätte. Die Klägerin hatte jedenfalls mit ihrem Antrag auf Genehmigung der Übertragung eine Gewerbeanmeldung des Herrn N. H. zu den Akten gereicht, ausweislich der dieser angegeben hatte, den Taxibetrieb nur im Nebenerwerb führen zu wollen. Träfe dies zu, wäre eine Genehmigung aller Voraussicht nach auch wegen eines bestehenden Überhangs an Bewerbern, die einen Haupterwerb anstreben, zu verweigern gewesen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten folgt gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus einer entsprechenden Anwendung von §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die hier entscheidungserheblichen Voraussetzungen für eine Genehmigungsübertragung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht vollständig geklärt sind.