Oberverwaltungsgericht NRW, 13. Senat — 13 B 471/20.NE

I.

Die Antragstellerin, die in der Rechtsform der GmbH in Nordrhein-Westfalen mehrere Spielhallen betreibt, begehrt die vorläufige Außervollzugsetzung von § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung - CoronaSchVO) vom 22. März 2020 (GV. NRW. S. 178a), geändert durch Verordnung vom 30. März 2020 (GV. NRW. S. 202).

§ 3 CoronaSchVO in der am 31. März 2020 in Kraft getretenen Fassung hat den folgenden Wortlaut:

§ 3

Freizeit-, Kultur-, Sport- und Vergnügungsstätten

(1) Der Betrieb der folgenden Einrichtungen und Begegnungsstätten sowie die folgenden Angebote sind untersagt:

1. Bars, Clubs, Diskotheken, Theater, Opern- und Konzerthäuser, Kinos, Museen und ähnliche Einrichtungen unabhängig von der jeweiligen Trägerschaft und den Eigentumsverhältnissen,

2. Messen, Ausstellungen, Freizeit- und Tierparks, Angebote von Freizeitaktivitäten (drinnen und draußen), Spezialmärkte und ähnliche Einrichtungen,

3. Fitness-Studios, Sonnenstudios, Schwimmbäder, „Spaßbäder“, Saunen und ähnliche Einrichtungen,

4. Spiel- und Bolzplätze,

5. Volkshochschulen, Musikschulen, sonstige öffentliche und private außerschulische Bildungseinrichtungen,

6. Spielhallen, Spielbanken, Wettbüros und ähnliche Einrichtungen,

7. Prostitutionsstätten, Bordelle und ähnliche Einrichtungen.

(2) Untersagt sind jeglicher Sportbetrieb auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen sowie alle Zusammenkünfte in Vereinen, Sportvereinen, sonstigen Sport- und Freizeiteinrichtungen. Die nach dem Landesrecht für Schutzmaßnahmen nach § 28 Absatz 1 des Infektionsschutzgesetzes zuständigen Behörden können Ausnahmen für das Training an den nordrhein-westfälischen Bundesstützpunkten zulassen.

Der Verordnungsgeber stützt die Verordnung in ihrer geltenden Fassung auf §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 i. V. m. §§ 73 Abs. 1a Nr. 6 und 24, 75 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3, 4 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Art. 1 bis 3 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587), sowie § 10 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (ZVO-IfSG) vom 28. November 2000 (GV. NRW. S. 701), der durch Art. 3 der Verordnung vom 21. Januar 2017 (GV. NRW. S. 219) geändert worden ist.

Die Coronaschutzverordnung tritt am 19. April 2020 außer Kraft.

Die Antragstellerin hat am 14. April 2020 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen gestellt.

Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO werde von der Ermächtigungsgrundlage der §§ 28, 32 IfSG nicht gedeckt. Schutzmaßnahmen könnten danach nur gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider gerichtet werden, nicht aber gegen unbeteiligte Betriebe. Es sei bisher auch nicht ermittelt worden, dass sich eine der o. g. Personen in ihren Spielhallen aufgehalten habe. Zudem verstoße die Verordnungsermächtigung wegen der gravierenden Auswirkungen des Betriebsverbots für Spielhallen auf die Berufsfreiheit und die Eigentumsgarantie gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Überdies sei das Zitiergebot verletzt, da die Verordnungsermächtigung Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG nicht als Grundrechte benenne, die durch die Rechtsverordnung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten eingeschränkt werden könnten. Die Maßnahme selbst sei schließlich unverhältnismäßig.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO bis zu einer Entscheidung über einen noch zu erhebenden Normenkontrollantrag auszusetzen,

hilfsweise, den Vollzug von § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO dahingehend einzuschränken, dass der Betrieb solcher Unternehmen gestattet wird, die es bewerkstelligen können, durch geeignete Maßnahmen in ihren Räumlichkeiten einen Mindestabstand von 1,5 Metern überwiegend zu gewährleisten.

Wegen der Dringlichkeit einer Entscheidung hat der Senat davon abgesehen, eine Stellungnahme des Antragsgegners einzuholen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.). Der Hilfsantrag ist jedenfalls unbegründet (3.).

1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft und auch im Übrigen zulässig. Bei der Coronaschutzverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Rechtsvorschrift bzw. deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird.

Vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2019 ‑ 3 BN 2.18 ‑, juris, Rn. 11.

Hierfür genügt, dass sich die in § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO niedergelegte Betriebsuntersagung für Spielhallen jedenfalls auf ihre durch Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 2 GG geschützte Berufsfreiheit auswirken kann.

Dass die Antragstellerin noch keinen Normenkontrollantrag in der Hauptsache gestellt hat, lässt ein Rechtsschutzbedürfnis für den Eilantrag nicht entfallen. Die Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO setzt nicht voraus, dass das Hauptsacheverfahren bereits anhängig ist. Ein solcher Antrag darf nur nicht offensichtlich unzulässig sein.

Vgl. z. B. OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2019 - 4 B 1019/19.NE -, juris, Rn. 7 f., m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 47 Rn. 386.

Das ist hier nicht der Fall, weil weder die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Erhebung des Normenkontrollantrags verstrichen ist, noch die Vorschrift außer Kraft getreten ist.

2. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

a. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt die Prüfung der Erfolgsaussichten, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen nicht dringend geboten. Erweist sich dagegen der Antrag als zulässig und (voraussichtlich) begründet, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung ‑ trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache ‑ dringend geboten ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 ‑ 4 VR 5.14 ‑, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2019 - 4 B 1019/19.NE ‑, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 ‑ 2 MN 379/19 ‑, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.

b. Nach dieser Maßgabe ist der Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten. Der in der Hauptsache anhängige Normenkontrollantrag bleibt bei einer wegen der Eilbedürftigkeit der Entscheidung nur möglichen summarischen Prüfung voraussichtlich ohne Erfolg, weil sich der von der Antragstellerin allein angegriffene § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO danach als rechtmäßig erweist (aa.). Unabhängig davon würde jedenfalls eine von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache losgelöste Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausgehen (bb.).

aa. Rechtsgrundlage für § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO in der im Entscheidungszeitpunkt maßgeblichen Fassung vom 30. März 2020 ist § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG in der Fassung vom 27. März 2020. Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.

(1) Ein Verstoß der Verordnungsermächtigung der §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG gegen höherrangiges Recht ist nicht feststellbar.

(aa) Der Einwand, § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG enthalte hinsichtlich der angegriffenen Regelung keine den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen genügende Ermächtigungsgrundlage, greift voraussichtlich nicht durch.

Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt im Hinblick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf. Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (sog. Wesentlichkeitsdoktrin). Inwieweit es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands ab.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 ‑ 1 BvR 402/87 ‑, juris, Rn. 39, und Urteil vom 24. September 2003 ‑ 2 BvR 1436/02 ‑, juris, Rn. 67 f., jeweils m. w. N.

Auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, können den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 ‑ 2 BvR 1322/12 u. a. ‑, juris, Rn. 54 f., und Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, juris, Rn. 198 ff.

Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Je schwerwiegender die grundrechtsrelevanten Auswirkungen für die von einer Rechtsverordnung potentiell Betroffenen sind, desto strengere Anforderungen gelten für das Maß der Bestimmtheit sowie für Inhalt und Zweck der erteilten Ermächtigung. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch rechtfertigen, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Juli 2005 ‑ 2 BvF 2/01 ‑, juris, Rn. 276, und vom 21. September 2016 ‑ 2 BvL 1/15 -, juris, Rn. 54 ff., jeweils m. w. N.

Die angegriffene Vorschrift genügt nach diesen Maßgaben den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG enthält keine danach unzulässige Globalermächtigung für den Verordnungsgeber. Zwar ist die Regelung als offene Generalklausel ausgestaltet, um den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen.

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 ‑ 3 C 16.11 ‑, juris, Rn. 24.

Denn der Gesetzgeber ist bei Erlass der (Vorgänger-)Regelung davon ausgegangen, dass sich die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei einem Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht von vornherein übersehen lässt. Allerdings hat er unter anderem bereits mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen. Denn § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 und Satz 2 IfSG stehen nach dem Willen des Gesetzgebers nicht in einem Spezialitätsverhältnis; vielmehr können alle notwendigen Schutzmaßnahmen auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG gestützt werden. Die in Satz 2 beispielhaft genannten Schutzmaßnahmen werden lediglich gesondert erwähnt, um einerseits ihre erhebliche Bedeutung hervorzuheben und andererseits Verstöße gegen vollziehbare Anordnungen insoweit strafrechtlich ahnden zu können (vgl. § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG).

Vgl. zum Ganzen BT-Drs. 8/2468, S. 11, 27 f. zur Vorgängerregelung des § 34 BSeuchG, und BT-Drs. 14/2530, S. 16, 74 f.; dazu eingehend Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20-611 -, juris, Rn. 11 ff., 16.

Dass nach Inhalt und Zweck der Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG grundsätzlich auch Betriebsschließungen von Spielhallen als eine mögliche Schutzmaßnahme verordnet werden können, ist vor diesem Hintergrund unzweifelhaft.

Vgl. zur Betriebsuntersagung von Verkaufsstellen des Einzelhandels bereits Senatsbeschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris, Rn. 48; Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20-611 -, juris, Rn. 11 ff.

Es bestehen unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Annahme, dass § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG zum Erlass von Maßnahmen allgemeiner Art, die als solche auch besonders eingriffsintensiv sein können, befugt. Der Gesetzgeber hat mit der Neufassung des § 28 Abs. 1 IfSG zum 28. März 2020 den Satz 1 um den zweiten Halbsatz „sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“ ergänzt und gleichzeitig Satz 2 Halbsatz 2 gestrichen. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei dieser Änderung um eine bloße Anpassung aus Gründen der Normenklarheit handelt,

so die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/18111, S. 25,

besteht kein Zweifel, dass damit jedenfalls nunmehr hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht wird, dass über punktuell wirkende Maßnahmen hinaus allgemeine oder gleichsam flächendeckende Verbote erlassen werden können. Dafür spricht nicht nur der Wortlaut von § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG. Auch der Umstand, dass es sich bei der Gesetzesänderung um eine Reaktion auf das aktuelle Bedürfnis zum Erlass von landesweit geltenden Schutzmaßnahmen handelt, trägt dieses Auslegungsergebnis, zumal der Gesetzgeber in Kenntnis der bereits erlassenen Länderverordnungen bei gleichzeitig bestehender Kritik an der ursprünglichen Gesetzesfassung gehandelt hat.

So im Ergebnis auch Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20-611 -, juris, Rn. 17; siehe zudem Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 ‑ 20 NE 20.632 -, juris, Rn. 46; ebenso OVG Bremen, Beschluss vom 9. April 2020 - 1 B 97/20 -, juris, Rn. 31, 34.

Schließlich hat der Parlamentsgesetzgeber auch das Ausmaß der dem Verordnungsgeber erteilten Rechtsmacht bestimmt. Diese beschränkt sich auf „notwendige Schutzmaßnahmen“. Innerhalb des dem Verordnungsgeber hierdurch zuwachsenden Regelungsermessens ist damit eine Normierung zulässig, soweit und solange diese zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung einer übertragbaren Krankheit geboten ist und gegenüber den davon Betroffenen nicht unverhältnismäßig wirkt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris, Rn. 24, zu behördlichen Maßnahmen.

Inhalt, Zweck und Ausmaß der vom Gesetzgeber erteilten Ermächtigung erscheinen damit im vorliegenden Zusammenhang hinreichend deutlich vorgegeben.

Es muss im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nicht entschieden werden, ob wegen der Auswirkungen auf die Berufsfreiheit oder ggf. Eigentumsgarantie prinzipiell eine über die Grenzen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Verpflichtung zur Normierung flächendeckender Betriebsverbote für Spielhallen durch den parlamentarischen Gesetzgeber besteht. Selbst wenn insoweit verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG als Grundlage für allgemeine Betriebsuntersagungen bestehen sollten, weil der parlamentarische Gesetzgeber zwar die Entscheidung über ihre grundsätzliche Zulässigkeit getroffen hat, die Maßnahmen selbst aber weder tatbestandlich (etwa für Fälle epidemischer Notlagen von nationaler Tragweite i. S. v. § 5 Abs. 1 und 2 IfSG) noch auf Rechtsfolgenseite (durch eine zeitliche Beschränkung) genauer umgrenzt hat, ergäbe sich daraus derzeit nicht ihre Unanwendbarkeit.

Vgl. zu solchen Bedenken ausdrücklich allerdings nur in Bezug auf allgemeine aufenthalts- und kontaktbeschränkende Maßnahmen: Kießling, Rechtssicherheit und Rechtsklarheit bei Ausgangssperren & Co? Zur geplanten minimalinvasiven Änderung des § 28 I IfSG, JuWissBlog Nr. 33/2020 vom 24. März 2020, abrufbar unter: https://www.juwiss.de/33-2020/; Klafki, Neue Rechtsgrundlagen im Kampf gegen Covid-19: Der Gesetzesentwurf zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite, VerfBlog, 2020/3/25; abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/neue-rechtsgrundlagen-im-kampf-gegen-covid-19/; allgemein siehe auch: Kingreen, Whatever it Takes?: Der demokratische Rechtsstaat in Zeiten von Corona, VerfBlog, 2020/3/20, abrufbar unter: https://verfassungsblog. de/whatever-it-takes/; Möllers, Parlamentarische Selbstentmächtigung im Zeichen des Virus, VerfBlog, 2020/3/26, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/parlamentarische-selbstentmaechtigung-im-zeichen-des-virus/; offen gelassen von VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. April 2020 ‑ 1 S 925/20 ‑, bislang nur als Pressemitteilung abrufbar unter: https://verwaltungsgerichtshof-baden-wuerttemberg. justiz-bw.de/pb/,Lde/6217676/?LISTPAGE=1213200.

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass es im Rahmen unvorhergesehener Entwicklungen aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein kann, nicht hinnehmbare gravierende Regelungslücken für einen Übergangszeitraum insbesondere auf der Grundlage von Generalklauseln zu schließen und auf diese Weise selbst sehr eingriffsintensive Maßnahmen, die an sich einer besonderen Regelung bedürfen, vorübergehend zu ermöglichen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2013 ‑ 5 A 607/11 ‑, juris, Rn. 97 ff.; Saarl. OVG, Urteil vom 6. September 2013 - 3 A 13/13 -, juris, Rn. 77 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. Juli 2004 ‑ 1 S 2801/03 ‑, juris, Rn. 30; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 8. November 2012 - 1 BvR 22/12 -, juris, Rn. 25; BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019 ‑ 1 WB 28.17 ‑, juris, Rn. 35; siehe zudem Bethge, Ausgangssperre, VerfBlog, 2020/3/24, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/ ausgangssperre/.

Diese Voraussetzungen für die Anwendung der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel zur Vermeidung nicht mehr vertretbarer Schutzlücken lägen aktuell vor. Bei dem vorliegenden Pandemiefall handelt es sich um ein derart außergewöhnliches und in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland beispielloses Ereignis, dass der zuständige Bundesgesetzgeber eine spezielle Ermächtigung für Maßnahmen, wie sie jetzt für dessen Bewältigung etwa mit § 3 Abs. 1 Nr. 6 CoronaSchVO ergriffen werden, bislang nicht vorsehen musste. Vom Gesetzgeber könnte auch nicht erwartet werden, eine solche Rechtsgrundlage ‑ deren Erforderlichkeit unterstellt ‑ bereits jetzt geschaffen zu haben. Eine gegebenenfalls unklare Rechtslage begründet noch keinen unmittelbaren gesetzgeberischen Handlungsbedarf, selbst wenn der Gesetzgeber bereits erste Änderungen am Infektionsschutzgesetz vorgenommen hat, um rechtliche Zweifel an den schon getroffenen Maßnahmen zu beseitigen. Schließlich besteht ein dringender Handlungsbedarf, der zur Schließung gravierender, bei einer Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen nicht mehr vertretbarer Schutzlücken den vorübergehenden Rückgriff auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel gebieten würde (dazu nachfolgend unter (2)).

In diesem Sinne auch OVG Bremen, Beschluss vom 9. April 2020 - 1 B 97/20 -, juris, Rn. 34.

(bb) Der gerügte Verstoß gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG besteht nicht. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ergibt sich dieser nicht daraus, dass § 32 Satz 3 IfSG die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG sowie die Eigentumsgarantie i. S. d. Art. 14 Abs. 1 GG in ihrer Ausprägung als Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht als Grundrechte benennt, die durch die Rechtsverordnung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten eingeschränkt werden können.

Gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das eingeschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen. Die Regelung dient der Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen werden in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier erscheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebots auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Januar 1967 ‑ 1 BvR 168/64 ‑, juris, Rn. 4, vom 18. Februar 1970 ‑ 2 BvR 531/68 ‑, juris, Rn. 45, und vom 4. Mai 1983 - 1 BvL 46/80 u. a. -, juris, Rn. 26 ff.

Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen, auf die das Zitiergebot danach keine Anwendung findet, zählen auch berufsregelnde Gesetze i. S. v. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sowie Inhalts- und Schrankenbestimmungen i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

Vgl. BVerfG, Urteile vom 11. Juni 1958 ‑ 1 BvR 596/56 ‑, juris, Rn. 71, und vom 18. Dezember 1968 - 1 BvR 638/64 u. a. -, juris, Rn. 102, sowie Beschlüsse vom 17. Juli 1961 ‑ 1 BvL 44/55 ‑, juris, Rn. 60, vom 18. Februar 1970 - 2 BvR 531/68 -, juris, Rn. 45, und vom 4. Mai 1983 - 1 BvL 46/80 u. a. -, juris, Rn. 26 ff.; Enders, in: Epping/Hillgruber, BeckOK, GG, 42. Edition, 1. Dezember 2019, Art. 19 Rn. 14; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Auflage 2018, Art. 12 Rn. 32 und Art. 19 Rn. 5 f.; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 89. EL Oktober 2019, Art. 19 Rn. 54, sowie Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 89. EL Oktober 2019, Art. 14 Rn. 449 f.; kritisch dazu Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, 7. Auflage 2018, Art. 12 Rn. 7, und Depenheuer/Froese, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, 7. Auflage 2018, Art. 14 Rn. 238 f.

(2) § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO ist von der Verordnungsermächtigung gedeckt.

Formelle Bedenken gegen das Zustandekommen der Coronaschutzverordnung sind nicht ersichtlich. Insbesondere war der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen für den Erlass zuständig. Von der Befugnis des § 32 Satz 2 IfSG ist in Nordrhein-Westfalen Gebrauch gemacht worden. Durch § 10 ZVO-IfSG hat die nordrhein-westfälische Landesregierung die ihr eingeräumte Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung auf das für Gesundheit zuständige Ministerium übertragen.

Die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO genügt auch materiell-rechtlich den aus § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG folgenden Voraussetzungen.

Dass es sich bei der Coronavirus-Krankheit COVID-19 um eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG handelt, unterliegt keinem Zweifel und wird auch von der Antragstellerin nicht in Frage gestellt.

Vgl. hierzu Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/ InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Stand: 10. April 2020.

Überdies können Betriebsuntersagungen eine Schutzmaßnahme i. S. v. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG darstellen, die auch gegenüber Dritten erlassen werden kann. Anders als die Antragstellerin offenbar meint, beschränkt § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG den zulässigen behördlichen Handlungsrahmen nicht auf Schutzmaßnahmen gegenüber den dort genannten Personen, also gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern. Diese sind im Hinblick auf die von ihnen ausgehende Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, zwar vorrangige Adressaten. Soweit erforderlich können Maßnahmen aber auch gegenüber der Allgemeinheit und (sonstigen) Dritten („Nichtstörern“) getroffen werden (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG).

Vgl. zu Maßnahmen gegenüber Nichtstörern BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 ‑ 3 C 16.11 ‑, juris, Rn. 26, unter Hinweis auf BT-Drs. 8/2468, S. 27; Hess. VGH, Beschluss vom 7. April 2020 - 8 B 892/20.N -, juris, Rn. 44; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 23. März 2020 - OVG 11 S 12/20 -, juris, Rn. 8.

Erlaubt § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die Ergreifung notwendiger Schutzmaßnahmen gegenüber Nichtstörern, setzt die Schließung von Einrichtungen durch eine Rechtsverordnung im Weiteren auch nicht voraus, dass gerade in diesen die Krankheit festgestellt worden ist.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 3. Februar 2011 - 13 LC 198/08 -, juris, Rn. 40; Thür. OVG, Beschluss vom 8. April 2020 - 3 EN 245/20 -, Abdruck, S. 8, abrufbar unter: https://kurzlink.de/R5LNPvgmA; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. April 2020 ‑ 1 S 925/20 ‑, bislang nur als Pressemitteilung abrufbar unter: https://verwaltungsgerichtshof-baden-wuerttemberg. justiz-bw.de/pb/,Lde/6217676/?LISTPAGE=1213200.

Ebenso genügt die Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO in Verbindung mit § 17 CoronaSchVO in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht dem in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG zum Ausdruck kommenden Gebot strikter Verhältnismäßigkeit, an das auch der Verordnungsgeber gebunden ist.

Nach der Einschätzung des Robert Koch-Instituts, der nach dem in den einschlägigen Regelungen im Infektionsschutzgesetz zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers im Bereich des Infektionsschutzes besonderes Gewicht zukommt,

vgl. dazu Bay. VerfGH, Entscheidung vom 26. März 2020 ‑ Vf. 6-VII-20 ‑, juris, Rn. 16,

droht angesichts des hochdynamischen, exponentiell verlaufenden Infektionsgeschehens mit teils schweren Krankheitsfällen in absehbarer Zeit ohne wirksame Gegenmaßnahmen eine Überlastung des Gesundheitswesens mit der Folge, dass aus Kapazitätsgründen nicht mehr alle Patienten, die einer intensivmedizinischen Behandlung bedürfen (insbesondere auch die zahlreichen Patienten, die eine Behandlung nicht wegen einer schweren Erkrankung an COVID-19 dringend benötigen), ausreichend versorgt werden können.

Vgl. dazu die geltende Risikobewertung des Robert Koch-Instituts zu COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Stand: 26. März 2020.

Diese Risikoeinschätzung wird durch den Einwand der Antragstellerin, nur bei etwa 5 % der Erkrankten gebe es schwere Komplikationen und lediglich 1,1 % der Erkrankten müssten derzeit beatmet werden, nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Modellberechnungen zeigen, dass nach dem aktuellen Stand der Erkenntnisse bei einem ungehinderten Ausbruchsverlauf binnen weniger Monate so viele Menschen an COVID-19 erkranken würden, dass selbst bei einem relativ gesehen (vermeintlich) geringen Anteil intensivpflichtiger Patienten bereits in kurzer Zeit auch im günstigsten angenommenen Fall die Intensivkapazitäten der Krankenhäuser um ein Vielfaches überschritten wären.

Vgl. dazu die Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Epidemiologie (DGEpi) zur Verbreitung des neuen Coronavirus (SARS-CoV-2), aktualisierte Version vom 21. März 2020; abrufbar unter: https://www.dgepi.de/assets/Stellungnahmen/Stellungnahme2020Corona_DGEpi-21032020-v2.pdf.

Der mit den in der Coronaschutzverordnung getroffenen Regelungen bezweckte Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwersterkrankter Menschen stellt ein überragendes Gemeinwohlinteresse dar. Die so verstandene Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems durch geeignete Mittel zu gewährleisten und damit einhergehend das Leben und die Gesundheit der durch eine Überforderung des Gesundheitssystems unmittelbar Gefährdeten zu schützen, ist Aufgabe des Staates. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet diesen, sich schützend und fördernd vor das Leben und die körperliche Unversehrtheit zu stellen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 ‑ 1 BvR 1025/82 u. a. - , juris, Rn. 69, m. w. N.

Wie der Staat diese Aufgabe wahrnimmt, unterliegt seinem weiten Gestaltungsspielraum. Die Verfassung gibt den Schutz lediglich als Ziel vor, nicht aber seine Ausgestaltung im Einzelnen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 ‑ 2 BvR 834/02 u. a. ‑, juris, Rn. 165, m. w. N.

Davon ausgehend ist die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass sich die grundsätzliche Untersagung des Betriebs von Spielhallen bei der gegenwärtigen Erkenntnislage als geeignet und erforderlich zur Zweckerreichung erweist, nicht zu beanstanden.

Die Grundannahme, dass durch eine weitgehende Reduzierung persönlicher menschlicher Kontakte die Ausbreitung des sich primär im Wege einer Tröpfcheninfektion besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren neuartigen Coronavirus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert wird, stützt sich auf einschlägige fachwissenschaftliche Erkenntnisse.

Vgl. Robert Koch-Institut, Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, Was muss getan werden, um der Erkrankungswelle bestmöglich zu begegnen?, abrufbar unter: https://www. rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste.html; Stand: 15. April 2020.

Für ihre Tragfähigkeit sprechen nicht zuletzt die Ergebnisse, die andere Staaten mit kontaktreduzierenden Maßnahmen erreicht haben. Darüber hinaus haben offenbar zwischenzeitlich auch in Nordrhein-Westfalen die verordneten Kontaktbeschränkungen zu einer deutlichen Verlangsamung bei der Verdoppelung der Infektionszahlen geführt.

Siehe dazu: Süddeutsche Zeitung vom 8. April 2020, abrufbar unter: https://kurzlink.de/ZdC0EbcXQ; vgl. zu den Reproduktionszahlen Robert Koch-Institut, Schätzung der aktuellen Entwicklung der SARS-CoV-2-Epidemie in Deutschland – Nowcasting, 15. April 2020, https://kurzlink.de/PwlnN2I4u.

Die Schließung von Spielhallen ist Teil eines Gesamtkonzepts des Verordnungsgebers zur Reduzierung infektionsbegünstigender sozialer und persönlicher Kontakte. Es umfasst die Untersagung von Freizeitaktivitäten in Stätten mit Publikumsverkehr, die nach Einschätzung des Verordnungsgebers unter den gegenwärtigen Umständen am ehestens verzichtbar erscheinen. In Wahrnehmung des dem Verordnungsgeber obliegenden Gestaltungsermessens ist dies nicht zu beanstanden. Ebenso wie von anderen Betrieben mit Publikumsverkehr auch, geht ‑ unabhängig von der konkreten Ausgestaltung ‑ von den in § 3 CoronaSchVO benannten Sport- und Freizeiteinrichtungen typischerweise eine gewisse Sogwirkung aus, die aus den beschriebenen Gründen möglichst vermieden werden soll.

Vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 27. März 2020 ‑ 14 E 1428/20 -, juris, Rn. 61.

In Rechnung zu stellen ist zudem, dass der auch in den genannten Sport- und Freizeiteinrichtungen mögliche Publikumsverkehr regelhaft die Nachvollziehbarkeit einer Infektionskette erschwert, weil die Besucher nicht identifizierbar sind und häufig wechseln. Auch hierdurch wird die Verbreitung des Virus begünstigt, bzw. dessen Eindämmung erschwert. Dass diese Einschätzung auf die von der Antragstellerin betriebenen Spielhallen nicht zutrifft, ist ihrem Vortrag nicht in substantiierter Weise zu entnehmen. Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass sich infektionsbegünstigende Kontakte zwischen den Spielern und dem Personal in den Spielhallen der Antragstellerin zuverlässig vermeiden lassen, etwa bereits durch die vorgeschriebenen Mindestabstände zwischen den Spielgeräten. Insbesondere Kontakte in Sanitärbereichen oder während des allgemeinen Spielbetriebs lassen sich hierdurch nicht zuverlässig ausschließen. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang vorträgt, dass sich die Kunden ausschließlich auf ihr Spielgerät fokussierten und daher die vom Robert Koch-Institut vorgegebenen Abstände eingehalten würden, erachtet der Senat dies als lebensfremd. Im Übrigen kommt risikoerhöhend hinzu, dass der Besuch in der Spielhalle üblicherweise durch eine nicht unerhebliche Verweildauer geprägt sein dürfte. Neben diesen physischen Nahkontakten können nach gegenwärtiger Erkenntnislage auch Schmierinfektionen durch das Berühren derselben Oberflächen etwa der Spielgeräte, Geld- bzw. Wertmarken oder sonstiger Gegenstände nicht ausgeschlossen werden und zu neuen Infektionsketten führen.

Vgl. zu den Übertragungswegen und zur Tenazität Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/ InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Stand: 10. April 2020; vgl. jeweils zum Betriebsverbot für Spielhallen VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. März 2020 - 7 L 575/20 -, juris, Rn. 23; VG Köln, Beschluss vom 20. März 2020 - 7 L 510/20 -, juris, Rn. 22.

Die Möglichkeit einer Übertragung des Virus über kontaminierte Oberflächen wird nicht durch das am 9. April 2020 veröffentlichte vorläufige Ergebnis und die daran anknüpfenden Schlussfolgerungen der COVID-19 Case-Cluster-Study in der Gemeinde H. (vgl. https://kurzlink.de/yOgvlo2NT) erfolgreich in Frage gestellt. Auch die Verfasser weisen auf das Erfordernis zur Einhaltung stringenter Hygienemaßnahmen hin, um den Schweregrad einer Erkrankung positiv zu beeinflussen und einen günstigen Effekt hinsichtlich der Gesamtmortalität zu erreichen. Hygienemaßnahmen, zu denen regelmäßiges Händewachsen und das Reinigung von Oberflächen gehören dürften, sind aber gerade solche zur Vermeidung von Schmierinfektionen.

Die Schließung von Spielhallen und in deren Folge die Reduzierung von direkten und indirekten Kontakten erscheint daher grundsätzlich geeignet, die Übertragungsrate des Virus zu verringern.

Der Verordnungsgeber war auch nicht verpflichtet, vorrangig (ausschließlich) andere, weniger einschneidende Maßnahmen zu ergreifen. Solange eine epidemische Lage wie vorliegend durch erhebliche Ungewissheiten und sich ständig weiterentwickelnde fachliche Erkenntnisse geprägt ist, ist ihm eine entsprechende Einschätzungsprärogative im Hinblick auf das gewählte Mittel einzuräumen, soweit sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen.

Vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 30. März 2020 ‑ 20 NE 20.632 ‑, juris, Rn. 60, und - 20 CS 20.611 -, juris, Rn. 22; für einen Einschätzungsspielraum auch Hess. VGH, Beschluss vom 7. April 2020 - 8 B 892/20.N -, juris, Rn. 49; sowie OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 23. März 2020 ‑ OVG 11 S 12/20 ‑, juris, Rn. 10.

Nach dieser Maßgabe ist, auch unter Berücksichtigung des noch nicht abgeschlossenen wissenschaftlichen Diskurses,

vgl. dazu z. B. Leopoldina, Dritte Ad-hoc-Stellungnahme: Coronavirus-Pandemie - Die Krise nachhaltig überwinden, 13. April 2020, abrufbar unter: https://kurzlink.de/FE26GkKvx,

nicht ersichtlich, dass die der angegriffenen Regelung zugrunde liegende Beurteilung fehlerhaft ist, wonach beim gegenwärtigen Stand der Epidemie in Nordrhein-Westfalen,

vgl. dazu MAGS NRW, Coronavirus: Aktuelle Fallzahlen für Nordrhein-Westfalen, abrufbar unter: https://www.mags.nrw/coronavirus-fallzahlen-nrw,

neben anderen kontaktbeschränkenden Maßnahmen (vgl. etwa §§ 5, 9, 11 und 12 CoronaSchVO) die Schließung von Spielhallen kurzfristig erforderlich ist, weil hierdurch ein Beitrag dazu geleistet wird, das Ausbreitungsgeschehen zu bremsen, um Zeit zu gewinnen und eine Überforderung des Gesundheitssystems zu vermeiden.

Dies gilt insbesondere deshalb, weil aktuell weder ein Impfstoff zur Verfügung steht noch zumindest kurzfristig eine großflächige gezielte Nachverfolgung und Unterbrechung von Infektionsketten realistisch erscheint, zumal eine Übertragung des Virus durch eine infizierte Person schon bis zu zwei Tage vor Symptombeginn oder auch bei einem sehr milden Verlauf der Erkrankung, den der Betroffene selbst möglicherweise gar nicht wahrgenommen hat, stattfinden kann.

Vgl. Robert Koch-Institut, Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, Welchen Vorteil bringt Abstand halten bzw. die Beschränkung sozialer Kontakte?, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste.html; Stand: 26. März 2020.

Schließlich ist die Regelung unter Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen auch angemessen. Der beabsichtigte Verordnungszweck steht nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs. Die Maßnahme führt zwar unverkennbar zu Grundrechtseinschränkungen von erheblicher Intensität, wobei in erster Linie das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und gegebenenfalls auch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) betroffen sind. Diese Rechte gelten jedoch nicht unbeschränkt, sondern unterliegen einem Gesetzesvorbehalt und treten hier im Ergebnis angesichts der akut drohenden Überforderung des Gesundheitswesens gegenüber dem mit der Verordnung bezweckten Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zurück. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass negative finanzielle Folgen zumindest teilweise durch Hilfen des Antragsgegners und des Bundes aufgefangen werden. Namentlich unterstützt der Antragsgegner betroffene Unternehmen, Freiberufler und Solo-Selbstständige mit Soforthilfen. Abhängig von der Zahl der Beschäftigten kann danach eine Soforthilfe von bis zu 25.000 Euro gewährt werden. Antragstellungen sind ab dem 17. April 2020 wieder möglich (https://kurzlink.de/BknGKZixs). Abgeschwächt wird die Eingriffsintensität der Maßnahme zudem durch die Bereitstellung von weiteren finanziellen und steuerlichen Liquiditätshilfen auf Bundes- und Landesebene sowie das Kurzarbeitergeld des Bundes (vgl. dazu im Einzelnen https://kurzlink.de/2X7BQ4rSW sowie https://kurzlink.de/nAZ3dIMPu). Darüber hinaus ist mit Art. 5 des Gesetz zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie im Zivil-, Insolvenz- und Strafverfahrensrecht vom 27. März 2020 (BGBl. I 2020, S. 569) ein zeitlich befristeter Kündigungsschutz bei Rückrückständen erlassen worden, sofern die Nichtleistung auf den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie beruht. Die Betriebsuntersagung erweist sich auch nicht deshalb als unangemessen, weil einzelne Unternehmen trotz der Ausnahmeregelungen und Hilfsmaßnahmen aufgrund des eingetretenen finanziellen Schadens endgültig schließen müssen. Diese Folgewirkungen müssen angesichts der drohenden - ebenfalls irreversiblen - Schädigung für die Gesundheit der Bevölkerung gegenwärtig in Kauf genommen werden. Hinzu kommt, dass die Verordnung in ihrer zeitlichen Geltung befristet ist, sie tritt gemäß § 17 CoronaSchVO am 20. April 2020 wieder außer Kraft tritt. Zwar ist aktuell davon auszugehen, dass eine Nachfolgeregelung erlassen wird, wonach Spielhallen voraussichtlich weiterhin geschlossen bleiben müssen (vgl. https://kurzlink.de/h6qNg5zvZ). Wie diese Regelung konkret ausgestaltet sein wird, steht bislang aber nicht endgültig fest und ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Dessen ungeachtet besteht ohnehin eine fortwährende Beobachtungs- und Überprüfungspflicht des Verordnungsgebers, ob und inwieweit er an den Einschränkungen festhält. Sollten einzelnen Maßnahmen schon zu einem früheren Zeitpunkt nicht mehr erforderlich sein oder sich als weitgehend nutzlos erweisen, müssten diese daher umgehend aufgehoben oder modifiziert werden.

bb. Selbst wenn man von offenen Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens ausgehen wollte, führte die dann vorzunehmende Folgenabwägung nicht dazu, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten erscheint. Würde der Vollzug des angegriffenen § 3 Abs. 1 Nr. 6 Var. 1 CoronaSchVO ausgesetzt, erwiese sich diese Regelung aber im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig, so könnten in der Zwischenzeit schwerwiegende Schädigungen eines überragenden Schutzguts - der menschlichen Gesundheit und des Lebens - eintreten. Bleiben die Betriebsuntersagungen dagegen vollziehbar, erweisen sie sich aber in der Hauptsache als rechtswidrig, entstehen den betroffenen Unternehmen zwar möglicherweise erhebliche wirtschaftliche Einbußen. Das Schutzgut der menschlichen Gesundheit und des Lebens ist demgegenüber aber als höherrangig einzustufen. Dies gilt nicht zuletzt wegen der Möglichkeit der betroffenen Unternehmer, Wirtschaftshilfen des Landes und vom Bund in Anspruch zu nehmen.

Vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 7. April 2020 - 1 BvR 755/20 -, Rn. 9 ff.

(3) Mit dem Hilfsantrag hat die Antragstellerin ebenfalls keinen Erfolg. Er ist jedenfalls unbegründet. Wie bereits dargelegt, ist die Entscheidung des Verordnungsgebers, Sport- und Freizeiteinrichtungen mit Publikumsverkehr - unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Betriebs - zu schließen, nicht zu beanstanden (vgl. unter Ziffer II. 2. b. aa. (2)) und führt unabhängig davon die Folgenabwägung nicht dazu, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten erscheint (vgl. unter Ziffer II. 2. b. bb).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da die angegriffene Regelung bereits mit Ablauf des 19. April 2020 außer Kraft tritt, zielt der Antrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, so dass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).