Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 B 66/20
§ 926 Abs. 1 ZPO zielt darauf ab, den Zeitraum zwischen einstweiliger Anordnung und rechtskräftiger Hauptsacheentscheidung möglichst kurz zu halten und den von der Anordnung Beschwerten vor einer zu langen Bindung an die einstweilige Anordnung zu bewahren.
Beim Antrag nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 926 Abs. 1 ZPO kommt es auf die Erfolgsaussichten der angestrebten Hauptsache grundsätzlich nicht an. Unzulässig ist der Antrag mangels Rechtsschutzinteresses allerdings dann, wenn die Klage, zu deren Erhebung der Antragsteller verpflichtet werden soll, ihrerseits offensichtlich unzulässig oder unbegründet wäre.
Die Verneinung des Rechtsschutzbedürfnisses für einen Antrag nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 926 Abs. 1 ZPO im Fall erledigter einstweiliger Anordnungen führt dazu, dass namentlich in versammlungsrechtlichen Konstellationen die Erzwingung einer Klageerhebung regelmäßig ausscheiden dürfte.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den im Beschwerdeverfahren weiterverfolgten Antrag,
unter Hinweis auf die Rechtsfolge des 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 926 Abs. 2 ZPO anzuordnen, dass der Antragsgegner binnen einer vom Gericht zu bestimmenden Frist Klage zu erheben hat,
zu Recht abgelehnt.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Der Zweck der Fristsetzung zur Klageerhebung könne nicht mehr erreicht werden, weil der Antragsteller durch die einstweilige Anordnung des Verwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2019 - 14 L 1578/19 - nicht mehr belastet werde. Die einstweilige Anordnung, der für den 21. Oktober 2019 in Dortmund angemeldeten Versammlung nicht mittels sofort vollziehbarer Auflage die Verwendung der Parole "Nie, nie, nie wieder Israel" zu verbieten, verlange keine Befolgung für eine unbestimmte Zeit. Sie habe sich allein auf die angemeldete Versammlung bezogen. Weder das Verwaltungsgericht noch der beschließende Senat im Beschluss vom 21. Oktober 2019- 15 B 1406/19 - hätten entschieden, dass die Verwendung dieser Parole im Rahmen eines Versammlungsgeschehens "schlechterdings nicht sanktioniert" werden könne. Der Antragsteller könne das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis auch nicht aus den ihn belastenden Kostengrundentscheidungen in den vorgenannten Beschlüssen ableiten. Dem Erfolg des Antrags stehe zudem entgegen, dass die Klage, zu deren Erhebung der Antragsgegner verpflichtet werden solle, unzulässig wäre.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Gemäß dem - über die Verweisung des § 123 Abs. 3 VwGO im einstweiligen Anordnungsverfahren - anwendbaren § 926 Abs. 1 ZPO hat das Gericht auf Antrag ohne mündliche Verhandlung anzuordnen, dass der Beteiligte, der die einstweilige Anordnung erwirkt hat, binnen einer zu bestimmenden Frist Klage zu erheben habe, wenn die Hauptsache nicht anhängig ist.
Die Vorschrift zielt darauf ab, den Zeitraum zwischen einstweiliger Anordnung und rechtskräftiger Hauptsacheentscheidung möglichst kurz zu halten und den von der Anordnung Beschwerten vor einer zu langen Bindung an die einstweilige Anordnung zu bewahren. Es geht also darum, den Zeitraum zwischen einstweiliger Anordnung und Hauptsacheentscheidung zu verkürzen. Die Wirksamkeit einer einstweiligen Anordnung soll enden, wenn der Antragsteller sein (durch die einstweilige Anordnung einstweilen tituliertes) Recht in der Hauptsache nicht verfolgt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Juli 2018- 15 B 791/18 -, juris Rn. 10 ff. m. w. N.
Dabei kommt es auf die Erfolgsaussichten der angestrebten Hauptsache grundsätzlich nicht an. Unzulässig ist der Antrag nach § 926 Abs. 1 ZPO mangels Rechtsschutzinteresses allerdings dann, wenn die Klage, zu deren Erhebung der Antragsteller verpflichtet werden soll, ihrerseits offensichtlich unzulässig oder unbegründet wäre. Die Fristsetzung hätte dann keinen Sinn, weil die erstrebte Klärung der Sach- und Rechtslage in einem Hauptsacheverfahren nicht erreicht werden könnte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Juli 2018 - 15 B 791/18 -, juris Rn. 25; Hamb. OVG, Beschluss vom 7. Mai 2002 - 1 So 5/02 -, juris Rn. 3; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 123 Rn. 140; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 123 Rn. 184; Dombert, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, § 26 Rn. 478.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht zu beanstanden.
1. a) Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass dem Antragsteller das Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Der Zweck des Verfahrens nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 926 Abs. 1 ZPO, den von der Anordnung Beschwerten vor einer zu langen Bindung an die einstweilige Anordnung zu bewahren, kann nicht mehr erreicht werden, weil eine solche nach Beendigung der Versammlung vom 21. Oktober 2019 nicht mehr besteht.
Der Eilbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2019 - 14 L 1578/19 - entfaltet dem Antragsteller gegenüber keine Bindungswirkung, weil er sich auf die inzwischen durchgeführte Versammlung vom 21. Oktober 2019 bezog und sich der Regelungsgegenstand mit Beendigung der Versammlung erledigt hat.
Dagegen kann der Antragsteller nicht mit Erfolg argumentieren, zwischen ihm und dem Antragsgegner bestehe eine "prozessuale Dauerrechtsbeziehung", weil dieser seit Jahren "praktisch wöchentlich" im Stadtgebiet E. Versammlungen durchführe. Der Unterlassungsanspruch, den die einstweilige Anordnung gesichert hatte, betraf nur die Versammlung am 21. Oktober 2019.
Die Verneinung des Rechtsschutzbedürfnisses für einen Antrag nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 926 Abs. 1 ZPO im Fall erledigter einstweiliger Anordnungen führt zwar dazu, dass namentlich in versammlungsrechtlichen Konstellationen die Erzwingung einer Klageerhebung regelmäßig ausscheiden dürfte. Dies hat indes nicht zur Konsequenz, dass das gesamte Rechtsgebiet des Versammlungsrechts von der Durchführung eines Hauptsacheverfahrens ausgeschlossen bliebe. Denn über die Zulässigkeit von Klagen, die Bürger von sich aus gegen eine erledigte versammlungsrechtliche Maßnahme erheben, ist damit nichts gesagt. Insoweit kommt es - wie auch sonst in Erledigungssituationen - insbesondere darauf an, ob der Veranstalter oder Teilnehmer einer Versammlung im jeweiligen Einzelfall ein berechtigtes Feststellungsinteresse - namentlich mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1, Art. 8 Abs. 1 GG - geltend machen kann.
Vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 8. Februar 2011 - 1 BvR 1946/06 -, juris Rn. 22 ff., und vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, juris Rn. 36 ff.
Zudem kann auch eine behördlich erhobene Feststellungsklage im Einzelfall ausnahmsweise zulässig sein.
Vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 26. März 2015 - 7 C 17.12 -, juris Rn. 18, und vom 25. Oktober 1967- IV C 19.67 -, juris Rn. 9 f.; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 111.
Eine nicht hinnehmbare Rechtsschutzlücke zum Nachteil des Antragstellers entsteht deshalb durch die Versagung einer Klageerzwingung nicht, zumal sich der Antragsteller nicht auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen kann.
Vgl. insofern etwa BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, juris Rn. 17 ff.
Im Übrigen ist es der oftmals besonderen Eilbedürftigkeit versammlungsrechtlicher Eilverfahren immanent, dass in diesen - und nicht erst in nachfolgenden Hauptsacheverfahren - materielle Rechtsfragen entschieden werden (müssen), um für die Beteiligten hinsichtlich der jeweils anstehenden Versammlung Rechts- und Handlungssicherheit herzustellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Juli 2018- 15 B 791/18 -, juris Rn. 24.
Der antragstellerseits gesehene Wertungswiderspruch zwischen dem Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO und dem einstweiligen Anordnungsverfahren des § 123 VwGO ist nicht gegeben.
Die in der vom Antragsteller zitierten Kommentarliteratur,
vgl. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019,§ 80 Rn. 81,
und andernorts vertretene Auffassung, der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO könne nur Erfolg haben, wenn ein Rechtsbehelf in der Hauptsache eingelegt sei,
für die Gegenansicht siehe etwa Schenke, in: Kopp/Schenke, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 139; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 129,
betrifft die Zulässigkeit eines Eilantrags, nicht aber den nunmehr vom Antragsteller zur Entscheidung gestellten Streitgegenstand. Sie trägt damit weder den mit der Beschwerde geltend gemachten Anspruch noch eröffnet sie einen (nachträglichen) Zugriff auf den - zumal zeitlich überholten - verwaltungsgerichtlichen Eilbeschluss vom 18. Oktober 2019 - 14 L 1578/19 - bzw. den nachgehenden Beschluss des Senats vom 21. Oktober 2019 - 15 B 1406/19 -.
Vgl. zu diesem Gesichtspunkt bereits OVG NRW, Beschluss vom 17. Juli 2018 - 15 B 791/18 -, juris Rn. 23, zur Zulässigkeit eines Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO vor Einlegung des Rechtsbehelfs in der Hauptsache siehe auch OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Dezember 2018 - 12 B 1838/18 -, juris Rn. 4, und vom 11. Dezember 2012 - 7 B 1278/12 -, juris Rn. 4.
Darüber hinaus führt die zitierte Auffassung aber auch nicht zu dem vom Antragsteller geltend gemachten Widerspruch. Denn auch unter dieser Prämisse kann die eingelegte Klage nach einem Erfolg im gerichtlichen Eilverfahren und Durchführung der Versammlung zurückgenommen werden und so eine Klärung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren unterbleiben. Die dadurch eintretende Prozesslage unterscheidet sich nicht in relevanter Weise von der vorliegenden.
Ob sich der Rechtsschutzsuchende gegen einen bereits erlassenen oder "lediglich avisierten" Verwaltungsakt wendet, ist dabei im Übrigen kein "zufälliger Umstand", sondern hängt von der seitens des Antragstellers gewählten(versammlungs-)rechtlichen Vorgehensweise ab. So konnte der Antragsteller auch bei der Versammlung am 21. Oktober 2019 - vor der Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes durch den Antragsgegner - entscheiden, ob er hinsichtlich der umstrittenen Parole eine Auflage erlässt oder nicht.
Auf die ergänzenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Reichweite der Rechtskraft eines einstweiligen Anordnungsbeschlusses analog § 121 Nr. 1 VwGO kommt es nicht entscheidungserheblich an. Sie bringen der Sache nach nochmals zum Ausdruck, dass der Streitgegenstand eines versammlungsrechtlichen Eilverfahrens auf die jeweilige konkrete Versammlung - hier diejenige vom 21. Oktober 2019 - begrenzt ist.
b) Der Antragsteller kann die Fristsetzung zur Klageerhebung nicht mit Blick auf die ihn belastenden Kostengrundentscheidungen in den Beschlüssen des Verwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2019 - 14 L 1578/19 - und des beschließenden Senats vom 21. Oktober 2019 - 15 B 1406/19 - verlangen. Dies folgt - wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - aus § 158 Abs. 1 VwGO, wonach die Anfechtung der Entscheidung über die Kosten unzulässig ist, wenn nicht gegen die Entscheidung in der Hauptsache ein Rechtsmittel eingelegt wird.
§ 158 VwGO dient der Entlastung der höheren Instanz, die nicht mehr mit Rechtsmitteln allein gegen die Kostenentscheidung befasst werden soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. August 2011 - 4 B 24.11 -, BeckRS 2011, 53779.
Dieser Schutzzweck erfasst auch die vorliegende Fallgestaltung, wenn der Antragsteller ein Klageverfahren erzwingen will, nur um eine - auch durch das beschließende Obergericht - getroffene Kostenentscheidung korrigieren zu können. Welcher Standpunkt dazu in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung und Kommentarliteratur vertreten wird, ist vor dem spezifischen Hintergrund des § 158 Abs. 1 VwGO irrelevant.
Abgesehen davon änderte auch die Abweisung der begehrten Klage des Antragsgegners in der Hauptsache nichts am Bestand der Kostengrundentscheidung des Eilverfahrens. Zwar geht die vom Antragsteller in Bezug genommene Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 1. April 1993 - I ZR 70/91 - in Anwendung zivilprozessualer Regelungen davon aus, dass nach einer Hauptsacheentscheidung, mit der festgestellt wird, dass die einstweilige Verfügung von Anfang an unberechtigt war, im Wege eines Antrags nach § 927 Abs. 1 ZPO die Änderung der Kostenentscheidung der aufzuhebenden einstweiligen Verfügung erreicht werden kann. Eine vergleichbare Möglichkeit besteht indes im Verwaltungsprozess nicht. Auf die Vorschrift des § 927 ZPO verweist § 123 Abs. 3 VwGO gerade nicht. Auch wenn man in Ermangelung einer speziellen Abänderungsnorm eine analoge Anwendung des § 80 Abs. 7 VwGO auf das Verfahren nach § 123 VwGO für geboten hält,
vgl. dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 23. März 1995 - 2 BvR 492/95, 2 BvR 493/95 -, juris Rn. 67; Nds. OVG, Beschluss vom 18. Mai 2010 - 8 ME 111/10 -, juris Rn. 3 f. m. zahlr. w. N. auch zur Gegenauffassung,
kommt auf diesem Wege eine Änderung der ursprünglichen Kostenentscheidung regelmäßig nicht in Betracht.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8. November 1995 - 13 S 494/95 -, juris Rn. 5; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 183.
2. Da das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers aus den vorstehenden Gründen zutreffend abgelehnt hat, kann dahinstehen, ob auch die weitere - selbständig tragende - Erwägung des Verwaltungsgerichts richtig ist, dass die Klage, zu deren Erhebung der Antragsgegner verpflichtet werden soll, zudem unzulässig wäre.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).