Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 D 81/19.NE

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Änderung der Entgeltordnung des Großmarktes, der Wochenmärkte und des U. der Landeshauptstadt X. (Marktentgeltordnung - MEO). Sie unterhält einen Obst- und Gemüsegroßhandel auf dem Großmarkt, den die Antragsgegnerin nach § 1 ihrer Satzung für den Großmarkt der Landeshauptstadt X. (Großmarktsatzung - GMS) vom 17. Dezember 1998 als öffentliche Einrichtung betreibt. Der Großmarkt dient dem Vertrieb der vom Ordnungsamt der Antragsgegnerin festgesetzten Waren an gewerbliche Wiederverkäufer, gewerbliche Verbraucher und Großabnehmer (§ 2 GMS). Waren dürfen nur von zugelassenen Händlerinnen und Händlern von einem zugewiesenen Standplatz aus angeboten und verkauft werden (§ 6 Abs. 1 Satz 1 GMS). Die Zulassung zum Großmarkt und die Zuweisung eines Marktstandes, Raumes oder Platzes erfolgt nur auf Antrag durch die Marktverwaltung (§ 6 Abs. 2 Satz 1 GMS). Für die Überlassung der Stände, Räume und Flächen und die Inanspruchnahme der sonstigen Einrichtungen des Großmarktes sind Benutzungsentgelte nach der Marktentgeltordnung in der jeweils geltenden Fassung zu entrichten (§ 15 GMS).

Eine erste Marktentgeltordnung hatte der Rat der Antragsgegnerin im Jahre 1982 beschlossen und einhergehend die bis dahin geltende Gebührensatzung für den Großmarkt und die Kleinhandelsmärkte aufgehoben. In der Folgezeit wurde die Marktentgeltordnung mehrfach geändert.

Ihre aktuell genutzten Verkaufs- und Lagerflächen auf dem Großmarkt wurden der Antragstellerin mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 6. April 2016 zugewiesen. Unter Ziffer 13 dieses Bescheides heißt es, dass „das monatlich zu zahlende Netto-Entgelt sich nach der Entgeltordnung des Großmarktes, der Wochenmärkte und des U. der Landeshauptstadt X. (Marktentgeltordnung) in der jeweils geltenden Fassung [richtet]“. Ziffer 20 des Bescheides lautet: „Die Satzung für den Großmarkt der Landeshauptstadt X. (Großmarktsatzung) derzeit vom 17. Dezember 1998 […], die Entgeltordnung des Großmarktes, der Wochenmärkte und des U. der Landeshauptstadt X. (Marktentgelt-Ordnung) derzeit vom 17. November 2005 […] sowie der Tarif zur Entgeltordnung des Großmarktes, der Wochenmärkte und des U. der Landeshauptstadt X., derzeit vom Januar 2006, werden dem Nutzer ausgehändigt und sind Bestandteil dieser Zuweisung in der jeweils geltenden Fassung.“

Die am 17. November 2005 vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene und am 10. Dezember 2005 in deren Amtsblatt bekannt gemachte Marktentgeltordnung hat folgenden Wortlaut:

㤠1 Entgelterhebung

(1) Für die Benutzung des Großmarktes, der Wochenmärkte und des U. werden Entgelte erhoben. Die Höhe der Entgelte richtet sich nach dem Tarif, der Bestandteil dieser Ordnung ist. Neben den im Tarif festgelegten Entgelten werden den Benutzerinnen/Benutzern die Kosten für Strom-, Gas-, Wasserverbrauch und Entwässerung berechnet.

(2) Die Entgelte werden für den im Tarif angegebenen Zeitraum bzw. die dort angegebenen Mengen erhoben.

(3) Die Entgelte nach Nr. 1.2 und Nr. 3 sind Brutto-Entgelte im Sinne des Umsatzsteuergesetzes, in denen die Umsatzsteuer bereits enthalten ist. Zu allen anderen Entgelten tritt die Umsatzsteuer in der im Umsatzsteuergesetz jeweils festgelegten Höhe.

§ 2 Zahlungspflicht

(1) Die Zahlungspflicht entsteht mit Beginn der Benutzung, der Leistung oder der Überlassung von Räumen und Flächen.

(2) Sofern Räume und Flächen nicht oder nur teilweise benutzt werden, ergibt sich hieraus kein Anspruch auf Ermäßigung oder Rückzahlung des Entgeltes.

(3) Werden Räume oder Flächen zu anderen als den vereinbarten Zwecken benutzt, so werden die Entgelte nach den Sätzen berechnet, die für die tatsächliche Nutzung im Tarif vorgesehen sind.

(4) Zahlungspflichtig ist die Benutzerin/der Benutzer.

§ 3 Fälligkeit der Zahlung der Entgelte

(1) Entgelte, die monatlich erhoben werden, sind am 5. eines jeden Monats fällig und spätestens bis zu diesem Zeitpunkt an die Stadtkasse zu zahlen. Die übrigen Entgelte sind innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt der Rechnung an die Stadtkasse zu überweisen oder bei Aushändigung der Quittung fällig und sofort an die Beauftrage/den Beauftragten der Marktverwaltung zu zahlen.

(2) Bittet die/der Zahlungspflichtige um Zahlungsaufschub, Stundung oder Ratenzahlung, so werden von der Stadt X. Zinsen in Höhe von 2 Prozent über dem jeweiligen Basiszinssatz der Deutschen Bundesbank berechnet. Kommt die/der Zahlungspflichtige mit Zahlungen in Verzug, so werden von der Stadt Verzugszinsen in Höhe von 3,5 Prozent über dem jeweiligen Basiszinssatz der Deutschen Bundesbank berechnet.

(3) Sofern Entgelte nicht fristgerecht gezahlt werden, kann das Benutzungsrecht an Räumen und Flächen entzogen werden. Kommt eine Benutzerin/ein Benutzer der Räumungsaufforderung nicht innerhalb der gestellten Frist nach, wird die Räumung auf ihre/seine Kosten von Beauftragten der Marktverwaltung vorgenommen. Außerdem kann die/der Zahlungspflichtige von der weiteren Benutzung ausgeschlossen werden.

(4) Bei der Überlassung von Räumen und Flächen kann eine Sicherheitsleistung bis zur sechsfachen Höhe eines Monatsentgelts verlangt werden.

§ 4 Entgeltberechnung

(1) Bei der Berechnung des Entgelts für Räume und Flächen wird der Flächeninhalt auf volle qm aufgerundet.

(2) Die/Der Zahlungspflichtige hat der Marktverwaltung alle zur Entgeltberechnung erforderlichen Angaben richtig und vollständig zu machen.

§ 5 In-Kraft-Treten

Diese Ordnung tritt am 1. Januar 2006 in Kraft. Gleichzeitig tritt die Entgeltordung des Großmarktes und der Wochenmärkte der Landeshauptstadt X. (Marktentgeltordnung) vom 15. Oktober 1992 außer Kraft.“

Am 4. Juli 2019 beschloss der Rat der Antragsgegnerin „aufgrund des § 41 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen“ die hier angegriffene Änderung der Marktentgeltordnung, mit der (im Wesentlichen) die folgenden Sätze 3 bis 5 in § 1 Abs. 1 MEO eingefügt wurden:

„Ebenso werden neben den im Tarif festgelegten Entgelten die umlagefähigen Kosten für die Entsorgung von verbotswidrigen Abfallablagerungen auf dem Großmarktgelände auf die Standinhaber/innen und Mieter/innen umgelegt, sofern sie nicht einer Verursacherin/einem Verursacher zugeordnet werden können. Diese Umlage erfolgt im prozentualen Verhältnis der jeweils zugewiesenen oder gemieteten Flächen sowie quartalsweise für die vergangenen drei Monate. Die Höhe der Kosten ergibt sich aus den aktuell gültigen Entsorgungskosten, die die Stadt an das von ihr beauftragte Entsorgungsunternehmen zu entrichten hat.“

Die Änderung wurde am 10. August 2019 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht. Die Bekanntmachungsanordnung enthält den Hinweis darauf, dass „die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften der Gemeindeordnung NRW beim Zustandekommen dieser Satzung nach Ablauf eines Jahres seit ihrer Verkündung (öffentliche Bekanntmachung) nicht mehr geltend gemacht werden kann, es sei denn …“ [hiernach folgen die Voraussetzungen gemäß § 7 Abs. 6 Satz 1 a) bis d) GO NRW].

Am 16. August 2019 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung führt sie aus:

Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Die angegriffene Änderung der Marktentgeltordnung sei eine Rechtsvorschrift mit Außenwirkung im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 109a JustG NRW. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin handele es sich nicht um eine privatrechtliche Benutzungsregelung, sondern um eine öffentlich-rechtliche Norm. Das Benutzungsverhältnis in Bezug auf die öffentliche Einrichtung Großmarkt sei, jedenfalls soweit es die Händler betreffe, öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Wesentliche Regelungen dieses Verhältnisses habe die Antragsgegnerin in Form einer Satzung, der Großmarktsatzung, getroffen. § 6 Abs. 1 Satz 1 GMS sehe ausdrücklich ein durch Verwaltungsakt begründetes und ausgestaltetes Benutzungsverhältnis vor. Es fehle daher an einem Vertragsverhältnis zwischen der Antragsgegnerin und den Großmarkthändlern, in das eine privatrechtliche Entgeltordnung als allgemeine Geschäftsbedingungen einbezogen werden könnten. Auch die äußere Form der Marktentgeltordnung spreche für eine Zuordnung zum öffentlichen Recht. Die Bekanntmachung im Amtsblatt sehe der Gesetzgeber nur für kommunale Satzungen vor. Eine ortsübliche Bekanntmachung privatrechtlicher Benutzungsregelungen sei zumindest unüblich. Auch der Hinweis gemäß § 7 Abs. 6 Satz 2 GO NRW am Ende der Bekanntmachungsanordnung auf die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern „beim Zustandekommen dieser Satzung“ spreche für sich. Als Inhaberin einer gültigen Standplatzzuweisung sei sie, die Antragstellerin, potentielle Schuldnerin des mit der angegriffenen Änderung der Marktentgeltordnung neu geschaffenen Benutzungsentgelts und damit zugleich antragsbefugt.

Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die Änderung der Marktentgeltordnung verstoße gegen höherrangiges Recht. Der Sache nach seien die Entgelte für die Inanspruchnahme der Einrichtungen des Großmarkts Benutzungsgebühren im Sinne des § 6 KAG NRW, die nur aufgrund einer wirksamen Satzung erhoben werden könnten, welche den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Fälligkeit angebe. Daran fehle es hier.

Die Antragstellerin beantragt,

die am 4. Juli 2019 beschlossene und am 10. August 2019 bekannt gemachte Änderung der Entgeltordnung des Großmarktes, der Wochenmärkte und des U. der Landeshauptstadt X. (Marktentgeltordnung) für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt vor:

Der Normenkontrollantrag sei unzulässig. Das Oberverwaltungsgericht entscheide im Verfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO nur im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit. Diese Schranke halte der vorliegende Antrag nicht ein. Gegenstand der Marktentgeltordnung sei die Erhebung privatrechtlicher Entgelte, über deren Festsetzung der Rat nach § 41 Abs. 1 Satz 2 i) GO NRW entschieden habe. Bei der Regelung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen hätten die Gemeinden und Kreise ein Wahlrecht zwischen der Erhebung von Benutzungsgebühren und der Forderung privatrechtlicher Entgelte. Die Ausgestaltung der Benutzung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt sei privatrechtlich geregelt worden. Schon die Bezeichnung als „Entgelt“ - und nicht Gebühr - spreche dafür. Bereits in der Beschlussvorlage zur ersten Marktentgeltordnung sei darauf hingewiesen worden, dass die bis dahin bestehende öffentlich-rechtliche Regelung durch Gebührensatzung aufgehoben und durch ein zivilrechtliches Entgelt ersetzt werden solle. Die Verwendung der als Vorlage für Satzungen vorhandenen Bekanntmachungsanordnung sei auf ein Büroversehen zurückzuführen. Die Marktentgeltordnung sei keine „versteckte“ Satzung. Eine Verweisung des Rechtsstreits sei grundsätzlich ausgeschlossen. Vorsorglich werde ausgeführt, dass der Antrag auch unbegründet sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Aufstellungsvorgangs der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist unzulässig, weil die angegriffene Änderung der Marktentgeltordnung keine Rechtsvorschrift ist, die nach § 47 Abs. 1 VwGO, § 109a JustG NRW Gegenstand einer Normenkontrolle sein kann (dazu unter I.). Ob die begehrte Entscheidung über die Unwirksamkeit im Sinne von § 47 Abs. 1 VwGO im Rahmen der Gerichtsbarkeit des Oberverwaltungsgerichts erginge, kann dahinstehen (dazu unter II.). Eine Verweisung des Rechtsstreits kommt nicht in Betracht (dazu unter III.).

I. Gemäß § 47 Abs. 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 BauGB (Nr. 1), sowie von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt (Nr. 2). Eine solche landesrechtliche Bestimmung ist § 109a JustG NRW; danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht in den Verfahren nach § 47 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, auch soweit diese nicht in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO genannt sind.

Die angegriffene Änderung der Marktentgeltordnung ist keine Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 109a JustG NRW.

Der Begriff der Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist in der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geklärt. Hierzu gehören neben landesrechtlichen Satzungen und Rechtsverordnungen nach der Zweckrichtung der Normenkontrolle und dem danach gebotenen weiteren Begriffsverständnis auch solche (abstrakt-generelle) Regelungen der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berühren. Denn der Zweck der Normenkontrolle liegt darin, durch eine einzige Entscheidung eine Reihe von Einzelklagen zu vermeiden und dadurch die Verwaltungsgerichte zu entlasten sowie einer Vielzahl von Prozessen vorzubeugen, in denen die Gültigkeit einer bestimmten Rechtsvorschrift als Vorfrage zu prüfen wäre. Überdies ist sie geeignet, den individuellen Rechtsschutz zu verbessern. Dabei ist für jede Regelung gesondert zu prüfen, ob sie den Kriterien genügt, die für eine Rechtsvorschrift unabdingbar sind.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. November 2017 - 6 BN 2.17 -, juris Rn. 7, und vom 25. September 2012 - 3 BN 1.12 -, juris Rn. 4; Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, juris Rn. 25, jeweils m. w. N.

Die am 4. Juli 2019 vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene Änderung der Marktentgeltordnung ist keine solche Rechtsvorschrift. Die Marktentgeltordnung einschließlich ihrer Änderung ist zwar eine abstrakt-generelle Regelung der Exekutive, entfaltet aus sich selbst heraus aber keine rechtliche Außenwirkung gegenüber einem Normadressaten.

Einer Regelung kommt unmittelbare Außenwirkung zu, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern Bindungswirkung auch gegenüber den Bürgern oder anderen Rechtssubjekten entfaltet, durch sie gleichsam als „Schlussstein“ die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. November 2017 - 6 BN 2.17 -, juris Rn. 7, m. w. N.

Eine solche unmittelbare Wirkung nach außen fehlt bei Regelwerken, die gegenüber dem Betroffenen erst durch einseitige Anordnung mittels Verwaltungsakt oder kraft Vereinbarung Wirksamkeit erlangen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 1993 - 5 N 1.92 -, juris Rn. 11; OVG Bremen, Urteil vom 6. Juli 2016 - 2 D 34/12 -, juris Rn. 32; Nds. OVG, Beschluss vom 16. Juni 1998 - 3 K 2156/98 -, juris Rn. 4.

Die Marktentgeltordnung und deren streitgegenständliche Änderung haben hiernach keine unmittelbare Außenwirkung. Denn sie zielen auf eine Bestimmung privatrechtlicher Entgelte für die Benutzung der Märkte im Wege allgemeiner Geschäftsbedingungen, deren Geltung sich allein aus im jeweiligen Einzelfall abzuschließenden Verträgen zwischen der Antragsgegnerin und den Benutzerinnen und Benutzern ergeben kann.

Dass die Marktentgelte diesen Charakter haben, ergibt sich aus der Marktentgeltordnung selbst. § 3 MEO regelt, dass die fälligen Entgelte, soweit sie monatlich erhoben werden, von dem Zahlungspflichtigen von sich aus bis zum 5. des Monats an die Stadtkasse zu zahlen sind; für die übrigen Entgelte ist die Ausstellung einer „Rechnung“ bzw. die Aushändigung einer „Quittung“ vorgesehen. In diesem Sprachgebrauch drückt sich - ebenso wie in der Bemessung der Entgelte nach einem „Tarif“ (§ 1 Abs. 1 und 2 MEO) - die privatrechtlich konzipierte Vergütung der Benutzung aus. Dies gilt umso mehr als die gewählte Begrifflichkeit des privatrechtlichen „Entgelts“ in § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW gerade in Abgrenzung zur öffentlich-rechtlichen Gebühr verwendet wird. Die Regelungen zur Umsatzsteuer in § 1 Abs. 3 MEO zeigen ebenfalls, dass die Entgelte auf privatrechtlicher Grundlage erhoben werden (vgl. § 2b Abs. 1 Satz 1 UStG).

Auch aus der Genese des Regelwerks erschließt sich, dass die Marktentgeltordnung ein privatrechtliches Entgelt regelt. Die Vorlage zum erstmaligen Beschluss des Rates über eine Entgeltordnung am 4. Februar 1982 (Drucksache 70/004/82) sah ausdrücklich eine „Umstellung von der Erhebung von öffentlichrechtlichen Gebühren auf die Erhebung von privatrechtlichen Entgelten“ vor. Dementsprechend wurde in jener Ratssitzung auch die Aufhebung der bis dahin bestehenden „Gebührensatzung für den Großmarkt und die Kleinhandelsmärkte der Landeshauptstadt X.“ beschlossen. Vor diesem Hintergrund besteht kein Zweifel an dem intendierten privatrechtlichen Charakter des Marktentgelts.

Dementsprechend hat die Antragsgegnerin das Regelungsregime der Marktentgelte nach dem Erlass des ersten Regelwerks im Jahr 1982 zutreffend als privatrechtlich eingeordnet. So wurde anlässlich einer Änderung der früheren Marktentgeltordnung in einem Aktenvermerk vom 12. Dezember 1983 festgehalten, dass „für Entgeltordnungen und deren Änderung im Gegensatz zu Satzungen keine Formvorschriften [bestehen], da es sich nicht um Rechtsnormen handelt“. Im Zuge einer Änderung des Tarifs zur Marktentgeltordnung vermerkte das Rechtsamt der Antragsgegnerin am 5. Mai 1988, „selbst bei einer Behandlung der in der Entgeltordnung vorgesehenen Entgelte als privatrechtliche Entgelte“ sei „das allgemeine Willkürverbot einzuhalten, so daß ähnliche Grundsätze wie bei der Gestaltung von Benutzungsgebühren einzuhalten sein dürften“. Auch am 4. Dezember 1989 wies das Rechtsamt in einem Aktenvermerk darauf hin, dass „es sich vorliegend bei der Entgeltordnung um privatrechtliche Entgelte handelt“. In einem weiteren Vermerk gleichen Datums hieß es: „Bei der Beschlussfassung über die Änderung der Entgeltordnung handelt es sich im Gegensatz zu einem Satzungserlaß um einen einfachen Ratsbeschluß nach § 28 GO NRW“.

Im Gegensatz zu einer Benutzungsgebührensatzung, die bereits aus sich heraus (und nicht erst durch den Erlass auf ihr beruhender Gebührenbescheide) die Abgabenpflicht einer Vielzahl von Benutzern begründet, kann die Marktentgeltordnung, indem sie ein privatrechtliches Entgelt vorsieht, nur im zweiseitigen Benutzungsverhältnis Wirkung entfalten, soweit ein Vertrag zwischen den Beteiligten dieses Verhältnisses zustande gekommen ist, in den die Entgeltordnung (im Sinne von allgemeinen Geschäftsbedingungen) einbezogen worden ist. Die Vielzahl der Benutzungsverhältnisse ändert nichts an diesem vereinbarungsgebundenen Wirkungsgefüge. Ob zwischen der Antragsgegnerin und den Benutzerinnen und Benutzern privatrechtliche Verträge unter Einbeziehung der Marktentgeltordnung geschlossen worden sind, kann im vorliegenden Zusammenhang dahinstehen, weil es für die Außenwirkung der Marktentgeltordnung allein auf deren Inhalt und Konzeption ankommt.

Auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin die Marktentgeltordnung in ihren an die Markthändlerinnen und -händler adressierten Zuweisungsbescheiden offenbar regelmäßig zum „Bestandteil dieser Zuweisung“ erklärt hat, führt nach den vorstehenden Grundsätzen nicht dazu, dass die Entgeltordnung unmittelbar nach außen wirkt, sondern allenfalls zu einer durch die Bescheide vermittelten Wirkung.

Ebenso wenig hat der in der Bekanntmachungsanordnung zu der Änderung der Marktentgeltordnung enthaltene Hinweis auf die Rechtsfolgen nach § 7 Abs. 6 Satz 1 GO NRW zur Folge, dass eine Satzung erlassen wurde, die Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein könnte. Die Aufnahme jenes Hinweises in die Bekanntmachungsanordnung stellt sich - wie schon zuvor bei der Bekanntmachung der Marktentgeltordnung im November 2005 - als redaktionelles Versehen dar, weil sonst nichts dafür spricht, dass der Rat der Antragsgegnerin eine Satzung beschließen wollte. Weder ist das Regelwerk als Satzung bezeichnet noch wird einleitend auf § 7 GO NRW als Rechtsgrundlage verwiesen. Auch der - wie ausgeführt - dem Privatrecht zugehörige Regelungsgegenstand spricht deutlich gegen das Vorliegen einer Satzung. Allein dass der Rat der Antragsgegnerin per Beschluss über die Marktentgeltordnung und deren Änderung entschieden hat, gibt für eine Rechtsvorschrift nichts her; denn auch die Festsetzung privatrechtlicher Entgelte fällt in die Zuständigkeit des Rats [§ 41 Abs. 1 Satz 2 i) GO NRW].

Die Marktentgeltordnung ist schließlich auch nicht deshalb eine der Normenkontrolle unterliegende Rechtsvorschrift, weil es in § 15 GMS heißt, dass für die Überlassung der Stände, Räume und Flächen und die Inanspruchnahme der sonstigen Einrichtungen des Großmarktes Benutzungsentgelte nach der Marktentgeltordnung in der jeweils geltenden Fassung zu entrichten sind.

Nach normenkontrollrechtlichen Maßstäben stehen den Satzungen und Rechtsverordnungen Vorschriften gleich, die dadurch Rechtsnormqualität erlangt haben, dass sie unabhängig von ihrem materiellen Gehalt durch Satzung oder Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003- 4 CN 6.03 -, juris Rn. 25, m. w. N.

Eine solche Verbindlichkeitserklärung enthält § 15 GMS indes nicht. Die Bestimmung hat eine lediglich hinweisende Funktion, indem sie aufzeigt, dass die Entgelte für die Benutzung des Großmarktes Gegenstand eines anderen Regelwerks - der Marktentgeltordnung - sind. Angesichts des Umstandes, dass die Marktentgelte schon bei Erlass der Großmarktsatzung im Jahre 1998 privatrechtlich konzipiert waren, hatte der Satzungsgeber keine Veranlassung, der Entgeltordnung mit der Satzung Rechtsnormqualität zu verleihen.

II. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kann dahinstehen, ob der Normenkontrollantrag auch deshalb unzulässig ist, weil die begehrte Entscheidung über die Unwirksamkeit der Änderung der Marktentgeltordnung nicht im Rahmen der Gerichtsbarkeit des Oberverwaltungsgerichts liegt.

Nach § 47 Abs. 1 VwGO sind die Normenkontrollgerichte nur „im Rahmen ihrer Gerichtsbarkeit“ zur Kontrolle von untergesetzlichen Rechtsvorschriften berufen. Die Einhaltung dieses Rahmens setzt voraus, dass sich aus der Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift Rechtsstreitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. September 2014 - 8 B 43.14 -, juris Rn. 7, Urteil vom 18. April 2013 - 5 CN 1.12 -, juris Rn. 8, und Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB 1.95 -, juris Rn. 21; Bay. VGH, Beschluss vom 28. April 2020 - 20 NE 20.849 -, juris Rn. 23; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 30. April 2019 - 2 KN 1/18 -, juris Rn. 19; Nds. OVG, Beschluss vom 31. Januar 2019 - 13 KN 510/18 -, juris Rn. 18; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 41, jeweils m. w. N.

Ob Streitigkeiten um das Marktentgelt trotz dessen privatrechtlich konzipierten Charakters möglicherweise auch vor den Verwaltungsgerichten ausgetragen werden könnten, etwa weil im Einzelfall auch ein Zahlungsverzug zur Grundlage eines Widerrufs des Bescheides über die Standplatzzuweisung gemacht werden kann oder weil es in den Verhältnissen zwischen der Antragsgegnerin und den Benutzerinnen und Benutzern der Einrichtung an einer vertraglichen Einbettung der Marktentgeltordnung fehlt und das Benutzungsverhältnis daher insgesamt als öffentlich-rechtlich einzuordnen ist, bedarf keiner Entscheidung, weil der Normenkontrollantrag schon aus den unter I. dargelegten Gründen unzulässig ist.

III. Eine Verweisung des Rechtsstreits an ein Gericht der ordentlichen Gerichtsbarkeit gemäß § 173 Satz 1 VwGO, § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG kommt hier nicht in Betracht, weil die anderen Prozessordnungen ein Normenkontrollverfahren wie in § 47 VwGO nicht kennen.

Vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 30. April 2019 - 2 KN 1/18 -, juris Rn. 27; Sächs. OVG, Urteil vom 19. Januar 2009 - 4 D 2/06 -, juris Rn. 44; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 20. Oktober 2000 - 11 C 11303/00 -, juris Rn. 13; OVG Brandenburg, Urteil vom 29. Juni 2000- 4 D 35/98.NE -, juris Rn. 43; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 38. EL Januar 2020, Vorbemerkung § 17 GVG Rn. 11.

Soweit demgegenüber vereinzelt vertreten wird, das Gericht des anderen Rechtswegs habe den Normenkontrollantrag als Antrag auf inzidente Normenkontrolle auszulegen,

vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 61,

führt dies nicht weiter, weil die Möglichkeit einer inzidenten Überprüfung nichts daran ändert, dass die anderen Prozessordnungen ein der Normenkontrolle entsprechendes Verfahren nicht vorsehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.