Oberverwaltungsgericht NRW, 4. Senat — 4 B 1478/18

Die Beschwerde der Antragstellerin hat weder bezogen auf die bereits im erstinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge (dazu unter I.) noch die mit Schriftsatz vom 19.10.2018 erstmals gestellten Anträge (dazu unter II.) Erfolg.

I. Das Verwaltungsgericht hat die im erstinstanzlichen Verfahren bereits sinngemäß gestellten Anträge,

1. die aufschiebende Wirkung der Klage 19 K 3331/18 (VG Gelsenkirchen) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 7.6.2018 bezüglich der unter Nr. 3 aufgegebenen Schließung der Spielhalle 2 in der T. Straße 000 in F. wiederherzustellen,

2. entsprechend dem Tenor im Beschluss des Hess. VGH vom 29.5.2017 – 8 B 2744/16 – im Wege der einstweiligen Verfügung festzustellen, dass zwischen den Beteiligten kein Rechtsverhältnis besteht, wonach die Antragsgegnerin berechtigt ist, den Erlass einer Untersagungsverfügung und/oder die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens gegenüber der Antragstellerin von dem Vorliegen einer so genannten glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß § 24 GlüStV i. V. m. § 16 AG GlüStV NRW abhängig zu machen,

zu Recht abgelehnt. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bietet keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss insoweit zu ändern.

1. Die streitgegenständliche Anordnung, mit der die Antragstellerin zur Schließung des Betriebs der ausschließlich noch verbliebenen Spielhalle 2 in der T. Straße 000 in F. spätestens mit Ablauf des 15.7.2018 aufgefordert wurde, erweist sich bei der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtmäßig.

Als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung sind glücksspielrechtliche Untersagungs- bzw. Schließungsverfügungen während ihres Wirkungszeitraums an der jeweils aktuellen Rechtslage zu messen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 25 f.; siehe allgemein zu § 15 Abs. 2 GewO auch BVerwG, Urteile vom 2.2.1982 – 1 C 20.78 –, GewArch 1982, 200 = juris, Rn. 15, und vom 9.3.2005 – 6 C 11.04 –, GewArch 2005, 292 = juris, Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 4.12.2019 – 4 B 1037/18 –, juris, Rn. 10 f.

Für den Zeitraum vom Erlass der streitgegenständlichen Schließungsverfügung am 7.6.2018 bis zum Inkrafttreten des Umsetzungsgesetzes zum Dritten Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages in Nordrhein-Westfalen vom 3.12.2019 (GV. NRW. S. 911) war § 15 Abs. 2 GewO i. V. m. §§ 4, 24 Abs. 1 GlüStV und §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW a. F. als Rechtsgrundlage für die Aufforderung zur Schließung der Spielhalle heranzuziehen. Seit dem 14.12.2019 sind die Änderungen in § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW maßgeblich.

Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 18 AG GlüStV NRW bedarf es in Nordrhein-Westfalen für Spielhallen, für die – wie hier – nach dem 28.10.2011 eine Erlaubnis gemäß § 33i GewO erteilt worden ist, nach Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags einer Erlaubnis, die unter anderem von der Einhaltung des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach §§ 24, 25 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW abhängig ist.

Vgl. zur Verfassungsgemäßheit dieser Bestimmungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 28.9.2017 ‒ 4 B 1026/17 ‒, juris, Rn. 16 ff., m. w. N., vom 10.10.2017 – 4 A 772/15 –, juris, Rn. 41 ff., und vom 3.7.2019 – 4 B 546/19 –, ZfWG 2019, 395 = juris, Rn. 34 f.

Die frühere Erlaubnis nach § 33i GewO war schon lange vor Erlass der angegriffenen Verfügung gegenstandslos, weil § 33i GewO mit Ablauf der Übergangsfristen des § 29 Abs. 4 GlüStV zeitlich gestuft gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG durch §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 4, 24 GlüStV ersetzt worden ist, was sich seit dem 14.12.2019 klarstellend auch aus § 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW ergibt.

Vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 30 ff., 39 ff., 46 ff., und Beschluss vom 16.3.2020 ‒ 4 B 977/18 ‒, juris, Rn. 7 f.; LT-Drs. 17/6611, S. 42.

Nach § 15 Abs. 2 GewO kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Diese Vorschrift erlaubt auch, gegen Spielhallen vorzugehen, die ohne die nach §§ 4, 24 Abs. 1 GlüStV und §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erforderliche Erlaubnis betrieben werden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18.7.2018 – 4 B 179/18 –, NWVBl. 2018, 529 = juris, Rn. 5 ff., und vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 5 ff., sowie Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 29, 40 ff.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 GewO lagen und liegen vor (dazu unten a). Die Schließungsverfügung sowie ihre Aufrechterhaltung nach Änderung des Landesausführungsgesetzes sind auch nicht ermessensfehlerhaft (dazu unten b).

a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 GewO lagen und liegen vor. Der von der angegriffenen Anordnung betroffenen Spielhalle fehlt es seit Ablauf der einjährigen Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV im Jahr 2013 an der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Den von der Antragstellerin gestellten Antrag auf Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis hatte die Antragsgegnerin unter Nr. 1 und 2 der hier streitgegenständlichen Ordnungsverfügung unter anderem deshalb abgelehnt, weil der Betrieb der Spielhalle wegen zahlreicher Verstöße gegen die Auflagen im gewerberechtlichen Erlaubnisbescheid und gegen glücksspielrechtliche Vorgaben den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe und die Antragstellerin deshalb auch nicht die für den Betrieb einer Spielhalle erforderliche Zuverlässigkeit besitze. Ergänzend hatte die Antragsgegnerin ausgeführt, dass die Erlaubnis auch wegen der Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands zu anderen Spielhallen zu versagen sei. Es komme weder eine Ausnahme vom Abstandsgebot in Betracht noch eine Auswahl unter den konkurrierenden Betreibern zugunsten der Antragstellerin.

b) Die streitgegenständliche Schließungsverfügung ist ‒ auch unter Berücksichtigung der seit dem 14.12.2019 geänderten aktuellen Rechtslage ‒ nicht ermessensfehlerhaft. Ein Spielhallenbetrieb muss nach gefestigter Rechtsprechung ohne die erforderliche Erlaubnis grundsätzlich auch bei Bestehen einer Konkurrenzsituation nämlich dann nicht geduldet werden, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen nicht erfüllt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.7.2018 – 4 B 179/18 –, NWVBl. 2018, 529 = juris, Rn. 23 ff., 26 ff., m. w. N.; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 8 B 36.14 –, ZfWG 2015, 227 = juris, Rn. 13; Urteil vom 9.3.2005 – 6 C 11.04 –, NVwZ 2005, 961 = juris, Rn. 31.

Die hieraus folgenden regelmäßig vergleichsweise geringen Anforderungen an eine rechtmäßige Ermessensbetätigung bei Schließungsverfügungen unterliegen auch im Einzelfall keinen unionsrechtlichen Bedenken. Deshalb liegt hier kein Ermessensfehler oder gar -ausfall darin, dass die Behörde auf die weitschweifigen einer Überprüfung nicht standhaltenden Ausführungen der Antragstellerin, in denen sie wiederholt Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs zu anders gelagerten Fallgestaltungen unzulässig verallgemeinert, nicht näher eingegangen ist.

aa) Der Senat hat bereits in umfangreicher Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entschieden, dass der Erlaubnisvorbehalt nicht gegen die unionsrechtlichen Grundfreiheiten und das europarechtliche Transparenzgebot verstößt sowie die Erteilung von Erlaubnissen gemäß § 24 GlüStV i. V. m. § 16 AG GlüStV NRW keine Vergabe von Dienstleistungskonzessionen im Sinne des förmlichen Vergaberechts nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 GWB, Art. 5 Nr. 1b RL 2014/23/EU darstellt. Dabei ist letztlich nicht einmal entscheidend, dass der Spielhallenbetreiber durch Erteilung der Erlaubnis nicht zum Betrieb der Spielhalle verpflichtet wird. Denn allein daraus, dass der Glücksspielstaatsvertrag gemäß seinem nach § 2 Abs. 3 GlüStV auch für Spielhallen geltenden § 1 Nr. 2 das Ziel verfolgt, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, lässt sich schon nicht ableiten, der Gesetzgeber habe das entsprechende Angebot als eigene staatliche Aufgabe begreifen und etwas daran ändern wollen, den ausschließlich privaten Betreibern in einem ordnungsrechtlich für vertretbar gehaltenen Rahmen ein eigennütziges Betätigungsfeld zu belassen. Angesichts der Unmissverständlichkeit der vom Senat und vom Vergabesenat des OLG Düsseldorf ausgewerteten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und der klarstellenden Erwägungsgründe der RL 2014/23/EU bedarf es hierzu keiner Vorlage an den Gerichtshof.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 77 ff., 87, und vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 ff., 43 ff.; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 23.1.2019 – VII-Verg 22/18 –, NZBau 2019, 605 = juris Rn. 36 ff., 66, jeweils m. w. N.

Nachdem der Senat diese Rechtsprechung auf ähnliche wie von der Antragstellerin geltend gemachte Einwände kürzlich erneut eingehend überprüft und bestätigt hat, gibt das Beschwerdevorbringen insoweit nur Anlass zu ergänzenden Ausführungen, soweit neue Argumente vorgetragen worden sind.

bb) Den nach dem allgemeinen unionsrechtlichen Transparenzgebot allein erforderlichen angemessenen Grad an Öffentlichkeit, bei dessen Bestimmung den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen zuzuerkennen ist, der aber eine Öffnung für den Wettbewerb sowie anhand objektiver, nicht diskriminierender und im Voraus bekannter Kriterien die Nachprüfung ermöglicht, ob die Verfahren unparteiisch durchgeführt worden sind, stellen bereits die restriktiven landesrechtlichen Bestimmungen zur Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle nach dem Glücksspielstaatsvertrag her.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 37 ff., 41, 55 ff.

Unionsrechtlich ist außerhalb des harmonisierten Bereichs auch nicht zu beanstanden, dass der geforderte angemessene Grad an Öffentlichkeit nicht ausschließlich durch gesetzliche Regelungen geschaffen wird, sondern deren im Einzelfall sachgerechte Handhabung durch Erlasse und Rechtsprechung näher konturiert und im Streitfall an diesen Maßstäben auf Rechtmäßigkeit und Willkürfreiheit hin gerichtlich überprüft wird. Die Antragstellerin weist selbst zutreffend darauf hin, dass etwa bei Vergabeverfahren der angemessene Grad an Öffentlichkeit durch bloße Ausschreibung gewährleistet werden kann. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, auf die der Senat in seinem von der Antragstellerin angeführten Urteil vom 29.9.2011 – 4 A 17/08 –, DVBl. 2012, 58 = juris, Rn. 216 f., Bezug genommen hat, lässt sich lediglich die Unvereinbarkeit von nationalem Recht mit Gemeinschaftsrecht letztlich nur durch verbindliche nationale Bestimmungen ausräumen, die denselben rechtlichen Rang haben wie die zu ändernden Bestimmungen.

Vgl. nur EuGH, Urteil vom 9.3.2000 ‒ C-358/98 ‒, ECLI:EU:C:2000:114, Kommission gegen Italien, Slg. 2000, I-1255 = juris, Rn. 17, m. w. N.

Darum geht es hier ersichtlich nicht, weil das nationale Recht gerade nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, also kein Rechtsverstoß auszuräumen ist.

cc) Keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bedarf es hinsichtlich der geltend gemachten unterschiedlichen Behandlung des Erlaubnisvorbehalts in der Praxis der Kommunen und Bundesländer, hinsichtlich deren Verwaltungspraxis die Antragstellerin den Senat um eine „Ausforschung“ ersucht hat. Es ist bereits unionsrechtlich geklärt, dass die staatlichen Stellen im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen verfügen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und es Sache jedes Mitgliedstaats ist zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13 –,ECLI:EU:C:2014:1756, Digibet und Albers, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 32, m. w. N.

Die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen müssen allerdings die von der Rechtsprechung des Gerichtshofs insoweit aufgestellten Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen. Danach muss eine nationale Regelung geeignet sein, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten. Sich im Licht insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung zu vergewissern, ob sie auch tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, das Ziel, das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen, in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, obliegt den nationalen Gerichten.

Vgl. EuGH, Urteil vom 24.1.2013 – C-186/11 und C-209/11 –, ECLI:EU:C:2013:33, Stanleybet, NVwZ 2013, 785 = juris, Rn. 27, 31.

Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag in allen Bundesländern im Grundsatz aufeinander abgestimmten Regelungen zur Verringerung der Spielhallendichte verfolgen das unionsrechtlich legitime Ziel der Spielsuchtbekämpfung und des Spielerschutzes, auch wenn die Länder verschiedene Ausführungsregelungen getroffen haben und den einzelnen Glücksspielbehörden auf kommunaler Ebene Ermessensspielräume verbleiben. Eine Inkohärenz dieser Regelungen in der tatsächlichen Anwendung ergibt sich nicht schon aus der im Detail verschiedenen Umsetzung durch die Bundesländer und Kommunen, weil deren jeweilige Zuständigkeit einschließlich der der lokalen Selbstverwaltung verbleibenden Ermessensspielräume nach Art. 4 Abs. 2 EUV unionsrechtlich zu achten ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13 –,ECLI:EU:C:2014:1756, Digibet und Albers, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 34.

Ungeachtet dessen ist bereits höchstrichterlich entschieden, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen seien lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, dienten tatsächlich aber einem anderen Zweck.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 85.

Auch findet zweifelsfrei keine Politik der Ausweitung von Spielhallenstandorten statt, die das gesetzliche Ziel ihrer Verringerung konterkariert. Das behauptet auch die Antragstellerin nicht. Schließlich ergibt sich ein die Zielerreichung aufhebendes strukturelles Defizit im tatsächlichen Vollzug nicht schon deshalb, weil die Neuregelung bis zu grundsätzlichen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Klärungen bisweilen unterschiedlich gehandhabt und insbesondere Härtefallübergangsfristen ‒ auch aus Sorge vor Entschädigungsforderungen ‒ von einzelnen Ländern und kommunalen Behörden großzügiger gewährt werden als von anderen. Neben der gerichtlichen Kontrolle bestehen auch durch die Hinweise in den Spielhallenerlassen der zuständigen Landesministerien sowie ihre Aufsicht hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat unter Berücksichtigung schutzwürdiger grundrechtlicher Belange der Spielhallenbetreiber im Zuge der gezielten Bewältigung zahlreicher Konkurrenzsituationen und geltend gemachter Härtefälle in den kommenden Jahren im Rahmen behördlicher Kapazitäten durchgesetzt werden können. Daraus, dass die hierbei angestrebte grundlegende „Ausdünnung“ des Spielhallenmarktes einen aufwändigen und unter Berücksichtigung grundrechtlicher Belange auch fehleranfälligen Prozess darstellt, in dem nicht alle Auswahlverfahren sogleich tatsächlich anhand der maßgeblichen Kriterien durchgeführt werden und die Betroffenen um Rechtsschutz nachsuchen müssen, lässt sich weder ein tatsächliches strukturelles Vollzugsdefizit ableiten noch ergibt sich daraus eine Rechtfertigung, auch in den Fällen einen weiteren Aufschub zu gewähren, in denen geklärt ist, dass kein weiteres Nutzungsrecht besteht. Jede andere Betrachtungsweise würde tendenziell die Entstehung eines strukturellen Vollzugsdefizits erst begünstigen, gegen das sich die Antragstellerin wendet und dem die Behörden derzeit im Regelfall nach Kräften entgegenwirken.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 31 ff., m. w. N.

dd) Auch wird der unionsrechtliche Gleichheitssatz nicht dadurch verletzt, dass für miteinander konkurrierende Spielhallen unterschiedlich lange Übergangsfristen gelten. Diese Ungleichbehandlung ist sachlich durch das nicht schutzwürdige Vertrauen derjenigen Betreiber gerechtfertigt, für deren Spielhallen erst nach dem 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist. Zu diesem Zeitpunkt war bereits in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar, dass ein Abstandsgebot zu anderen Spielhallen sowie entsprechende Übergangsregelungen eingeführt werden sollten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.9.2017 ‒ 4 B 1026/17 ‒, juris, Rn. 16 ff., m. w. N.

Aus Unionsrecht folgt nichts anderes. Denn soweit Spielhallen trotz der Einbeziehung aller Bewerber in die nach Ablauf der Übergangsfristen erforderliche Auswahlentscheidung auf Grund des Stichtags etwa in Bezug auf die Durchsetzung von Schließungsverfügungen unterschiedlich behandelt werden,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.7.2018 – 4 B 179/18 –, NWVBl. 2018, 529 = juris, Rn. 26 ff., m. w. N.,

ist dies durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls begründet und nicht nur mit wirtschaftlichen Vertrauensschutzinteressen des Einzelnen. Hierdurch soll nämlich „im Licht der konkreten Anwendungsmodalitäten“ erreicht werden, dass die mit der Verringerung der Zahl der Spielhallen angestrebte Spielsuchtbekämpfung sowie der im nationalen Recht verfolgte Jugend- und Spielerschutz im Bereich der Spielhallen, soweit dies unter Berücksichtigung grundrechtlich schützenswerter Belange der Betreiber vertretbar erscheint, möglichst zeitnah durchgesetzt werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 f.; BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 132 ff., 197 ff.

Damit beruht die unterschiedliche Behandlung der Spielhallen, die unterschiedlichen Übergangsfristen unterliegen, nur im verfassungsrechtlich erforderlichen Umfang auf Gesichtspunkten des Vertrauens- und Bestandsschutzes, ohne die unionsrechtlich geforderte Wettbewerbsoffenheit für alle Bewerber, die die Erlaubnisvoraussetzungen erfüllen, einzuschränken. Diese ist durch landesrechtliche und per Erlass konturierte Vorgaben gewährleistet sowie durch gerichtlichen Rechtsschutz abgesichert.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, ZfWG 2020, 55 = juris, Rn. 27 ff., 45 f., 48 f., 53 f., 63 f., m. w. N.

Der Landesgesetzgeber hat gerade nicht aus Gründen des Bestandsschutzes ohne Auswahlverfahren alte Erlaubnisse erneuert, um ihren Inhabern Kontinuität, finanzielle Stabilität und angemessene Renditen aus den in der Vergangenheit getätigten Investitionen zu gewährleisten, was der Europäische Gerichtshof in einem gänzlich anders gelagerten Fall, auf den sich die Antragstellerin ohne Erfolg beruft, zutreffend beanstandet hat.

Vgl. EuGH, Urteil vom 13.9.2007 – C-260/04 –,ECLI:EU:C:2007:508, Kommission gegen Italien, Slg. 2007, I-7083 = juris, Rn. 5 ff., 14 f., 34 f.

Die von der Antragstellerin auch in diesem Zusammenhang angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof ist nicht mit Blick auf ihre Schlechterbehandlung gegenüber anderen Spielhallenbetreibern, die auf Grund der Senatsrechtsprechung vom 18.7.2018 vorübergehend von Schließungsverfügungen verschont bleiben, veranlasst. Die Betreiber von Spielhallen, die unterschiedlichen Übergangsfristen unterliegen, sind, wie ausgeführt, mit Blick auf das legitime Ziel der Verringerung von Spielhallen schon nicht in derselben Situation. Diese Beurteilung wird von der von der Antragstellerin angeführten unionsrechtlichen Rechtsprechung nicht in Zweifel gezogen. Auf die sachlich gerechtfertigten Besonderheiten bei Auswahlentscheidungen zwischen Spielhallen, die jeweils die Erlaubnisvoraussetzungen erfüllen, kann sich die Antragstellerin nicht berufen, weil dies für sie nicht gilt, wie sogleich unter ee) näher ausgeführt wird.

ee) Bereits im Eilverfahren kann mit hinreichender Sicherheit beurteilt werden, dass die Schließungsverfügung schon deshalb ermessensgerecht ist, weil der Antragstellerin wegen ihrer glücksspielrechtlichen Unzuverlässigkeit, wegen der der Betrieb der Spielhalle durch sie auch im Sinne von § 24 Abs. 2 GlüStV den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft, derzeit ohnehin keine Erlaubnis erteilt werden kann. Auf die Frage der Sachgerechtigkeit der eigenständig tragenden Erwägungen der Antragsgegnerin zur Auswahl zwischen verschiedenen Spielhallen kommt es daher nicht an.

Voraussetzung der Erteilung der erforderlichen Spielhallenerlaubnis war und ist die Zuverlässigkeit des Betreibers. Die Anforderungen an die erforderliche Zuverlässigkeit waren und sind entsprechend der zahlreichen normativ ausformulierten Anforderungen an ordnungsgemäßes Glücksspiel und der zu seiner Sicherstellung erforderlichen Eigeninitiative des Veranstalters bereichsspezifisch für das Glücksspielrecht und den Betrieb von Spielhallen zu bestimmen [dazu unten (a)]. Diese Zuverlässigkeit war und ist bei der Antragstellerin nicht gegeben [dazu unten (b)].

(a) Die Erteilung der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle nach dem Glücksspielstaatsvertrag war von Anfang an nach den für alle Glücksspiele geltenden allgemeinen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen aus § 4 AG GlüStV NRW, die (entsprechend der staatsvertraglichen Vorgabe in § 2 Abs. 3 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV) im Falle von Spielhallen nach Landesrecht die hierfür in § 16 AG GlüStV NRW bestimmten speziellen Erlaubnisvoraussetzungen ergänzen,

vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 41 ff., rechtskräftig nach Zurückweisung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch BVerwG, Beschluss vom 2.10.2018 ‒ 8 B 31.18 ‒, ZfWG 2019, 35 = juris,

auch von der persönlichen Zuverlässigkeit des Spielhallenbetreibers abhängig (§§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 1, 24 GlüStV). Danach setzt die Erlaubnis zum Veranstalten, Durchführen und Vermitteln von Glücksspielen unter anderem voraus, dass Veranstalter und Vermittler zuverlässig sind, insbesondere die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung und die Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer nachvollziehbar durchgeführt wird. Dieses Zuverlässigkeitserfordernis galt ‒ unabhängig davon, dass es zunächst in § 16 AG GlüStV NRW a. F. nicht ausdrücklich aufgenommen worden war, sondern in Abs. 2 als Versagungsgrund nur genannt war, dass der Betrieb den Zielen des Staatsvertrags nicht zuwiderlaufen dürfe ‒ von Anfang an auch für „Betriebserlaubnisse“ für Spielhallen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 19 ff., 27.

An dieser Rechtsprechung hält der Senat nach Überprüfung fest. Eine Korrektur ist nicht etwa deshalb erforderlich, weil eine Erlaubnis zum Veranstalten, Durchführen und Vermitteln von Glücksspielen nach § 4 AG GlüStV NRW dem nach § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW fortgeltenden,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 48,

Erlaubniserfordernis nach § 33c GewO entsprechen soll, wie die Antragstellerin meint. Mit dieser unzutreffenden Begründung leitet sie ohne Erfolg ab, „Betriebserlaubnisse“ für Spielhallen hätten „natürlich“ keinem Zuverlässigkeitserfordernis mehr unterliegen sollen. Die Anwendbarkeit des allgemeinen glücksspielerlaubnisrechtlichen Zuverlässigkeitserfordernisses aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW auf Spielhallen folgte nämlich aus § 2 Abs. 3 GlüStV. Danach gelten gerade für Spielhallen ‒ und nicht für das weiterhin in § 33c GewO geregelte Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit ‒ neben den Vorschriften des Siebten und Neunten Abschnitts des Staatsvertrags auch unter anderem die Bestimmungen in § 4 Abs. 1, 3 und 4 GlüStV. Diese wiederum machen das Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele von einer Erlaubnis abhängig und enthalten hierfür ergänzende allgemeine Vorgaben, die jenseits spezieller Regelungen im ganzen Glücksspielrecht gelten. Einer eigenständigen „Veranstaltererlaubnis“ nach § 4 AG GlüStV NRW neben der „Betriebserlaubnis“ nach § 16 AG GlüStV NRW bedarf es deswegen auch für Spielhallen nicht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 43.

Bezogen auf Spielhallen entspricht wegen der Verweisung in § 2 Abs. 3 GlüStV dem in § 4 GlüStV genannten „Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele“ der Betrieb der Spielhalle,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 19,

nicht das ‒ nach § 33c GewO gesondert erlaubnispflichtige ‒ Aufstellen von Spielgeräten. Insoweit hat sich durch das glücksspielrechtliche Erlaubniserfordernis für Spielhallen nach §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 4, 24 GlüStV für Nordrhein-Westfalen nichts daran geändert, dass die Gewerbetreibenden, bei denen Spielgeräte aufgestellt werden dürfen, nach anderen Bestimmungen als nach § 33c GewO zuverlässig sein müssen. Vor allem deshalb war bereits Ende der 1970er Jahre unter Geltung von § 33i GewO darauf verzichtet worden, die mangelnde Zuverlässigkeit „des Gewerbetreibenden, in dessen Betrieb das Spielgerät aufgestellt werden soll“ im Rahmen von § 33c GewO weiterhin als Versagungsgrund für die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielgeräten aufzuführen.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung, BT-Drs. 8/1863, S. 8.

Unionsrechtlich ist außerhalb des durch Richtlinien harmonisierten Bereichs auch nicht zu beanstanden, dass der geforderte angemessene Grad an Öffentlichkeit bezogen auf das Zuverlässigkeitserfordernis für Spielhallenbetreiber zunächst durch eine im deutschen Recht weithin übliche Ergänzung spezieller Regelungen durch allgemeine Vorschriften hergestellt worden ist. Diese Regelungstechnik ist gleichfalls als Teil der grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen der deutschen Rechtsordnung, zumal im nicht harmonisierten Bereich, nach Art. 4 Abs. 2 EUV unionsrechtlich zu achten.

Seit dem 14.12.2019 ist nach § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO nunmehr entsprechend der früher bundesweit geltenden Regelung in § 33i Abs. 2 Nr. 1 GewO auch speziell für die Spielhallenerlaubnis die Unzuverlässigkeit als besonderer Versagungsgrund aufgenommen worden. Danach ist die Erlaubnis zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller die für die Aufstellung von Spielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Zum Schutz der Allgemeinheit vor unzuverlässigen Gewerbetreibenden liegt dieser Erlaubnisversagungsgrund der Unzuverlässigkeit entsprechend dem allgemeinen gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsbegriff vor, wenn der Gewerbetreibende nach dem Gesamtbild seines Verhaltens keine Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt, also im Sinne von § 35 Abs. 1 GewO bzw. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden in Bezug auf die Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit in seinem Betrieb dartun.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.6.1994 – 1 B 114/94 –, GewArch 1995, 111 = juris, Rn. 9, Urteil vom 2.2.1982 ‒ 1 C 146.80 ‒, BVerwGE 65, 1 = juris, Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 27.

Ebenso wie sonst im Gewerberecht ist die Zuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden auch hier anhand der Anforderungen an das ordnungsgemäße Betreiben des jeweils betroffenen Gewerbes zu beurteilen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.1.2020 – 4 B 468/19 –, juris, Rn. 9.

Im Anwendungsbereich des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag müssen Veranstalter und Vermittler öffentlicher Glücksspiele generell die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung und die Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer nachvollziehbar durchgeführt wird (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW). Diese Anforderungen sind weiterhin auch an den ordnungsgemäßen Betrieb einer Spielhalle zu stellen und bestimmen deshalb die Auslegung des nunmehr in § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW aufgenommenen speziellen Zuverlässigkeitserfordernisses für Spielhallen mit, auch wenn der Gesetzgeber hier die Unzuverlässigkeit regelungstechnisch wieder wie in § 33i GewO als Versagungsgrund ausgestaltet hat. Mit der Ergänzung des § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW um weitere spezielle Versagungsgründe für die Erteilung von Spielhallenerlaubnissen einschließlich der fehlenden Zuverlässigkeit sollte nach dem Willen des Gesetzgebers gerade keine inhaltliche Änderung zum vorherigen Gesetzestext verbunden sein.

Vgl. LT-Drs. 17/6611, S. 16, 40.

Durch die Ergänzung in § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW hat der Gesetzgeber nichts daran geändert, dass mit den ausdifferenzierten Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4 AG GlüStV NRW im ganzen Glücksspielrecht ‒ einschließlich des zusätzlichen Beschränkungen nach § 16 AG GlüStV NRW unterworfenen Bereichs der Spielhallen ‒ zahlreiche Anforderungen an die ordnungsgemäße Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele gelten. Um die Ziele nach § 1 AG GlüStV NRW zu erreichen und das Glücksspielrecht kohärent zu regeln, gilt für jede glücksspielrechtliche Erlaubnis, dass die Erlaubnisvoraussetzungen „sicherzustellen“ sind, wodurch eine entsprechende Darlegungslast des Antragstellers begründet worden ist. Entsprechende Nachweise sind von der den Antrag stellenden Person durch Vorlage geeigneter Konzepte, Darstellungen und Bescheinigungen soweit erforderlich vor Antragstellung zu entwickeln und mit dem Antrag vorzulegen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW). Nur unter Beachtung der Ziele von Suchtbekämpfung und ‑verhinderung, Begrenzung des Glücksspielangebotes und Kanalisierung des Spieltriebs, Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes, der ordnungsgemäßen Durchführung von Glücksspiel und der Abwehr von damit verbundener Kriminalität sowie der Vorbeugung der Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs bei der Veranstaltung und dem Vertrieb von Sportwetten kann eine Erlaubnis erteilt werden (§ 4 Absatz 2 Satz 1 bzw. § 24 Abs. 2 i. V. m. § 1 GlüStV). Insbesondere hat der Inhaber der Erlaubnis den Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nachzukommen und sich sowie sein Personal im Hinblick auf die notwendigen Fachkenntnisse für das Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspielen zu schulen.

Vgl. LT-Drs. 16/17, S. 33 f.

Entsprechend der zahlreichen normativ ausformulierten Anforderungen an ordnungsgemäßes Glücksspiel und der zu seiner Sicherstellung erforderlichen Eigeninitiative des Veranstalters sind bereichsspezifisch für das Glücksspielrecht auch die Anforderungen an die erforderliche Zuverlässigkeit zu bestimmen. Dies gilt erst recht für Spielhallen angesichts des hohen Suchtpotentials bei Geldspielgeräten, das den Gesetzgeber zum Einschreiten veranlasst hat,

vgl. LT-Drs. 16/17, S. 43,

und der aus diesem Suchtpotential resultierenden besonderen Gefährlichkeit eines nicht ordnungsgemäßen Spielhallenbetriebs.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 23 ff.

Aus den von der Antragstellerin zitierten Urteilen des Europäischen Gerichtshofs, die hier nicht einschlägige strafrechtliche Sanktionen wegen des Fehlens einer unionsrechtswidrig vorenthaltenen oder verweigerten Erlaubnis (EuGH, Urteil vom 16.2.2012, C-72/19, Rn. 81 ff. „Costa und Cifone“) und europarechtliche Anforderungen an Verwaltungsstrafverfahren nach Verstoß gegen ein staatliches Glücksspielmonopol (EuGH, Urteil vom 14.6.2017, C-685/15) betrafen, ergibt sich nicht, dass der in § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV geregelte Versagungsgrund fehlender Zuverlässigkeit gegen Unionsrecht verstößt. Der am allgemeinen Gewerberecht orientierte und bereits damit auch hinreichend klare Versagungsgrund fehlender Zuverlässigkeit, der dem Spielerschutz dient und sich ausnahmslos an sämtliche Wirtschaftsteilnehmer richtet, genügt offenkundig unionsrechtlichen Anforderungen. Es handelt es sich hierbei insbesondere um eine transparente Regelung im Rahmen des den Mitgliedstaaten zuzuerkennenden Ermessens, die schon durch ihre Orientierung am allgemeinen gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsbegriff, der in langjähriger Rechtsprechung Konturen erlangt hat, und die Möglichkeit gerichtlicher Überprüfung die Gefahr willkürlicher Entscheidungen ausschließt.

(b) Dies zugrunde gelegt rechtfertigen vorliegend Tatsachen die Annahme, dass die Antragstellerin die für den Betrieb der Spielhalle in der T. Str. 000 in F. erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Die entsprechende Würdigung des Verwaltungsgerichts wird durch das Beschwerdevorbringen nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Es spricht vielmehr Überwiegendes dafür, dass es während des bisherigen Betriebs von Spielhallen durch die Antragstellerin bis zur Ablehnung der Erlaubniserteilung im Juni 2018 zu so vielen erheblichen und systematischen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche Bestimmungen gekommen ist, dass künftig eine ordnungsgemäße Betriebsführung durch die Antragstellerin ebenso wenig erwartet werden kann wie bisher.

In den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin finden sich zunächst eine Vielzahl von Hinweisen verschiedenen Ursprungs über Verstöße gegen die Einhaltung der Sperrzeit (§ 17 Satz 1 AG GlüStV NRW i. V. m. § 26 Abs. 2 GlüStV), deren Beachtung zu der ordnungsgemäßen Durchführung der Veranstaltung von Glücksspielen im Rahmen des Betriebs einer Spielhalle gehört.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 534/18 –, juris, Rn. 19 ff., m. w. N.

Insoweit liegen Hinweise aus Februar 2013, Februar 2014, September 2015, Mai 2016 und Oktober 2016 vor, wonach die Spielhalle auch noch während der Sperrzeit nach 1:00 Uhr nachts geöffnet gewesen ist, ohne dass dies nach außen erkennbar war. Wegen deutlicher Hinweise auf systematische Gesetzesverstöße wurde die Antragstellerin im März 2013 auf ihre Pflicht hingewiesen, während der Sperrzeit zu schließen. Anlässlich einer Überprüfung im Februar 2014 wurde die Antragstellerin von der Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs G. e. V. abgemahnt sowie erneut von der Antragsgegnerin, ohne dass die Antragstellerin diesen Vorwürfen entgegen getreten ist. Wegen des Verstoßes im Mai 2016 hat das Amtsgericht F. die Antragstellerin rechtskräftig zu einer Geldbuße von zwei Mal 100,00 Euro verurteilt. In den Verwaltungsvorgängen dokumentiert sind zudem mehrere von der Antragsgegnerin vor Ort festgestellte Verstöße gegen die Spielverordnung. Bei einer Überprüfung am 13.10.2015 befanden sich in der „Spielhalle 1“ der Antragstellerin zehn Geldspielgeräte anstelle der erlaubten acht Geldspielgeräte, die Aufstellerzeichen an allen Geldspielgeräten waren unvollständig angebracht und bei zwei Geldspielgeräten war die Zulassungsdauer abgelaufen. In der „Spielhalle 2“ fehlten an sämtlichen Geldspielgeräten die Aufstellernamen. Ferner liegen ausweislich der Verwaltungsvorgänge Anhaltspunkte dafür vor, dass in den Spielhallen der Antragstellerin die Bestimmungen des Nichtraucherschutzgesetzes NRW in den Jahren 2013, 2014 und 2016 wiederholt verletzt worden sind. Gegen die Annahme künftig ordnungsgemäßer Betriebsführung spricht ferner, dass die Antragstellerin noch im Dezember 2017 die „Spielhalle 1“ neben der „Spielhalle 2“ ohne die seit 2013 fehlende Erlaubnis und – nach Klärung der Rechtmäßigkeit der Regelungen des GlüStV zum Verbundverbot – auch ohne weitere Duldung der Antragstellerin betrieb, obwohl sie selbst zugesagt hatte, die Spielhalle zum 30.11.2017 zu schließen. Erst nach Durchführung einer Kontrolle vor Ort durch die Antragsgegnerin wurde die „Spielhalle 1“ geschlossen. All diese Vorfälle lassen aufgrund ihrer Anzahl, Art und Dauer nicht erwarten, dass die Antragstellerin zukünftig willens und in der Lage ist sicherzustellen, dass in ihrem Betrieb die öffentlich-rechtlichen Vorschriften zum Jugend- und Spielerschutz eingehalten werden. Im Rahmen dieser Prognose ist auch berücksichtigungsfähig, dass während des gleichzeitigen Betriebs der in einem Gebäude gelegenen Spielhallen in der T. Str. 000-000 die Antragsgegnerin bei Überprüfungen am 26.9.2012, am 5.11.2012 und am 13.10.2015 feststellte, dass die Notausgangstür zu der Passage zwischen den beiden Spielhallen unter Verstoß gegen eine bestandskräftige Auflage zur Verhinderung eines Wechsel von Personen zwischen den Spielhallen nicht abgeschlossen oder sogar geöffnet war. Unabhängig davon, dass zwischenzeitlich die „Spielhalle 1“ geschlossen worden ist, dokumentieren auch diese zuletzt genannten Verstöße, dass die Antragstellerin mehrfach und auch nach entsprechenden Hinweisen durch die Antragsgegnerin, der Verhängung eines Bußgeldes und trotz der Behauptung, der Missstand sei umgehend beseitigt worden, die ordnungsgemäße Einhaltung von Vorschriften des Spielerschutzes wiederholt nicht gewährleistet hat.

Sämtliche Verstöße lassen bei einer Gesamtwürdigung Rückschlüsse darauf zu, ob zu erwarten ist, dass die Antragstellerin zukünftig den ordnungsgemäßen Betrieb ihrer Spielhalle gewährleisten kann und wird. Dem steht nicht entgegen, dass die Verstöße zum Teil nicht mit Bußgeldbescheiden geahndet bzw. noch nicht rechtskräftig festgestellt worden sind. Bei der Überprüfung der Zuverlässigkeit geht es nämlich nicht um die Feststellung eines strafwürdigen Verhaltens, sondern es handelt sich um eine Maßnahme der Gefahrenabwehr, für die die Unschuldsvermutung nicht eingreift. Auch die einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit zugrunde liegenden Handlungen können deshalb bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden auch dann verwertet werden, wenn ein Straf- oder Bußgeldverfahren (noch) nicht stattgefunden hat oder wenn ein Strafverfahren wegen Geringfügigkeit nach § 153 StPO oder ein Bußgeldverfahren nach § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt worden ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14.4.2011 ‒ 3 C 20.10 ‒, BVerwGE 139, 323 = juris, Rn. 29; OVG NRW, Beschlüsse vom 19.12.2019 – 4 B 734/18 –, juris, Rn. 21 f., und vom 20.8.2018 – 4 B 485/18 –, juris, Rn. 11 f.

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Verstöße möglicherweise fahrlässig bzw. durch die Mitarbeiter der Antragstellerin und nicht die Geschäftsführerin selbst begangen worden sind. Der Versagungsgrund greift bereits dann ein, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass ein Antragsteller die für den ordnungsgemäßen Betrieb einer Spielhalle mit Geldspielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Es gehört zu den an den Betreiber einer Spielhalle zu stellenden Anforderungen, die notwendigen Maßnahmen zur Sicherstellung der Einhaltung der dem Spieler- und Jugendschutz dienenden öffentlich-rechtlichen Bestimmungen zu ergreifen und dafür Sorge zu tragen, dass diese eingehalten werden. Die Antragstellerin hat auf die festgestellten Verstöße in ihren Spielhallen nicht in einer Weise reagiert, die den Schluss zulassen könnte, sie werde in Zukunft sicherstellen, dass derartige Verstöße nicht mehr stattfinden. Das Beschwerdevorbringen, das sich darauf beschränkt, die von verschiedenen Seiten über einen langen Zeitraum festgestellten wiederholten Verstöße unter Hinweis auf die fehlende Durchführung von Bußgeldverfahren, die Zahlung der Bußgelder, das lange Zurückliegen und allgemein die Unschuldsvermutung gänzlich unsubstantiiert zu bestreiten und zu bagatellisieren, genügt angesichts der für glücksspielrechtliche Erlaubnisse geltenden Darlegungslast sowie der Vielzahl und Art der Verstöße nicht, um die Annahme zu rechtfertigen, künftig sei eine ordnungsgemäße Betriebsführung durch die Antragstellerin gewährleistet.

Auch der Audit-Bericht des TÜV J. T1. , der mehrfach die gesetzlichen Anforderungen unzutreffend zuordnet, der vorgelegte Auszug aus dem Gewerbezentralregister und das Führungszeugnis der Geschäftsführerin der Antragstellerin belegen angesichts der in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten konkreten Feststellungen vergangener Verstöße nicht die Zuverlässigkeit der Antragstellerin. Insoweit hätte es der Antragstellerin oblegen, die ihr vorgeworfenen Verstöße substantiiert – z. B. durch zeitnahe Vorlage der Auslesestreifen der Automaten zum Nachweis, dass Sperrzeiten eingehalten wurden – zu bestreiten und zu widerlegen.

ff) Die Antragsgegnerin und das Verwaltungsgericht haben entgegen der Annahme der Antragstellerin im Zusammenhang mit der Ermessensausübung nicht übersehen, dass der rechtlich zulässige ordnungsmäßige Spielhallenbetrieb auch die Aufgabe hat, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot zu kanalisieren (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV). Denn diese Aufgabe sollen ausschließlich die nach gezielter Verringerung im Rahmen des geltenden Rechts zulässigen Spielhallen übernehmen, nicht aber solche Spielhallen, die keine für ihren Betrieb erforderliche Erlaubnis bekommen können. Dem Gesetzgeber ging es maßgeblich darum, nach Ablauf der Übergangsfrist die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen im Härteweg ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt und vorübergehend zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 22 ff.; LT-Drs. 16/17, S. 43.

Vom Zweck der gesetzlichen Ermächtigung sind Überlegungen ersichtlich nicht gedeckt, nach denen der angestrebte Kanalisierungseffekt durch großzügigere als gesetzlich vorgesehene Spielhallenzulassungen besser erfüllt werden könnte.

gg) Die Anordnung, den Spielhallenbetrieb zu schließen, erweist sich auch nicht deshalb als ermessensfehlerhaft, insbesondere als unverhältnismäßig, weil der Antragstellerin nicht nur die Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit untersagt wurde. Die Untersagungsverfügung bezieht sich nur auf das einheitlich als Spielhalle tatsächlich betriebene Gewerbe der Antragstellerin, für das sie wegen der Aufstellung von Geldautomaten mit Gewinnmöglichkeit einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV, § 16 AG GlüStV NRW bedarf.

Da die Erlaubniserteilung bereits wegen des Fehlens der allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen für den Betrieb einer Spielhalle ausscheidet, kommt es nicht mehr darauf an, ob die eigenständig tragend angeführten Erwägungen zur Auswahl unter verschiedenen miteinander konkurrierenden Spielhallen einer rechtlichen Überprüfung standhalten. Deshalb wird das bestehende Interesse am sofortigen Vollzug der angeordneten Schließung der ohne Erlaubnis betriebenen Spielhalle auch nicht durch mögliche Änderungen des Glücksspielstaatsvertrags berührt, die an dem Erfordernis der allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen nichts ändern sollen.

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 40 ff.

2. Den weiter gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit der Feststellung, dass zwischen den Beteiligten kein Rechtsverhältnis besteht, wonach die Antragsgegnerin berechtigt ist, den Erlass einer Untersagungsverfügung und/oder die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens gegenüber der Antragstellerin von einer so genannten glücksspielrechtlichen Konzession/Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle gemäß § 24 GlüStV abhängig zu machen, hat das Verwaltungsgericht zutreffend wegen § 123 Abs. 5 VwGO als unzulässig abgelehnt, soweit er sich auf den Erlass einer Untersagungsverfügung bezieht. Insgesamt erweist er sich jedenfalls als unbegründet, weil aus den oben dargelegten Gründen zwischen den Beteiligten das von der Antragstellerin bestrittene Rechtsverhältnis besteht.

II. Die erstmals im Beschwerdeverfahren gestellten Anträge,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, glücksspielrechtliche Konzessionen/Erlaubnisse im Sinne von § 24 GlüStV i. V. m. § 16 AG GlüStV NRW für die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen nur nach Durchführung eines wettbewerbsoffenen, transparenten und dem Publizitätserfordernis entsprechenden Verfahrens auf der Grundlage von im Voraus festgelegten und bekannt gegebenen objektiven Auswahl- und Zuschlagskriterien zu vergeben,

hilfsweise für den Fall, dass der Senat – ggf. nach einer Vorlage an den EuGH zur Auslegung der Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe – die Vergabe von Konzessionen gemäß den §§ 24 GlüStV bzw. 16 AG GlüStV NRW aufgrund der damit einhergehenden Betrauung mit der Aufgabe, dem natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung eine geeignete Alternative zum unerlaubten und unregulierten Glücksspiel zur Verfügung zu stellen, als Lose einer Dienstleistungskonzession im Sinne des förmlichen Vergaberechts ansehen sollte und von einer Überschreitung des Schwellenwertes ausgeht, den Rechtsstreit bezüglich des Antrages zu Ziffer 1 an die zuständige Vergabekammer zu verweisen,

weiter hilfsweise festzustellen, dass das Fehlen einer glücksspielrechtlichen Konzession/Erlaubnis nach den §§ 24 Abs. 1 GlüStV und 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW die Antragstellerin bis zum Abschluss eines dem Publizitätserfordernis entsprechenden wettbewerbsoffenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahrens, in dem sachgerechte und den damit einhergehenden Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit legitimierende Zuschlags- und Auswahlkriterien für die zu lösenden Konkurrenzsituationen im Voraus festgelegt sind und im Voraus bekannt gegeben werden sowie an den geschriebenen Zielen des Staatsvertrages und des § 1 AG GlüStV NRW ausgerichtet sind und das – soweit anwendbar – den Vierten Teil des GWB berücksichtigt, nicht daran hindert, im Zuständigkeitsbereich der Stadt F. Spielhallen zu errichten und zu betreiben,

sind unzulässig. Für eine Beschwerde mit Anträgen, die – wie hier – in erster Instanz nicht gestellt und daher vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss nicht beschieden wurden, ist nur ausnahmsweise Raum. Denn das Beschwerdeverfahren dient ausschließlich der rechtlichen Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung. Dies ergibt sich aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO, wonach eine Beschwerde nur zulässig ist, wenn sie die Gründe darlegt, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzt. Abweichend hiervon kann eine Antragsänderung im Beschwerdeverfahren in Ausnahmefällen analog § 91 Abs. 1 VwGO jedenfalls dann als sachdienlich angesehen werden, wenn sie das Beschwerdegericht nicht mit einem vollständig neuen Streitstoff konfrontiert und darüber hinaus dazu geeignet ist, den sachlichen Streit zwischen den Beteiligten im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes endgültig auszuräumen.

Vgl. OVG, Beschluss vom 8.8.2018 – 4 B 441/18 –, juris, Rn. 12 f., m. w. N.

Es ist nicht ersichtlich, dass die gestellten Anträge dazu geeignet sind, den sachlichen Streit zwischen den Beteiligten im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes – über die Klärung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO betreffend die mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung angeordnete Schließung hinaus – endgültig auszuräumen. In der Sache geht es der Antragstellerin um die Frage, ob sie ihre Spielhalle in der T. Str. 000 weiterbetreiben darf. Dies ist bereits Gegenstand des Verfahrens über einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen die Schließungsverfügung der Antragsgegnerin, in dem die aufgeworfenen Fragen – soweit sich diese entscheidungserheblich stellen – zu prüfen sind. Aus diesem Grund erweisen sich die neuen Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ebenfalls wegen des Vorrangs des Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO als unzulässig, § 123 Abs. 5 VwGO. Der beantragten Verweisung an die Vergabekammer steht – unabhängig vom Fehlen ihrer Zuständigkeit – auch entgegen, dass die begehrte Verweisung in einen anderen Rechtsweg die Antragsänderung als nicht sachdienlich erscheinen lässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.3.1984 – 2 C 24.83 –, ZBR 1984, 311 = juris, Rn. 22; OVG NRW, Urteil vom 3.1.1992 – 23 A 949/89 –, NVwZ 1993, 588 = juris, Rn. 120 ff.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.