Oberverwaltungsgericht NRW, 20. Senat — 20 D 299/20.AK

Die Klägerin wendet sich gegen eine Entscheidung, mit welcher der Beklagte statt ihrer die Beigeladene zu 2. zur Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen auf dem von der Beigeladenen zu 1. betriebenen Verkehrsflughafen L. /C. ausgewählt hat.

Nachdem bis zum Ende des Jahres 2013 die Klägerin bzw. ein Unternehmen der Unternehmensgruppierung, zu welcher die Klägerin gehört, am Flughafen L. /C. als Bodenabfertigungsdienstleister tätig war, erbrachte in der Zeit danach die Beigeladene zu 2. auf der Grundlage einer ihr bis zum 10. Januar 2021 erteilten Konzession als Drittabfertiger dort Bodenabfertigungsdienstleistungen. Daneben war und ist die Beigeladene zu 1. am Flughafen L. /C. als Bodenabfertigungsdienstleister tätig.

Die Beigeladene zu 1. schrieb am 6. März 2020 im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. 2020/S 047- 112400) eine Konzession für Drittabfertiger zur gebündelten Erbringung von beschränkten Bodenabfertigungsdiensten für Luftfahrzeuge am Flughafen L. /C. öffentlich aus. Als frühestmöglicher Vertragsbeginn war der 11. Januar 2021 genannt. Zu den Zuschlagskriterien hieß es in der Ausschreibung unter VI.3):

" Zuschlagskriterien sind:

1. Kommerzielle Angebotsinhalte (Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation)

Die Mustermengen- und Musterkostenkalkulation, (darunter ist der Nachweis zu verstehen, dass die Anzahl und Kosten der eingesetzten Ressourcen Personal und Gerät sowie die angesetzten Aufwendungen für Sach- und Overheadkosten für das Gesamtvolumen der angebotenen Abfertigungsleistungen einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb gewährleisten), inklusive der Musterpreise, die der Dienstleister für die Abfertigung der einzelnen, im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen kalkuliert;

2. Qualitative Angebotsinhalte, aufgeteilt in die folgenden 3 Unterkriterien:

2.1 Personaleinsatzkonzept

2.2 Geräteeinsatzkonzept

2.3. Organisationskonzept zur Betriebsaufnahme und Durchführung einschließlich Qualitätssicherung".

In dem mit der Ausschreibung veröffentlichten Begleitdokument heißt es unter III.3.8:

" Die Auswahlentscheidung wird von Luftfahrtbehörde NRW auf der Grundlage der Bewertung der Bewerbungen gemäß den nachfolgend genannten Zuschlagskriterien und deren in den Bewerbungsunterlagen genannten Gewichtung getroffen. Die erfolglosen Bewerber erhalten eine Benachrichtigung.

Luftfahrtbehörde NRW trifft die Auswahlentscheidung auf Basis der Anlage 3 BADV zugunsten des Angebots, dass anhand der nachfolgend genannten Zuschlagskriterien als das Annehmbarste erscheint. Einzelheiten zu den Zuschlagskriterien werden in den Bewerbungsunterlagen mitgeteilt."

Im Anschluss wurden nochmals die Zuschlagskriterien in Übereinstimmung mit dem Text der Ausschreibung mitgeteilt.

Das Verfahren wurde als Teilnahmewettbewerb mit anschließendem Auswahlverfahren durchgeführt. Neben der Klägerin bekundeten vier weitere Unternehmen innerhalb der verlängerten Abgabefrist ihr Interesse an der Teilnahme am Auswahlverfahren, unter anderem die Beigeladene zu 2. Alle fünf Unternehmen wurden für das anschließende Auswahlverfahren zugelassen.

Mit Schreiben vom 3. Juni 2020 forderte die Beigeladene zu 1. die fünf zugelassenen Unternehmen unter Beifügung der Bewerbungsunterlagen zur Einreichung einer Bewerbung für die Vergabe einer Zulassung für die gebündelte Erbringung von im Einzelnen näher benannten Bodenabfertigungsdiensten durch einen Dienstleister am Flughafen L. /C. bis zum 15. Juli 2020 in Übereinstimmung mit der Ausschreibung auf. Ferner wies sie in diesem Schreiben unter Nr. 9 darauf hin, dass die zuständige Luftfahrtbehörde den Zuschlag auf die Bewerbung erteilen werde, die unter Berücksichtigung der Zuschlagskriterien "am annehmbarsten" sei, führte die Zuschlagskriterien entsprechend dem Text der Ausschreibung bestehend aus kommerziellen Bewerbungsinhalten mit einer Gewichtung von 50 % und qualitativen Bewerbungsinhalten mit einer Gewichtung von 50 % auf. Als Teile der qualitativen Bewerbungsinhalte wurden das Personaleinsatzkonzept mit einer Gewichtung von 15 %, das Geräteeinsatzkonzept mit einer Gewichtung von 15 % und das Organisationskonzept zu Betriebsaufnahme und ‑durchführung einschließlich Qualitätssicherung mit einer Gewichtung von 20 % angegeben. Ferner wurde ausgeführt:

" Die Luftfahrtbehörde bewertet die Bewerbungen anhand der maßgeblichen Bewertungskriterien und trifft nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmers die Auswahlentscheidung.

Die Wertungskategorien werden jeweils mit 0‑5 Punkten (vgl. im Einzelnen die nachfolgende Darstellung) bepunktet. Die Anzahl der erreichten Punkte wird mit den jeweils im folgenden angegebenen Gewichtungsfaktoren multipliziert und aufaddiert, um das Gesamtergebnis (Bewertungspunktzahl) des jeweiligen Bewerbers zu ermitteln.

Die Voten des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrats des Flugplatzunternehmers werden durch die Luftfahrtbehörde im Rahmen der Wertung der Bewerbungen gemäß den bekannt gegebenen Wertungskriterien berücksichtigt. Die ausgeschriebene Zulassung wird an den Bewerber mit der höchsten erreichten Punktzahl erteilt.

Hinweis:

Bei der gesamten Bearbeitung der zu bewertenden Bewerbungsunterlagen ist zu unterstellen, dass Ihr Unternehmen die ausgeschriebenen Bodenabfertigungsdienste am Flughafen L. /C. in dem Umfang des den Bewerbungsunterlagen beigefügten Auszugs (Anlage 02) aus dem Flugplan (Abfertigung sämtlicher dort abgefertigten Flüge) erbringt. Dies gilt insbesondere für Ihre Ansätze an Personal- und Gerätemengen, für die Darstellung der Organisation und für die Bearbeitung der Mustermengenkalkulation.

Seitens der Bewerber sind der Kalkulation zu Grunde liegende Annahmen zu erläutern. Die der Mustermengenkalkulation zugrundeliegenden Bindungszeiten für Personal und Gerät sind zwingend anzugeben."

Zudem wurde darauf hingewiesen, dass die Bewertung der einzelnen Kriterien nach Maßgabe der folgenden - hier auszugsweise wiedergegebenen ‑ Grundsätze erfolgt:

"(1) Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation, inklusive der Musterpreise, die der Abfertiger für die Abfertigung der einzelnen, im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen kalkuliert

Den Unterlagen ist ein positionierter Flugplan einer ausgewählten Woche des Jahres 2020 (2.9. - 8.9.2019) als Excel-Datei auf einem elektronischen Datenträger beigefügt (Anlage 02).

Die Kalkulation ist von jedem Bewerber zwingend gemäß der Matrix 'Musterpreise der Abfertigung / Mustermengen- und Musterkostenkalkulation' in Anlage 01 auf der Grundlage des beigefügten Flugplans der ausgewählten Woche des Jahres 2019 zu erstellen (s.o.).

Der Kalkulation sind zur Herstellung der Vergleichbarkeit der Bewerbungen ausschließlich die in den Bewerbungsunterlagen - insbesondere im Flugplan - aufgeführten Daten zu Grunde zu legen.

Die Angaben in der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation (u.a. der funktionale Ablauf der Dienstleistung) werden in Verbindung mit den Vorgaben des Pflichtenheftes im Rahmen der Bewertung der Bewerbung auf Verlässlichkeit und Wirtschaftlichkeit geprüft.

Bezüglich der Verlässlichkeit wird insbesondere im Sinne einer Plausibilitätsprüfung gewürdigt, ob für die zu erbringenden Dienstleistungen ausreichend Personal und/oder Sachmittel angesetzt sind und die für deren Einsatz zu veranschlagenden Kosten in einer realistischen Höhe berücksichtigt sind. Die Höhe der veranschlagten Kosten muss im Einklang mit den Angaben zu den qualitativen Bewerbungsinhalten (Konzepte, siehe nachfolgend unter (2 ff.) stehen. Damit soll gewährleistet werden, dass ausreichend Ressourcen für die zuverlässige Erbringung der Abfertigungsleistungen zur Verfügung stehen und die Kalkulation der angegebenen Gesamtkosten und der darauf basierenden Höchstpreise realistisch und damit auskömmlich ist. Dabei wird insbesondere die Plausibilität der Angaben geprüft. Die angesetzten Mengen müssen auch eine ausreichende Verfügbarkeit und Flexibilität, etwa bei Planänderungen, abbilden können. Dafür sind realistische Annahmen für die Reserveplanung für Personal und Sachmittel zu treffen.

In wirtschaftlicher Hinsicht sollen die angesetzten Ressourcen, Gesamtkosten und die darauf basierenden Höchstpreise angemessen sein, um einen nicht nur verlässlichen, sondern auch wirtschaftlichen Abfertigungsbetrieb zu gewährleisten. Die Kosten für Personal und Geräte sind angemessen und leistungsbezogen anzusetzen. Für die Wirtschaftlichkeit ist die Höhe der Gesamtkosten und der Höchstpreise wertungsrelevant. Die angegebenen Gesamtkosten und Höchstpreise müssen in einem realistischen Verhältnis zueinander stehen."

Im Weiteren enthielt das Schreiben sowohl hinsichtlich des Kriteriums "Wirtschaftlichkeit" als auch hinsichtlich des Kriteriums "Verlässlichkeit" Angaben in tabellarischer Form dazu, in welchem Maß die Bewerbungen die Anforderungen zu erfüllen haben, um die verschiedenen Punktwertungen von 0 bis 5 zu erreichen. Im Anschluss dieser beiden Tabellen hieß es:

" Die Gesamtpunktwertung der Mustermengenkalkulation berechnet sich aus dem arithmetischen Mittel der Einzelwertungen für Verlässlichkeit bzw. Wirtschaftlichkeit:

([Einzelpunktwertung Verlässlichkeit + Einzelpunktwertung Wirtschaftlichkeit] / 2)

Sofern die Anforderungen hinsichtlich der Verlässlichkeit oder der Wirtschaftlichkeit nicht erfüllt wurden (entspricht Einzelpunktwertung = 0‑1 Punkt), erfolgt die Gesamtwertung mit maximal zwei Punkten."

Dem entsprechend wies die anschließende - zweidimensionale - tabellarische Aufstellung die jeweiligen aus dem arithmetischen Mittel jeweils zweier Einzelpunktwertungen von 0, 1, 2, 3, 4 und 5 gebildeten Gesamtpunktwertungen von 0.0 bis 5.0 aus. Die Kopfzeile der Tabelle, die mögliche Einzelpunktwertungen von 0 bis 5 auswies, war mit dem Wortteil "Verlässlich-", die Kopfspalte, die ebenfalls mögliche Einzelpunktwertungen von 0 bis 5 auswies, war mit dem Wortteil "keit" überschrieben.

Im Weiteren folgten in dem Schreiben Ausführungen zu den Anforderungen an die Darstellung und die Inhalte der qualitativen Bewerbungsinhalte, d. h. des "Personaleinsatzkonzeptes", des "Geräteeinsatzkonzeptes" und des "Organisationskonzeptes zur Betriebsaufnahme und Durchführung einschließlich Qualitätssicherung".

Zum Personaleinsatzkonzept hieß es unter anderem:

"Es wird eine angemessene und nachvollziehbare Darstellung erwartet, die erkennen lässt, dass der Bewerber im Rahmen der Leistungserbringung einen effizienten und qualitativ hochwertigen Personaleinsatz vorsehen wird, der einen qualitativ hochwertigen, das heißt effektiven, sicheren und störungsfreien Betrieb sicherstellt."

Zum Geräteeinsatzkonzept war unter anderem vorgegeben:

" Es wird eine nachvollziehbare Darstellung erwartet, die erkennen lässt, dass der Bewerber im Rahmen der Leistungserbringung einen effizienten Geräteeinsatz vorsehen wird, der einen effektiven, sicheren und störungsfreien Betrieb sicherstellt."

Zum Organisationskonzept wurde unter anderem ausgeführt:

"Das Konzept soll belegen,

dass der Bewerber die Inbetriebnahme bis zum Leistungsbeginn in einer Art und Weise geplant und disponiert hat, die eine rechtzeitige und in den vorliegend (zur Betriebsphase) genannten Belangen umfassend vorbereitete störungsfreie Inbetriebnahme sicherstellt

welche Vorbereitungsmaßnahmen am Standort hinsichtlich aller relevanten Aspekte (Beschaffung von Personal, von Gerät usw.) zu welchen Kalenderdaten getroffen werden, um eine qualitativ hochwertige Abfertigung von Beginn an zu gewährleisten.

wie Aspekte des Arbeitsschutzes berücksichtigt werden."

Hinsichtlich aller qualitativen Bewerbungsinhalte wurde im Übrigen mitgeteilt, dass kein Formular zur Verfügung gestellt werde, und um formfreie Übermittlung des jeweiligen Konzeptes als Anlage zur Bewerbung gebeten. Ferner wurden für alle qualitativen Bewerbungsinhalte Angaben in tabellarischer Form dazu gemacht, in welchem Maß die Bewerbungen die Anforderungen zu erfüllen haben, um die verschiedenen Punktwertungen von 1 bis 5 zu erreichen.

Wegen des weiteren Inhalts des Aufforderungsschreibens wird auf dasselbe einschließlich seiner Anlagen Bezug genommen.

Vier der im Teilnahmewettbewerb zugelassenen Unternehmen - darunter die Klägerin und die Beigeladene zu 2. - reichten fristgerecht ihre Bewerbungen im Auswahlverfahren ein. Der Beklagte öffnete die Bewerbungen am 17. Juli 2020 in Gegenwart eines Vertreters der Beigeladenen zu 1. und prüfte sie in formeller Hinsicht.

In einem Präsentations- und Anhörungstermin im August 2020 erhielten die Bewerber Gelegenheit, ihre Bewerbungen dem Beklagten, der Beigeladenen zu 1., deren Betriebsrat und dem Nutzerausschuss zu erläutern. Danach sprachen sich die Beigeladene zu 1. mit Schreiben vom 10. September 2020, deren Betriebsrat mit Schreiben vom 14. September 2020 und der Nutzerausschuss unter dem 31. August 2020 bzw. 14. September 2020 jeweils für die Beigeladene zu 2. aus.

Das vom Beklagten hinzugezogene Unternehmen B. GmbH prüfte und bewertete die Bewerbungen und legte dem Beklagten dazu eine fachliche Stellungnahme vom 13. November 2020 vor. Wegen des Inhalts dieser Stellungnahme wird auf dieselbe verwiesen.

Mit an die Beigeladene zu 1. adressiertem Bescheid vom 20. November 2020 traf der Beklagte eine Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 2. Zur Begründung der Auswahlentscheidung verwies er auf die dem Bescheid beigefügte fachliche Stellungnahme der B. GmbH und machte sich diese vollständig zu eigen. Die Bewerbung der erstplatzierten Beigeladenen zu 2. wurde demnach mit 879,2 Punkten, diejenige des zweitplatzierten Bewerbers mit 831,0 Punkten, diejenige des drittplatzierten Bewerbers mit 750,5 Punkten und diejenige der viertplatzierten Klägerin mit 696,0 Punkten bewertet. Wegen der weiteren Einzelheiten der Auswahlentscheidung wird auf dieselbe verwiesen.

Die Klägerin hat am 18. Dezember 2020 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie im Wesentlichen vor:

Die Klage sei zulässig. Insbesondere sei sie - die Klägerin - klagebefugt und es bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis.

Die Klage sei auch begründet. Die Auswahlentscheidung sei rechtswidrig und verletze sie - die Klägerin - in ihren Rechten.

Die Durchführung der Ausschreibung durch die Beigeladene zu 1. verletze die unionsrechtlichen Grundsätze der Unparteilichkeit und des transparenten Wettbewerbs. Die Auswahlentscheidung sei mit Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG unvereinbar, weil sie auf Grundlage eines von der Beigeladenen zu 1. organisierten und von dieser mitgestalteten Vergabeverfahrens erfolgt sei. Da die Beigeladene zu 1. die Zuschlagskriterien beeinflusst habe, habe sie in unstatthafter Weise über den Ausgang des Wettbewerbs mitbestimmt.

Es bestehe ein Verstoß gegen die an die Mitgliedsstaaten gerichtete Umsetzungspflicht, mithin ein Umsetzungsdefizit. Erklärtes Ziel von Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG sei es ausweislich des Erwägungsgrunds 16, den künftigen Dienstleister ausschließlich in Form eines transparenten und unparteiischen Wettbewerbs zu finden. Damit sei es unvereinbar, dass § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV vorschreibe, der Flugplatzunternehmer habe die Vergabe von Bodenabfertigungsdienstleistungen auch dann auszuschreiben, wenn er selbst gleichartige Dienste an demselben Flughafen erbringe. Schon die potentiellen Interessenkonflikte und der Anschein der Parteilichkeit liefen den Zielen von Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG zuwider und stellten somit einen unheilbaren Verstoß gegen Unionsrecht dar.

Die Ausschreibung sei auch deshalb zu wiederholen, weil die eingesetzten Vergabeunterlagen nicht hinreichend transparent seien, um eine Grundlage für vergleichbare Bewerbungen zu bilden. Die von der Beigeladenen zu 1. bereitgestellten Unterlagen, insbesondere das Aufforderungsschreiben vom 3. Juni 2020 nebst Anlagen, würden den rechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Sie enthielten gravierende Lücken und Unklarheiten, sodass die darauf basierenden Bewerbungen von vornherein nicht vergleichbar seien. Dies schlage sich in der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH nieder, welche notgedrungen versuche, die mangelhafte Vergleichbarkeit der Bewerbungen auf vorab nicht transparent offengelegte und damit unzulässige Weise mit eigenen Methoden auszugleichen.

Die Kalkulationsvorgaben seien lückenhaft und führten zu unvergleichbaren Kalkulationen. Die Vergabeunterlagen verlangten eigene Annahmen der Bewerber, sodass keine einheitlich vorgegebenen Kalkulationsgrundlagen bestünden. Dies sei z. B. hinsichtlich "nicht-zusammenhängender" Vorgänge und der Beladungsart (Bulk/Container) der Fall. Mangels vorgegebener Referenzwerte seien auch bei den qualitativen Bewerbungsinhalten eigene Annahmen zu treffen gewesen. Diese Lücken in der Aufgabenstellung seien wettbewerbsverzerrend und vermeidbar gewesen.

Eine fehlende Vergleichbarkeit der Bewerbungen aufgrund der Ausschreibungskriterien ergebe sich ferner daraus, dass für die Mustermengenkalkulation lediglich eine einzige Musterflugwoche vorgegeben und gleichzeitig für ein Musterjahr zu kalkulieren gewesen sei. Überdies bevorzuge eine bloße Musterflugwoche den Bestandsauftragnehmer. Zusätzlich stellten die Vergabeunterlagen beim Musterflugbuch nur eine von vornherein verkürzte, unzureichende Datengrundlage zur Verfügung, welche auch noch die zu treffenden Annahmen weiter ins Beliebige verschöben.

Außerdem führe die Musterflugwoche deshalb zu unrealistischen Bewerbungen, weil sie unberücksichtigt lasse, dass es zwei Anbieter von Bodenabfertigungsdienstleistungen geben werde. Außerdem sei zu bezweifeln, dass andere Bewerbungen, insbesondere diejenige der Beigeladenen zu 2., dieser Vorgabe entsprächen.

Ein weiterer wesentlicher Transparenzmangel bestehe auf der Ebene der Auswahlkriterien. Diese vermischten die Bewertung von kommerziellen und qualitativen Bewerbungsinhalten mit der Folge, dass die Bewerber nicht wüssten, in welchem Verhältnis Preis und Leistung jeweils bei der Angebotswertung berücksichtigt würden. Es sei nicht möglich gewesen, die Bewerbung auf die größtmögliche Erfolgschance auszurichten. Bei der Auswertung der Bewerbungen auf dieser Basis sei es zudem unmöglich gewesen, zu transparenten, nachvollziehbaren Entscheidungen zu kommen. Den Bietern fehle ein klarer Maßstab, ob eher ein aufwändigerer, teurerer Ressourceneinsatz und damit einhergehend eine tendenziell verlässlichere Bewerbung Aussicht auf Erfolg habe oder ob der Vorzug des Beklagten eher bei niedriger Kostenverursachung liege. Die veröffentlichte Gewichtung von 50/50 stimme nicht. Es fehle an der Transparenz und Bestimmtheit der Auswahlkriterien. Insbesondere sei unklar, ob die Wirtschaftlichkeit aus der Perspektive der Fluggesellschaften oder derjenigen der Bewerber zu bewerten sei. Die Vergabeunterlagen beließen es im Belieben des Bewertenden, ob "wirtschaftlich" "preisgünstig" oder "hohe Marge" bzw. "auskömmlich" für den "Abfertiger“ bedeute. Auch in der Anwendung durch die B. GmbH finde sich insofern keine Konsistenz. Im Übrigen fehle eine Berechnungsformel, nach der die Höhe der Gesamtkosten und der Höchstpreise aus den unterschiedlichen Bewerbungen zueinander in ein transparentes Verhältnis gesetzt würden.

Auch an anderen Stellen werde deutlich, dass die Ausschreibungsunterlagen hinsichtlich des Verhältnisses von Wirtschaftlichkeit und Verlässlichkeit ungenaue und damit unzureichende Angaben machten. Inhalt und Bedeutung der Tabelle mit den Spalten "Verlässlich-" und "keit" seien unklar. Gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz sei verstoßen worden, weil die Bewerber nicht hätten wissen können, inwieweit etwa das Einplanen von mehr Ressourcen positiv gewertet würde oder nicht, ob niedrigere oder höhere Preise sich für sie positiv auswirkten, wie welcher Faktor der beiden Positionen gewichtet würde, oder wie die Höchstpreise und die Gesamtkosten zwischen den Bewerbungen verglichen würden.

Die im Aufforderungsschreiben enthaltenen Vorgaben zum Organisationskonzept reichten nicht aus, um sicherzustellen, dass die Inbetriebnahme von allen Bewerbern in einer vergleichbaren Art dargestellt werde. Es sei kaum ersichtlich, was von den Bewerbern inhaltlich bei der Ausarbeitung ihres Organisationskonzepts erwartet worden sei.

Ebenso verstießen die Anforderungen an die Angaben zum Personaleinsatz gegen die gebotene Gleichbehandlung und Transparenz. Dass der Einsatz von Leiharbeit überhaupt bewertet werde, zumal negativ, sei aufgrund der fehlenden Angaben im Aufforderungsschreiben nicht vorherzusehen gewesen und stehe auch im Widerspruch zu den tatsächlichen Erwartungen an die Bewerber.

Obwohl es nicht verlangt gewesen sei, bemängele die fachliche Stellungnahme der B. GmbH, dass in Bewerbungen die Tätigkeitsfelder bei einzelnen Personengruppen nicht dezidiert ausgeführt worden seien, explizit beim Busfahrer und beim Pushbackfahrer.

Auch hinsichtlich der Vorgaben zu Gerätekalkulation und Geräteabstellflächen bleibe das Aufforderungsschreiben hinter dem zurück, was von einer sachgerechten, objektiven und transparenten Ausschreibung zu erwarten sei.

Der Flächenbedarf sei bewertet worden, ohne dass ein solches Kriterium vorab ausreichend deutlich gemacht worden sei.

Der im Aufforderungsschreiben niedergelegte Bewertungsmaßstab sei zudem intransparent und nicht sachgerecht. Die Tabellen im Aufforderungsschreiben enthielten keinen vorhersehbaren und keinen nachprüfbaren Bewertungsmaßstab.

Überdies erweise sich die Bewertung der Bewerbungen durch den Beklagten in vielfacher Hinsicht als beurteilungsfehlerhaft. Die vorgenommene Bewertung überschreite den Beurteilungsspielraum. Der Beklagte habe sich mehrfach nicht an den Beurteilungsmaßstab gehalten und auch die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung verletzt. Diese Mängel seien für die Auswahlentscheidung kausal und erheblich gewesen.

Die B. GmbH habe eigene "plausible Referenzwerte" hergeleitet und diese Referenzwerte für die Bewertung herangezogen, obwohl diese weder vorab noch später offengelegt worden seien.

Seinen Beurteilungsspielraum überschritten habe der Beklagte ferner dadurch, dass sich eine nicht erfolgte Begründung negativ auf die Wirtschaftlichkeit oder Zuverlässigkeit der geplanten Leistungen ausgewirkt habe, obwohl fehlende Begründungen nicht vorab als Auswahlkriterium angekündigt worden seien. Als bloß formelles Monitum dürfe dies nicht materiell nachteilig gewertet werden. Fehlerhaft sei deshalb bei ihrer - der Klägerin - Bewerbung insbesondere berücksichtigt worden, dass Gründe oder eine Erläuterung der Notwendigkeit für die Trennung zwischen Fracht und Passage den Bewerbungsunterlagen nicht zu entnehmen seien und ebenso eine Begründung des Einsatzes von zwei Betriebsleitern fehle.

Auch die Negativbewertung von Teilzeitarbeitnehmerschaft weiche von den mitgeteilten Auswahlkriterien ab und sei auch der Sache nach unberechtigt und nicht nachvollziehbar.

Der Beklagte versuche selbst, vermeintliche Vergleichbarkeit herzustellen, was nachträglich aber nicht ohne Eingriff in den Wettbewerb möglich sei und zudem gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung verstoße. Obwohl die Einträge des zweitplatzierten Mitbewerbers im Formblatt Personalmenge nicht mit denen der Mitbewerber vergleichbar gewesen seien, seien sie bewertet worden.

Der Beklagte habe es durch seinen Verwaltungshelfer in beurteilungsfehlerhafter Weise unterlassen, der Beigeladenen zu 2. für unrealistische Planungen zu Krankheitstagen der Mitarbeiter einen Punktabzug zu erteilen. Damit weiche er vom aufgestellten Beurteilungsmaßstab und sachgerechten Erwägungen ab. Der Beklagte übersehe in beurteilungsfehlerhafter Weise, dass sie - die Klägerin - als einziger Anbieter eine realistische Personalbemessung kalkuliert habe.

Abgewichen worden sei von den Zuschlagskriterien, indem zur Punktwertung Verlässlichkeit auf ein realistisches Verhältnis der vorgeschlagenen Kosten zu dem geplanten Ressourceneinsatz und den qualitativen Bewerbungsinhalten abgestellt worden sei, obwohl nach dem Aufforderungsschreiben die für den Einsatz der Dienstleistungen "zu veranschlagenden Kosten in einer realistischen Höhe berücksichtigt" werden sollten. Zudem zeige die Berücksichtigung von Kosten unter dem Kriterium der Verlässlichkeit, dass es keine Bewertung des Kriteriums Wirtschaftlichkeit einerseits und des Kriteriums Verlässlichkeit andererseits gebe, sondern bereits die Vergabeunterlagen diese Aspekte vermengen würden und die willkürliche Verortung und Gewichtung von Verlässlichkeit und Wirtschaftlichkeit auch in der Bewertung ihre Fortsetzung finde.

Beurteilungsfehlerhaft sei ferner, dass der Beklagte, obwohl er beim Geräteeinsatzkonzept Angaben der Beigeladenen zu 2. vermisse, den Aspekt "Art und Spezifikation der Geräte" als "ohne Defizite und Schwächen" gewertet habe.

Die kalkulierten Preise seien auf intransparente und willkürliche Art berücksichtigt worden. In den Ausschreibungsunterlagen fehle entgegen dem Transparenzgebot eine Gewichtung des kalkulierten Preises.

Die Klägerin beantragt,

1. den Bescheid des Beklagten vom 20. November 2020 aufzuheben,

2. den Beklagten zu verpflichten, unverzüglich eine ordnungsgemäße Ausschreibung zur Auswahl für die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen am Flughafen L. /C. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu durchzuführen,

3. hilfsweise zum Antrag zu 2., den Beklagten zu verpflichten, das Auswahlverfahren betreffend die Auswahl zur Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen am Flughafen L. /C. vom 20. November 2020 in den Stand vor Bewertung der Bewerbungen zurückzuversetzen, die Bewertung der Bewerbungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts unverzüglich erneut vorzunehmen und die Betroffenen neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor:

Die Klage sei unbegründet. Die Auswahlentscheidung sei rechtmäßig. Sie beruhe insbesondere auf einer ordnungsgemäßen Ausschreibung und er - der Beklagte - habe die Bewertung detailliert und im Rahmen seines Beurteilungsspielraums vorgenommen. Sowohl die Vergabeunterlagen als auch das Verfahren gingen deutlich über die Transparenz früherer Auswahlverfahren hinaus und entsprächen vollauf den Vorgaben der obergerichtlichen Rechtsprechung und auch der Verwaltungspraxis in Deutschland. Wortgleiche Kriterien für die Wertung der Mustermengenkalkulation habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich für rechtmäßig befunden. Die Klägerin bzw. ein Unternehmen der Unternehmensgruppierung, zu der die Klägerin gehöre, sei im Jahr 2015 in einem Auswahlverfahren betreffend die Vergabe von Bodenabfertigungsdienstleistungen am Flughafen E. aufgrund deutlich weniger transparenter Auswahlkriterien ausgewählt worden und diese Auswahlentscheidung habe der erkennende Senat bestätigt. Hinzu komme, dass die Klägerin bzw. ein Unternehmen der Unternehmensgruppierung, zu der die Klägerin gehöre, im Jahr 2020 aufgrund nahezu identischer Auswahlkriterien wie in dem streitgegenständlichen Verfahren am Flughafen I. -M. als Dienstleister ausgewählt worden sei, ohne dort das Auswahlverfahren oder die Entscheidung beanstandet zu haben. Er - der Beklagte - habe sich streng an die veröffentlichten Auswahlkriterien gehalten und insoweit keine nachträglichen Anpassungen vorgenommen. Die Prüfungstiefe gehe weit über die Wertungsintensität anderer Auswahlentscheidungen hinaus. Der Zuschlag an die Beigeladene zu 2. sei nicht zu beanstanden.

Gleiches gelte für die Beteiligung der Beigeladenen zu 1. an der Erstellung der Vergabeunterlagen. Deren Einbindung in das Auswahlverfahren stehe namentlich mit § 7 BADV, der zugehörigen Auswahl-Richtlinie und der langjährigen Verwaltungspraxis im Einklang, die in den zahlreichen obergerichtlichen Entscheidungen nicht beanstandet worden sei. § 7 BADV und mithin auch das streitgegenständliche Auswahlverfahren entsprächen den unionsrechtlichen Vorgaben. Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG sei korrekt umgesetzt worden. Für eine unmittelbare Anwendbarkeit dieser unionsrechtlichen Vorschrift fehle es schon an einem Umsetzungsdefizit. Die Mitgliedstaaten hätten einen Umsetzungsspielraum hinsichtlich der Zuständigkeiten der Beteiligten, soweit die Auswahlentscheidung selbst nicht betroffen sei.

Die Vergabeunterlagen genügten dem Transparenzgebot. Die verwendeten detaillierten Auswahlkriterien seien rechtmäßig.

Ein etwaiger, durch eigene Auswertungen der Bewerber zu ermittelnder Anteil an Daten und zu treffenden Annahmen sei für die Anfertigung der Mustermengenkalkulation und der Kalkulation der Höchstpreise unabdingbar. Es sei anerkannt, dass bei der Bewertung von Konzepten nicht bis ins letzte Detail Vorgaben gemacht werden könnten bzw. müssten. Der Umfang der vorgegebenen Kalkulationsgrundlagen sei ausreichend gewesen und führe zu keiner Wettbewerbsverzerrung. Es sei vom Beurteilungsspielraum gedeckt, dass die Bewerber "nicht-zusammenhängende" Vorgänge (Flüge ohne zusammenhängende An- und Ab-flugsequenz) bei der Preiskalkulation berücksichtigen und die dafür getroffenen Annahmen erläutern sollten. Gleichermaßen sei auch die von den Bewerbern verlangte Auswertung des Musterflugplans hinsichtlich der Beladungsart (Bulk- oder Container-Beladung) der Flugverbindungen nicht geeignet, die Vergleichbarkeit der Bewerbungen zu beeinträchtigen. Hinsichtlich der qualitativen Bewerbungsinhalte liege es in der Natur der Sache, dass bei der Erstellung eines Konzeptes von den Bewerbern auch eigene Ansätze und Annahmen zugrunde gelegt würden.

Die Vergleichbarkeit der Bewerbungen werde auch nicht durch die Vorgabe eines einwöchigen Musterflugbuchs beeinträchtigt, weil dieses allen Bewerbern gleichermaßen vorgelegen habe. Er - der Beklagte - habe sich bewusst und zielgerichtet für ein auf eine Woche beschränktes Musterflugbuch entschieden, weil er so die Komplexität und Fehleranfälligkeit der Mustermengenkalkulation für die Bewerber habe signifikant verringern und die Vergleichbarkeit der Bewerbungen habe erhöhen können. Das Vorgehen sei sachgerecht, liege innerhalb des Beurteilungsspielraums und werde im Praxishandbuch BDL sogar ausdrücklich empfohlen.

Eine Wettbewerbsverzerrung verursache es auch nicht, dass die Bewerber bei der Anfertigung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation von einem 100%‑igen Marktanteil hätten ausgehen müssen. Die Zuschlagskriterien seien transparent und lägen im Rahmen des Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums. Die Klägerin überspanne die Anforderungen. Qualitative und quantitative Bewertungsinhalte seien nicht vermischt worden. Die Bewerber hätten anhand der Erläuterungen des Aufforderungsschreibens die Bewertung qualitativer Bewerbungsinhalte gegenüber der Bewertung kommerzieller Bewerbungsinhalte abgrenzen können. Der Inhalt der in der Übersicht der Kriterien für die kommerziellen Bewerbungsinhalte verwendeten Begriffe "wettbewerbsfähiger", "wirtschaftlich plausibler" und "verlässlicher" Abfertigungsbetrieb werde durch die Erläuterungen zum Erwartungshorizont für die Inhalte "Wirtschaftlichkeit" und "Verlässlichkeit“ hinreichend transparent ausgefüllt. Vorschriften des GWB fänden auf Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung grundsätzlich keine Anwendung. Die Kombination der Wertungsaspekte "Wirtschaftlichkeit" und "Verlässlichkeit" ermögliche es erst, die Mustermengenkalkulation nicht nur einseitig, sondern in einer Gesamtschau zu bewerten. Eine unzulässige Vermengung qualitativer und quantitativer Kriterien sei darin nicht zu sehen. Der Wertungsaspekt "Wirtschaftlichkeit" sei hinreichend transparent. Die Bewertungsunterlagen hätten klare Vorgaben für die Wertung der Wirtschaftlichkeit enthalten. Der Klägerin sei bekannt, dass zu hohe und insofern nicht "angemessene" Ressourcen und Kosten tendenziell zu Abwertungen führten. Es gehe um die Ermittlung eines angemessenen "Preis-Leistungsverhältnisses", denn letztlich solle das Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung die den Nutzern gebotene Qualität heben und deren Kosten senken. Auch die Tabelle auf Seite 11 des Aufforderungsschreibens sei hinreichend transparent.

Die Anforderungen an das Organisationskonzept seien eindeutig und transparent gewesen.

Ein Verstoß gegen das Transparenzgebot resultiere auch nicht aus den Angaben für das von den Bewerbern zu erstellende Personaleinsatzkonzept. Dies gelte insbesondere im Hinblick auf die den Bewerbern zugestandene Formfreiheit für die Anfertigung der Personaleinsatzkonzepte. Ebenso wenig seien die Vergabeunterlagen bezüglich der Wertung von Leiharbeit intransparent.

Auch die Anforderungen an die Darstellung der Qualifikation der Tätigkeiten und an die Zuordnung des Personals zu Abfertigungsereignissen seien transparent. Die Vorgaben zu Gerätekalkulation und Geräteabstellflächen lägen ebenfalls klar im Rahmen des Transparenzgebots und seien vom Beurteilungsspielraum gedeckt. Der Flächenbedarf sei einzig im Zusammenhang mit der Berechnung der Gesamtkosten mit Blick auf Wirtschaftlichkeit und Plausibilität überprüft worden, wie es in Verfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung seit langem üblich und der Klägerin auch bekannt sei. Der Bewertungsmaßstab sei zudem hinreichend detailliert, transparent und sachgerecht. Die Anzahl der Wertungskategorien (0-5 Punkte) entspreche der Anzahl der im Praxishandbuch BDL empfohlenen Kategorien. In materieller Hinsicht erläutere das Aufforderungsschreiben ausführlich, welche Defizite zu welchem Punktabzug führten.

Der Auswahlentscheidung liege eine rechtmäßige Bewertung der Bewerbungen zugrunde. Die Bewertung sei in jeder Hinsicht im Rahmen der vorab bekannt gemachten Zuschlagskriterien, deren Detailgrad ohnehin deutlich über andere Auswahlverfahren hinausgehe, erfolgt. Die B. GmbH habe ihrer fachlichen Stellungnahme zulässigerweise Referenzwerte zugrunde gelegt. Diese sei als Sachverständiger in die Vorbereitung der Auswahlentscheidung einbezogen worden, um ihre besondere Expertise einzubringen. In einzelnen Fragen habe dies auch Referenzwerte umfasst.

Auch hinsichtlich der Wertung des Personaleinsatzkonzepts der Klägerin lägen keine Beurteilungsfehler vor. Insbesondere das Schulungskonzept sei fehlerfrei beurteilt worden. Die negative Wertung hinsichtlich der Planung der Klägerin mit zwei Betriebsleitern sei beurteilungsfehlerfrei. Die kalkulierten Personalabsenzen seien korrekt bewertet worden. Eine negative Wertung geplanter Teilzeitarbeit liege ebenfalls im Beurteilungsspielraum.

Die angekündigten Wertungsmaßstäbe seien nicht verletzt worden. Die fachliche Stellungnahme des Verwaltungshelfers B. GmbH beruhe nicht auf einer inhaltlichen Abweichung von den mitgeteilten Wertungskriterien. Ihr lägen bezüglich der Wertung der Mustermengenkalkulation ausschließlich die im Aufforderungsschreiben veröffentlichten Anforderungen zugrunde.

Verzerrt stelle die Klägerin dar, dass einzelne Einträge im Formblatt Personalmenge unter den Bewerbern nicht vergleichbar gewesen, diese dennoch gewertet worden seien. Dem sachkundigen Verwaltungshelfer B. GmbH sei es in der Tat möglich gewesen, die Bewerbungen zu vergleichen.

Es sei auch nicht von eigenen oder allgemeingültigen Bewertungsmaßstäben abgewichen worden. Ein Beurteilungsfehler bestehe im Hinblick auf die Angaben der Beigeladenen zu 2. zum Geräteeinsatzkonzept nicht.

Schließlich seien die Musterpreise der Bewerber im Rahmen des Kriteriums "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation, inklusive der Musterpreise" auf der Grundlage eines transparenten Bewertungsmaßstabes sachgerecht bewertet worden. Eine separate Wertung (mit eigener Gewichtung) der Musterpreise sei nicht geboten gewesen. Die Bewerbungsunterlagen hätten klare Vorgaben für die Wertung der Wirtschaftlichkeit enthalten. Ebenso sei es nicht zu beanstanden und mit den Auswahlkriterien transparent gemacht worden, dass bei der Prüfung der Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs auch die Kostenansätze der Bewerber berücksichtigt würden. Die Mustermengenkalkulationen seien darauf zu prüfen, ob die Bewerber mit ausreichenden Ressourcen und einem realistischen (auskömmlichen) Kostenansatz kalkuliert hätten. Genau dies spiegele sich in der Formulierung des Wertungsaspektes "Verlässlichkeit" wider und sei gegenüber den Bewerbern transparent gemacht worden. Aufgrund dieses Bewertungsmaßstabs könne es deshalb durchaus dazu kommen, dass ein Gerätemengen- oder Kostenansatz als "verlässlich", aber "unwirtschaftlich" bewertet werde.

Die Beigeladene zu 1. beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt im Wesentlichen vor:

Die angegriffene Auswahlentscheidung sei rechtmäßig ergangen. Ihre - der Beigeladenen zu 1. - Beteiligung am Auswahlverfahren stehe im Einklang mit den nationalen verordnungsrechtlichen und den unionsrechtlichen Vorgaben. Ohnehin käme, hilfsweise, eine unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG nicht in Betracht, weil es angesichts der den Mitgliedstaaten verbleibenden Umsetzungsspielräume, die im Wortlaut der Richtlinienvorschrift eindeutig verankert seien, schon an einer klaren und unbedingten Verpflichtung fehle. Durch ihre - der Beigeladenen zu 1. - den rechtlichen Vorgaben entsprechende Einbindung drohe keine Wettbewerbsverzerrung. Das Verfahren sei weder intransparent noch parteiisch geführt worden.

Bereits die Verfahrensausgestaltung als solche mit transparenten, objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien und die allein bei dem Beklagten liegende letztliche Auswahlentscheidung verhindere, dass sie - die Beigeladene zu 1. - sich durch die ihr nach § 7 BADV im Auswahlprozess zukommende Rolle einen Wettbewerbsvorteil verschaffe. Auch im Übrigen seien keine Rechts- oder Beurteilungsfehler erkennbar, erst recht nicht unter Beachtung des eingeschränkten Prüfungsmaßstabs, der aufgrund des Beurteilungsspielraums für den Beklagten bestehe.

Die Beigeladene zu 2. beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor:

Die Klage sei unbegründet. Die Auswahlentscheidung sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Diese sei auf der Grundlage eines ordnungsgemäßen AuswahIverfahrens erfolgt.

Die Mitwirkung der Beigeladenen zu 1. bei der Organisation des Auswahlverfahrens sei nicht zu beanstanden. Insbesondere seien die unionsrechtlichen Grundsätze der Unparteilichkeit und des transparenten Wettbewerbs nicht verletzt. Die Argumentation der Klägerin, es liege ein Umsetzungsdefizit vor, gehe fehl.

Die Vergabeunterlagen gingen im Hinblick auf ihre Transparenz über die von der ständigen Rechtsprechung geforderten Anforderungen hinaus und führten zu vergleichbaren Bewerbungen. Insbesondere stehe der Vergleichbarkeit der Bewerbungen nicht entgegen, dass die Bewerber im Rahmen der Kalkulation Annahmen hätten zugrunde legen müssen und ihnen für die Mustermengenkalkulation nur eine Musterflugwoche vorgegeben worden sei. Ein Transparenzmangel habe auch nicht auf der Ebene der Auswahlkriterien bestanden. Auch die weiteren in den Ausschreibungsunterlagen enthaltenen Vorgaben an die Bewerbung, insbesondere die Anforderungen an die Angaben zum Organisationskonzept und zum Personaleinsatzkonzept, seien absolut ausreichend gewesen, um vergleichbare Bewerbungen zu erhalten. Schließlich sei auch der angelegte Bewertungsmaßstab transparent und sachgerecht gewesen. Weiterhin sei die Bewertung der Bewerbungen in beurteilungsfehlerfreier Art und Weise, nämlich im Rahmen des Beurteilungsspielraums des Beklagten, und daher rechtmäßig erfolgt. Insbesondere seien keine nachträglichen Bewertungskriterien erstellt und angelegt worden. Ebenso seien auch die kalkulierten Preise vom Beklagten transparent und sachgerecht berücksichtigt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, auf die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

A. Zulässigkeit

Sie ist allerdings zulässig.

I. Statthafte Klageart

Die Klage ist in ihren Hauptanträgen zu 1. und 2. und ihrem auf den Hauptantrag zu 2. bezogen gestellten Hilfsantrag als eine Kombination von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage statthaft (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO), da das Rechtsschutzbegehren der Klägerin zum einen auf die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, zum anderen auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Sowohl die ‑ wie hier - von der Luftfahrtbehörde nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV getroffene Auswahlentscheidung vom 20. November 2020, deren Aufhebung die Klägerin begehrt, als auch eine gegebenenfalls neu zu treffende Auswahlentscheidung, die die Klägerin im Weiteren anstrebt, stellen Verwaltungsakte dar.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 23. November 2017 - 20 D 4/16.AK -, juris, vom 23. November 2017 ‑ 20 D 7/16.AK -, und vom 17. Juni 2016 ‑ 20 D 95/13.AK ‑, juris, m. w. N.

An der Statthaftigkeit der kombinierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage ändert es nichts, dass im Fall einer Aufhebung der Auswahlentscheidung in Abhängigkeit von der Art eines etwaigen Rechtsfehlers nicht nur die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass einer neuen Auswahlentscheidung, sondern darüber hinausgehend auch die Verpflichtung zur Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens insgesamt in Betracht kommt. Denn Letzteres umfasst gegebenenfalls auch den Erlass eines Verwaltungsaktes - nämlich einer neuen Auswahlentscheidung -.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 23. November 2017 - 20 D 4/16.AK -, a. a. O., und vom 23. November 2017 - 20 D 7/16.AK -.

II. Klagebefugnis

Die Klägerin ist klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO.

Da sie dem angefochtenen Bescheid des Beklagten zufolge grundsätzlich geeignet ist, die zu vergebenden Bodenabfertigungsdienste zu erbringen, und fristgerecht vollständige Angebotsunterlagen eingereicht hat, kann sie als im Auswahlverfahren unterlegene Bewerberin durch die Vergabe der Dienste an die Beigeladenen zu 2. in ihrem Recht auf Durchführung eines ordnungsgemäßen, fairen Auswahlverfahrens verletzt sein, das aus Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG und §§ 7 und 8 BADV i. V. m. Art. 6, 11, 14 und 21 der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (Richtlinie 96/67/EG) folgt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Daraus resultiert gegebenenfalls auch ein Anspruch auf Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens einschließlich einer neuen Ausschreibung und/oder auf Erlass einer neuen Auswahlentscheidung unter Einbeziehung des Angebots der Klägerin.

Ob die von der Klägerin gerügten, nicht offensichtlich ausscheidenden Mängel des Auswahlverfahrens wie der Auswahlentscheidung gegeben sind, bleibt ebenso der Prüfung der Begründetheit der Klage vorbehalten wie die Frage, ob und inwieweit eventuelle Rechtsfehler für das Auswahlverfahren und die Auswahlentscheidung erheblich sind.

III. Rechtsschutzbedürfnis

Für die Klage besteht ein Rechtsschutzbedürfnis. Sollte die Klage Erfolg haben, wäre dies für die Klägerin (rechtlich) vorteilhaft. In diesem Fall hätte sie erneut die Aussicht, für die Erbringung der ausgeschriebenen Bodenabfertigungsdienste ausgewählt zu werden und diese Dienstleistungen erbringen zu können.

Die Aufhebung der angefochtenen Auswahlentscheidung und die Verpflichtung zur erneuten Entscheidung über die Dienstleisterauswahl wären für die Klägerin (rechtlich) vorteilhaft, weil damit die vorgenommene Auswahl der Beigeladenen zu 2. beseitigt und eine neue Auswahl zu treffen wäre, sei es im Wege der Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens insgesamt, sei es im Wege allein einer neuen Auswahlentscheidung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2019 - 10 C 2.19 -, juris; OVG NRW, Urteile vom 23. November 2017 - 20 D 4/16.AK -, a. a. O., und vom 23. November 2017 - 20 D 7/16.AK -.

B. Begründetheit

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

I. Hauptantrag zu 1.

Die Klägerin kann die mit dem Hauptantrag zu 1. begehrte Aufhebung der Auswahlentscheidung vom 20. November 2020 nicht verlangen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Auswahlentscheidung weist keine zu deren Aufhebung führenden und deshalb entscheidungserheblichen Rechtsfehler zulasten der Klägerin auf.

Die mit Rücksicht auf die am Flughafen L. /C. beschränkte Anzahl von Dienstleistern von Bodenabfertigungsdiensten notwendige Auswahl des Dienstleisters erfolgt gemäß § 7 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 2 bis 5 BADV und Nr. 2 Anlage 2 zu § 7 BADV (Auswahl-Richtlinie) in einem zweistufigen Verfahren. Auf einen durch eine Ausschreibung eröffneten Teilnahmewettbewerb, in dem die Interessenten ihre Eignung nachweisen müssen, folgt das eigentliche Auswahlverfahren.

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV hat der Flugplatzunternehmer in den Fällen des § 3 Abs. 2 bis 5 BADV die Vergabe von Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften auszuschreiben. Das ist hier im Amtsblatt der Europäischen Union vom 6. März 2020 geschehen.

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV gelten für die Ausschreibung und das Auswahlverfahren die in der Auswahl-Richtlinie niedergelegten Grundsätze. Nach deren Nr. 1 Abs. 2 müssen die Verfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden. Gemäß Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 4 der Auswahl-Richtlinie bewertet die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der vorher festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien und trifft nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens die Auswahlentscheidung. Diese ist dem Nutzerausschuss, dem Flugplatzunternehmer sowie den Bewerbern bekannt zu geben (vgl. Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 5 der Auswahl-Richtlinie).

Den zuständigen Stellen kommt sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Auswahlkriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum zu. Das ergibt sich vor allem daraus, dass sich die materiell-rechtlichen Vorgaben für das Auswahlverfahren in der Richtlinie 96/67/EG ebenso wie in der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung im Wesentlichen darin erschöpfen, dass es sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden muss (vgl. Art. 11 Abs. 1 Buchstabe a Richtlinie 96/67/EG sowie § 7 Abs. 1 BADV i. V. m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl‑Richtlinie). Demgemäß ist die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung darauf beschränkt, ob die Behörde gegen die geltenden Verfahrensbestimmungen verstoßen oder den ihr eingeräumten Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum überschritten hat, indem sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 ‑, a. a. O.; OVG NRW, Urteile vom 17. Juni 2016 ‑ 20 D 95/13.AK ‑, a. a. O., m. w. N., und vom 25. Januar 2011 ‑ 20 D 38/10.AK ‑, a. a. O.

Eine zur Aufhebung der Auswahlentscheidung führende Verletzung der Rechte eines unterlegenen Bewerbers liegt allerdings nicht schon bei jedem Rechtsfehler vor. Vielmehr ist erforderlich, dass dieser Mangel für die Auswahlentscheidung kausal und erheblich ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2016 ‑ 3 B 16.15 ‑, juris.

Ausgehend von den vorstehenden Grundsätzen liegt kein zur Aufhebung der Auswahlentscheidung führender Rechtsfehler zulasten der Klägerin vor.

1. Rechtsgrundlage und Zuständigkeit für die Auswahlentscheidung

Rechtsgrundlage für die Auswahlentscheidung ist § 19c, § 32 Abs. 1 Nr. 3a LuftVG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV.

Der Beklagte war berechtigt, die Auswahlentscheidung zu treffen. Die Auswahl der Dienstleister trifft gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 BADV der Flugplatzunternehmer, wenn er selbst keine gleichartigen Bodenabfertigungsdienste erbringt und kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt beherrscht und in keiner Weise an einem solchen Unternehmen beteiligt ist. In allen anderen Fällen erfolgt die Auswahl des Dienstleisters gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens durch die Luftfahrtbehörde. Ein solcher Fall ist vorliegend gegeben, weil die Beigeladene zu 1. als Flugplatzunternehmer auch selbst am Flughafen L. /C. Bodenabfertigungsdienstleistungen erbringt.

Zuständige Luftfahrtbehörde ist hier gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG i. V. m. § 1 Nr. 2 der (nordrhein-westfälischen) Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt (Zuständigkeitsverordnung Luftfahrt ‑ LuftfahrtZustVO) vom 7. August 2007 (GV. NRW. S. 316), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 28. März 2017 (GV. NRW. S. 382), das für den Verkehr zuständige Ministerium. Dies war bei Erlass der angefochtenen Auswahlentscheidung das Ministerium für Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen und ist nunmehr das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen.

2. Auswahlverfahren vor der Auswahlentscheidung als solche

Das der Auswahlentscheidung als solche vorgelagerte Auswahlverfahren und insbesondere die Ausschreibung weisen keine Rechtsfehler auf, die zur Aufhebung der Auswahlentscheidung führen.

a) Mitwirkung der Beigeladenen zu 1. im vorgelagerten Auswahlverfahren

Dass die Beigeladene zu 1. als Betreiberin des Flughafens L. /C. und damit als Flugplatzunternehmer im Auswahlverfahren mitgewirkt hat, unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.

Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Ausschreibung durch die Beigeladene zu 1. (dazu im Nachfolgenden unter aa)) sowie die (Mit-)Bestimmung der Auswahlkriterien und deren Gewichtung durch die Beigeladene zu 1. (dazu im Nachfolgenden unter bb)); die insoweit einschlägige nationale Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV ist unionsrechtskonform (dazu im Nachfolgenden unter cc)). Dafür, dass das sonstige Tätigwerden der Beigeladenen zu 1. im Rahmen des Auswahlverfahrens gegen das Gebot der Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung verstoßen haben könnte und sich ein solches gegebenenfalls zudem (kausal) auf die Auswahlentscheidung ausgewirkt hätte, hat weder die Klägerin etwas Tragfähiges substantiiert dargelegt noch ist sonst etwas ersichtlich.

aa) Ausschreibung durch die Beigeladene zu 1.

Keinen Rechtsfehler bedeutet es, dass die Ausschreibung des Teilnahmewettbewerbs im Amtsblatt der Europäischen Union - wie ausgeführt - durch die Beigeladene zu 1. vorgenommen worden ist.

Diese Vorgehensweise entspricht § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV. Danach hat der Flugplatzunternehmer in den Fällen des § 3 Abs. 2 bis 5 BADV ‑ wie hier - die Vergabe von Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften - das ist nunmehr das Amtsblatt der Europäischen Union - auszuschreiben.

Der Rechtmäßigkeit der Ausschreibung durch die Beigeladene zu 1. steht nicht entgegen, dass diese auch selbst Bodenabfertigungsdienste am Flughafen L. /C. erbringt. § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV unterscheidet hinsichtlich der Zuständigkeit für die Ausschreibung nicht danach, ob der Flugplatzunternehmer selbst an dem Flughafen Bodenabfertigungsdienste erbringt oder nicht. Er sieht vielmehr vor, dass die Ausschreibung von Bodenabfertigungsdiensten stets durch den Flugplatzunternehmer zu erfolgen hat. Erst für die Auswahlentscheidung als solche trägt die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung diesem Umstand Rechnung, indem sie in § 7 Abs. 1 Satz 2 und 3 BADV dem Flugplatzunternehmer die Zuständigkeit für die Auswahlentscheidung nur für diejenigen Fälle überträgt, in denen dieser selbst keine Bodenabfertigungsdienste erbringt, kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt beherrscht und auch an keinem solchen Unternehmen beteiligt ist, im Übrigen aber diese Aufgabe der Luftfahrtbehörde zuweist.

Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, es sei der für wettbewerbliche Verfahren geltende Rechtsgrundsatz entsprechend anzuwenden, wonach kausalitätsunabhängig bei Interessenskonflikten durch strukturelle Maßnahmen eine Bevorzugung bestimmter Unternehmen und der "böse Schein" mangelnder Objektivität zu vermeiden sei. Einem möglichen Interessenkonflikt wie auch der Vermeidung eines "bösen Scheins" wird bei der hier in Rede stehenden Konstellation strukturell und organisatorisch hinreichend dadurch begegnet, dass die für die Bewerber und deren Rechtspositionen letztlich ausschlaggebende Auswahlentscheidung in den genannten Fällen ‑ wie auch hier - der Luftfahrtbehörde zugewiesen ist.

Auch ein Rückgriff auf § 6 VgV scheidet insofern aus. Unmittelbar gilt die Vergabeverordnung allein für das Verfahren bei der dem Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen unterliegenden Vergabe von öffentlichen Aufträgen und bei der Ausrichtung von Wettbewerben durch den öffentlichen Auftraggeber (§ 1 VgV). Eine entsprechende Anwendung der Regelung kommt nicht in Betracht. Etwaigen Interessenkonflikten ist in Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung auch insoweit hinreichend dadurch Rechnung getragen, dass die für die Bewerber maßgebliche Auswahlentscheidung in den dargestellten Fällen der Luftfahrtbehörde zugewiesen ist.

bb) (Mit-)Bestimmung der Auswahlkriterien und deren Gewichtung durch die Beigeladene zu 1.

Mit § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV ist es ebenso vereinbar, dass die Beigeladene zu 1. als Flugplatzbetreiber durch die Vornahme der Ausschreibung maßgeblich die Auswahlkriterien, deren Gewichtung sowie die Vorgaben für deren Bewertung festgelegt bzw. daran maßgeblich mitgewirkt hat.

Angesichts der eindeutigen Zuweisung der Vornahme bzw. Veröffentlichung der Ausschreibung an den Flugplatzunternehmer durch § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV liegt es fern, dass der Flugplatzunternehmer ‑ hier die Beigeladene zu 1. - sich einer (Mit‑)Bestimmung der Auswahlkriterien enthalten müsste. Vielmehr kommt es dem Flugplatzunternehmer mit der Aufgabe, die Ausschreibung vorzunehmen bzw. zu veröffentlichen, zugleich zu, die Auswahlkriterien festzulegen. Ob dies letztlich vollumfänglich bereits im Rahmen der Ausschreibung oder zusätzlich bzw. ergänzend mit der Übermittlung von weiteren Vergabeunterlagen geschieht, ist dabei ohne Belang.

Die Festlegung der Auswahlkriterien einschließlich der Gewichtung und der Vorgaben zur Bewertung der Bewerbungen durch den Flugplatzunternehmer unterliegt vor dem Hintergrund, dass diese Kriterien und Vorgaben den Anforderungen gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV i. V. m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie genügen müssen, also sachgerecht, objektiv, transparent und nicht diskriminierend sein müssen, was zudem - wie ausgeführt - nach den dargestellten Maßgaben gerichtlicher Kontrolle unterliegt, keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Zwar hat damit die Luftfahrtbehörde die Auswahlentscheidung im Folgenden nach den von dem Flugplatzunternehmer festgelegten Auswahlkriterien, Gewichtungen und Bewertungsvorgaben zu treffen. Genügen diese jedoch nicht den Anforderungen der Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung, ist die Luftfahrtbehörde gehalten, auf dieser Grundlage eine Auswahlentscheidung abzulehnen und den Flugplatzunternehmer zur Ausschreibung mit anforderungsgerechten Auswahlkriterien zu veranlassen.

cc) Vereinbarkeit von § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV mit der Richtlinie 96/67/EG

Die Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV ist unionsrechtkonform.

Durch § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV ist bezogen auf seinen Regelungsbereich die Richtlinie 96/67/EG ohne Defizit in nationales - deutsches - Recht umgesetzt. Ein Rückgriff auf Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG, was die Klägerin als erforderlich ansieht, ist deshalb ausgeschlossen.

Die Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV, wonach in den Fällen des § 3 Abs. 2 bis 5 BADV, d. h. dann, wenn - wie hier - eine Auswahlentscheidung zwischen verschiedenen Dienstleistern getroffen werden muss, (stets) der Flugplatzunternehmer die Vergabe von Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften ausschreiben muss, steht im Einklang mit der Richtlinie 96/67/EG und insbesondere mit Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG.

Insofern besteht auch keine Veranlassung, zur Vereinbarkeit von § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV mit der Richtlinie 96/67/EG eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) gemäß Art. 267 AEUV im Hinblick darauf einzuholen, dass die nationale Regelung eine Ausschreibung durch den Flugplatzunternehmer auch in den Fällen vorsieht, dass dieser an dem Flughafen auch selbst Bodenabfertigungsdienste erbringt. Zwar hat die Klägerin dies für folgende Frage angeregt:

" Steht Artikel 11 Abs. 1 lit. c) (ii) der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft der Anwendung einer nationalen Vorschrift über die Auswahl von Bodenabfertigungsdienstleistern entgegen, die es in Fällen, in denen die Zahl der Dienstleister begrenzt ist und das Leitungsorgan des Flughafens die Voraussetzungen nach Artikel 11 Abs. 1 lit. c) (i) der Richtlinie erfüllt, erlaubt, dass die Ausschreibungsbedingungen, einschließlich der Vorgaben für das Auswahlverfahren und für die Auswahlkriterien und deren Gewichtung, vom Leitungsorgan des Flughafens ausgewählt werden?"

Der Einholung einer Vorabentscheidung bedarf es aber nicht, weil Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG und der Richtlinie 96/67/EG im Übrigen klar zu entnehmen ist, dass es mit diesen Regelungen in Einklang steht, wenn - wie durch § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV geschehen - dem Flugplatzunternehmer uneingeschränkt die Aufgabe übertragen wird, die Ausschreibung vorzunehmen und die Ausschreibungskriterien einschließlich ihrer Gewichtung und die Vorgaben für die Bewertung der Bewerbungen festzulegen bzw. daran maßgeblich mitzuwirken. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Beachtung des Gebots der Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung durch die übrigen Regelungen der Richtlinie 96/67/EG und die sonstigen Regelungen der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung das Auswahlverfahren betreffend hinreichend gewährleistet ist. Die Klägerin hat demgegenüber nichts Tragfähiges dafür aufgezeigt, was für die von ihr geltend gemachte Unionsrechtswidrigkeit der Regelung spricht. Im Einzelnen:

Die Richtlinie 96/67/EG trifft keinerlei Vorgabe dazu, von wem die nach Art. 11 Abs. 1 Buchstabe b der Richtlinie 96/67/EG vorgeschriebene Veröffentlichung der Ausschreibung vorzunehmen ist, und überlässt es daher den Mitgliedsstaaten, dies zu regeln.

Eine ausdrückliche Bestimmung, wer die Ausschreibung vorzunehmen bzw. diese zu veröffentlichen hat, enthält die Richtlinie 96/67/EG nicht. Art. 11 Abs. 1 Buchstabe b der Richtlinie 96/67/EG beschränkt sich lediglich auf die Regelung, dass im "Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften … eine Ausschreibung zu veröffentlichen" ist, "die es jedem Interessenten gestattet, sich zu bewerben". Eine Vorgabe für den Mitgliedstaat, welche Stelle für die Vornahme der Ausschreibung zuständig sein soll, ist damit ersichtlich nicht verbunden. Gerade der Umstand, dass die Richtlinie an dieser Stelle die Verbform des Passivs verwendet und nicht in der Aktivform ausdrücklich benennt, wer die Ausschreibung vorzunehmen hat, belegt, dass den Mitgliedstaaten insofern ein Regelungsspielraum verbleiben soll.

Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG im Übrigen erkennbar zwischen dem Auswahlverfahren einschließlich der Ausschreibung einerseits und der Auswahlentscheidung andererseits deutlich unterscheidet und diesbezüglich differenzierte Regelungen enthält, eine Zuständigkeitsvorgabe aber lediglich für die Auswahlentscheidung als solche macht. Nach Art. 11 Abs. 1 Buchstabe c der Richtlinie 96/67/EG hat die Auswahl der Dienstleister durch das Leitungsorgan des Flughafens zu erfolgen, wenn das Leitungsorgan selbst keine gleichartigen Bodenabfertigungsdienste erbringt, kein Unternehmen direkt oder indirekt kontrolliert, das derartige Dienste erbringt, und in keiner Weise an einem solchen Unternehmen beteiligt ist. In allen übrigen Fällen hat die Auswahl der Dienstleister durch "die von den Leitungsorganen unabhängigen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten" zu erfolgen (Art. 11 Abs. 1 Buchstabe c der Richtlinie 96/67/EG). Enthält sich die Richtlinie im Übrigen demgegenüber der ausdrücklichen Vorgabe hinsichtlich der Stelle, die die Ausschreibung vorzunehmen bzw. zu veröffentlichen hat, ist damit ersichtlich Regelungsspielraum für die Mitgliedsstaaten eröffnet.

Dieser ist für die Bundesrepublik Deutschland mit § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV ohne Umsetzungsdefizit und auch im Übrigen rechtskonform ausgefüllt worden.

Die mit der nationalen Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV getroffene Entscheidung, die Ausschreibung der Bodenabfertigungsdienste und damit verbunden auch die Festlegung der Auswahlkriterien uneingeschränkt und damit auch für die Fälle durch den Flugplatzunternehmer vorzusehen, in denen dieser an dem Flughafen selbst Bodenabfertigungsdienste erbringt, ist insbesondere nicht sachwidrig und hält sich auch im Rahmen der durch die Richtlinie 96/67/EG vorgegebenen Anforderungen der Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung. Denn die Festlegung der Auswahlkriterien einschließlich der Gewichtung und der Vorgaben der Bewertung der Bewertungen unterliegt ‑ wie bereits dargestellt ‑ den Anforderungen gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV i. V. m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie und damit auch denjenigen aus der Richtlinie 96/67/EG.

Dem steht auch Satz 1 des Erwägungsgrundes 16 der Richtlinie 96/67/EG nicht entgegen. Zwar ist es danach, wenn die Zahl der Dienstleister begrenzt wird, zur Wahrung eines wirksamen und lauteren Wettbewerbs erforderlich, dass diese Dienstleister nach einem transparenten und unparteiischen Verfahren ausgewählt werden. Dem tragen jedoch Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG selbst und im Übrigen die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung einschließlich der Auswahl-Richtlinie mittels anderer Regelungen hinreichend Rechnung, ohne dass es zusätzlich einer Regelung bedürfte, die die Mitwirkung des Flugplatzunternehmers im Auswahlverfahren ausschlösse.

Das Gebot, transparenter und unparteiischer (Auswahl-)Verfahren ist durch § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV i. V. m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie unmittelbar geltendes nationales - deutsches - Recht. Danach ist ausdrücklich bestimmt, dass die Auswahlverfahren nach der Auswahl-Richtlinie sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden. Damit muss das Auswahlverfahren insgesamt, d. h. insbesondere auch die Ausschreibung, diesen Anforderungen genügen und dies unterliegt zudem nach den oben dargestellten Maßgaben gerichtlicher Kontrolle.

Dafür, dass es zur Gewährleistung dieser Verfahrensgarantien außerdem einer nationalen (gesetzlichen) Regelung bedürfte, die den Flugplatzunternehmer von einer Mitwirkung am Auswahlverfahren generell ausschlösse, ist weder etwas Tragfähiges vorgetragen noch sonst etwas ersichtlich. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass für die Auswahlentscheidung als dem insbesondere für die Bewerber und deren Rechtspositionen maßgeblichen Rechtsakt mit Art. 11 Abs. 1 Buchstabe c der Richtlinie 96/67/EG einem etwaigen Interessenkonflikt des Flugplatzunternehmers dadurch begegnet wird, dass dieser nur dann die Auswahlentscheidung zu treffen hat, wenn er selbst keine Bodenabfertigungsdienste erbringt, kein Unternehmen direkt oder indirekt kontrolliert, das derartige Dienste erbringt, und auch an keinem solchen Unternehmen beteiligt ist, im Übrigen aber die Auswahlentscheidung den von den Leitungsorganen des Flughafens unabhängigen Behörden der Mitgliedstaaten obliegt. Damit steht es im Einklang, dass § 7 Abs. 1 Satz 2 und 3 BADV die Zuständigkeit für die Auswahlentscheidung, dem Flugplatzunternehmer überträgt, wenn dieser selbst keine Bodenabfertigungsdienste erbringt, kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt beherrscht und auch an keinem solchen Unternehmen beteiligt ist, im Übrigen aber diese Aufgabe der Luftfahrtbehörde zuweist.

Für eine Festlegung der Auswahlkriterien einschließlich der Gewichtung und der Vorgaben der Bewertung der Bewerbungen durch den Flugplatzunternehmer spricht im Übrigen auch dessen Sachnähe zu den örtlichen Gegebenheiten und dessen Expertise hinsichtlich der konkreten Abwicklung des Flugbetriebs auf dem Flughafen. Als Flugplatzunternehmer verfügt er über vertiefte Kenntnisse der tatsächlichen Umstände und Rahmenbedingungen, unter denen die Bodenabfertigungsdienste zu erbringen sind. Damit kann den sich aus den örtlichen Gegebenheiten ergebenden Anforderungen an die zu erbringenden Bodenabfertigungsdienste in besonderer Weise sachgerecht Rechnung getragen werden.

Zudem sind die vom Flugplatzunternehmer vorgenommene Ausschreibung und die dabei von ihm getroffenen Festlegungen auch einer Kontrolle durch die Luftfahrtbehörde unterworfen. Diese ist gehalten, eine Auswahlentscheidung abzulehnen und den Flugplatzunternehmer zu einer erneuten Ausschreibung zu veranlassen, wenn dessen erste Ausschreibung keine anforderungsgerechten Auswahlkriterien beinhaltet.

Gegen eine Unionsrechtswidrigkeit der Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV spricht im Übrigen auch die bereits erfolgte Befassung der Europäischen Kommission mit den Regelungen der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung. Zwar hat die Europäische Kommission in der Vergangenheit gegen die Bundesrepublik Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichteinhaltung der Richtlinie 96/67/EG eingeleitet und zur Begründung dessen angeführt, verschiedene Bestimmungen dieser Richtlinie seien durch die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung mangelhaft umgesetzt. Dies betraf indes gerade nicht die hier in Rede stehende Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV, aufgrund welcher dem Flugplatzunternehmer die Aufgabe der Ausschreibung übertragen ist.

Vgl. insofern auch die Begründung der Vierten Verordnung zur Änderung der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung, BR-Drucks. 120/11.

Ferner ist die Unionsrechtkonformität von § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV bislang weder durch das Bundesverwaltungsgericht noch von den Oberverwaltungsgerichten auch nur im Ansatz in Frage gestellt worden, obwohl in den zu entscheidenden Fällen durchaus auch die Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten an Flughäfen in Rede stand, bei der die Ausschreibung durch einen Flughafenunternehmer erfolgt war, der dort auch selbst Bodenabfertigungsdienste erbracht hat.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2016 ‑ 3 B 16.15 ‑, a. a. O., und Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 ‑, a. a. O.; OVG NRW, Urteile vom 23. November 2017 - 20 D 4/16.AK -, a. a. O., vom 23. November 2017 ‑ 20 D 7/16.AK ‑, vom 17. Juni 2016 ‑ 20 D 95/13.AK ‑, a. a. O., und vom 25. Januar 2011 ‑ 20 D 38/10.AK ‑, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 8. Mai 2017 ‑ 8 CS 17.432 ‑, juris.

b) Auswahlkriterien und sonstige Bewertungsvorgaben

Die in der Ausschreibung bekannt gemachten Auswahlkriterien und Bewerbungsvorgaben genügen in Verbindung mit den den Bewerbern ansonsten zur Erstellung der Bewerbungen zur Verfügung gestellten Informationen sowohl den Anforderungen gebotener Transparenz, Objektivität und Nichtdiskriminierung (Transparenz- und Gleichbehandlungsgebot) als auch dem Gebot der Sachgerechtigkeit (§ 7 Abs. 1 Satz 5 BADV i. V. m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie, Art. 11 Abs. 1 Buchstabe a sowie die Erwägungsgründe 11, 16 und 21 der Richtlinie 96/67/EG).

Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Bewerber soll die Entwicklung eines fairen und effektiven Wettbewerbs zwischen den Unternehmen, die sich auf eine öffentliche Ausschreibung bewerben, fördern und gebietet, dass die Bewerber bei der Abfassung ihrer Angebote die gleichen Chancen haben. Das setzt voraus, dass die Angebote aller Wettbewerber den gleichen Bedingungen unterworfen sind. Der Gleichbehandlungsgrundsatz schließt eine Verpflichtung zur Transparenz ein, um durch einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit sicherzustellen, dass ein fairer, unverfälschter Wettbewerb eröffnet wird und überprüft werden kann, ob das Gleichheitsgebot eingehalten worden ist. Das Transparenzgebot soll im Wesentlichen die Gefahr einer Günstlingswirtschaft oder willkürlicher Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers ausschließen. Ausschlaggebend für die Einhaltung dieser Grundsätze sind die aufgestellten Zuschlags- bzw. Auswahlkriterien; sie stellen die Verbindung her zwischen der Ausschreibung, bei der sie nach Nr. 2.2 Satz 2 Buchstabe h und i der Auswahl-Richtlinie zu veröffentlichen sind, und der Auswahlentscheidung, der sie gemäß Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 4 der Auswahl-Richtlinie zugrunde zu legen sind. Durch die Kriterien wird das Verfahren objektiviert. Ihre Anwendung stellt sicher, dass die zuständige Stelle bei der Auswahl nicht auf subjektive Präferenzen, sondern allein auf die von den Kriterien erfassten objektiven Gesichtspunkte abstellt. Aus dem Transparenzgebot folgt die Pflicht zur Offenlegung der Entscheidungskriterien, da nur so eine diskriminierungsfreie Teilnahme aller Interessenten am Auswahlverfahren gewährleistet werden kann, die ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen ausschließt. Es müssen aber nicht nur die für die Entscheidung maßgeblichen Kriterien transparent sein, auch die konkrete Auswahlentscheidung muss diesen Erfordernissen genügen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Die Erfüllung dieser an die Verfahrensgestaltung zu stellenden Anforderungen ist angesichts dessen, dass bei der Bestimmung und Gewichtung der Auswahlkriterien wie auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum besteht und die Auswahlentscheidung daher nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt, von besonderer Bedeutung, um ein faires Verfahren zu gewährleisten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Die maßgeblichen Kriterien sind ferner so klar, präzise und eindeutig zu formulieren, dass alle gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten deren genaue Bedeutung verstehen und sie gleichermaßen auslegen können. Die Bewerber sollen dadurch in die Lage versetzt werden, ein unter Berücksichtigung aller Umstände hinreichend vergleichbares sowie das ihnen bestmögliche Angebot abzugeben, sodass die auswählende Stelle im Stande ist, tatsächlich zu überprüfen, ob und inwieweit die Angebote die für die betreffende Leistung geltenden Kriterien erfüllen. Diese Mitteilungspflicht gilt auch für Unterkriterien.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Hilfs- oder Unterkriterien in diesem Sinne sind solche, welche die für die Auswahlentscheidung maßgeblichen Hauptkriterien ausfüllen und näher bestimmen. Bis zu welchem Detaillierungsgrad eine solche weitere Untergliederung von Auswahlkriterien von der zuständigen Stelle vorab festgelegt werden muss, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls. Sie ist nach Maßgabe der Bedeutung und des Gewichts des jeweiligen Hilfskriteriums für die Auswahlentscheidung sowie nach Sinn und Zweck des Transparenzgebots zu beantworten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Die Ausschreibung selbst muss zwar noch keine Gewichtung der dort angegebenen Auswahlkriterien enthalten. Eine solche Verpflichtung lässt sich weder der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung noch der Richtlinie 96/67/EG entnehmen. Vor diesem Hintergrund kann sie auch nicht aus allgemeinen vergaberechtlichen Grundsätzen, etwa dem Transparenzgebot, hergeleitet werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 -, a. a. O.

Zur Wahrung des Transparenzgebotes ist es jedoch erforderlich, dass die Gewichtung der Auswahlkriterien und gegebenenfalls die Festlegung von Unterkriterien und deren Gewichtung jedenfalls vor der Öffnung der Bewerbungen erfolgt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2016 ‑ 3 B 16.15 -, a. a. O.; vorgehend: VGH Hessen, Urteil vom 15. Oktober 2014 - 9 C 1276/13.T -, juris.

Aus dem Gebot der Sachgerechtigkeit folgt schließlich, dass sowohl das Auswahlverfahren als auch die Auswahlentscheidung an in der Sache begründeten Anforderungen auszurichten sind und diesen genügen müssen. Dabei ist insbesondere der Zweck des Auswahlverfahrens einschließlich der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen, entsprechend den Zielsetzungen der Richtlinie 96/67/EG, der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung und der Auswahl-Richtlinie einen Dienstleister für die Erbringung bestimmter Bodenabfertigungsdienste an einem Flughafen auszuwählen.

Den vorstehenden Grundsätzen wird die vorliegende Ausschreibung gerecht.

Dies gilt jedenfalls unter Berücksichtigung der den Bewerbern ansonsten zur Erstellung der Bewerbungen vor Öffnung der Bewerbung überlassenen Unterlagen und Informationen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auch einzustellen, dass der mit der Ausschreibung angesprochene Kreis potentieller Bewerber einschließlich der Klägerin aufgrund praktischer Erfahrungen aus der Tätigkeit als Drittabfertiger und der Durchführung der zuvor zu absolvierende Auswahlverfahren typischerweise über fundiertes fachliches Wissen über die Anforderungen bzw. die zweckmäßigen Abläufe von Abfertigungsdienstleistungen verfügt. Dieses Wissen ermöglicht ebenfalls typischerweise die interessengerechte Teilnahme an dem Ausschreibungsverfahren derartiger Leistungen, selbst wenn die Auswahlkriterien nur rahmenartig umschrieben werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O.

Der bekannt gemachte Ausschreibungstext enthielt die Angabe, dass die Luftfahrtbehörde die Auswahlentscheidung zugunsten desjenigen Angebots trifft, das anhand der Zuschlagskriterien "als das Annehmbarste erscheint". Damit geht es einher, dass die Beigeladene zu 1. den Bewerbern mit Aufforderungsschreiben vom 3. Juni 2020 mitgeteilt hat, die zuständige Luftfahrtbehörde werde den Zuschlag auf die Bewerbung erteilen, die unter Berücksichtigung der Zuschlagskriterien "am annehmbarsten ist". In Anbetracht der in diesem Schreiben anschließend aufgeführten Zuschlagskriterien und dem mitgeilten Punktebewertungsschema ist deutlich zu erkennen und deshalb nicht zweifelhaft, dass damit diejenige Bewerbung den Zuschlag erhalten bzw. ausgewählt werden sollte, die unter Berücksichtigung dessen die höchste Zahl an Bewertungspunkten erreicht.

Die dafür maßgeblichen Auswahlkriterien sind den Bewerbern im Text der Ausschreibung, deren Begleitdokument und nochmals im Aufforderungsschreiben vom 3. Juni 2020, dort zudem unter Offenlegung ihrer Gewichtung sowie der Art und Weise der Punktbewertung, kundgetan worden. Sie unterliegen unter den Gesichtspunkten der gebotenen Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung (§ 7 Abs. 1 Satz 5 BADV i. V. m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie, Art. 11 Abs. 1 Buchstabe a sowie die Erwägungsgründe 11, 16 und 21 der Richtlinie 96/67/EG) keinen rechtlichen Bedenken. Mit Rücksicht auf den weiten Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der für die Ausschreibung und Auswahl zuständigen Stellen bedurfte es der Angabe weiterer und/oder ausdifferenzierterer Unterkriterien ebenso wenig wie einer weitergehend ausdifferenzierten bzw. gesonderten Gewichtung verschiedener Wertungsgesichtspunkte. Die vorab bekannt gemachten Kriterien sind hinreichend bestimmt formuliert, sodass alle gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten deren genaue Bedeutung verstehen und sie gleichermaßen auslegen konnten. Sie ließen hinreichend sachgerechte, vergleichbare und überprüfbare Angebote erwarten. Dies ist insbesondere unter Berücksichtigung der den Bewerbern darüber hinaus für ihre Bewerbung zur Verfügung gestellten Unterlagen und Informationen anzunehmen.

aa) Kommerzielle Bewerbungsinhalte (Mustermengen und Musterkostenkalkulation inklusive der Musterpreise)

Vorstehendes gilt hinsichtlich des den Bewerbern gleichlautend unter VI.3)1. des Ausschreibungstextes, unter III.3.8.1 des Begleitdokumentes der Ausschreibung und unter Nr. 9 (1) des Aufforderungsschreibens unter der Überschrift "Kommerzielle Angebotsinhalte" bzw. "Kommerzielle Bewerbungsinhalte" mitgeteilten Kriteriums der "Mustermengen- und Musterkostenkalkulation inklusive der Musterpreise, die der Dienstleister für die Abfertigung der einzelnen, im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen kalkuliert".

(1) Generell sachgerechte, objektive, transparente und nichtdiskriminierende Kriterien und Vorgaben für deren Bewertung

Sowohl in der Ausschreibung und deren Begleitdokument als auch im Aufforderungsschreiben ist das Kriterium der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation näher dahingehend erläutert worden, darunter sei der Nachweis zu verstehen, dass die Anzahl und Kosten der eingesetzten Ressourcen Personal und Gerät sowie die angesetzten Aufwendungen für Sach- und Overheadkosten für das Gesamtvolumen der angebotenen Abfertigungsleistungen einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb gewährleisteten. Dem ist zweifelsfrei zu entnehmen, dass es galt, den Nachweis einerseits eines wirtschaftlichen und andererseits eines verlässlichen Abfertigungsbetriebes zu führen, und dies maßgeblich anhand der in der Kalkulation berücksichtigten Anzahl an eingesetztem Personal und an eingesetzten Geräten einschließlich der dafür veranschlagten Kosten sowie der kalkulierten sonstigen Sach- und Overheadkosten und der Musterpreise zu erfolgen hatte. Damit sind der Nachweis der Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs und der Nachweis der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes erkennbar als zwei Unterkriterien herausgestellt worden.

In Ergänzung dessen hat die Beigeladene zu 1. in ihrem Aufforderungsschreiben weitergehende Ausführungen zu den Anforderungen an die Bewerbungen hinsichtlich der Darlegung der Verlässlichkeit und Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes, aber auch zur Gewichtung und Bewertung der diesbezüglichen Bewerbungsangaben gemacht. Darin fand sich nochmals bestätigt, dass es darum ging, mittels einer nachvollziehbaren Mustermengen- und Musterkostenkalkulation sowohl einen verlässlichen als auch einen wirtschaftlichen Abfertigungsbetrieb plausibel darzutun. Ferner ist in dem Aufforderungsschreiben die Gewichtung des Kriteriums der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation mit "50 %, das entspricht maximal 500 von 1000 Punkten", für die Merkmale bzw. Unterkriterien "Verlässlichkeit" und "Wirtschaftlichkeit" zudem jeweils ein separates (Punkte‑)Bewertungsschema mitgeteilt und dazu ausgeführt worden, die Gesamtpunktwertung der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation ergebe sich aus dem arithmetischen Mittel der Einzelwertungen für Verlässlichkeit bzw. Wirtschaftlichkeit. Damit ist klar hervorgehoben worden, dass sowohl der Nachweis der Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebes als auch der Nachweis der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes gleichermaßen in die Bewertung der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation einfließen würden.

Hinsichtlich des Nachweises der Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebes ist es aufgrund der ergänzenden Angaben im Aufforderungsschreiben im Übrigen mehr als deutlich, dass es zum einen auf einen Ansatz von ausreichenden Ressourcen für die zuverlässige Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen und zum anderen darauf ankommen sollte, dass die Kalkulation der darauf basierenden Gesamtkosten und der Höchstpreise realistisch und damit auskömmlich ist. Damit ging es entsprechend der offensichtlichen Zweckrichtung dieses Nachweises klar erkennbar um den Ansatz der für einen zuverlässigen Bodenabfertigungsbetrieb ausreichenden Personal- und Sachmittel bei gleichzeitiger Kalkulation realistischer Kosten und (Höchst-)Preise. Daraus ergab sich schlüssig, dass sich hinsichtlich der Verlässlichkeit insbesondere ein für die in Rede stehende Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen unzureichender Ressourcenansatz nachteilig auswirkt. Außerdem war aufgrund dessen klar erkennbar, dass es hinsichtlich der Verlässlichkeit von Nachteil ist, wenn die veranschlagten Kosten und Preise keinen hinreichenden Realitätsbezug aufweisen sollten. Aus der vorgegebenen Auskömmlichkeit der Kalkulation folgt zudem, dass die angesetzten Preise mindestens zur Deckung der kalkulierten Kosten führen mussten.

Hinsichtlich des Nachweises der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes ist es aufgrund der ergänzenden Angaben im Aufforderungsschreiben ebenfalls hinreichend deutlich, dass es auf die Angemessenheit des Ansatzes der Ressourcen, der kalkulierten Kosten und auch der kalkulierten (Höchst-)Preise ankommen sollte. Dies wurde hinsichtlich der Kosten- und Preiskalkulation noch besonders durch die Hinweise im Aufforderungsschreiben betont, dass die Kosten für Personal und Geräte "angemessen und leistungsbezogen" anzusetzen seien, für die Wirtschaftlichkeit "die Höhe der Gesamtkosten und der Höchstpreise wertungsrelevant" sei und die angegebenen Gesamtkosten und Höchstpreise in einem realistischen Verhältnis zueinander stehen müssten. Daraus ergab sich entsprechend der offenbaren Zweckrichtung des Wirtschaftlichkeitsnachweises zweifelsfrei, dass sich der Ansatz von unnötig vielen Ressourcen nachteilig auswirkt. Erkennbar war demnach auch, dass der Ansatz von überzogenen, nicht leistungsbezogenen Kosten für Personal und Geräte ebenso von Nachteil ist wie ein unrealistisches Verhältnis zwischen Kosten und Höchstpreisen. Ersichtlich hervorgehoben war zudem, dass es für die Wertung auch auf die Höhe der Gesamtkosten und Höchstpreise ankommt. Für den gebührend informierten und sorgfältigen Bewerber musste dabei außer Zweifel stehen, dass höhere Gesamtkosten und/oder höhere Höchstpreise insoweit für sich genommen nachteilig zu Buche schlagen. Dies gilt erst recht eingedenk dessen, dass es neben der Qualitätsverbesserung bekanntermaßen eine Zielsetzung der Richtlinie 96/67/EG ist, die Kosten für Bodenabfertigungsdienstleistungen zu senken (vgl. Erwägungsgrund 5 der Richtlinie 96/67/EG). Es versteht sich von selbst, dass den (Muster‑)Preisen und deren Höhe jedoch nur dann Aussagekraft zukommt, wenn sie auf einer realistischen Mustermengen- und Musterkostenkalkulation beruhen. Ein gegenüber den Konkurrenzbewerbungen niedrigerer Preis kann bei einer sachgerechten Betrachtungsweise nur dann zugunsten des Bewerbers ins Gewicht fallen, wenn der betreffende Bewerber ihn nicht dadurch künstlich niedrig gerechnet hat, dass er für die zu erbringenden Dienstleistungen zu wenig Personal und/oder Sachmittel angesetzt oder die für deren Einsatz zu veranschlagenden Kosten nicht in einer realistischen Höhe berücksichtigt hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 ‑, a. a. O.

Durchgreifenden rechtlichen Bedenken unterliegt Vorstehendes auch nicht etwa unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Überschneidung, Doppelung oder Vermischung der einerseits für den Nachweis eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebes und andererseits für den Nachweis eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs aufgestellten Anforderungen. Bei den von den Bewerbern durch eine Mustermengen- und Musterkostenkalkulation zu erbringenden Nachweisen sowohl eines verlässlichen als auch eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebes ist es sachgerecht, bestimmte Aspekte wegen ihrer potentiell unterschiedlichen Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebs einerseits und auf die Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs andererseits als wertungsrelevante Anforderungen im Hinblick auf beide geforderten Nachweise vorzusehen. Dies genügt der gebotenen Transparenz, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung auch dann, wenn diese Aspekte für den jeweilig geforderten Nachweis in unterschiedlicher Hinsicht bewertungsrelevant sein sollen bzw. sind. Dies gilt jedenfalls dann, wenn für den gebührend informierten und im üblichen Maße sorgfältigen Bewerber - wie aufgezeigt - die unterschiedliche Ausrichtung der Bewertung der Anforderung im Hinblick auf den dadurch zu erbringenden jeweiligen Nachweis erkennbar ist und - wie hier - zudem sowohl der Nachweis eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs als auch der Nachweis eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebs erkennbar als eigenständig gewichtete und zu bewertende Unterkriterien bestimmt worden sind.

Ausgehend davon ist es vorliegend insbesondere sachgerecht und mit dem Transparenz- und Gleichbehandlungsgebot vereinbar, die Höhe der (Gesamt‑)Kosten und die Höhe der Muster- bzw. Höchstpreise in gewisser Hinsicht als wertungsrelevant sowohl für den Nachweis eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebs als auch für den Nachweis eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs vorzusehen. Gleiches gilt für die mitgeteilte Wertungsrelevanz des Ressourceneinsatzes sowohl im Hinblick auf den Nachweis eines wirtschaftlichen wie auch auf den Nachweis eines verlässlichen Abfertigungsbetriebes.

Einer weitergehenden, insbesondere gesonderten Gewichtung der dargestellten, für die Wertung des Nachweises der Verlässlichkeit wie des Nachweises der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes unterhalb dieser beiden Unterkriterien maßgeblichen Gesichtspunkte bzw. Anforderungen bedurfte es nicht. Namentlich bedurfte es keines gesonderten, eigenständig gewichteten (Unter‑)Kriteriums der kalkulierten "Preise", "Höchstpreise" oder "Musterpreise". Insbesondere Letzteres ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der zuständigen Stellen schon deshalb gedeckt, weil die kalkulierten (Muster‑)Preise nicht verbindlich sind.

Zur Wahrung der gebotenen Transparenz, Objektivität, Gleichbehandlung und Diskriminierungsfreiheit des Auswahlverfahrens genügte es insgesamt vorliegend jedenfalls, dass im Aufforderungsschreiben neben den regelrechten Haupt- und Unterkriterien der Auswahl, deren jeweilige Gewichtung und den dafür maßgeblichen Anforderungen bzw. Wertungsgesichtspunkten zudem ein darauf bezogenes, nachvollziehbares Bewertungssystem mitgeteilt worden ist. Demnach sollten die Unterkriterien des Nachweises der Verlässlichkeit und des Nachweises der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes ähnlich einer Schulnotenvergabe abgestuft mit 0 Punkten bis zu 5 Punkten bewertet werden, und zwar in Abhängigkeit davon, in welchem Ausmaß der Bewerber die Anforderungen der Verlässlichkeit bzw. der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes erfüllt.

Den Unterkriterien des Nachweises der Verlässlichkeit und des Nachweises der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes und den dazu mitgeteilten Anforderungen lässt sich bereits für sich genommen hinreichend entnehmen, dass deren Bewertung umso besser ausfallen würde, je besser die Anforderungen erfüllt sein würden. Bestimmtheitsdefizite sind insoweit - wie ausgeführt - weder tragfähig dargetan noch sonst ersichtlich.

Dies gilt erst recht unter Berücksichtigung des mitgeteilten Punktebewertungssystems. Daraus ergab sich klar, dass die Punkte entsprechend abgestuft in Abhängigkeit davon erreicht werden, in welchem Maß die Anforderungen erfüllt werden.

Einer noch weitergehenden Unterlegung der Punktestufen des Bewertungssystems bedurfte es nicht. Dies liefe letztlich auf einen noch weitergehend ausdifferenzierten Kriterienkatalog hinaus. Für die Wertung der Angebote muss jedoch kein bis in letzte einzelne Anforderungen und Wertungsgesichtspunkte und deren Gewichtung gestaffeltes Wertungssystem aufgestellt werden. Der der ausschreibenden bzw. auswählenden Stelle bei der Bestimmung und der Gewichtung der Auswahlkriterien bzw. bei der Auswahlentscheidung zukommende Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum darf nicht dadurch eingeschränkt werden, dass im Voraus in mehrstufige Unterkriterien bzw. Wertungsgesichtspunkte und entsprechende Gewichtungen aufgegliederte Bewertungssysteme aufgestellt werden müssten. Es ist nicht zu beanstanden, dass sich die zuständigen Stellen für einen Restbereich eine freie Wertung vorbehalten. Die Grenze, ab der das Offenlassen konkreter Wertungsmaßstäbe rechtlich unzulässig ist, ist allerdings erreicht, wenn die aufgestellten Wertungsmaßstäbe so unbestimmt sind, dass Bewerber nicht mehr angemessen über die Kriterien und Modalitäten informiert werden, anhand derer das "beste" Angebot ermittelt wird, und sie infolgedessen auch vor einer willkürlichen und/oder diskriminierenden, d. h. einer die Gebote der Gleichbehandlung und der Transparenz verletzenden Angebotsbewertung nicht mehr effektiv zu schützen sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Dies ist hier nicht der Fall. Vielmehr ergänzen sich die mitgeteilten Auswahlkriterien, deren bekannt gegebene Gewichtungen und das veröffentlichte Bewertungssystem nach Art der Schulnotenvergabe und gewährleisten zusammen betrachtet hinreichende Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Diskriminierungsfreiheit des Auswahlverfahrens einschließlich der Auswahlentscheidung.

Soweit - wie hier - ein Benotungssystem nach Schulnotenart hinreichend durch spezifische Auswahlkriterien und Gewichtungen derselben ausgefüllt wird, unterliegt es keinen rechtlichen Bedenken, insbesondere nicht unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Transparenz, Gleichbehandlung, Objektivität und Sachgerechtigkeit des Auswahlverfahrens.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Das stellt den Bewerber nicht schutzlos und setzt ihn, wenn die Ausschreibung, die Bewertungskriterien und deren Gewichtung - wie hier - hinreichend klar und bestimmt sind, sodass er erkennen kann, was von ihm verlangt wird, nicht der Willkür aus. Lediglich hinsichtlich der Anwendung der Bewertungsmethode ist der Bewerber auf die Transparenz der individuellen Wertungsentscheidung im Nachhinein ("ex post") verwiesen, die auch den weiteren Anforderungen nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung und der Richtlinie 96/67/EG - insbesondere der Sachgerechtigkeit, Objektivität und Diskriminierungsfreiheit - genügen muss.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der zuständigen Stellen ist es ferner gedeckt, dass nach dem hier den Bewerbern mitgeteilten Punktebewertungssystem die Punkte allein in Abhängigkeit von dem Maß der Erfüllung der Anforderungen vergeben werden und insofern diesbezügliche Defizite (negativ) Berücksichtigung finden sollten, ohne dass es sich in der Bewertung gesondert positiv auswirken konnte - sei es in Form von Zusatz- oder Pluspunkten, sei es in anderer Form -, wenn die Bewerbungsinhalte in bestimmter Hinsicht über die gestellten Anforderungen hinausgehen (sollten). Das genügt dem Transparenzgebot, weil diese Art und Weise der Bewertung der Bewerbungen aufgrund der Darstellung im Aufforderungsschreiben hinreichend klar zu erkennen gewesen ist. Ebenso wenig lässt dies Defizite im Hinblick auf die gebotene Sachgerechtigkeit und Gleichbehandlung erkennen. Zum einen sollten diese Bewertungsbedingungen für alle Bewerber ersichtlich gleichermaßen zum Tragen kommen. Zum anderen lässt die Berücksichtigung von Defiziten hinsichtlich der Erfüllung der Anforderungen eine ausreichend sachlich orientierte und zudem hinreichend entsprechend differenzierte Bewertung der Bewerbungen zu. Eine zusätzliche positive Berücksichtigung von über die gestellten Anforderungen hinausgehenden Bewerbungsinhalten ist demgegenüber weder der Sache nach noch aus Gründen der Gleichbehandlung zwingend erforderlich. Ein solches liefe auf eine Berücksichtigung von Bewerbungsinhalten hinaus, die das Anforderungsprofil über das von den zuständigen Stellen - wie hier - im Rahmen ihres Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums bestimmte Maß hinaus erfüllten. Das ist jedenfalls nicht zwingend erforderlich.

Durchgreifende Bedenken gegen das Punktebewertungssystem für die Mustermengen- und Musterkostenkalkulation einschließlich des Nachweises eines verlässlichen wie eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebes folgen hier auch nicht daraus, dass die im Aufforderungsschreiben (S. 11) aufgeführte - zweidimensionale - tabellarische Übersicht der jeweiligen aus dem arithmetischen Mittel jeweils zweier Einzelpunktwertungen von 0, 1, 2, 3, 4 und 5 zu bildenden Gesamtpunktwertungen von 0.0 bis 5.0 in der Kopfzeile ("Verlässlich-") und der Kopfspalte ("keit") unvollständige Angaben enthielt. Zwar ließ und lässt dies die Übersicht nicht aus sich heraus verständlich erscheinen. Dies stellt indes lediglich einen unbeachtlichen Redaktionsfehler dar. Aus den erläuternden Ausführungen im Aufforderungsschreiben ergibt sich eindeutig, dass es sich um die tabellarische Aufstellung der ‑ möglichen - arithmetischen Mittel aus den Einzelbewertungen der Unterkriterien der "Verlässlichkeit" und der "Wirtschaftlichkeit" des Abfertigungsbetriebs handelt.

Einen ebenfalls unbeachtlichen Redaktionsfehler stellt es im Weiteren dar, dass im Aufforderungsschreiben im Anschluss an diese Tabelle ausgeführt wird, die Anzahl der erreichten Punkte werde mit "80" multipliziert, um das Endergebnis (Bewertungspunkte) zu ermitteln. Aus dem Gesamtzusammenhang, insbesondere aus der mitgeteilten Gewichtung des Kriteriums der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation ("50 %, das entspricht 500 von 1000 Punkten") sowie der übrigen Auswahlkriterien, ergibt sich eindeutig, dass statt des Faktors 80 der Faktor 100 zugrunde zu legen ist, um letztlich die Punktewertung für das Kriterium der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation zu erhalten.

Auch für eine unzulässige Vermischung oder Vermengung kommerzieller und qualitativer Auswahlkriterien zeigt die Klägerin nichts Tragfähiges auf. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung dessen, dass im Aufforderungsschreiben zur Wertung der Verlässlichkeit im Rahmen des Auswahlkriteriums der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation vorgegeben worden ist, die Höhe der veranschlagten Kosten müsse im Einklang mit den Angaben zu den qualitativen Bewerbungsinhalten stehen. Dadurch wird der sachgerechten Erwartung Rechnung getragen, dass die Bewerbungen einen Realitätsbezug zwischen den angebotenen Leistungen und den dafür veranschlagten Kosten und Preisen aufweisen.

Im Übrigen ist wird es der Bedeutung einerseits der kommerziellen Auswahlkriterien bzw. Bewerbungshinhalte und andererseits der qualitativen Auswahlkriterien bzw. Bewerbungshinhalte gerecht und ist es mithin vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der zuständigen Stellen gedeckt, diese - wie hier - im Verhältnis von 50 zu 50 zu gewichten. Die Klägerin trägt im Übrigen substantiiert nichts Tragfähiges vor, was dies infrage stellt.

(2) Keine rechtsfehlerhafte Lückenhaftigkeit der Auswahlkriterien und sonstigen Bewerbungsvorgaben

Aufgrund der den Bewerbern zur Verfügung gestellten Unterlagen und Informationen war unter Berücksichtigung aller Umstände auch eine hinreichend sachgerechte und vergleichbare Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation zu erwarten. Insbesondere bedurfte es zur Gewährleistung dessen keiner weiteren Vorgaben. Gleiches gilt im Hinblick auf die im Übrigen gebotene Transparenz des Auswahlverfahrens und der Auswahlentscheidung.

Bei der Ausschreibung von Bodenabfertigungsdienstleistungen steht es der ausschreibenden Stelle aufgrund ihres Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums bei der Bestimmung und Gewichtung der Auswahlkriterien innerhalb der aufgezeigten Grenzen frei, hinsichtlich der Erstellung einer - wie hier - zum Nachweis eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebes geforderten Mustermengen- und Musterkostenkalkulation von einem weitergehenden und detaillierteren Kriterienkatalog abzusehen und die Erarbeitung der diesbezüglich erforderlichen Kalkulationen in bestimmtem Maße den Bewerbern zu überlassen. Dies dürfte den Zielsetzungen der Richtlinie 96/67/EG und der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung, die Qualität der Dienste zu steigern und die diesbezüglichen Kosten zu senken, sogar eher gerecht werden. Durch eine solche Ausschreibung kann die bei den Bewerbern aufgrund ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit im einschlägigen Bereich vorhandene Sachkunde und Kompetenz zur Entwicklung kreativer und innovativer Lösungen zur wirtschaftlich effektiven und verlässlichen Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten genutzt und einbezogen werden, ohne auf den Kenntnisstand der ausschreibenden Stelle beschränkt zu sein. Derartige Ausschreibungen bieten sich insbesondere an, wenn - was bei der Erstellung einer Mustermengen- und Musterkostenkalkulation für einen Bodenabfertigungsbetrieb regelmäßig anzunehmen ist - Raum für kreative und innovative Lösungen und Konzepte zur Erbringung auszuschreibender Leistungen besteht und/oder schlechthin geistig-schöpferische Leistungen wie zum Beispiel Planungsleistungen oder Konzeptionen gefordert sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N., zur funktionalen Ausschreibung und Aufgabenausschreibung im Sinne von § 121 Abs. 1 Satz 2 GWB.

Eine weitgehende Detaillierung von Ausschreibungskriterien liefe in solchen Fällen darauf hinaus, dass der ausschreibenden Stelle entgegen ihren eigentlichen Intentionen eine andere Art der Ausschreibung auferlegt würde und die mit der gewollten Ausschreibungsart zur Erreichung eines unter kommerziellen wie qualitativen Gesichtspunkten bestmöglichen Ergebnisses bezweckte Einbeziehung der Sachkompetenzen der Bewerber unterbliebe.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N.

Den Bewerbern wurden zudem die zur Erstellung vergleichbarer Angebote notwendigen Informationen in ausreichendem Maße zur Verfügung gestellt. Unter Berücksichtigung der den Bewerbern mit dem Aufforderungsschreiben vom 3. Juni 2020 übermittelten Unterlagen und Informationen war für einen gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten ersichtlich, was gefordert war. Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass diese Vorgaben den Anforderungen der Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung nicht genügten, sind weder dargetan noch sonst ersichtlich.

Abgesehen davon, dass mit dem Aufforderungsschreiben - wie ausgeführt - nochmals in inhaltlicher Übereinstimmung mit der Ausschreibung die Bewertungskriterien mitgeteilt worden sind, enthielt dieses weitergehende sachgerechte Vorgaben zur Erstellung insbesondere der geforderten Mustermengen- und Musterkostenkalkulation, die eine hinreichende Vergleichbarkeit der Bewerbungen erwarten ließ.

Dem steht es nicht entgegen, dass die Bewerber zur Erstellung ihrer Bewerbung hinsichtlich der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation eigene Annahmen treffen mussten. Wie ausgeführt, liegt es im Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der ausschreibenden Stelle, bei der Ausschreibung von einem detaillierteren Kriterienkatalog abzusehen und die Erarbeitung der diesbezüglich erforderlichen Kalkulationen und Konzepte in bestimmtem Maße den Bewerbern zu überlassen. Dafür, dass dies vorliegend in einem Maße erfolgt wäre, die eine hinreichende Vergleichbarkeit der Bewerbungen infrage stellen könnte, ist weder etwas Tragfähiges vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Insbesondere greift es nicht durch, wenn die Klägerin moniert, von den Bewerbern seien eigene Annahmen hinsichtlich der sogenannten "nicht‑zusammenhängenden" Vorgänge - offensichtlich zu verstehen als Flüge ohne zusammenhängende An- und Abflugsequenz - zu treffen gewesen. Dies trifft bereits in der Sache nicht zu. Denn der Anteil bzw. die Anzahl solch "nicht-zusammenhängender" Vorgänge ließ sich aus dem zur Verfügung gestellten Musterflugplan ermitteln, ohne dass es insofern eigener Annahmen der Bewerber bedurfte. Dazu war es nach der nicht in Zweifel zu ziehenden und einleuchtenden Darlegung des Beklagten lediglich erforderlich, aus dem Flugplan die Ereignisse herauszusuchen, die nur aus einem Ankunft- oder nur aus einem Abflugereignis bestehen. Raum für eigene Annahmen bzw. Interpretationen bestand insofern nicht.

Ebenso wenig ist eine hinreichende Beeinträchtigung der Vergleichbarkeit der Bewerbungen wegen der von den Bewerbern verlangten Auswertung des Musterflugplans hinsichtlich der Beladungsart (Bulk oder Container) der Flugverbindungen dargetan oder sonst ersichtlich. Nach der substantiiert nicht in Abrede gestellten Darstellung des Beklagten können die im Musterflugplan angegebenen Flugzeugtypen weitestgehend nur auf eine der beiden Arten beladen werden. Die Beladungsart ergibt sich aus den technischen Spezifikationen der Flugzeugtypen, die einem gebührend informierten und die übliche Sorgfalt wahrenden Bewerber hinreichend bekannt sein müssen. Allein bei den Flugzeugtypen der A 320er-Familie einschließlich des A 320neo und bei dem Flugzeugtyp A 319 ging die Beladungsart nicht unmittelbar aus dem Flugplan hervor. Dies hat der Mitarbeiter der B. GmbH Herr F. N. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt, ohne dass dem die Klägerin noch substantiiert entgegengetreten ist. Auch insoweit war indes eine hinreichende Vergleichbarkeit der Bewerbungen deshalb zu erwarten, weil die Airlines bei diesen Flugzeugtypen bevorzugt eine der beiden Beladungsarten verwenden und dies zum Kenntnisstand eines gebührend informierten und hinreichend sorgfältigen Bewerbers gehört. Dazu hat der Mitarbeiter der B. GmbH Herr F. N. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar ausgeführt, dass eine eindeutige Zuordnung aufgrund der jeweiligen Airline entsprechend ihrer Bestellungen bei den Herstellern möglich gewesen ist. Auch dem ist die Klägerin nicht (mehr) substantiiert entgegengetreten.

Im Weiteren wird weder die gebotene Transparenz des Auswahlverfahrens noch eine hinreichende Vergleichbarkeit der Bewerbungen dadurch in Frage gestellt, dass im Aufforderungsschreiben vom 3. Juni 2020 vorgegeben wird, dass der Kalkulation und insbesondere der Kalkulation der Musterpreise zur Herstellung der Vergleichbarkeit der Bewerbungen ausschließlich die in den Bewerbungsunterlagen ‑ insbesondere im Flugplan - aufgeführten Daten zugrunde zu legen seien. Dass gleichwohl im gewissen Umfang von den Bewerbern Annahmen zu treffen waren, ergibt sich bereits aus dem weiteren Hinweis im Aufforderungsschreiben, wonach der Kalkulation zugrunde liegende Annahmen seitens der Bewerber zu erläutern seien. Zweifel konnten insbesondere im Hinblick auf etwaige Annahmen im Hinblick auf die Beladungsart (Bulk oder Container) nicht bestehen, weil dazu in der Anlage 01 des Aufforderungsschreibens gesondert darauf hingewiesen worden ist, dass, soweit sich diese nicht aus dem Flugzeugtyp ergebe, aufgrund der Expertise des Bewerbers eine Annahme zu treffen sei. Wie ausgeführt, bedurfte es im Hinblick auf die "nicht-zusammenhängenden" Vorgänge keiner eigenen Annahmen der Bewerber.

Dass das Auswahlkriterium der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation und die diesbezüglichen Bewerbungsvorgaben im Hinblick auf ansonsten von den Bewerbern zu treffende eigene Annahmen unter dem Gesichtspunkt gebotener Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung zu beanstanden sein könnte, hat die Klägerin nicht, jedenfalls nicht substantiiert geltend gemacht.

Soweit die Klägerin im Übrigen das Erfordernis der Erläuterung ihrer Angaben moniert, verkennt sie, dass nach dem Vorstehenden mit dem vorliegenden Auswahlkriterium der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation der Nachweis eines verlässlichen und wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebes gefordert ist. Eine solche Nachweisführung erfordert, dass die entsprechenden Anforderungen nachvollziehbar und plausibel dargelegt werden müssen. Dem ist immanent, dass die Darlegungen grundsätzlich zu erläutern und zu begründen sind. Dies gilt insbesondere für die im Zuge der Erstellung der Kalkulation zugrunde gelegten eigenen Annahmen schon deshalb, weil das Aufforderungsschreiben den ausdrücklichen Hinweis enthielt, dass seitens der Bewerber der Kalkulation zugrunde liegende Annahmen zu erläutern seien.

Aus der klaren Vorgabe des Nachweises sowohl eines wirtschaftlichen als auch eines verlässlichen Abfertigungsbetriebes ergab sich zudem hinreichend transparent, dass es galt, insoweit zumindest nachvollziehbare und plausible Darlegungen zu unterbreiten. Unzweifelhaft war die Nachweisführung in Bezug auf einen wirtschaftlichen wie verlässlichen Abfertigungsbetrieb gefordert. Daraus war zudem ohne weiteres zu ersehen, dass (auch) etwaige Defizite in dieser Hinsicht durchschlagen und wertungsrelevant sein würden. Bedenken in Hinblick auf die gebotene Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Gleichbehandlung unterliegt dies nicht.

(3) Weitere Einzelaspekte

Auch im Übrigen genügen die in der Ausschreibung bekannt gemachten Auswahlkriterien und Bewerbungsvorgaben in Verbindung mit den den Bewerbern ansonsten zur Erstellung der Bewerbungen zur Verfügung gestellten Informationen sowohl dem Transparenz- und Gleichbehandlungsgebot als auch dem Gebot der Sachgerechtigkeit.

(a) Fehlende Berechnungsformel

Soweit die Klägerin geltend macht, es habe aus Gründen der Transparenz einer Berechnungsformel bedurft, aufgrund derer die Höhe der Gesamtkosten und der Höchstpreise aus den unterschiedlichen Bewerbungen zueinander ins Verhältnis hätte gesetzt werden können, legt sie schon nicht substantiiert dar, dass und gegebenenfalls welche Aussagekraft und Bedeutung einem solch verhältnismäßigen Vergleich der kalkulierten Kosten und Preise zukommen sollte. Aus einem verhältnismäßigen Vergleich von Zahlen- bzw. Größenangaben lassen sich allenfalls eingeschränkt Schlussfolgerungen ziehen. Die Klägerin lässt außer Betracht, dass es im Rahmen des Auswahlkriteriums der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation und der diesbezüglichen Unterkriterien des Nachweises der Verlässlichkeit und des Nachweises der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebes nicht um einen rein mathematischen Nachweis eines verlässlichen sowie eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebs geht, sondern um die plausible und nachvollziehbare Darlegung eines solchen unter Berücksichtigung der verschiedensten, insbesondere im Aufforderungsschreiben näher dargelegten Einzelaspekte wie unter anderem eines ausreichenden, gleichfalls aber auch angemessenen Ressourcenansatzes sowie einer angemessenen und realistischen Kosten- und Preiskalkulation. Diese Gesichtspunkte entziehen sich einer rein mathematischen Betrachtung, sondern erfordern - auch - die Vornahme von Wertungen, bei denen insbesondere die wechselseitigen Abhängigkeiten der verschiedenen Aspekte gewürdigt werden müssen. Dafür bleibt ein verhältnismäßiger Vergleich der Höhe der Kosten und Preise der verschiedenen Bewerbungen weitgehend unbehilflich. Angesichts dessen verfängt es ebenso wenig, wenn die Klägerin in diesem Zusammenhang anführt, es sei den Bewerbern mangels einer solchen Berechnungsformel beispielsweise verschlossen geblieben, inwiefern es lohnenswert sein könnte, beispielsweise die Marge (Chance/Risiko) herauf- oder herabzusetzen oder an einzelnen Ressourcen zu sparen oder sie zu erhöhen, um jeweils die Aussichten auf Erfolg zu steigern. Im Übrigen verkennt die Klägerin auch insoweit, dass von den Bewerbern nach den dargestellten Vorgaben ersichtlich der Ansatz ausreichender, gleichfalls aber angemessener Ressourcen sowie die Kalkulation angemessener, realistischer Kosten und Preise gefordert war. Die geforderte Auskömmlichkeit, Angemessenheit und Realitätsbezogenheit der Ansätze der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation ließ erkennbar keinen Raum für Ansätze, die nicht im begründeten Sachzusammenhang damit standen. Bestimmtheits- oder Transparenzdefizite lässt dies nicht erkennen.

(b) Musterflugwoche

Keinen relevanten Rechtsfehler bedeutet es, dass die Mustermengen- und Musterkostenkalkulation für ein Jahr auf der Grundlage eines positionierten Flugplans einer ausgewählten Woche des Jahres 2019 (Flugplanwoche vom 2. bis 8. September 2019) zu erstellen war. Insbesondere weder im Hinblick auf die gebotene Gleichbehandlung noch unter dem Gesichtspunkt der erforderlichen Sachgerechtigkeit begegnet dies rechtlichen Bedenken. Auch diese Vorgabe ist vom Entscheidungsspielraum der ausschreibenden Stelle gedeckt.

Soweit auf Seite 8 des Aufforderungsschreibens vom 3. Juni 2020 ausdrücklich von einer ausgewählten Woche des "Jahres 2020" die Rede gewesen ist, handelt es sich offensichtlich um ein Redaktionsversehen. Es war ersichtlich ausgeschlossen, dass eine Flugplanwoche des bei Übersendung des Aufforderungsschreibens noch laufenden, nicht abgeschlossenen Jahres 2020 zugrunde gelegt werden konnte und sollte. Bereits der nach der fehlerhaften Jahresangabe folgende Klammerzusatz "(Flugplanwoche vom 2.9. - 8.9.2019)" enthielt ersichtlich die korrekte Bezeichnung der zugrunde zu legenden Flugplanwoche. Ebenso war im folgenden Absatz des Aufforderungsschreibens von "der ausgewählten Woche des Jahres 2019" die Rede. Etwaige verbleibende Unklarheiten waren jedenfalls mit der nochmaligen korrekten Angabe der zugrunde zu legenden "Beispielwoche des Jahres 2019 (KW 36; 02.09. - 08.09.2019)" in der Anlage 01 des Aufforderungsschreibens beseitigt.

Der hinreichenden Vergleichbarkeit der Bewerbungen stand die Vorgabe dieser Flugplanwoche bereits deshalb nicht entgegen, weil alle Bewerber das - einwöchige - Musterflugbuch zugrunde zu legen hatten. Es leuchtet im Übrigen unmittelbar ein, dass durch die Vorgabe einer Musterflugwoche die Komplexität und Fehleranfälligkeit der Mustermengenkalkulation verringert und die Vergleichbarkeit der Bewerbungen erhöht wird. Durch die Beschränkung des Musterflugbuchs auf eine Woche können saisonale Effekte ausgeblendet werden, für die die Bewerber ansonsten in weitaus größerem Umfang eigene Annahmen hätten treffen müssen.

Dafür, dass die Beigeladene zu 2. als Bestandsanbieter durch die Vorgabe eines auf eine Woche beschränkten Musterflugbuchs unzulässig bevorteilt worden wäre, ist weder etwas Tragfähiges dargetan noch sonst etwas ersichtlich. Daran, dass der Bestandsanbieter aufgrund des bisherigen Betriebs über bestimmte Erfahrungen und Kenntnisse verfügt, ist nichts zu ändern. Dafür, dass diese bei der Vorgabe einer Flugwoche im besonderen Maße zum Tragen kommen könnten, ist jedoch weder substantiiert etwas Tragfähiges dargetan noch sonst etwas ersichtlich.

Es bleibt ferner ebenso ohne tatsächlichen Anhalt und deshalb unsubstantiiert und spekulativ, wenn die Klägerin ausführt, unterschiedliche Annahmen der Bewerber würden sich verstärkt auswirken, wenn diese zunächst auf die Flugereignisse aus einer einzigen Woche konzentriert und dann nur hochgerechnet würden, anstatt die saisonalen Besonderheiten und anderen Schwankungen dort und nur insofern zu berücksichtigen, wo sie aufträten.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Vorgabe eines Musterflugbuchs auf der Grundlage einer Musterflugwoche auch sachgerecht. Die Klägerin legt nichts Durchgreifendes dafür dar noch ist sonst etwas dafür ersichtlich, dass die von den Bewerbern auf dieser Grundlage verlangte Mustermengen- und Musterkostenkalkulation nicht hinreichend an den tatsächlichen Erfordernissen der Bodenabfertigungsdienste ausgerichtet ist, die der auszuwählende Bewerber erbringen soll. Eine Mustermengen- und Musterkostenkalkulation hat zwangsläufig auf der Grundlage fiktiver Daten und Zahlen zu erfolgen. Als Musterflugwoche ist eine typische Beispielswoche des Jahres 2019 (KW 36, 2. bis 8. September 2019) herangezogen worden, deren hinterlegte Flüge sich auf 70 % des Gesamtaufkommens des Flughafens L. /C. beziehen. Damit bildet es einen hinreichend realistischen Flugbetrieb in einer ebenfalls realistischen Größenordnung für die Kalkulation der Mustermengen und -kosten einschließlich der Musterpreise ab.

Nichts anderes folgt daraus, dass die Klägerin sinngemäß moniert, es sei widersprüchlich, einerseits auf eine Flugplanwoche abzustellen, andererseits eine realitätsbezogene Mustermengen- und Musterkostenkalkulation zu verlangen. Es galt vielmehr erkennbar, in Form einer (fiktiven) Musteraufgabe eine Mustermengen- und Musterkostenkalkulation zu erstellen, als deren Rahmenbedingung unter anderem eine zugrunde zu legende Musterflugplanwoche vorgegeben worden ist. Dies lässt es nicht sachwidrig erscheinen und schließt es demzufolge für die zuständigen Stellen nicht aus, in den festgelegten Rahmenbedingungen realistische Kalkulationsansätze zu fordern. Es ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der zuständigen Stellen gedeckt, mit der Vorgabe einer Flugplanwoche als Kalkulationsgrundlage mögliche saisonale Schwankungen eines Jahresflugplans außer Betracht zu lassen, zumal damit weniger Raum für eigene Annahmen der Bewerber gelassen und dadurch eine bessere Vergleichbarkeit der Bewerbungen bewirkt wird. Wie auch an anderen Stellen bei der Ausgestaltung der Ausschreibung so war auch bei diesem Punkt eine Abwägung zu treffen zwischen einer möglichst großen Realitätsnähe und einer möglichst guten Vergleichbarkeit der Bewerbungen. Dass bei dieser Abwägung vorliegend der bestehende Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum überschritten worden sein könnte, ist nicht ersichtlich. Mit Rücksicht auf die naheliegenden Vorteile der Vorgabe lediglich einer Flugplanwoche hinsichtlich der zu erwartenden Vergleichbarkeit der Bewerbungen ist es nicht zu beanstanden, von der Vorgabe eines - möglicherweise noch realitätsnäheren - Jahresflugplans abzusehen.

(c) Ausrichtung der Kalkulation auf einen hundertprozentigen Marktanteil

Die Grundsätze der Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung sind nicht durch die Vorgabe verletzt, dass die Bewerber bei der Anfertigung der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation von einem hundertprozentigen Marktanteil auszugehen hatten.

Zwar werden tatsächlich zwei Anbieter von Bodenabfertigungsdiensten am Flughafen L. /C. tätig, weil die Beigeladene zu 1. dort selbst solche Dienste erbringt. Gleichwohl ist es sachgerecht und insbesondere auch nicht wettbewerbsverzerrend, dass die Bewerber ihre Kalkulation unter der Prämisse eines hundertprozentigen Marktanteils erstellen sollten. Für die Vorgabe eines darunter liegenden Marktanteils fehlt es bereits an hinreichend verlässlichen tatsächlichen Grundlagen. Zu Recht verweist der Beklagte darauf, dass der spätere Marktanteil des ausgewählten Bewerbers im Zeitpunkt des Auswahlverfahrens nicht feststeht. Durch die Auswahlentscheidung nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung wird nicht der Auftrag zur Erteilung von Bodenabfertigungsdiensten erteilt, sondern eine Zulassung bzw. eine Konzession vergeben, die den ausgewählten Dienstleister berechtigt, Luftfahrtunternehmen als Kunden zu akquirieren. Bereits dies legt es in der Sache nahe, die Kalkulation der Mustermengen und Musterkosten an dem größtmöglichen Marktanteil auszurichten. Dass ein - nahezu - hundertprozentiger Marktanteil sonstiger Dienstleister tatsächlich nicht ausgeschlossen ist, zeigt nach unbestrittenem Vortrag des Beklagten das Beispiel des Flughafens E. , an welchem bis auf den Passagiertransport sämtliche Bodenabfertigungsdienstleistungen nicht vom Flugplatzunternehmer erbracht werden. Nach ebenfalls unbestrittenem Vorbringen des Beklagten war die Klägerin selbst bzw. ein Unternehmen, das zur Unternehmensgruppierung der Klägerin gehört, bis 2015 alleinige Lizenz- bzw. Konzessionsinhaberin in E. mit einem entsprechend hohen Marktanteil. Es leuchtet im Übrigen unmittelbar ein, dass bei der Vorgabe eines unterhalb von 100 % liegenden Marktanteils wie etwa bei 50 % nicht ohne weiteres gewährleistet ist, dass die Kalkulation die mit dem Musterflugbuch unterbreitete Bandbreite unterschiedlicher Flugereignisse beinhaltet. Ferner bleibt fraglich, nach welchen Kriterien die Vorgabe eines unterhalb von 100 % liegenden Marktanteils zu treffen sein soll, ohne dass willkürlich ein bestimmter Prozentanteil gegriffen wäre.

Im Übrigen haben entgegen der Darstellung der Klägerin alle Bewerber einen hundertprozentigen Marktanteil bei der Anfertigung der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation zugrunde gelegt. Allein die Tatsache, dass dies in der gutachterlichen Stellungnahme der B. GmbH nicht bei allen Bewertungen ausdrücklich festgestellt worden ist, ändert daran nichts. Der Beklagte hat überzeugend dargelegt, dass im Rahmen seiner Bewertung bzw. der von ihm in Bezug genommenen Bewertung durch die B. GmbH die jeweilige Erfüllung der Anforderungen nicht zwingend positiv festgestellt worden ist, sondern - jedenfalls ganz überwiegend - nur etwaige Defizite aufgezeigt worden sind.

(d) Vorgaben hinsichtlich der Gerätemengen und Geräteabstellflächen für die Mustermengen- und Musterkostenkalkulation

Die Klägerin legt nichts Tragfähiges dafür dar, dass die Vorgaben der Ausschreibung und/oder die sonstigen Vergabeunterlagen zur Gerätekalkulation den Erfordernissen der Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung nicht genügten.

Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die notwendige Einbeziehung der Geräteabstellflächen in die Kalkulation.

Im Aufforderungsschreiben ist den Bewerbern mitgeteilt worden, dass in die Mustermengen- und Musterkostenkalkulation auch der Bedarf an Geräteabstellflächen einzukalkulieren ist.

Ausdrücklich ist in der Anlage 01 des Aufforderungsschreibens unter 2. C) die zu erstellende Mustermengen- und Musterkostenkalkulation wie folgt erläutert worden:

" Zu berücksichtigende Kosten

Bei der Kalkulation der Abfertigungspreise sind sämtliche, zur nachfragegerechten Leistungserbringung notwendigen Kosten zu berücksichtigen.

Neben dem Personal- und Geräteaufwand zählen hierzu auch weitere Sachaufwendungen, insbesondere Miet- und Mietnebenkosten, sowie Kosten für Versicherungen.

Die Berechnung der Kosten der Geräteabstellflächen erfolgt auf Basis der Grundfläche aller eingesetzten Geräte. Die monatliche Miete ergibt sich aus der sich ergebenden Flächensumme und dem Flächenpreis von 15 €/m². Damit können alle zur Verfügung stehenden Abstellflächen genutzt werden, insbesondere auch die im Flächenplan (Anlage 09) (schraffiert dargestellten Bereiche auf dem Vorfeldern A und E/F…"

Es bedarf angesichts der mit der Erstellung der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation den Bewerbern aufgegebenen Nachweise eines verlässlichen und eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebs keiner Vertiefung, dass dies für die ‑ wie ausgeführt - ersichtlich geforderte Kalkulation der Mustermengen und Musterkosten für den Geräteabstellflächenbedarf selbstverständlich damit einherging, dass auch dies einer Plausibilitätsprüfung und Bewertung unterzogen wird.

Auch dafür, dass es aus Gründen der Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit oder Nichtdiskriminierung im Rahmen der verlangten Gerätemengen- und Gerätekostenkalkulation zwingend der Vorgabe bedurft hätte, dass die Bewerber Bedarfskurven anzugeben hätten, ist Tragfähiges weder dargetan noch sonst ersichtlich. Erkennbar war für den gebührend informierten und üblich sorgfältigen Bewerber, dass er im Rahmen der geforderten Mustermengen- und Musterkostenkalkulation einen verlässlichen und wirtschaftlichen Abfertigungsbetrieb nachzuweisen hatte. Dementsprechend oblag es dem Bewerber offensichtlich, nachvollziehbare und plausible Kalkulationen vorzulegen. Konkreterer Vorgaben, wie der Bewerber die geforderte Nachweisführung in Bezug auf einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb gewährleistet, bedurfte es nicht.

(e) Referenzwerte bzw. Referenzen

Es bedurfte keines Hinweises darauf, dass die Bewertung der Bewerbung im Hinblick auf die Auswahlkriterien, den diesbezüglich erteilten Vorgaben und das mitgeteilte Punktebewertungssystem unter Heranziehung sachverständiger Expertise (eines Dritten) und insbesondere unter aufgrund sachverständiger Expertise erarbeiteten bzw. gebildeten Referenzwerten erfolgt.

Solche Referenzwerte bzw. Referenzen stellen keine regelrechten Auswahlkriterien oder Bewertungsanforderungen dar, die den Bewerbern vorab mitzuteilen sind. Vielmehr handelt sich um im Wege der sachverständigen Expertise getroffene Annahmen und Einschätzungen, um die in den Bewerbungen gemachten Angaben im Hinblick auf die vorab mitgeteilten Auswahlkriterien und Bewertungsanforderungen einzuordnen und zu beurteilen. Die Referenzwerte bzw. Referenzen sind damit Erkenntnismittel zur Prüfung und Würdigung der in den Bewerbungen gemachten Angaben. Ihrer vorherigen Offenlegung bedarf es zur Wahrung der gebotenen Transparenz des Auswahlverfahrens einschließlich der Auswahlentscheidung nicht.

(4) Rechtskonformität der Auswahlkriterien und sonstigen Bewertungsvorgaben im Übrigen

Enthielten nach alledem die Ausschreibung und das Aufforderungsschreiben klare und hinreichend vollständige Vorgaben für die Wertung des Kriteriums der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation, sind tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass insoweit in sonstiger Hinsicht die allgemeinen Grundsätze der Objektivität, Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung verletzt wären, weder dargetan noch sonst ersichtlich.

bb) Qualitative Bewerbungsinhalte

Auch die hinsichtlich der qualitativen Bewerbungsinhalte in der Ausschreibung und deren Begleitdokument sowie im Aufforderungsschreiben vom 3. Juni 2020 mitgeteilten Auswahlkriterien und Vorgaben für deren Gewichtung und Bewertung genügen dem Gebot der Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung. Die Einwände der Klägerin dagegen greifen nicht durch.

(1) Generell sachgerechte, objektive, transparente und nichtdiskriminierende Kriterien und Vorgaben für deren Bewertung

Die vorab bekannt gemachten qualitativen Auswahlkriterien sind hinreichend bestimmt formuliert, sodass alle gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten deren genaue Bedeutung verstehen und sie gleichermaßen auslegen konnten. Sie ließen hinreichend sachgerechte, vergleichbare und überprüfbare Angebote erwarten. Dies ist insbesondere unter Berücksichtigung der im Aufforderungsschreiben vom 3. Juni 2020 den Bewerbern für ihre Bewerbung über die Ausschreibung hinaus zur Verfügung gestellten Unterlagen und Informationen anzunehmen.

Zwar sind in dem Ausschreibungstext und dem Begleitdokument sowie im Aufforderungsschreiben als qualitative Auswahlkriterien lediglich das "Personaleinsatzkonzept", das "Geräteeinsatzkonzept" und das "Organisationskonzept zur Betriebsaufnahme und Durchführung einschließlich Qualitätssicherung" mitgeteilt. Jedenfalls durch die weitergehenden Vorgaben und Informationen zu diesen qualitativen Auswahlkriterien und die Mitteilung ihrer Gewichtung im Aufforderungsschreiben war für den gebührend informierten und üblich sorgfältigen Bewerber zu erkennen, was die Bewerbung in dieser Hinsicht zu leisten hatte und wie sie insoweit Eingang in die Auswahlentscheidung finden wird.

In dem Aufforderungsschreiben ist nicht nur die Gewichtung der einzelnen qualitativen Auswahlkriterien mitgeteilt, sondern darüber hinaus sind darin weitergehende Angaben und Erläuterungen zu den notwendigen Inhalten der Bewerbungen im Rahmen der Darstellung der qualitativen Auswahlkriterien gemacht worden. Für jedes einzelne qualitative Auswahlkriterium ist ein detaillierter Anforderungskatalog und daneben ein darauf bezogenes Punktebewertungssystem von 0 Punkten bis 5 Punkten unter gleichzeitiger Aufführung des dafür jeweils erforderlichen Maßes der Erfüllung der Anforderungen mitgeteilt worden. Dies lässt keine Defizite im Hinblick auf die Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung erkennen. Auf die entsprechend geltenden Ausführungen im Rahmen der Erörterung der kommerziellen Auswahlkriterien dazu, dass ein solches Bewertungs- und Gewichtungssystem in Verbindung mit der Vorgabe materieller Anforderungen an die betreffenden Bewerbungsinhalte diesen Anforderungen genügt, wird insoweit verwiesen. Wie bereits ausgeführt, begegnet auch die vorgenommene Gewichtung der qualitativen Auswahlkriterien bzw. Bewerbungsinhalte gegenüber den kommerziellen Auswahlkriterien bzw. Bewerbungshinhalten im Verhältnis von 50 zu 50 keinen durchgreifenden Bedenken. Gleiches gilt für die Gewichtung der einzelnen qualitativen Auswahlkriterien im Verhältnis untereinander. Die Gewichtung des Personaleinsatzkonzepts mit 15 %, des Geräteeinsatzkonzepts mit 15 % und des Organisationskonzepts mit 20 % stellt sich als der jeweiligen Bedeutung dieser Unterkriterien angemessen dar und ist daher ebenfalls vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der zuständigen Stellen gedeckt.

(2) Keine relevante Lückenhaftigkeit der qualitativen Auswahlkriterien und den Vorgaben für deren Bewertung

Die Informationen und Vorgaben für die qualitativen Bewerbungsinhalte weisen keine Defizite auf, die die gebotene Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung des Auswahlverfahrens einschließlich der Auswahlentscheidung infrage stellen.

Bei der Ausschreibung von Bodenabfertigungsdienstleistungen steht es der ausschreibenden Stelle aufgrund ihres Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums bei der Bestimmung und Gewichtung der Auswahlkriterien innerhalb der aufgezeigten Grenzen frei, auch hinsichtlich qualitativer Auswahlkriterien - wie hier der Erstellung eines Personal-, eines Geräteeinsatz- und eines Organisationskonzeptes - von einem weitergehenden und detaillierteren Kriterienkatalog abzusehen und die Erarbeitung der diesbezüglich erforderlichen Planungen und Konzeptionen in bestimmtem Maße den Bewerbern zu überlassen. Dadurch kann ebenso wie hinsichtlich der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation insbesondere die bei den Bewerbern aufgrund ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit im einschlägigen Bereich vorhandene Sachkunde und Kompetenz zur Entwicklung kreativer und innovativer Lösungen für die Erbringung von qualitativ hochwertigen Bodenabfertigungsdiensten genutzt und einbezogen werden, ohne auf den Kenntnisstand der ausschreibenden Stelle beschränkt zu sein. Derartige Ausschreibungen bieten sich insbesondere an, wenn - was auch bei der Erstellung von Personal-, Geräteeinsatz- und Organisationskonzepten für einen Bodenabfertigungsbetrieb regelmäßig anzunehmen ist - Raum für kreative und innovative Lösungen und Konzepte zur Erbringung auszuschreibender Leistungen besteht und/oder schlechthin geistig-schöpferische Leistungen wie zum Beispiel Planungsleistungen oder Konzeptionen gefordert sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O., m. w. N., zur funktionalen Ausschreibung und Aufgabenausschreibung im Sinne von § 121 Abs. 1 Satz 2 GWB.

Den Bewerbern wurden zudem die zur Erstellung vergleichbarer Angebote notwendigen Informationen in ausreichendem Maße zur Verfügung gestellt. Unter Berücksichtigung der den Bewerbern mit dem Aufforderungsschreiben vom 3. Juni 2020 übermittelten Unterlagen und Informationen war für einen gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten ersichtlich, was gefordert war. Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass diese Vorgaben den Anforderungen der Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung nicht genügten, sind weder dargetan noch sonst ersichtlich.

(a) Erfordernis eigener Annahmen der Bewerber

Nach den bereits dargestellten Maßgaben begegnet es im Hinblick auf die gebotene Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Bewerber in Bezug auf die qualitativen Auswahlkriterien bzw. Bewerbungsinhalte eigene Annahmen zu treffen hatten. Dies folgt bereits daraus, dass es - wie ausgeführt - gerade bei der Erstellung von Konzepten den zuständigen Stellen freisteht, von detaillierteren Vorgaben abzusehen, um der kreativen Entwicklung von Lösungsansätzen hinreichend Raum zu lassen.

Das - wertungsrelevante - Erfordernis, diese Annahmen gegebenenfalls zu erläutern und zu plausibilisieren, musste sich für den gebührend informierten und üblich sorgfältigen Interessenten von selbst verstehen. Es ist der Vorgabe solcher Kriterien bzw. Anforderungen im Rahmen eines Auswahlverfahrens immanent, dass diese auf ihre Nachvollziehbarkeit und Plausibilität hin geprüft werden und dies folglich ebenso für die Bewertung von Bedeutung ist. Eines ausdrücklichen Hinweises darauf bedurfte es nicht.

Im Übrigen ergibt sich dieses ‑ wertungsrelevante - Plausibilisierungserfordernis der qualitativen Bewerbungsinhalte aber auch aus den diesbezüglichen Angaben im Aufforderungsschreiben. Zu den Kriterien des Personaleinsatzkonzeptes und des Geräteeinsatzkonzeptes ist darin ausdrücklich festgehalten, dass eine "nachvollziehbare Darstellung erwartet" wird, die erkennen lässt, dass der Bewerber im Rahmen der Leistungserbringung "einen effizienten und qualitativ hochwertigen Personaleinsatz" bzw. "einen effizienten Geräteeinsatz" vorsehen wird, der "einen qualitativ hochwertigen, das heißt effektiven, sicheren und störungsfreien Betrieb" bzw. "einen effektiven, sicheren und störungsfreien Betrieb" sicherstellt. Zu dem Kriterium des Organisationskonzepts wird im Aufforderungsschreiben die Vorlage eines Betriebsplans mit verschiedenen Darstellungsinhalten und zudem ein "nachvollziehbares" Konzept zur Inbetriebnahme verlangt.

(b) Organisationskonzept

Es ist vor dem Hintergrund des Vorstehenden insbesondere auch weder etwas Tragfähiges dafür dargetan noch sonst ersichtlich, dass die Vorgaben zum Organisationskonzept unzureichend gewesen sind.

Die Behauptung der Klägerin, es fehlten Vorgaben dazu, wie das Organisationskonzept inhaltlich aussehen soll, geht fehl. Auch insofern enthält jedenfalls das Aufforderungsschreiben dezidierte Angaben. Demnach waren mit dem Organisationskonzept ein Betriebsplan und ein nachvollziehbares Konzept zur Inbetriebnahme vorzulegen. Sowohl zu dem Betriebsplan als auch zum Konzept zur Inbetriebnahme werden im Aufforderungsschreiben zudem verschiedene weitere Vorgaben gemacht. Der Betriebsplan sollte die Darstellungen einer zweckmäßigen Stationsorganisation, des Konzeptes für das Safetymanagement, des Konzeptes für das Qualitätsmanagement, der Notfallkonzepte und der Contingency Pläne sowie ein Arbeitsschutzkonzept enthalten. Zum vorzulegenden Inbetriebnahmekonzept wurde im Aufforderungsschreiben erläutert, dieses solle belegen, dass der Bewerber eine rechtzeitige und störungsfreie Inbetriebnahme sicherstelle, welche Vorbereitungsmaßnahmen der Bewerber treffen werde, um eine qualitativ hochwertige Abfertigung von Beginn an zu gewährleisten, und wie Aspekte des Arbeitsschutzes berücksichtigt werden. Wie ausgeführt, ist es vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der ausschreibenden wie auch nachfolgend der die Auswahlentscheidung treffenden Stelle gedeckt, von weitergehenden Vorgaben abzusehen, um so das Potential der Bewerber für konzeptionell bestmögliche Lösungen auszuschöpfen.

(c) Fehlende Formvorgabe

Die hinreichende Vergleichbarkeit und Verwertbarkeit der Bewerbung im Hinblick auf die qualitativen Auswahlkriterien bzw. Bewerbungsinhalte ist nicht dadurch infrage gestellt, dass keine näheren Vorgaben zu ihrer Darstellungsweise gemacht worden sind. Das ist ebenfalls vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der zuständigen Stellen umfasst. Maßgeblich ist allein die berechtigte Erwartung, dass die Bewerbungen inhaltlich bzw. in materieller Hinsicht hinreichend vergleichbar sein werden, um eine sachgerechte, objektive und nichtdiskriminierende Auswahlentscheidung treffen zu können. Dafür ist es nicht von Belang, dass die zu erstellenden Konzepte sich in der Darstellungsweise unterscheiden würden. Es ist weder etwas Tragfähiges dafür dargetan noch sonst ersichtlich, dass hier etwas anderes anzunehmen sein könnte.

Dies gilt auch mit Rücksicht auf den sinngemäßen Einwand der Klägerin, die auf unzureichenden Vorgaben beruhende mangelnde Vergleichbarkeit der Bewerbungen spiegele sich beim Personalkonzept darin wider, dass die B. GmbH in ihrer fachlichen Stellungnahme beispielsweise ausführe, die "angegebene Anzahl des Ladepersonals" könne "nicht direkt mit den Angaben der Mitbewerber verglichen werden, da diese tlw. zusätzliche Tätigkeiten/ Qualifikationen definiert haben, die grundlegend dem Ladepersonal zuzuordnen sind." Damit legt die Klägerin indes nicht dar, dass die B. GmbH oder der Beklagte in der Sache die Bewerbungen insofern nicht vergleichen konnten. Vielmehr ist die B. GmbH im Weiteren in der Sache sehr wohl unter anderem zu den begründeten Einschätzungen gelangt, dass die "angegebenen FTEs im Formblatt Personalmenge [11] anhand der Erläuterungen in den Bewerbungsunterlagen nicht nachvollziehbar" sind und die "angegebenen FTEs der Lademitarbeiter/Loader als zu gering beurteilt" werden (vgl. Seite 34 f. der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH). Dazu verhält sich die Klägerin nicht.

(d) Transparenz im Hinblick auf die Wertungsrelevanz des Einsatzes von Leiharbeitnehmern

Es bedurfte keines besonderen Hinweises in der Ausschreibung oder in den weiteren Vergabeunterlagen darauf, dass der Einsatz von Leiharbeit im Rahmen der Gesamtwürdigung des Personaleinsatzkonzeptes geprüft und gewertet werden würde.

Der Klägerin musste bereits aus ihrer Teilnahme bzw. der Teilnahme von Unternehmen der Unternehmensgruppierung, der sie angehört, an früheren Auswahlverfahren die Wertungsrelevanz der Einplanung von Leiharbeitnehmern im Personalkonzept bekannt sein. Dies gilt mindestens im Hinblick auf das Auswahlverfahren für den Verkehrsflughafen E. im Jahr 2015, das unter anderem zugunsten der Klägerin bzw. eines Unternehmens der Unternehmensgruppierung, zu der auch die Klägerin gehört, ausgegangen ist und bei welchem die Einplanung von Leiharbeit in der Wertung des Personaleinsatzkonzeptes berücksichtigt worden ist, ohne dass in der Ausschreibung oder den sonstigen Vergabeunterlagen zuvor darauf hingewiesen worden ist (vgl. Auswahlbescheid der Bezirksregierung E. vom 15. Dezember 2015, S. 158). Die darauf bezogenen Klagen unter anderem gegen die Auswahl der Klägerin bzw. eines Unternehmens der Unternehmensgruppierung, zu der auch die Klägerin gehört, hat der Senat mit rechtskräftigen Urteilen vom 23. Dezember 2017 ‑ 20 D 4/16.AK ‑ und ‑ 20 D 7/16.AK ‑ abgewiesen.

Aber auch dessen ungeachtet muss der gebührend informierte und die übliche Sorgfalt walten lassende Bewerber ohne ausdrücklichen Hinweis davon ausgehen, dass die Einplanung von Leiharbeit im Rahmen der Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes berücksichtigt wird. Es ist allgemein bekannt, dass der Einsatz von Leiharbeit Auswirkung auf die Arbeitsabläufe und auf die Schichtenplanung für das Personal hat. Bekanntermaßen erfolgt der Einsatz von Leiharbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Bodenabfertigungsleistungen typischerweise, um saisonal auftretende Schwankungen des Flugbetriebs über das Jahr abzudecken und dem hohen Anspruch an Flexibilität gerecht zu werden. Leiharbeit kann sich indes - auch das ist allgemein bekannt und leuchtet unmittelbar ein - negativ auf Qualität und Berufserfahrung der eingesetzten Mitarbeiter auswirken. Denn ein hoher Anteil von Leiharbeit beeinflusst unweigerlich die Kontinuität der Arbeitsverhältnisse, was sich negativ auf die Erfahrung und Motivation der Arbeitnehmer auswirken kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2017 ‑ 20 D 4/16.AK -, a. a. O.

(e) Transparenz im Hinblick auf die Wertungsrelevanz des Einsatzes von Teilzeitbeschäftigten

Die Wertungsrelevanz des Einsatzes von Teilzeitbeschäftigten im Rahmen der Beurteilung des Personaleinsatzkonzeptes bedurfte ebenfalls keiner ausdrücklichen vorherigen Ankündigung in der Ausschreibung oder in den sonstigen Vergabeunterlagen.

Auch dies musste der Klägerin ohne einen solchen Hinweis im Hinblick darauf bekannt sein, dass sie bzw. ein zu ihrer Unternehmensgruppierung gehörendes Unternehmen an dem letzten Auswahlverfahren für den Verkehrsflughafen E. teilgenommen hat und dort eine entsprechende Wertung ohne vorherigen ausdrücklichen Hinweis vorgenommen worden ist.

Aber auch ungeachtet dessen musste der gebührend informierte und im üblichen Maße sorgfältige Bewerber ohne eine gesonderte Ankündigung davon ausgehen, dass die Einplanung des Einsatzes von Teilzeitbeschäftigten bei der Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes berücksichtigt wird. Es leuchtet unmittelbar ein, dass sich auch der Einsatz von Teilzeitbeschäftigten auf die Arbeitsabläufe auswirkt. Er erfordert offensichtlich insbesondere einen häufigeren Wechsel der Arbeitnehmer und beeinträchtigt zwangsläufig dadurch die Kontinuität der Arbeitsabläufe. Es liegt auf der Hand, dass eine zu hohe Anzahl an Teilzeitarbeitnehmern außerdem die Entwicklung einer betrieblichen Routine und eines Erfahrungsschatzes mindestens erschwert, was für die Qualifikation des verfügbaren Personals und damit für dessen Qualität von Bedeutung ist. Dies lässt die Klägerin außer Betracht, wenn sie einen Zusammenhang zwischen Teilzeitbeschäftigung und Qualität bzw. Qualifikation des Personals in Abrede stellt. Ferner drängt es sich auf, dass die Gefahr von Fluktuationen bei Teilzeitbeschäftigungsverhältnissen höher ist, weil für das teilzeitbeschäftigte Personal die Rahmenbedingungen ihrer Beschäftigung wesentlich unattraktiver sind. Letzteres liegt schon deshalb auf der Hand, weil im Niedriglohnbereich, wozu die Beschäftigungsverhältnisse in der Branche der Bodenabfertigungsdienste bekanntermaßen weitgehend gehören, Teilzeitbeschäftigungsverhältnisse für die Arbeitnehmer wegen der noch geringeren Entlohnung noch weniger auskömmlich sind. Dieser Nachteil für die Teilzeitbeschäftigten wird durch die geringere Rentabilität der Wege zum und vom Beschäftigungsort weiter verstärkt. Mit Rücksicht auf das Vorstehende liegt es ebenso nahe, dass ein hoher Anteil an Teilzeitarbeitnehmern zudem das Risiko mit sich bringt, ein Bewerber werde die Teilzeitstellen nicht besetzen können.

Dem setzt die Klägerin nichts Durchgreifendes entgegen. Soweit sie darauf verweist, dass sie ihre Teilzeitquote an den deutschen Standorten durch ihre Strategien von Rekrutierung und Mitarbeiterentwicklung erfolgreich umsetzen könne und eine hohe Teilzeitquote mit entsprechenden Entwicklungsmöglichkeiten (Career opportunity) überdies die Motivation der Mitarbeiter steigere, bleibt dies für sich genommen in Ermangelung konkreterer Angaben unsubstantiiert.

Im Übrigen sprechen bereits die von der Klägerin selbst unter Bezugnahme auf eine Auskunft der Bundesregierung (BT-Drucks. 19/15250) angeführten Statistiken zu den Teilzeitquoten im Luftfahrtbereich für die Richtigkeit der Annahme der B. GmbH bzw. des Beklagten, dass es schwieriger sein dürfte, ausreichend Teilzeitbeschäftigungsverhältnisse abschließen zu können. Diese belegen mit Teilzeitquoten von rund 24 % im März 2018 und rund 22,7 % im März 2019 nämlich, dass die Zahl der Vollbeschäftigungsverhältnisse ein Vielfaches der Teilzeitbeschäftigungsverhältnisse ausmacht.

(f) Transparenz im Hinblick auf das Erfordernis der Beschreibung der Tätigkeitsfelder der Beschäftigten

Entgegen der Auffassung der Klägerin waren Ausschreibung und Vergabeunterlagen im Hinblick darauf hinreichend transparent, dass im Rahmen der Darstellung des Personaleinsatzkonzeptes die Tätigkeitsfehler der einzelnen Personengruppen zu beschreiben gewesen sind.

Ein solches ergab sich für den gebührend informierten und die übliche Sorgfalt walten lassenden Bewerber hinreichend deutlich daraus, dass nach dem Aufforderungsschreiben zum Personaleinsatzkonzept vorgegeben war, auf die "Qualifikationsanforderungen (Ausbildung, Berufserfahrung) für jede Tätigkeit" einzugehen und "die Zuordnung Personal/Qualifikation zu den einzelnen Abfertigungsereignissen/Flugzeugtypen" darzustellen. Daraus folgte erkennbar, dass die jeweilige Tätigkeit auch näher zu beschreiben war. Denn ohne eine solche Tätigkeitsbeschreibung sind die geforderten und ersichtlich der Bewertung unterliegenden Ausführungen zu den entsprechenden Qualifikationen bzw. Qualifikationsanforderungen schwerlich nachzuvollziehen, auf ihre Plausibilität hin zu prüfen und zu würdigen.

(g) Referenzwerte bzw. Referenzen

Auch im Hinblick auf die Bewertung der qualitativen Bewerbungsinhalte bedurfte es keiner vorherigen Ankündigung, dass diese im Hinblick auf die Auswahlkriterien, den diesbezüglich erteilten Vorgaben und das mitgeteilte Punktebewertungssystem zudem unter Heranziehung sachverständiger Expertise (eines Dritten) und insbesondere unter aufgrund sachverständiger Expertise erarbeiteten bzw. gebildeten Referenzwerten erfolgt. Wie ausgeführt, handelt es sich bei den in Rede stehenden Referenzwerten nicht um Auswahlkriterien oder Bewertungsanforderungen, die im Vorfeld der Bewerbungen bekannt sein müssen, sondern um tatsächliche Erkenntnismittel zur Feststellung und Beurteilung, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß die Bewerbungen die Auswahlkriterien und deren Bewertungsanforderungen erfüllen.

(h) Wertungsrelevanz der Ansätze der Gerätemengen und Geräteabstellflächen beim Geräteeinsatzkonzept

Die Vorgaben der Ausschreibung und des Aufforderungsschreibens hinsichtlich des Geräteeinsatzkonzeptes begegnen unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Sachgerechtigkeit, Transparenz und Gleichbehandlung keinen durchgreifenden Bedenken, was die diesbezügliche Berücksichtigung der angesetzten Gerätemengen und Geräteabstellflächen angeht. Insbesondere musste dies dem gebührend informierten und üblich sorgfältigen Bewerber klar sein, weil im Aufforderungsschreiben ausdrücklich die Erwartung zum Ausdruck gebracht worden ist, dass eine "nachvollziehbare Darstellung" vorgelegt wird, "die erkennen lässt, dass der Bewerber im Rahmen der Leistungserbringung einen effizienten Geräteeinsatz vorsehen wird, der einen effektiven, sicheren und störungsfreien Betrieb sicherstellt". Damit ist erkennbar das Erfordernis der Nachvollziehbarkeit und damit auch der Plausibilität entsprechender Ansätze hervorgehoben worden. Dies auch im Rahmen des Geräteeinsatzkonzeptes für relevant zu erachten, stellt sich zudem als sachgerecht dar, zumal auch im Rahmen einer solchen Konzeptionierung ein hinreichender Bezug zur Realität gewährleistet sein muss. Von einer unzulässigen Vermischung qualitativer und kommerzieller Bewerbungsanforderungen kann auch insofern keine Rede sein.

c) Auswahlentscheidung als solche

Die Auswahlentscheidung als solche weist keine Rechtsfehler auf, die zu ihrer Aufhebung führen. Sie genügt insbesondere dem Gebot der Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung.

aa) Keine Abweichung von mitgeteilten Auswahlkriterien und Bewertungsvorgaben

Die Klägerin zeigt nichts Belastbares dafür auf, dass die B. GmbH und ihr folgend der Beklagte bei der Auswahlentscheidung von den vorab mitgeteilten Auswahlkriterien und sonstigen Wertungsvorgaben und -anforderungen abgewichen sind. Ebenso wenig haben die B. GmbH und ihr folgend der Beklagte nachträglich eigene Auswahlkriterien erstellt und diese angelegt.

(1) Heranziehung von Referenzwerten und Referenzen

Der Einwand der Klägerin, der Beklagte bzw. die B. GmbH hätten bei der Bewertung Referenzwerte herangezogen und angelegt, ohne diese offenzulegen, greift nicht durch.

Allerdings trifft es zu, dass die B. GmbH in ihrer fachlichen Stellungnahme im Zuge der Bewertung der Bewerbungen hinsichtlich der Mustermengen- und Musterkostenkalkulationen punktuell Referenzwerte verwendet hat. Dies hat die B. GmbH in ihrer Stellungnahme unter I.1.3 ausdrücklich wie folgt hervorgehoben:

" Zur Beurteilung der Personal- und Gerätemengen sowie der Gesamtkostenkalkulation wurden anhand der Angaben des Musterflugplans durch den Gutachter eigene plausible Referenzwerte hergeleitet. Die verwendeten Referenzwerte wurden an verschiedenen, zum Zwecke der Auswertung als sinnvoll erachteten, Stellen eingesetzt und kenntlich gemacht."

Solche Referenzwerte bzw. Referenzen sind aber - wie ausgeführt - keine regelrechten Auswahlkriterien oder Bewertungsanforderungen, die den Bewerbern vorab hätten mitgeteilt werden müssen, sondern lediglich im Wege der sachverständigen Expertise von der B. GmbH getroffene Annahmen und Einschätzungen, um die in den Bewerbungen gemachten Angaben im Hinblick auf die vorab mitgeteilten Auswahlkriterien und Bewertungsanforderungen einzuordnen und zu beurteilen. Da es sich damit um Erkenntnismittel zur Prüfung und Würdigung der in den Bewerbungen gemachten Angaben handelt, bedurfte es ihrer vorherigen Offenlegung zur Wahrung der gebotenen Transparenz des Auswahlverfahrens einschließlich der Auswahlentscheidung nicht und stellte ihre Heranziehung auch für sich genommen keinen Verstoß gegen die gebotene Transparenz, Objektivität, Sachgerechtigkeit und Nichtdiskriminierung dar.

Im Weiteren ist auch weder von der Klägerin substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich, dass und gegebenenfalls inwieweit die B. GmbH oder der Beklagte zum Nachteil der Klägerin Referenzwerte bzw. Referenzen herangezogen und dies - gegebenenfalls - nachträglich nicht hinreichend offengelegt hätten.

Die Klägerin führt zwar drei Stellen aus der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH an, an welchen ihrer Ansicht nach Referenzwerte bzw. Referenzen herangezogen worden sein sollen. Gleichwohl bleibt sie aber eine substantiierte Darlegung schuldig, inwieweit die B. GmbH an diesen Stellen auf Referenzwerte zurückgegriffen und gegebenenfalls dadurch die gebotene nachträgliche Transparenz nicht gewahrt hat.

Dies gilt zunächst insoweit, als die Klägerin auf Seite 37 f. der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH verweist. Es ist damit weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass die B. GmbH nicht transparente Referenzwerte oder Referenzen maßgeblich herangezogen hat. Im Wesentlichen stützen sich deren Einschätzungen an dieser Stelle darauf, dass verschiedene Ansätze der Klägerin unzureichend, widersprüchlich, nicht plausibel und/oder nicht nachvollziehbar seien. Damit hat die B. GmbH und ihr folgend der Beklagte einen hinreichend klaren Maßstab zur Beurteilung der betreffenden Angaben der Klägerin angelegt und offengelegt. Aufgrund dessen ist bzw. wäre es der Klägerin möglich gewesen, diesen Feststellungen in der Sache entgegenzutreten.

Nichts anderes gilt, soweit die Klägerin auf S. 47 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH verweist. Damit legt sie eine zu ihren Lasten erfolgte Heranziehung von Referenzen bzw. Referenzwerten schon deshalb nicht dar, weil sich diese Ausführungen der B. GmbH nicht auf die Bewerbung der Klägerin, sondern auf die Bewerbung eines anderen Mitbewerbers beziehen und zudem die Feststellung von Defiziten dieser Bewerbung zum Gegenstand hatten. Abgesehen davon beschränkt sich die B. GmbH auch an dieser Stelle im Wesentlichen auf die Feststellung, dass die Angaben zur Personalmenge widersprüchlich gewesen sind, diese Widersprüche nicht aufgeklärt werden konnten und die Angaben zum operativen Overhead in der "N1. " als nicht nachvollziehbar und nicht plausibel beurteilt würden. Für die weitere Feststellung, die Analyse der Angaben ergebe, dass "die kalkulierte FTE Anzahl des operativen Overheads (Disponenten und Supervisoren) für das dargelegte Einsatzkonzept deutlich zu gering" sei, ergibt sich nichts anderes. Auch diese Analyse stützt sich im Wesentlichen darauf, dass die diesbezüglichen Angaben nicht plausibel und/oder nicht nachvollziehbar seien. Insgesamt haben die B. GmbH und ihr folgend der Beklagte damit auch insoweit einen hinreichend klaren Maßstab zur Beurteilung der betreffenden Angaben aufgezeigt und offengelegt.

Schließlich zeigt die Klägerin auch mit ihrem Verweis auf Seite 56 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH keine relevante Heranziehung von Referenzen oder Referenzwerten zu ihrem Nachteil auf. Auch insoweit enthält sie sich konkreterer Ausführungen.

Der Beklagte hat sich im Übrigen im vorliegenden Rechtsstreit auf verschiedene Passagen aus der Bewertung der Bewerbung der Klägerin in der fachlichen Stellungahme der B. GmbH bezogen, in denen die Heranziehung bzw. Berücksichtigung sachverständiger Erfahrungs- oder sonstiger Referenzwerte transparent offengelegt worden ist. So hat er auf I.3.4.4 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH verwiesen, wo es heißt:

Text wurde aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt

Im Weiteren hat er auf I.4.3.10 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH verwiesen, wo ausgeführt wird:

Text wurde aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt

Schließlich hat er auch noch auf I.5.3.2 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH verwiesen, wo es heißt:

Text wurde aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt

Diese Passagen belegen nachdrücklich, dass die B. GmbH die Heranziehung bzw. Berücksichtigung sachverständiger Erfahrungs- oder sonstiger Referenzwerte, soweit eine solche erfolgt ist, in ihrer fachlichen Stellungnahme offengelegt hat. In Anbetracht dessen kann keine Rede von mangelnder Transparenz im Hinblick auf die Heranziehung bestimmter Referenzwerte bzw. Referenzen sein. Die vorstehenden Ausführungen zur Begründung der Bewertungen haben die Klägerin ebenfalls in die Lage versetzt, den fraglichen Feststellungen in der Sache entgegenzutreten.

(2) Einhaltung der Bewertungsvorgaben zur Berücksichtigung der Kostenkalkulation im Rahmen des Nachweises eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs

Von den vorab mitgeteilten Auswahlkriterien und Wertungsvorgaben bzw. ‑anforderungen sind die B. GmbH und ihr folgend der Beklagte nicht abgewichen.

Gegenteiliges ergibt sich auch nicht daraus, dass einerseits im Aufforderungsschreiben im Rahmen der Darstellung der Bewertungsgrundsätze zur Mustermengen- und Musterkostenkalkulation festgehalten ist, bezüglich der Verlässlichkeit werde insbesondere im Sinne einer Plausibilitätsprüfung gewürdigt, ob für die zu erbringenden Dienstleistungen ausreichend Personal und/oder Sachmittel angesetzt und die für deren Einsatz zu veranschlagenden Kosten "in einer realistischen Höhe" berücksichtigt sind, während andererseits in der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH zur Punktwertung der Verlässlichkeit ausgeführt wird, dass "die vorgeschlagenen Kosten in einem realistischen Verhältnis zu dem geplanten Ressourceneinsatz und den qualitativen Bewerbungsinhalten stehen" sollen. Daraus folgt nicht, dass die B. GmbH und ihr folgend der Beklagte in der Sache einen von den vorherigen Ankündigungen abweichenden Auswahl- bzw. Bewertungsmaßstab angelegt haben. Zwar trifft es zu, dass die dargestellten Formulierungen im Aufforderungsschreiben und in der Stellungnahme der B. GmbH sich dem Wortlaut nach unterscheiden. Das bedeutet indes keine inhaltliche Differenz. Zum einen soll es auf die "realistische Höhe" der für den Einsatz ausreichender Personal- und Sachmittel veranschlagten Kosten ankommen, zum anderen auf ein "realistisches Verhältnis" der vorgeschlagenen Kosten zum geplanten Ressourceneinsatz und den qualitativen Bewerbungsinhalten. Maßgeblichen Bezugspunkt für eine realistische Höhe der veranschlagten Kosten bildet der veranschlagte Ressourceneinsatz. In der Sache nichts anderes wird dadurch ausgedrückt, dass Kosten und Ressourceneinsatz in einem realistischen Verhältnis zueinander stehen müssen.

bb) Fehlende Feststellung bzw. Hervorhebung der positiven Bewertung der Erfüllung der Anforderungen

Wie bereits ausgeführt, begegnet das den Bewerbern mitgeteilte und angewendete Punktebewertungssystem im Hinblick auf die erforderliche Sachgerechtigkeit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung keinen Bedenken. Entsprechendes gilt für die daran orientierte Vorgehensweise bei der Bewertung, allein die Defizite der Bewerbungen im Hinblick auf die verlangten Anforderungen festzustellen bzw. in der Dokumentation der Bewertung herauszustellen. Dies entspricht folgerichtig dem mitgeteilten Bewertungssystem, die Punkte allein in Abhängigkeit von dem Maß der Erfüllung der Anforderungen zu vergeben. Wie ebenfalls bereits ausgeführt, ist es vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten im Übrigen gedeckt und entspricht den vorab mitgeteilten Bewertungsvorgaben, einer etwaigen Übererfüllung der gestellten Anforderungen keine weitergehende positive Bedeutung beizumessen.

cc) Wertung von Defiziten im Hinblick auf die Nachvollziehbarkeit und Plausibilität der Bewerbung

Die von der B. GmbH und ihr folgend vom Beklagten vorgenommene Bewertung der Bewerbung der Klägerin weist keine Beurteilungsfehler auf, soweit Defizite in der Nachvollziehbarkeit und Plausibilität ihrer Angaben zu ihrem Nachteil gewertet worden sind. Wie ausgeführt, galt es nach der Ausschreibung und den Bewertungsvorgaben im Hinblick auf das kommerzielle Auswahlkriterium einer Mustermengen- und Musterkostenkalkulation den Nachweis eines verlässlichen und wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebes zu erbringen sowie im Hinblick auf die qualitativen Auswahlkriterien nachvollziehbare und damit auch plausible Konzepte zum Personaleinsatz, zum Geräteeinsatz und zur Organisation darzulegen. Daraus ergibt sich ohne weiteres, dass Unzulänglichkeiten der Bewerbungen in dieser Hinsicht auf den betreffenden Bewerbungsinhalt durchschlagen und nachteilig bewertet würden. Entsprechende Feststellungen der B. GmbH und des Beklagten begründen mithin keinen Beurteilungsfehler.

Schon vor diesem Hintergrund verfängt es nicht, wenn die Klägerin unter Verweis auf Seite 31 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH die Feststellung moniert, weitere Gründe oder eine Erläuterung der Notwendigkeit für die Trennung zwischen "Fracht- und Passage" seien den Bewerbungsunterlagen nicht zu entnehmen, was die Plausibilitätskontrolle erschwere. Abgesehen davon ist aber auch nicht ohne weiteres zu ersehen, dass dies mit einer nachteiligen Bewertung verbunden gewesen ist.

Ebenso erweist sich mit Rücksicht auf das Vorstehende die zum Nachteil der Klägerin vom Beklagten vorgenommene Wertung der Planung mit zwei Betriebsleitern als beurteilungsfehlerfrei. Es ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, bei der Einschätzung der Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebs - wie geschehen - nachteilig zu berücksichtigen, dass der von der Klägerin entgegen der branchenüblichen Praxis vorgesehene Einsatz von zwei, auf einer hohen Gehaltsstufe zu vergütenden Betriebsleitern mangels näherer Erläuterung nicht plausibel ist. Die mangelnde Nachvollziehbarkeit bzw. Plausibilität des Ansatzes schlägt auf das in Rede stehende materielle Unterkriterium des Nachweises eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebes durch.

dd) Bewertung des Einsatzes von Leiharbeitnehmern

Beurteilungsfehler in Bezug auf die Wertung des Leiharbeitnehmereinsatzes durch den Beklagten legt die Klägerin nicht dar und sind auch sonst nicht ersichtlich. Wie ausgeführt, begegnet es keinen durchgreifenden Bedenken, dass dieser Gesichtspunkt im Rahmen der Wertung berücksichtigt wird.

Die Klägerin gibt die fragliche Passage in der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH wie folgt wieder:

Text wurde aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt

Diese Wertung ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt.

Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, es sei wegen der für die geforderte Mustermengen- und Musterkostenkalkulation aufgestellten Maßgabe, realistische Annahmen zu treffen, erforderlich gewesen, saisonale Schwankungen zu berücksichtigen. Die Beigeladene zu 1. hat mit der Ausschreibung und den sonstigen Vergabeunterlagen bestimmte Bedingungen festgelegt, die der Erstellung der Mustermengen- und Kostenkalkulation zugrunde zu legen waren. Diese beinhalteten mit der - wie ausgeführt nicht zu beanstandenden - Vorgabe einer Musterflugwoche gerade keine saisonalen Schwankungen. Auch dies war deshalb nicht geeignet, den Einsatz von Leiharbeitnehmern zu plausibilisieren bzw. zu rechtfertigen.

ee) Bewertung des Anteils an Teilzeitarbeitskräften

Wie bereits ausgeführt, ist die Wertung von Teilzeitarbeit im Rahmen der Beurteilung des Personaleinsatzkonzepts auch ohne ausdrückliche vorherige Ankündigung in der Ausschreibung oder in den sonstigen Vergabeunterlagen vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt und zulässig.

Auch in der Sache selbst begegnet die hier zum Nachteil der Klägerin vorgenommene Bewertung des von ihr veranschlagten hohen Anteils an Teilzeitarbeit im Rahmen der Beurteilung des Personaleinsatzkonzeptes keinen durchgreifenden Bedenken.

Der Einsatz von Teilzeitarbeitskräften beeinträchtigt bzw. erschwert ‑ wie bereits dargestellt ‑ die Kontinuität der Arbeitsabläufe sowie die Entwicklung einer betrieblichen Routine und eines Erfahrungsschatzes und dies ist für die Qualifikation und damit für die Qualität des verfügbaren Personals von Bedeutung. Wie ebenfalls dargestellt, leuchtet es ein, dass ein hoher Anteil an Teilzeitarbeitnehmern zudem das Risiko birgt, die Teilzeitstellen nicht besetzen zu können. Dem setzt die Klägerin, wie dargetan, substantiiert nichts Tragfähiges entgegen.

Die von der Klägerin angenommene Quote von Teilzeitarbeitnehmern (47,5 %) überschreitet nach unwidersprochen gebliebenem Vortrag des Beklagten die Quote der anderen Bewerber von etwa 10 bis 18 % um ein Vielfaches und liegt nicht mehr innerhalb des branchenüblichen Bereichs, selbst wenn die Daten der von der Klägerin herangezogenen Auskunft der Bundesregierung zugrunde gelegt würden.

Der Beklagte überschreitet seinen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum nicht, wenn er dies mangels Erläuterungen der Klägerin innerhalb der abgegebenen Bewerbung als nicht mehr plausibel erachtet. Es leuchtet im Übrigen ohne weiteres ein, dass die Teilzeitbeschäftigung dazu führt, dass die ohnehin relativ geringen Verdienstmöglichkeiten in diesem Bereich weiter geschmälert werden und dies sich negativ auf die Motivation der Beschäftigten und dadurch ebenfalls negativ auf die Qualität der Arbeitsleistung auswirkt.

Die Klägerin zeigt nicht auf, dass die B. GmbH und ihr folgend der Beklagte zu Unrecht bei ihr eine Quote an Teilzeitbeschäftigten von 47,5 % angenommen haben. Nach substantiierter und plausibler Darlegung des Beklagten hat dieser im Anschluss an die fachliche Stellungnahme der B. GmbH zur besseren Vergleichbarkeit bewusst mit Vollzeitstellen gerechnet, weil die Stundenanzahl der in Teilzeit Beschäftigten unter den einzelnen Bewerbern voneinander abweichen kann und es bei der Berechnung der Teilzeitquote deshalb zu weiteren Abweichungen kommen könnte. Demnach errechnet sich aus der mit 318 Köpfen angegebenen Anzahl der Mitarbeiter unter Berücksichtigung der von der Klägerin im Rahmen der Mustermengenkalkulation angenommenen Zahl von 167 Vollzeitbeschäftigten eine tatsächliche Teilzeitquote bei der Klägerin von rund 47,5 %. Von einer Verwechslung von Vollzeitäquivalenten (FTE) und Stellen, wie die Klägerin meint, kann mithin keine Rede sein. Dem ist die Klägerin nicht (mehr) substantiiert entgegengetreten. Im Übrigen hat der Mitarbeiter der B. GmbH Herr F. N. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zudem nachvollziehbar ausgeführt, dass die Teilzeitquote der Klägerin bezogen auf sogenannte Vollzeitäquivalente (FTE) knapp 36 % ausgemacht habe, was ebenso deutlich über dem von den anderen Bewerbern angesetzten und branchenüblichen Teilzeitbeschäftigungsanteil liegt. Auch dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten.

Ebenso wenig greift es durch, wenn die Klägerin anführt, der Aspekt "Schwierigkeit der Personalgewinnung" sei zu ihren Ungunsten negativ gewertet worden, während anderenorts dies unberücksichtigt geblieben sei. Dementgegen stellt die B. GmbH in ihrer fachlichen Stellungnahme nämlich ausdrücklich fest, dass die aufgrund der aktuellen Pandemielage schwer zu kalkulierende Personalbeschaffung und damit mögliche Schwierigkeiten bei der Betriebsaufnahme innerhalb der Bewerbung nicht zu berücksichtigen war und daraus den Mitbewerbern neben dem Bestandsanbieter im Sinne eines offenen Wettbewerbs kein Nachteil entstehen dürfe (vgl. II.4.2.1.2 der Stellungnahme). Dies bezieht sich jedoch eindeutig allein auf Schwierigkeiten der Personalgewinnung aufgrund der Pandemiesituation, nicht jedoch auf sonstige Aspekte der Personalgewinnung.

Entgegen der Auffassung der Klägerin bestand weder im Rahmen des durch eine Mustermengen- und Musterkostenkalkulation zu erbringenden Nachweises eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebs noch im Rahmen des geforderten Personaleinsatzkonzeptes Veranlassung, den veranschlagten Anteil an Teilzeitbeschäftigungsverhältnissen als besonders wirtschaftlich positiv zu bewerten. Die Klägerin macht insofern zwar geltend, eine höhere Teilzeitquote fördere die Flexibilität und damit die Wirtschaftlichkeit. Ferner führt sie an, Vollzeitbeschäftigung sei bei Drittabfertigung weniger skalierbar, weniger flexibel und weniger wirtschaftlich, ein hoher Anteil an Teilzeitbeschäftigten habe dagegen den Vorteil einer höheren untertägigen Produktivität durch kurze Schichten, weniger krankheitsbedingte Ausfälle und einer besseren Skalierbarkeit saisonaler Anpassungen (Flexibilität). Dieses Vorbringen bleibt jedoch zum einen in Ermangelung näherer tatsächlicher Angaben bereits unsubstantiiert, ohne jedweden Beleg und seine Richtigkeit erschließt sich ebenso wenig von selbst. Zum anderen verkennt die Klägerin insbesondere, was die angeführte bessere Skalierbarkeit saisonaler Anpassung und die damit von ihr begründete Flexibilität angeht, dass bei den vorliegend nach den Bewerbungsvorgaben zu erstellenden Kalkulationen und Konzepten keine saisonalen Schwankungen zu berücksichtigen waren und demzufolge auch keine besonderen Vorteile von Teilzeitbeschäftigungsverhältnissen diesbezüglich einzustellen gewesen sind. Solche saisonalen Schwankungen waren aufgrund der Vorgabe eines auf der Grundlage einer typischen Beispielswoche des Jahres 2019 für die erstellende Kalkulation und Konzeptionierung nicht zu berücksichtigen. Wie bereits dargelegt, ist diese Vorgabe vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der zuständigen Stellen mit Rücksicht auf die damit einhergehenden Vorteile im Hinblick auf die zu erwartende bessere Vergleichbarkeit der Bewerbungen umfasst.

ff) Vergleichbarkeit der Bewerbungen

Die Klägerin zeigt keinen Beurteilungsfehler zu ihrem Nachteil auf, soweit sie geltend macht, der Beklagte habe selbst festgestellt, dass die Bewerbungen nicht vergleichbar gewesen seien, und versuche, vermeintliche Vergleichbarkeit selbst herzustellen, was nachträglich aber nicht ohne Eingriff in den Wettbewerb möglich sei, und verstoße zudem gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung.

Das Vorbringen der Klägerin bleibt insoweit weitgehend unsubstantiiert. Konkretere Hinweise dazu, inwieweit die Bewerbungen nicht vergleichbar gewesen sein sollen oder inwieweit die B. GmbH oder der Beklagte eine Vergleichbarkeit in wettbewerbsverzerrender Art und Weise hergestellt haben sollen, bleibt die Klägerin weitestgehend schuldig. Sie legt substantiiert auch nichts Tragfähiges dafür dar, dass und gegebenenfalls inwieweit die verschiedenen Bewerbungen nicht jedenfalls in der Sache hinreichend vergleichbar (gewesen) sind. Soweit sie einzig näher substantiiert darauf verweist, zum Personalkonzept werde festgestellt, dass im Formblatt "Personalmenge" die Einträge eines ebenfalls nicht ausgewählten, drittplatzierten Mitbewerbers nicht mit denen der Mitbewerber vergleichbar seien, gleichwohl aber unter Einbeziehung in den Gesamtvergleich aller Bewerbungen bewertet worden sei, zeigt sie jedenfalls nicht auf, dass dies ausschlaggebend für die Auswahlentscheidung zu ihren Ungunsten gewesen ist. Ausgewählt worden ist die Beigeladene zu 2. und nicht der hier in Rede stehende weitere, im Ergebnis drittplatzierte Mitbewerber. Auch soweit die Klägerin anführt, die B. GmbH habe offenbar eigenständig und nicht nachvollziehbar entschieden, wann überhaupt eine Vergleichbarkeit vorliege, bleibt dies ohne Angabe substantiierten Tatsachenbezuges.

gg) Einhaltung von eigenen oder allgemeingültigen Bewertungsmaßstäben

Die Klägerin zeigt nicht auf, dass die B. GmbH oder der Beklagte zu ihrem Nachteil von eigenen oder von allgemeingültigen Bewertungsmaßstäben abgewichen wäre.

Ein solcher Beurteilungsfehler zum Nachteil der Klägerin liegt insbesondere nicht in der Bewertung des Geräteeinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. Zwar trifft es zu, dass die B. GmbH und ihr folgend der Beklagte im Rahmen der Bewerbung der Beigeladenen zu 2. den Aspekt "Art und Spezifikation der Geräte" ohne Defizite gewertet haben, obwohl festgestellt worden ist, dass bei den Spezifikationen der Geräte einige Angaben fehlten. Die Bewerbung der Beigeladenen zu 2. war indes nach den weiteren Feststellungen der B. GmbH unter II.3.1.4.1 ihrer fachliche Stellungnahme und dem folgend des Beklagten gleichwohl in dieser Hinsicht aufgrund der detaillierten Beschreibungen der Beigeladenen zu 2. nachvollziehbar und in der Sache somit nicht defizitär.

hh) Bewertung der Musterpreise

Mit Blick darauf, dass - wie ausgeführt - sowohl die Ausschreibung als auch die weiteren Vergabeunterlagen insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt der im Rahmen der vorzulegenden Mustermengen- und Musterpreiskalkulation zu kalkulierenden Höchst- bzw. Musterpreise den Anforderungen eines transparenten, objektiven, sachgerechten und nichtdiskriminierenden Auswahlverfahrens genügen, zeigt die Klägerin substantiiert nichts Tragfähiges für eine zu ihrem Nachteil fehlerhafte Bewertung der Preiskalkulationen der Bewerbungen auf.

ii) Bewertung der Personalabsenzen

Die Klägerin legt nichts Durchgreifendes für eine rechtsfehlerhafte Bewertung der von ihr und den übrigen Bewerbern kalkulierten Personalabsenzen (Abwesenheitszeiten) dar. Es fehlen bereits hinreichend belastbare Anhaltspunkte dafür, dass die Mitbewerber der Klägerin Absenzen viel zu niedrig angesetzt hätten und dementsprechend insoweit schlechter zu bewerten gewesen wären.

Die Klägerin substantiiert bereits nicht näher, wie sie zu der Annahme gelangt, alle anderen Mitbewerber hätten Absenzen mit Quoten unter 5,7 % kalkuliert. Dies gilt ebenso für ihre Behauptung, dass die seitens des Beklagten angeführten Referenzwerte von 19 Tagen (7,3 %) in NRW bzw. 24,3 Tage (9,3 %) im Bereich Verkehr und Lagerei aufgrund der fehlenden Differenzierung zwischen operativen Mitarbeitern und Verwaltungspersonal weit unter den branchenüblichen Werten von 10 bis 15 % lägen. Demgegenüber legt der Beklagte substantiiert dar, dass die Klägerin mit 21 Krankheitstagen gerechnet habe, obgleich der Krankenstand im Bereich Transport und Logistik üblicherweise im Bereich von 5,7 bis 6,8 % liege. Dazu beruft sich der Beklagte auf aktuelle Branchendaten (vgl. 210922_BGF_BrancheDiagnose_Logistik.pdf - bgf-institut.de, zuletzt abgerufen am 12. Juli 2022) und gelangt zu der nachvollziehbaren Feststellung, dass dies selbst bei Zugrundelegung des höheren Wertes von 6,8 % bei 223 Arbeitstagen eine Abwesenheit von 15 bzw. 16 Arbeitstagen bedeute. Gegen die weitere Feststellung des Beklagten, dass die anderen Bewerber mit ihren Annahmen innerhalb dieses Bereiches liegen und sie selbst mit rund 9,4 % deutlich darüber, hat die Klägerin nichts (mehr) erinnert.

jj) Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes der Klägerin hinsichtlich Schulungskonzept und Overhead-Anteil

Die Klägerin zeigt keinen Beurteilungsfehler bei der Wertung ihres Personaleinsatzkonzeptes im Hinblick auf ihr Schulungskonzept auf. Punktabzüge sind insofern nicht vorgenommen worden. Vielmehr hat die B. GmbH festgestellt, dass das Schulungskonzept die Anforderungen vollständig und uneingeschränkt erfüllt und die "Erklärungen" keine Schwächen und keine Defizite aufweisen (II.2.1.2.2 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH).

Auch im Rahmen der Bewertung der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation sind wegen der Anzahl der Schulungstage keine (Punkt-)Abzüge erfolgt. Die Anzahl der Schulungstage sind als gering, aber plausibel beschrieben worden (vgl. I.3.4.3 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH). Es war nicht geboten, die Kombination aus wenigen Trainingstagen mit vollständigen Abwesenheiten mit dem "On the Job"-Training und dem "peer coaching" als besonders wirtschaftlich hervorzuheben. Es ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, es insoweit dabei zu belassen, dass die geringe Anzahl von Schulungstagen in dieser Hinsicht wegen der daraus möglicherweise folgenden geringen Kosten ihren Niederschlag im Rahmen der Gesamtwertung der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation findet.

Die Klägerin zeigt auch keine durchgreifenden Fehler der Wertung des von ihr eingeplanten Overhead-Personals auf. Es ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, wenn er mit Rücksicht darauf, dass er auf der einen Seite im Hinblick auf die ohnehin als ausreichend eingestufte Anzahl an Verwaltungspersonal zu der Einschätzung gelangt, der darüber hinausgehende Anteil an Overhead-Personal sei nicht weiter förderlich für die Erhöhung der Zuverlässigkeit, auf der anderen Seite insofern jedoch eine Beeinträchtigung der Wirtschaftlichkeit feststellt (vgl. I.3.4.4 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH). Aus dem Vorstehenden ergibt sich ebenso wenig, dass der Beklagte seinen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum deshalb überschritten hätte, weil er bei den anderen Bewerbungen im Hinblick auf den Einsatz von weniger Verwaltungspersonal keinen Punkteabzug vorgenommen hat. Die Klägerin trägt substantiiert nichts Tragfähiges gegen die Annahmen der B. GmbH und ihr folgend des Beklagten vor, dass die anderen Bewerber in dieser Hinsicht ebenfalls die Zuverlässigkeitsanforderungen in jeder Hinsicht erfüllen. Aus einer Übererfüllung der Anforderungen durch die Klägerin folgt im Hinblick auf die den anderen Bewerbern nach dem hier anzulegenden Wertungssystem zu vergebenden Punkte nichts.

Soweit die Klägerin im Übrigen als Verstoß gegen die angekündigte Wertungssystematik moniert, in der wertenden Zusammenfassung unter I.3.4.16 der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH sei die hohe personelle Verfügbarkeit der Klägerin im Rahmen der Zuverlässigkeit nicht positiv angerechnet worden, verkennt sie, dass in der fachlichen Stellungnahme der B. GmbH entsprechend des bekannt gemachten Punktebewertungssystems allein die beanstandeten Defizite und Schwächen aufgeführt sind und, soweit kein Punktabzug vorgenommen worden ist, eine weitere positive Erwähnung einzelner Umstände im Rahmen der Zusammenfassung nicht geboten gewesen ist. Wie ausgeführt, unterliegt dieses Punktebewertungssystem keinen durchgreifenden Bedenken. Entsprechendes gilt für die daran orientierte Vorgehensweise bei der Bewertung der Bewerbungen.

kk) Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes hinsichtlich der Beschreibung der Tätigkeitsfelder der Beschäftigten

Wie oben ausgeführt, ergab sich aus der Ausschreibung und den sonstigen Vorgaben zur Bewertung der Bewerbungen, dass im Rahmen der Darstellung des Personaleinsatzkonzeptes die Tätigkeitsfehler der einzelnen Personengruppen zu beschreiben gewesen sind. Mit Rücksicht darauf lässt es keinen Beurteilungsfehler erkennen, dass diesbezügliche Defizite im Personaleinsatzkonzept der Klägerin nachteilig bewertet wurden.

ll) Bewertung der veranschlagten Gerätemengen und Geräteabstellflächen

Die Auswahlentscheidung weist hinsichtlich der Bewertung der veranschlagten Geräteabstellflächen keine Beurteilungsfehler auf. Dies gilt für die Bewertung sowohl der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation als auch der zu erstellenden Konzepte.

Wie ausgeführt, begegnet in Anbetracht der in der Ausschreibung und dem Aufforderungsschreiben zur Mustermengen- und Musterkostenkalkulation enthaltenen Angaben die Berücksichtigung der veranschlagten Geräteabstellflächen keinen durchgreifenden Bedenken, insbesondere nicht unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Transparenz und Gleichbehandlung. Dies gilt - wie dargestellt - auch im Hinblick darauf, dass den Bewerbern die Darstellung von Bedarfskurven nicht explizit aufgegeben worden ist. Für den gebührend informierten und üblich sorgfältigen Bewerber musste jedoch hinreichend klar sein, dass mit dem nach der Ausschreibung und dem Aufforderungsschreiben im Rahmen der geforderten Mustermengen- und Musterkostenkalkulation zu erbringenden Nachweis eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebes auch die Ansätze hinsichtlich der Geräteabstellflächen nachvollziehbar und plausibel sein mussten. Mit Rücksicht darauf ist es nicht zu beanstanden, dass die B. GmbH auf Seite 77 ihrer fachlichen Stellungnahme festgestellt hat, in der Dokumentation der Gerätemengenplanung sei nicht ersichtlich, wie die Klägerin den Gesamtgerätemengenbedarf errechnet habe. Damit ist nur folgerichtig auf die mangelnde Nachvollziehbarkeit der Bewerbung in diesem Punkt hingewiesen worden. Soweit die B. GmbH in diesem Zusammenhang als Grund dafür anführt, dass "etwa keine Bedarfskurven für die Verkehrstage der Musterflugwoche angegeben" seien, ist dies ersichtlich beispielhaft als eine denkbare Möglichkeit zur Plausibilisierung der fraglichen Ansätze benannt worden.

Dass im Übrigen die Ansätze zu den Geräteabstellflächen im Rahmen der Mustermengen- und Musterkostenkalkulation bewertet werden würden, war - wie bereits dargestellt - aufgrund dieses Kriteriums und den diesbezüglich mitgeteilten Vorgaben klar zu erkennen und folgerichtig ist die Bewertung dieser Ansätze in der Auswahlentscheidung nicht zu beanstanden.

mm) Sonstige Beurteilungsfehler

Tragfähige Anhaltspunkte für sonstige Beurteilungsfehler legt die Klägerin im Übrigen nicht substantiiert dar. Solche sind ebenso wenig ersichtlich.

II. Hauptantrag zu 2. und Hilfsantrag zu 3.

Die Klägerin hat auch weder einen Anspruch auf den mit dem Hauptantrag zu 2. begehrten Erlass einer neuen Auswahlentscheidung noch auf die mit dem Hilfsantrag zu 3. begehrte Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens einschließlich einer neuerlichen Ausschreibung der mit der angefochtenen Auswahlentscheidung vergebenen Konzession (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Da die angefochtene Auswahlentscheidung jedenfalls keine Rechte der Klägerin verletzt und demzufolge nicht der Aufhebung unterliegt, steht der Klägerin auch der im Wege des Verpflichtungsbegehrens geltend gemachte Anspruch auf Neuentscheidung über die Auswahl der Bodenabfertigungsdienstleister für den Flughafen E. - auch einschließlich der Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens mit neuerlicher Ausschreibung - nicht zu.

III. Nebenentscheidungen

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für eine Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.