Oberverwaltungsgericht NRW, 20. Senat — 20 D 200/20.NE

Der Antragsteller wendet sich gegen die von der Bezirksregierung H. erlassene "Ordnungsbehördliche Verordnung über die vorläufige Anordnung von Verboten und Genehmigungspflichten im Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage Y. - Talsperre der F. ‑ Vorläufige Anordnung WSG Y. Talsperre" vom 16. September 2019 in der Fassung der Berichtigung vom 11. Mai 2020 und der Verlängerung der vorläufigen Anordnung vom 14. September 2022 (im Folgenden: Verordnung).

Der Antragsteller ist Eigentümer von im Geltungsbereich der angefochtenen Verordnung liegenden Grundstücken (Gemarkung J., Flur 56, Flurstücke 70, 71, 89, 92, 151, 155, 156, 157, Flur 57, Flurstücke 1, 3, 5, 16, Flur 58, Flurstücke 8, 13, Flur 59, Flurstück 20 und Gemarkung P., Flur 60, Flurstück 6). Er nutzt diese Flächen im Wesentlichen forstwirtschaftlich; landwirtschaftliche Flächen hat er weitgehend verpachtet. Hinsichtlich der Grundstücke Flur 57, Flurstücke 2 und 4, ist er Inhaber eines grundbuchlich gesicherten Rechts zur forstlichen Nutzung. Auf dem Grundstück Flur 57, Flurstück 1, sollen zukünftig durch das Versorgungsunternehmen F. AG als Tochtergesellschaft der Z. und M. AG zwei Windenergieanlagen errichtet und betrieben werden; hierüber schloss der Antragsteller mit dem zukünftigen Betreiber entsprechende Verträge ab. Über die im Jahr 2018 bei dem T. als zuständiger Immissionsschutzbehörde eingereichten Anträge entschied dieser bislang nicht. Nach Aussage des Antragstellers war hierfür "maßgeblicher Grund" der ‑ zunächst nur bevorstehende ‑ Erlass der hier angefochtenen Verordnung.

Der Antragsgegner beabsichtigt, im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung zum Schutz der Gewässer im Einzugsbereich der Y. Talsperre ein Wasserschutzgebiet festzusetzen, dessen Begünstigter im Sinne von § 51 Abs. 1 Satz 2 WHG die F. AG sein soll. Für diesen Bereich bestand bereits eine Ordnungsbehördliche Verordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für das Einzugsgebiet der Y. Talsperre der Stadtwerke Q. AG aus dem Jahr 1974, die ein Wasserschutzgebiet, unterteilt in drei Schutzzonen, festgesetzt hatte, jedoch mit Ablauf des 30. Juni 2014 nach 40 Jahren außer Kraft trat. Die Y. Talsperre selbst wird bereits seit 1926 zur Trinkwassergewinnung genutzt. Das an der Y. Talsperre gelegene Wasserwerk P. der F. AG wurde in den Jahren 2012 und 2013 ertüchtigt, ist seit 2014 wieder in Betrieb und für eine Gesamtaufbereitungsleistung von max. 1.200 m 3 /h ausgelegt. Der Y. Talsperre werden derzeit im Durchschnitt bis zu 3.000.000 m 3 Rohwasser pro Jahr entnommen. Die F. AG ist ferner Inhaberin eines aus dem Jahr 1926 stammenden und weder zeitlich noch mengenmäßig begrenzten Rechts zum Entnehmen und Ableiten von M. für die öffentliche Trinkwasserversorgung in Q.-P. mit dem M. des Y. Bachs.

Die streitgegenständliche Verordnung ordnet auf der Grundlage von § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG vorläufig Verbote und Genehmigungspflichten an, die der Sicherung des mit der beabsichtigten Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgten Zwecks dienen sollen (§ 1 Abs. 1 der Verordnung). Die vorläufige Anordnung erstreckt sich auf die Fläche des vorgesehenen Wasserschutzgebiets und übernimmt auch die dort nach dem Planungsstand zum Zeitpunkt ihres Erlasses sowie der Verlängerung ihrer Geltungsdauer vorgesehenen Schutzzonen, die aus dem Fassungsbereich (Zone I) und dem engeren Schutzbereich (Zone II) bestehen. Ein weiterer Schutzbereich (Zone III) soll weder in dem beabsichtigten Wasserschutzgebiet festgesetzt werden noch ist eine solche Zone in der angefochtenen Verordnung enthalten. Die genaue Abgrenzung der vorgesehenen Schutzzonen und des Wasserschutzgebiets insgesamt ergeben sich aus einer Übersichtskarte, die als Anlage Bestandteil der angefochtenen Verordnung ist (§ 1 Abs. 2, Abs. 4 der Verordnung). Die Zone II soll den Schutz der Talsperre und der ihr zufließenden Gewässer vor Beeinträchtigungen, die von menschlichen Tätigkeiten und Einrichtungen ausgehen, insbesondere durch direkte Einleitungen, Abschwemmungen und Erosionen gewährleisten (§ 3 Abs. 1 der Verordnung). Die Zone I soll den Schutz der Talsperre vor jeglichen Beeinträchtigungen insbesondere aus ihrer nächsten Umgebung gewährleisten (§ 3 Abs. 2 der Verordnung). Die einzelnen Genehmigungs- und Verbotstatbestände in beiden Schutzzonen gehen aus der Anlage A der Verordnung hervor, die ebenfalls Bestandteil dieser Verordnung ist (§ 3 Abs. 3, § 1 Abs. 4 der Verordnung). Das Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen sowie Befreiungen wird in den §§ 7 und 8 der Verordnung geregelt. Nach § 9 der Verordnung werden Zuwiderhandlungen gegen genauer bezeichnete Tatbestände der Verordnung als Ordnungswidrigkeiten geahndet.

Nach der Anlage A der Verordnung ist in der Schutzzone II unter anderem die Errichtung von Windenergieanlagen verboten (Nr. 7.5). Grabungen und der Bau neuer Wirtschaftswegen unterliegen einem Genehmigungsvorbehalt (Nrn. 12.2 und 21.2). Baustelleneinrichtungen sind verboten oder unterliegen - wenn sich die Baumaßnahme ebenfalls in den Schutzzonen I und II befindet - einem Genehmigungsvorbehalt (Nr. 8). Verboten ist die Waldumwandlung (Nr. 14.1.2). R. von mehr 0,3 ha und Kahlhieben gleichkommende K. unterliegen einem Genehmigungsvorbehalt (Nr. 14.1.1). Die Errichtung von Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen ist verboten (Nr. 20.1). Gleiches gilt für die Errichtung von Gebäuden, wobei ein Genehmigungsvorbehalt für die Errichtung privilegierter Bauvorhaben gemäß § 35 Abs. 1 BauGB für im Schutzgebiet bestehende Betriebe greift (Nr. 7.6.1). Verboten sind auch die Wiederherstellung oder wesentliche Änderung von Gebäuden (Nr. 7.6.2), die Intensivbeweidung (Nr. 16.8), das Aufbringen von Nährstoffträgern wie Mineraldünger oder Festmist (Nrn. 16.12 und 16.13) oder von Gärresten aus Co-Fermenteranlagen (Nr. 16.14), die Errichtung von Holzlagerplätzen mit Beregnung oder bei Verwendung von Behandlungsmitteln (Insektizide, Fungizide) (Nr. 14.3) sowie das Zelten und Lagern (Nr. 7.2.2). Ebenso verboten sind die Intensivtierhaltung (Nr. 16.7) und die Freilandtierhaltung mit Ausnahme der Tierhaltung auf Grünlandflächen ohne flächige Verletzung der Grasnarbe (Nr. 16.15).

Die angefochtene Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung wurde am 16. September 2019 erlassen und im Amtsblatt für den Regierungsbezirk H. vom 28. September 2019 bekannt gemacht. Gemäß § 13 der Verordnung trat sie eine Woche nach dem Tag ihrer Verkündung im Amtsblatt in Kraft und sollte sie mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung nach § 51 Abs. 1 WHG, spätestens jedoch nach Ablauf von drei Jahren außer Kraft treten.

Mit der im Amtsblatt für den Regierungsbezirk H. vom 20. Juni 2022 bekannt gemachten "Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Berichtigung der Anlage A der vorläufigen Anordnung von Verboten und Genehmigungspflichten im Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage Y. Talsperre der F. AG - Vorläufige Anordnung WSG Y. Talsperre vom 16. September 2019 -" vom 11. Mai 2020 wurden Nrn. 16.12 und 16.13 der Anlage A dahingehend geändert, dass sich das Aufbringen von unter anderem Festmist und sonstigen Nährstoffe wie Mineraldünger nach § 5 der Verordnung richtet. Diese Verordnung sollte ausweislich ihrer Nr. III mit Ablauf der Laufzeit der vorläufigen Anordnung vom 16. September 2019 gemäß § 13 außer Kraft treten.

Mit der "Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Verlängerung der vorläufigen Anordnung von Verboten und Genehmigungspflichten im Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage Y. - Talsperre der F." vom 9. September 2022 (im Folgenden: Verlängerungsverordnung), Veröffentlichung der Bekanntmachung vom 14. September 2022 im Amtsblatt für den Regierungsbezirk H. vom 24. September 2022, wurde die Geltungsdauer der ursprünglichen Verordnung vom 16. September 2019 in der Fassung der Berichtigung vom 11. Mai 2020 um ein Jahr verlängert (§ 1 der Verlängerungsverordnung). Gemäß § 2 der Verlängerungsverordnung erhielt § 13 der ursprünglichen Verordnung folgende Fassung: "Diese vorläufige Anordnung tritt eine Woche nach dem Tage ihrer Verkündung im Amtsblatt für den Regierungsbezirk H. in Kraft und tritt mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 WHG außer Kraft, spätestens nach Ablauf von vier Jahren." Gemäß § 3 der Verlängerungsverordnung trat diese am 6. Oktober 2022 in Kraft.

Während des Aufstellungsverfahrens zur beabsichtigten endgültigen Wasserschutzgebietsverordnung wurde der erster Entwurf eines hydrogeologischen Gutachtens durch die Ingenieurgesellschaft S. mbH aus E. am 12. August 2020 an den Antragsgegner übersandt. Der Auftrag datiert ausweislich dieses Entwurfs vom 22. Oktober 2019. Im Rahmen der E-Mail zur Übersendung wurde mitgeteilt, dass die Gutachter für einen Besprechungstermin zur Verfügung stünden, hierfür der 19. oder 20. August 2020 vorgeschlagen werde und bei Bedarf ein Besprechungsraum im Büro des Gutachters genutzt werden könne; ausreichende Abstände im Hinblick auf die Corona-Pandemie könnten gewährleistet werden. Hierauf erwiderte der Antragsgegner unter Verweis auf eine Besprechung am 7. September 2020 ebenfalls per E-Mail und bat um die Ergänzung des Gutachtens hinsichtlich zahlreicher Aspekte. Mit Schriftsatz vom 4. November 2020 hat der Antragsgegner mitgeteilt, das Verfahren befinde sich weiter in Vorbereitung, es habe bislang ein erstes einleitendes Gespräch zwischen dem Wasserversorger, dem beauftragten Ingenieurbüro und der Bezirksregierung gegeben, was - auch aufgrund der coronabedingten Umstände - erst im September 2020 habe stattfinden können; weitere Behörden seien bislang aus diesem Grund noch nicht eingebunden worden.

Der Antragsteller hat am 25. September 2020 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

Zur Begründung führt der Antragsteller im Wesentlichen an: Die angefochtene Verordnung sei materiell rechtswidrig, da zum einen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 52 Abs. 2 WHG nicht vorlägen und im Übrigen die Schutzbestimmungen unverhältnismäßig seien. Bei einer summarischen Prüfung der vorläufigen Anordnungen seien die Voraussetzungen für die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets in gleicher oder ähnlicher Form nicht gegeben, da sich die zu sichernde Wasserschutzgebietsverordnung als offensichtlich rechtswidrig erweise. Zunächst fehle es der Y. Talsperre an der erforderlichen Schutzwürdigkeit, da ihre Bedeutung gering und eine Wasserversorgung im Wege einer Entnahme aus der Talsperre W. möglich und ausreichend sei. Die Einteilung in Schutzzonen als Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit widerspreche den allgemein anerkannten Regeln der Technik. Diese Regeln seien in den "Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete, herausgegeben von der deutschen Vereinigung des Gas- und Wasserfachs e.V.", hier die technische Regel "Arbeitsblatt W 102 vom April 2002 - Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete II. Teil Schutzgebiete für Talsperren" enthalten. Nach Nr. 5.1 des Arbeitsblatts gliedere sich ein Schutzgebiet in drei Schutzzonen, wobei sich die Einteilung am Schutzbedarf orientiere. Eine Ausweisung der Zone II bis an den Rand der Einzugsgebiete sei nur im Einzelfall möglich, da in aller Regel eine Ausweisung dieser Schutzzone in einem Bereich von 100 m um die der Talsperre zufließenden oberirdischen Gewässer ein ausreichendes Schutzniveau gewährleiste. Die angefochtene Verordnung widerspreche dem, da die Schutzzone II das gesamte Einzugsgebiet der Talsperre abdecke, was ausweislich des Erläuterungsberichts auch so gewollt gewesen sei, da dies den natürlichen Gegebenheiten wie den Höhenunterschieden, den geringen Gewässerlängen und den damit verbundenen kurzen Fließzeiten Rechnung trage. Diese Begründung rechtfertige die vorgenommene Festsetzung jedoch nicht, da dies geradezu den Normalfall darstelle und damit die technische Regel fachlich falsch angewendet worden sei. Auch lägen die Gewässer im Einzugsgebiet nicht so dicht beieinander, dass die vorgenommene flächige Ausweisung der Schutzzone II in Betracht habe kommen dürfen. Jedenfalls aber hätte geprüft werden müssen, ob tatsächlich nur die Ausweisung einer Schutzzone II das erforderliche Schutzniveau etablieren könne. Die Begründung für die Ausweisung der Schutzzone II im gesamten Einzugsgebiet sei demgegenüber äußerst knapp, pauschal und nicht überzeugend und werde auch bei einer nur summarischen Prüfung den methodischen Anforderungen nicht gerecht. Es hätte vielmehr plausibel dargelegt und begründet werden müssen, dass ohne die vorgenommene Unterschutzstellung eine nicht nur unwesentliche Beeinträchtigung des Wasservorkommens nach seiner chemischen, hygienischen oder geschmacklichen Eignung aufgrund von Stoffeinträgen, Abschwemmungen und Erosionen befürchtet werden müsste. Hieran fehle es. Hinsichtlich der geplanten Errichtung von Windenergieanlagen sei insbesondere nicht ersichtlich, dass Windenergieanlagen die Gefahr einer direkten Einleitung, Abschwemmung in die Wasserläufe des Einzugsbereichs oder der Erosion herbeiführen und so die Trinkwasserqualität beeinträchtigen könnten. Hierbei sei insbesondere § 49 AwSV zu berücksichtigen, wonach ohnehin ausreichende Schutzvorkehrungen bei der Errichtung von Windenergieanlagen vorzusehen seien. Da allein auf dem Grundstück des Antragstellers die Errichtung von Windenergieanlagen in Betracht komme, sei der Antragsgegner gehalten gewesen, hier genauere Ermittlungen des Gefährdungspotenzials vorzunehmen, was jedoch nicht geschehen sei. Allein der kurze Verweis auf den Windenergieerlass sei jedenfalls nicht ausreichend, da dieser gerade voraussetze, dass im Rahmen des Erlasses von auch vorläufigen Wasserschutzgebietsverordnung in eine Gefahrenprognose im Hinblick auf Windenergieanlagen vorgenommen werde. Auch der Hinweis auf die Stellungnahme des T.es sei unzureichend, da sich der Antragsgegner nicht selbst mit den wasserwirtschaftlichen Bedenken des Kreises auseinandersetze. Auch die in Rede stehenden forstwirtschaftlichen Tätigkeiten, namentlich R. und diesen gleichkommende K., würden nicht ausreichend berücksichtigt, was vermutlich an der bereits seit 1916 in dem betroffenen Gebiet durchgeführten Forstwirtschaft liege, die bislang keine nachteiligen Auswirkungen auf die Wasserqualität gehabt habe. Auch das Verbot von Zelten und Lagern sei vom Antragsgegner nur unzureichend geprüft worden. Im Hinblick darauf, dass die Schutzbestimmungen des § 52 Abs. 1 und Abs. 2 WHG Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums darstellten, liege auch eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bzw. des allgemeinen Grundsatzes des Übermaßverbots vor.

Durch die flächige Ausweisung der Schutzzone II auf rund 175 ha Flächen des Antragstellers, was seinem gesamten Forstbetrieb entspreche, sei die forstliche Nutzungsmöglichkeit stark eingeschränkt. Der Genehmigungsvorbehalt verzögere oder verhindere eine aus Forstschutzgründen, beispielsweise wegen des Borkenkäfers, gebotene schnelle Flächenräumung, da der Käferbefall bei entsprechenden Witterungsverhältnissen innerhalb weniger Tage erfolge und das Handlungsfenster daher klein sei. Die Möglichkeit der Wertholzproduktion werde eingeschränkt, da die Gefahr bestehe, dass lange gepflegte und wertvolle Überhälter (Restbestand von Altholz nach Durchforstung zur Erzielung von Naturverjüngung) später nicht mehr vollständig geerntet werden könnten. Schließlich werde der im Klimawandel dringend notwendige Waldumbau behindert, der Antragsteller unter Umständen dazu gezwungen, Restbestattungen mit hohem Sturmwurfrisiko auf den Flächen zugelassen oder daran gehindert, die für die Entwicklung des Folgebestandes notwendige Räumung der Restbestückung rechtzeitig vorzunehmen. Insgesamt werde die Bewirtschaftung der Waldflächen in erheblicher Weise behindert, ohne dass diese Behinderung objektiv zum Schutz der Talsperre geeignet und erforderlich wäre. Auch die Verbote aller weiteren Handlungen, die mit der forstlichen Nutzung einhergingen, wie das Verbot der Holzlagerplätze bei Verwendung von Insektiziden oder der Genehmigungsvorbehalt für das Herstellen von Wegen sei unverhältnismäßig, da ohne diese eine forstwirtschaftliche Nutzung nicht möglich sei. Ebenfalls unverhältnismäßig seien das Verbot der Errichtung von Gebäuden bzw. der entsprechende Genehmigungsvorbehalt sowie das Verbot der Errichtung von Windenergieanlagen.

Die Verlängerung der Verordnung um ein Jahr sei ebenfalls rechtswidrig. Daher sei die ursprüngliche ordnungsbehördliche Verordnung durch Zeitablauf am 5. Oktober 2022 außer Kraft getreten. Die gemäß § 52 Abs. 2 Satz 3 WHG erforderlichen besonderen Umstände für die Verlängerung lägen nicht vor. Das Festsetzungsverfahren hebe sich nicht von den üblichen Verfahren ab und sei von keinem besonderen Umfang oder einer besonders hohen Schwierigkeit geprägt. Auch der zum Zeitpunkt der Verlängerung aktuelle Entwurf der Wasserschutzgebietsverordnung unterscheide sich nicht wesentlich vom Inhalt der ursrünglichen Verordnung, sodass besondere Schwierigkeiten aufgrund von Abweichungen zwischen vorläufiger und aktualisierter Einschätzung nicht bestehen könnten. Eine Begründung für die Verlängerung habe der Antragsgegner nicht gegeben.

Der Antragsteller beantragt,

die "Ordnungsbehördliche Verordnung über die vorläufige Anordnung von Verboten und Genehmigungspflichten im Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage Y. - Talsperre der F." vom 16. September 2019 in der Fassung der Berichtigung durch die "Ordnungsbehördliche Verordnung zur Berichtigung der Anlage A der vorläufigen Anordnung von Verboten und Genehmigungspflichten im Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage Y. Talsperre der F. AG" vom 11. Mai 2020 und der Änderung durch die "Ordnungsbehördliche Verordnung über die Verlängerung der vorläufigen Anordnung von Verboten und Genehmigungspflichten im Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage Y. - Talsperre der F." vom 14. September 2022 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der vorläufigen Wasserschutzgebietsverordnung lägen vor. Angesichts der Klimakrise und damit einhergehender Niedrigwasserstände sei es wichtig, nicht von entfernten Wasserversorgern abhängig zu sein. Das Wasserwerk P. sei auch nicht nur Teil der Grund- und Notversorgung der Stadt Q., sondern auch fester Bestandteil der Notversorgung für Teile des T.es und daher insgesamt ein wesentlicher Baustein für die Wasserversorgung der Stadt Q..

Ferner lägen nach seiner Auffassung besondere Umstände i. S. d § 52 Abs. 2 Satz 3 WHG vor, da aufgrund der Corona-Pandemie seit März 2020 und des Hochwassers im Juli 2021 Verzögerungen in der Abstimmung zwischen dem Gutachter, dem begünstigten Unternehmen und der Bezirksregierung eingetreten seien. Gleiches gelte für die Mitarbeit bei der Datenzulieferung für die Bearbeitung der Wasserschutzgebietsverordnung durch das begünstigte Unternehmen. Auch der Ukrainekrieg und die hierdurch entstandene Energiekrise mit ihren Folgen führten zu Verzögerungen. Nicht zuletzt sei das begünstigte Unternehmen sowohl wegen der Klimakrise als auch wegen der Wasserversorgung der Bürger, die aufgrund der Schließung einer Brücke der Bundesautobahn A 45 problematisch sei, erheblich eingebunden. Zurecht seien durch das begünstigte Unternehmen prioritär Maßnahmen zur Sicherstellung der öffentlichen Wasserversorgung getroffen worden, sodass die weitere Bearbeitung der Unterlagen für das Festsetzungsverfahren habe "hinten anstehen" müssen. Beispielhaft seien der verzögerte Zugang zu Akten und insbesondere dem Archiv durch die Pflicht zum Home-Office während der Corona-Pandemie und die ebenfalls hierdurch hervorgerufene Unmöglichkeit persönlicher Besprechungen zu nennen. Die technische Hardware für Videokonferenzen sei aufgrund der angespannten Auftragslage erst nach und nach zur Verfügung gestellt worden. Durch das Hochwasserereignis im Juli 2021 seien alle vier von der Z.-Gruppe betriebenen Wasserwerke in Mitleidenschaft gezogen worden, sodass neben den erforderlichen Sofortmaßnahmen bei der Schadensbewältigung dauerhaft große Mitarbeiterkapazitäten gebunden würden, wobei die Anzahl der Mitarbeiter ohnehin nur auf den reinen Betrieb der Wasserwerke ausgelegt sei. Das Team Wassergewinnung des begünstigten Unternehmens sei in das Klimawandelprojekt des G. ebenso eingebunden wie in das neue Blackout-Szenario der Stadt Q. und die aufgrund der bereits genannten Brückensperrung eingerichtete ad-hoc-Arbeitsgruppe, die die Hauptwasserversorgung des B. vor den notwendigen Sprengmaßnahmen sicherstellen müsse. Lieferschwierigkeiten bei Aufbereitungschemikalien für die Wassergewinnung durch den Ukrainekrieg und die Energiekrise hätten zu weiteren Engpässen beim Personal geführt. Dazu kämen Verzögerungen aufgrund der Krankheitsausfälle wegen Corona, die ebenso wie die technischen Probleme bezüglich der Möglichkeiten von Videokonferenzen nicht nur die Behörde, sondern auch die Gutachter betroffen hätten. Schließlich habe die Bezirksregierung wegen des Hochwassers im Juli 2021 sowohl zeitaufwendige als auch personalintensive Berichtspflichten an das Ministerium erfüllen müssen und umfangreiche Unterlagen zur Vorbereitung des parlamentarischen Untersuchungsausschusses erstellen müssen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig, insbesondere statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 109a JustG NRW). Der Antragsteller ist auch antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er macht geltend, als Eigentümer im Geltungsbereich der Verordnung liegender Grundstücke von rechtswidrigen Nutzungsbeschränkungen durch die Verordnung betroffen zu sein. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten.

Der Normenkontrollantrag ist auch nicht durch Zeitablauf unzulässig geworden. Zwar ist die Geltungsdauer der angefochtenen Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung gemäß § 52 Abs. 2 Satz 2 WHG auf drei Jahre begrenzt, sodass diese mit Blick darauf, dass sie am 28. September 2019 bekannt gemacht worden und eine Woche nach der Bekanntmachung in Kraft getreten ist, entsprechend der Regelung in § 13 der Verordnung, die die gesetzliche Geltungsdauer aufgreift, an sich inzwischen außer Kraft getreten wäre. Der Antragsgegner hat jedoch von der Möglichkeit des § 52 Abs. 2 Satz 3 WHG Gebrauch gemacht und die Geltungsdauer der Verordnung mit weiterer Vorordnung vom 9. September 2022, bekannt gemacht am 24. September 2022, durch Änderung des § 13 der Verordnung um ein Jahr verlängert. Diese Verlängerung erfolgte zwar in der Form einer ordnungsbehördlichen Verordnung. Es handelt sich jedoch bei ihr nicht um eine selbständige Verordnung, mit der vorläufige Anordnungen im Sinne des § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG getroffen worden wären, sondern allein um die Verlängerung der Geltungsdauer der ursprünglichen Verordnung. Diese bleibt als Gegenstand des Normenkontrollverfahrens erhalten. Materiell und prozessual sind die ursprüngliche Verordnung und ihre Verlängerung als Einheit anzusehen. Denn ohne die ursprüngliche Verordnung wäre die neue Verordnung aus dem Jahr 2022 nicht lebensfähig; wenn die ursprüngliche Verordnung an einem Rechtsfehler leidet, ist die Verlängerungsverordnung schon aus diesem Grunde unwirksam. Deshalb liegt in der Einbeziehung der Verlängerung in das Normenkontrollverfahren auch keine Klageänderung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, juris.

Zur Überprüfung des Gerichts gestellt ist somit eine einheitliche Verordnung, wie sie mit den sich aus der ursprünglichen Verordnung, der Berichtigung und der Verlängerungsverordnung ergebenden Inhalten zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung existiert.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Verordnung ist unwirksam.

Ihre Rechtsgrundlage findet die Verordnung in § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG. Nach dieser Vorschrift können in einem als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebiet vorläufige Anordnungen nach § 52 Abs. 1 WHG getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet wäre. Die Vorschrift dient der Sicherung einer künftigen Wasserschutzgebietsfestsetzung. Sie soll sicherstellen, dass in dem Zeitraum zwischen dem Beginn der Schutzgebietsplanung und dem Inkrafttreten der Wasserschutzgebietsverordnung nach § 51 WHG kein schutzloser Zustand besteht. Die Voraussetzungen einer vorläufigen Anordnung stimmen damit grundsätzlich mit den für die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets nach § 51 WHG maßgebenden Bestimmungen überein. Aus dem Zweck der Regelung, möglichst unverzüglich einen hinreichenden, wenn auch nur vorläufigen Schutz während des Festsetzungsverfahrens zu gewährleisten, ergibt sich jedoch, dass die Kriterien, unter denen vorläufige Anordnungen erlassen werden können, weniger streng sind als diejenigen, die vorliegen müssen, damit ein Wasserschutzgebiet endgültig festgesetzt werden darf. Für ihre Zulässigkeit kommt es allein darauf an, dass die zuständige obere Wasserbehörde diejenigen Ermittlungen anstellt, die sich ohne Gefährdung des auf beschleunigte Unterschutzstellung gerichteten Verfahrenszwecks treffen lassen. Mithin muss die Behörde - und im Streitfall das Gericht - aufgrund einer summarischen Prüfung zu dem Ergebnis gelangen können, dass die getroffenen vorläufigen Anordnungen voraussichtlich auch in der künftigen Wasserschutzgebietsverordnung in rechtskonformer Weise enthalten sein werden. Volle Gewissheit hierüber braucht indes nicht zu bestehen, weil es nicht Aufgabe des vorläufigen Verfahrens nach § 52 Abs. 2 WHG ist, sämtliche Zweifelsfragen schon einer abschließenden Lösung zuzuführen.

Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. März 2022 - 1 C 11675/20 -, juris; Hünnekens in Landmann/ Rohmer, UmweltR, WHG, § 52 Rn. 42, m. w. N.

Ausgehend von diesen Maßstäben liegt hier ein "als Wasserschutzgebiet vorgesehenes Gebiet" im Sinne von § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG vor.

Im Hinblick auf die künftige Ausweisung eines Wasserschutzgebiets ist zwar nicht die förmliche Einleitung des Rechtsverordnungsverfahrens, jedoch eine hinreichend konkrete Planungsabsicht notwendig, aber auch ausreichend.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 18. Juni 2012 ‑ 8 ZB 12.76 -, juris.

Hinreichend konkretisiert ist die Planungsabsicht jedenfalls dann, wenn die räumlichen Grenzen des Schutzgebiets einschließlich der einzurichtenden Schutzzonen (äußere und innere Abgrenzung) feststehen, um auf deren Grundlage die dem Übermaßverbot entsprechenden Einzelanforderungen gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG hinreichend präzise identifizieren zu können.

Vgl. Gößl in Siedler/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 52 Rn. 55; Tünnesen-Harmes in Beck-OK, WHG, § 52 Rn. 21; Czychowski/Reinhardt, WHG, 12. Auflage, § 52 Rn. 48; Hünnekens in Landmann/Rohmer, UmweltR, WHG, § 52 Rn. 43.

Das ist vorliegend der Fall. Sowohl die räumlichen Grenzen des Schutzgebiets als auch diejenigen der jeweiligen Schutzzonen ergeben sich mit hinreichender Genauigkeit aus der Verordnung und ihren Anlagen. Die von der Verordnung umfassten Grundstücke werden sowohl in § 1 Abs. 3 der Verordnung selbst genannt als auch in der gemäß § 1 Abs. 4 der Verordnung einen Bestandteil der Verordnung darstellenden Übersichtskarte mit (noch) hinreichender Genauigkeit ausgewiesen. Auch die Abgrenzung der beiden vorgesehenen Schutzzonen ergibt sich aus der Übersichtskarte mit (noch) genügender Eindeutigkeit.

Der Festsetzungszweck entspricht der Zielsetzung im Sinne des § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG, wonach Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen sind, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert. Eine Gefährdung ist anzunehmen, wenn die Befürchtung besteht, dass durch bestimmte Vorhaben bzw. Nutzungen die materiellen Voraussetzungen für die Schutzgebietsfestsetzung selbst, namentlich Schutzbedürftigkeit, Schutzwürdigkeit und Schutzfähigkeit, infrage gestellt werden könnten, wobei bereits eine abstrakte Gefährdung des Schutzzwecks genügt, um seine Sicherung durch eine vorläufige Anordnung zu rechtfertigen.

Vgl. Hünnekens in Landmann/Rohmer, UmweltR, WHG, § 52 Rn. 45.

Maßgebend ist mithin, dass die Ermächtigung zu einer Normsetzung aus § 52 WHG keine konkreten, sondern typische, abstrakte Gefährdungssachverhalte erfasst, die ‑ nach der allgemeinen Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen ‑ erfahrungsgemäß zu Schäden führen können. Weil der Normgeber lediglich generelle Regelungen treffen kann, ist er gezwungen und berechtigt, sich verallgemeinernd am Regelfall zu orientieren. Die Verallgemeinerungen müssen auf einer möglichst weiten Beobachtung, die alle betroffenen Regelungstatbestände einschließt, aufbauen, denn nur so kann ein möglichst lückenloser Schutz des Grundwassers überhaupt gewährleistet werden.

Vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 20. Dezember 2017 - 13 KN 67/14 -, juris.

Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass der Schutz des Trinkwassers als ein für die Allgemeinheit lebensnotwendiges Gut mit Verfassungsrang im überragenden Gemeinwohlinteresse liegt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, juris.

Fehlende konkrete Gefährdungspotentiale sind gegebenenfalls im Rahmen der Prüfung einer Befreiung nach § 52 Abs. 1 Satz 2 oder 3 WHG zu berücksichtigen.

Die sich hieraus ergebenden Anforderungen hat der Antragsgegner im Hinblick auf die mit den Verbotstatbeständen abzuwendenden Gefahren bei überschlägiger Betrachtung erfüllt.

Von der Schutzwürdigkeit des in Rede stehenden Grundwasservorkommens ist ‑ anders, als der Antragsteller meint - auszugehen. Dafür reicht es aus, dass das Vorkommen für die Trinkwasserversorgung überhaupt geeignet ist.

Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. März 2022 - 1 C 11675/20 -, juris.

Das steht hier außer Frage. Die Y. Talsperre ist seit mehreren Jahrzehnten Teil der öffentlichen Wasserversorgung im Sinne des § 51 Abs. 1 WHG und liefert M., das nach seiner Menge und Qualität für die öffentliche Trinkwasserversorgung geeignet ist. Soweit der Antragsteller meint, dass eine Versorgung auch ohne die Y. Talsperre über Entnahmen aus der Talsperre W. möglich wäre, stellt dies die Schutzwürdigkeit schon vom Ansatz her nicht infrage, denn es ist nicht erforderlich, dass die Trinkwasserversorgung ohne den Schutz des konkreten Grundwasservorkommens gefährdet oder auch nur besonders erschwert würde.

Die Schutzbedürftigkeit ist ebenfalls gegeben. Ohne die vorläufige Anordnung wäre der mit der künftigen Festsetzung eines Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet. Es ist vernünftigerweise geboten, abstrakte Gefährdungen für das Trinkwasser vorsorglich auszuschließen. Ein konkreter Nachweis eines unmittelbar drohenden Schadenseintritts ist nicht notwendig. Vielmehr genügt nach den vorgenannten Kriterien ein Anlass, um typischerweise gefährdenden Situationen zu begegnen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1980 ‑ 4 C 89.77 -, juris; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 5. November 2020 - 1 C 10840/19 -, juris.

Auch die alleinige Ausweisung der Schutzzonen I und II unter Verzicht auf die Festsetzung einer Schutzzone III führt nicht dazu, dass bei der hier gebotenen summarischen Prüfung die Schutzbedürftigkeit des Gewässers durch die in Rede stehende Verordnung hinreichend zweifelhaft wäre.

Es ist auch im Übrigen weder hinreichend dargetan noch sonst erkennbar, dass die der vorläufigen Anordnung zugrunde liegende Schutzgebietsplanung nicht behebbare, zur offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Wasserschutzgebietsverordnung führende Mängel aufweisen würde. Auch dass es sich vorliegend um eine reine Verhinderungsplanung handeln würde, um die Genehmigung der auf Grundstücken des Antragstellers im Geltungsbereich der Verordnung geplanten Windenergieanlagen zu verhindern, ist nach dem Vorstehenden nicht erkennbar.

Die Verlängerung der Geltungsdauer der Verordnung war indes unwirksam.

Die Verlängerung einer Verordnung nach § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG setzt nach § 52 Abs. 2 Satz 3 WHG voraus, dass besondere Umstände diese Verlängerung erfordern. Zum Verständnis des Begriffs der besonderen Umstände kann auf die Rechtsprechung zur weiteren Verlängerung einer baurechtlichen Veränderungssperre nach § 17 Abs. 2 BauGB zurückgegriffen werden, weil der Wortlaut des § 52 Abs. 2 Satz 3 WHG ebenso wie derjenige des § 17 Abs. 2 BauGB "besondere Umstände" erfordert und der Gesetzgeber diese Regelung des Wasserrechts bewusst an die bereits bestehende Regelung der Veränderungssperre im Baurecht angelehnt hat.

Vgl. BT-Drucks. 16/12275, S. 67.

Besondere Umstände in diesem Sinn liegen vor, wenn sich das Aufstellungsverfahren wegen seines Umfangs, wegen besonderer Schwierigkeiten bei der Planung oder wegen gewichtiger Probleme im Verfahrensablauf als atypisch erweist.

Vgl. zur Veränderungssperre BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1992 - 4 NB 44.92 -, juris.

Die Verlängerung einer Verordnung nach § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG kommt also nur in Betracht, wenn sich das Aufstellungsverfahren von der üblichen Planungstätigkeit bei der Unterschutzstellung eines Wasserschutzgebietes wesentlich abhebt, ohne dass die planende Behörde dies zu vertreten hat. Notwendig ist überdies ein ursächlicher Zusammenhang zwischen den Besonderheiten des konkreten Planungsverfahrens und dessen ungewöhnlich langer Dauer. Da grundsätzlich davon auszugehen ist, dass das Aufstellungsverfahren für eine Wasserschutzgebietsverordnung innerhalb von drei Jahren, für die das Gesetz die vorläufige Anordnung als Sicherungsinstrument regelmäßig zur Verfügung stellt, abgeschlossen sein kann, muss die Behörde, will sie ihre Planung über diesen Zeitraum hinaus durch eine weitere Verlängerung der Verordnung sichern, darlegen, dass objektive Gründe einen Abschluss des Planungsverfahrens bis dahin verhindert haben. Es muss also erkennbar sein, dass sich die Behörde nach Kräften bemüht hat, das Planungsverfahren voranzutreiben, um es innerhalb der drei Jahre abzuschließen, und die Überschreitung dieser Frist nicht etwa beispielsweise auf einer Einstufung der Planung als gegenüber anderen Aufgaben nachrangig beruht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. März 2022 - 10 A 668/19 -, juris, m. w. N.

Besondere Umstände im Sinne des § 52 Abs. 2 Satz 3 WHG können sich insbesondere nicht aus den üblichen und nach den gesetzlichen Vorschriften vorgesehenen Verfahrensschritten und ihrer Dauer ergeben. Wie bereits dargelegt, geht der Gesetzgeber davon aus, dass ein Aufstellungsverfahren innerhalb einer Frist von drei Jahren üblicherweise ohne weiteres zum Abschluss gebracht werden kann und die in das Grundrecht aus Art. 14 GG eingreifenden Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums durch die vorläufige Anordnung von Verboten und Genehmigungspflichten nicht länger andauern dürfen.

Dass im vorliegenden Fall besondere objektive Aspekte vorgelegen haben, die im Vergleich zu üblichen Verfahren zur Festsetzung eines ähnlichen Wasserschutzgebietes atypisch wären und die den Abschluss des Verfahrens innerhalb der vom Gesetzgeber für ausreichend erachteten Frist von drei Jahren verhindert haben, ist weder substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich. Vielmehr stellt sich mangels Vorliegens anderer Erkenntnisse die Verzögerung des Verfahrens als Ergebnis einer durch den Antragsgegner erfolgten Einstufung der hier in Rede stehenden Planung als gegenüber anderen Aufgaben nachrangig dar.

Dass diese Beurteilung der Priorität durch den Antragsgegner unvermeidlich und durch äußere, von ihm nicht zu beeinflussende Gegebenheiten zwingend vorgegeben war, ist nicht dargetan. Insbesondere ist auch unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Coronavirus-Pandemie, des Kriegs in der Ukraine, des Hochwassers im Juli 2021 und der Sperrung einer Talbrücke auf der Bundesautobahn A 45 nicht ersichtlich, dass es bei der gebotenen Beschleunigung des Verfahrens nicht möglich gewesen wäre, das Verfahren innerhalb der dreijährigen Frist abzuschließen, wie es der Antragsgegner auch noch zu Beginn des Jahren 2022 beabsichtigt hatte. Dass sich noch im November 2020 das Verfahren zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes "in Vorbereitung" befand, also 14 Monate nach der vorläufigen Unterschutzstellung kein nennenswerter Verfahrensfortschritt erkennbar war, stützt diesen Befund.

Hinsichtlich der Auswirkungen der Coronavirus-Pandemie hat der beauftragte Gutachter bereits im Sommer 2020 die Durchführung von Besprechungen in seinen Räumlichkeiten unter Einhaltung der erforderlichen Abstände angeboten, ohne dass ersichtlich wäre, dass hierauf von Seiten des Antragsgegners eingegangen wurde.

Auch die nicht zeitnah erfolgte Anschaffung von notwendiger technischer Ausstattung zur zügigen Durchführung des Verfahrens ist allein dem behördlichen Verantwortungsbereich zuzuordnen und vermag die verlängerte Verfahrensdauer nicht zu rechtfertigen.

Dass bei dem Betreiber der Talsperre im Hinblick auf das allein für das Betreiben von Talsperren ausgelegte Mitarbeiterkontingent infolge der genannten Ereignisse personelle Engpässe bestanden haben und daher benötigte Daten und Unterlagen nicht in der erwarteten Frist zugeliefert werden konnten, vermag die verlängerte Beeinträchtigung des Eigentums des Antragstellers nicht zu begründen.

Gleiches gilt für die Inanspruchnahme von Mitarbeitern auf Seiten des Antragsgegners durch die parallele Erfüllung von Berichtspflichten der Genehmigungsbehörde oder die Aufgabenerfüllung bei der Vorbereitung parlamentarischer Untersuchungsausschüsse.

Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass der Antragsgegner nicht gezwungen war, mit seiner Planung "bei Null" zu beginnen. Denn das in Rede stehende Gebiet war bereits seit mehreren Jahrzehnten zur Trinkwassergewinnung genutzt und sogar bereits als Wasserschutzgebiet ausgewiesen.

Insbesondere aber hat der Antragsgegner nicht im Einzelnen plausibel und substantiiert dargelegt, welche konkreten Verfahrensschritte ohne die von ihm angeführten Verzögerungsgründe erfolgt wären. Erst recht ist nicht dargetan, dass in diesem Fall das Verfahren innerhalb der vom Gesetzgeber vorgesehenen drei Jahre abgeschlossen worden wäre. Schließlich fehlt es an einer Darstellung, welche konkreten Maßnahmen der Antragsgegner zur Vermeidung dieser Verzögerung ergriffen hat oder warum entsprechende Maßnahmen nicht ergriffen worden sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.