Oberverwaltungsgericht NRW, 2. Senat — 2 D 60/22.NE

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan M 403 “Z.-straße/K.-straße“ (im Weiteren: Bebauungsplan M 403), den der Rat der Antragsgegnerin am 23. Februar 2021 als Satzung beschlossen hat.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung X., Flur 42, Flurstück 85 mit der postalischen Anschrift K.-straße 8/8a in X.. Auf dem Grundstück befinden sich ein Wohn- und Geschäftshaus mit einem Möbelgeschäft („molitor“) im Erdgeschoss sowie Wohnungen in drei aufstehenden Geschossen; eine erste Genehmigung zur Errichtung eines „Möbelverkaufsraums“ datiert vom 21. Juni 1952. Im Grundstücksbereich westlich des Gebäudes befinden sich die mit Bauschein Nr. 55/62 vom 14. Februar 1962 („Erweiterungsbau des Wohn- und Geschäftshauses (Bauabschnitt I)“ genehmigten notwendigen Stellplätze. Ausweislich des genehmigten Lageplans vom 7. Februar 1962, der Bestandteil der Baugenehmigung geworden ist, sind vier Stellplätze im vorderen Grundstücksbereich an der K.-straße / Ecke C.-straße sowie insgesamt sieben Stellplätze im rückwärtigen Grundstücksbereich, davon zwei Garagenstellplätze, genehmigt worden und seither dort vorhanden. Darüber hinaus befindet sich im rückwärtigen Bereich des Grundstücks der genehmigte Anlieferungsbereich des Möbelgeschäfts.

Das Grundstück der Antragstellerin liegt in seinem westlichen Teilbereich (Anlieferungsbereich und Stellplätze) innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des in Streit stehenden Bebauungsplans und ist dort als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ ausgewiesen. Zuvor befand sich das Flurstück 85 nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans.

Die Antragstellerin des parallelen Normenkontrollverfahrens 2 D 81/22.NE, über den das erkennende Gericht mit entsprechendem Urteil vom 24. April 2024 entschieden hat, betreibt innerhalb des westlich der Z.-straße gelegenen Geltungsbereichs des streitgegenständlichen Bebauungsplans auf der Grundlage von Baugenehmigungen u. a. vom 29. Juli 1975 mit Nachtragsgenehmigung vom 26. Mai 1977 sowie vom 31. Juli 1998 eine V.-Tankstelle samt Waschstraße am N.-straße (Gemarkung X., Flur 40, Flurstücke 33, 34 und 535) in X.. Sie hat dieses Grundstück mit Vertrag vom 13. Dezember 2019 gepachtet, der zunächst bis zum 31. Februar 2029 läuft und sich um weitere fünf Jahre verlängert, wenn er nicht von der Pächterin mit einer Frist von zwölf Monaten schriftlich gekündigt wird. Dieser Pachtvertrag ist unter dem 27. Februar 2024 bis zum 31. Dezember 2039 verlängert worden. Das Betriebsgrundstück der Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE bildet den westlichen Teil des Plangebiets, für den hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ein allgemeines Wohngebiet festgesetzt ist („WA2“).

Am 2. September 2020 stellte die Antragstellerin im Verfahren 2 D 81/22.NE eine Bauvoranfrage für den Umbau der Tankstelle mit Waschstraße (Errichtung eines Shopgebäudes, Erweiterung Waschstraße usw.); hierauf stellte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 29. März 2021 die Entscheidung hierüber bis zum 2. Dezember 2021 wegen der Zielsetzung des seinerzeit noch in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans M 403, an dieser Stelle eine Wohnbebauung für verdichtetes zentrumsnahes Wohnen zu schaffen, zurück. Im Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (9 K 6604/22) begehrt die Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE, die Antragsgegnerin zur Erteilung des Vorbescheides zu verpflichten. Ferner stellte die Antragstellerin im Verfahren 2 D 81/22.NE am 14. September 2021 einen Bauantrag für den Umbau der vorhandenen Tankstelle mit Waschstraße (Errichtung eines Shopgebäudes mit Fast Food Zone und Außenterrasse usw.). Mit Bescheid vom 20. Oktober 2022 lehnte die Antragsgegnerin den Bauantrag ab. Hiergegen richtet sich die Klage vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf 9 K 8197/22.

Das Plangebiet des Bebauungsplans M 403 befindet sich in der Nähe zum Zentrum des historischen Stadtkerns der Antragsgegnerin. Es wird begrenzt durch die K.-straße westlich und östlich der Z.-straße und reicht dort über das C.-straßehinaus. Ein Großteil des Plangebiets liegt im Geltungsbereich des seit dem 1. Februar 1965 Geltung beanspruchenden (einfachen) Bebauungsplans Nr. 7 "J.", in dem der Bereich Z.-straße sowie Teile der K.-straße (z.B. Tankstelle) als Allgemeines Wohngebiet festgesetzt sind. Der Planbereich der bestehenden Parkanlage westlich entlang des Beamtengäßchens ist in dem seit dem 28. Februar 1969 Geltung beanspruchenden Bebauungsplan Nr. 151 "U.-straße / Beamtengäßchen“ als "öffentliche Grünfläche" mit der Zweckbestimmung "Parkanlage" bzw. "Kinderspielplatz" festgesetzt. Der Planbereich östlich des C.-straße, d. h. der Teil des im Eigentum der hiesigen Antragstellerin stehenden Flurstücks 85, war bisher nicht überplant.

Die streitige Planung zielt darauf ab, ein Wohnbauvorhaben der Beigeladenen (WoGeRa) mit Tiefgarage im Bereich Z.-straße / C.-straße / K.-straße planerisch abzusichern. An dieser Stelle soll preisgünstiger Wohnraum in Form von drei- bis fünfgeschossigem Wohnungsbau innenstadtnah realisiert werden.

Zu diesem Zweck wird östlich der Z.-straße ein allgemeines Wohngebiet (WA 1) festgesetzt mit Vorgaben u. a. zur überbaubaren Grundstücksfläche mit Bereichen unterschiedlicher maximaler Gebäudehöhen und Zahl an maximal zulässigen Vollgeschossen (III im Grenzbereich zum Bestandsgebäude Z.-straße 13, anschließend IV, im Kreuzungsbereich V sowie zur östlichen Plangrenze hin IV), zur Geschoss- und Grundfläche (1,7 bzw. 0,5) sowie einer geschlossenen Bauweise im Grenzbereich zum Grundstück Z.-straße 1.

Das Bauvorhaben der Beigeladenen liegt im WA1 und ist auf S. 5 f. der Bebauungsplanbegründung im Einzelnen konkret beschrieben und wird in Ansichts- und Schnittzeichnungen im Detail dargestellt. Die Tiefgaragenzufahrt ist unmittelbar angrenzend an das Grundstück Z.-straße 13 und zwar auf Höhe des dort bebauten Bereichs, allerdings etwas straßennäher, vorgesehen. Dort ist im Plan ein Zufahrtsbereich (7,00 m) festgesetzt. Im hinteren Bereich findet sich das Planzeichen für Tiefgarage („TGA“) innerhalb eines als Fläche für Nebenanlagen, Stellplätze, Garagen und Gemeinschaftsanlagen gekennzeichneten Bereichs. Der vom Plan erfasste südliche Teil des C.-straßes ist wie die östlich anschließende Teilfläche des Grundstücks der Antragstellerin, auf der sich genehmigte notwendige Stellplätze für das (Möbel-) Geschäft befinden, ebenso wie eine Fläche gegenüber dem und angrenzend an das Grundstück Z.-straße 13 als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ festgesetzt. In der Planbegründung heißt es hierzu unter 2.8 (S. 13):

„Zur Zeit werden Planungen für die Freifläche zwischen … dem C.-straße und der [weiter nördlich gelegenen] Wallstraße, die teilweise bereits als Park mit Spielplatz genutzt wird, durchgeführt. Im Rahmen des Integrierten Handlungskonzepts soll diese Freifläche zu einem Mehrgenerationenpark weiterentwickelt und neu gestaltet werden. In Richtung Süden soll sich der Mehrgenerationenpark bis zur K.-straße erstrecken. Im nördlichen Bereich des Parks ist eine öffentliche Tiefgarage, mit Zufahrt von der Wallstraße, geplant.

Um den Anschluss von der K.-straße in Richtung Norden zur Wallstraße zu sichern, wird auch der Bereich des Flurstücks 85 … als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ festgesetzt …

Die … mit dem Grundstückseigentümer der Liegenschaft K.-straße 8 zu verhandelnden Grundstücksbelange werden vorerst nicht exakt dem Ziel einer öffentlichen Grünfläche entsprechen können, da es sich bei den vorhandenen Stellplätzen teilweise um notwenige Stellplätze für die genehmigte und derzeit ausgeübte Nutzung handelt .

Es wird in Bezug auf die Herstellung des Mehrgenerationenparks auch Zwischenstände geben müssen, die z. B. eine Umgestaltung oder einen Umbau der derzeitigen Stellplatzanlage beinhaltet.

Das verbleibende Grundstück K.-straße verfügt trotz der Überplanung … weiterhin über ausreichend Fläche, um auch zukünftig an dieser Stelle eine städtebaulich und wirtschaftlich sinnvolle Entwicklung zuzulassen.

Darüber hinaus werden in Absprache mit der Q. die Bereiche des Wohnbaugrundstücks im WA 1, die nicht als private Freiflächen erforderlich sind, mit einer Fläche zum Anpflanzen von Bäumen … belegt. Diese Fläche ist … als Parkfläche anzulegen und kann durch die Öffentlichkeit als Parkanlage genutzt werden.

Das von diesen Festsetzungen betroffene Flurstück 157 … ist derzeit noch im Eigentum der Stadt X. und soll an die Q. verkauft werden . Regelungen zu der aufgezeigten Nutzung als öffentliche Parkanlage erfolgen im Rahmen des Grundstückskaufvertrages …“ (Hervorhebungen nicht im Original)

Die Einbeziehung des westlich der Z.-straße gelegenen und als „WA2“ festgesetzten Bereichs an der K.-straße wurde für die geplante „städtebauliche Betonung“ des Eingangsbereichs der Z.-straße für erforderlich erachtet. Erklärte Zielsetzung des Bebauungsplanes für diesen Bereich ist es, auf Dauer an dieser Stelle eine Wohnbebauung für verdichtetes, zentrumsnahes Wohnen analog der Planung der Q. zu etablieren. Gleichzeitig sollen mit diesem Konzept Raumkanten entlang der K.-straße bzw. dem N.-straße entwickelt werden, die den öffentlichen Raum fassen (vgl. Seiten 4 und 5 der Planbegründung).

Festgesetzt ist dort allgemeines Wohngebiet (WA2) mit überbaubaren Grundstücksflächen, mit Vorgaben zu maximalen Gebäudehöhen und zur maximalen Anzahl von Vollgeschossen (III zur westlichen Grenze, im Kreuzungsbereich V und VI im Bereich zur nördlichen Plangebietsgrenze an der Z.-straße). Daneben ist im rückwärtigen Grundstücksbereich eine Fläche für Nebenanlagen, Stellplätze, Garagen und Gemeinschaftsanlagen festgesetzt, der mit TGA gekennzeichnet ist. Ein Zufahrtsbereich für die Tiefgarage ist in einer Breite von 6 m an der Z.-straße festgesetzt, etwas südlicher als der für den östlichen Planbereich. Schließlich wird parallel zur Z.-straße jeweils eine Baulinie in Kombination mit einer zwingenden Bauhöhe festgesetzt.

Während die gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Gartenbaubetriebe in den Allgemeinen Wohngebieten gemäß § 1 Abs. 6 BauNVO ausgeschlossen werden, heißt es hinsichtlich der gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 5 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Tankstellen in der Planbegründung (dort S. 7):

„Aufgrund der bestehenden Tankstelle erfolgt kein Ausschluss dieser ausnahmsweise im allgemeinen Wohngebiet zulässigen Nutzung, um hier einem Fortbestand nicht im Wege zu stehen."

In der Abwägung (Anlage 4 der Vorlage 199/2020 zum Satzungsbeschluss, dort S. 5 und 6) heißt es hierzu:

„Vor dem Hintergrund der Energiewende und der Abkehr von fossilen Brennstoffen, kann die Stadt X. davon ausgehen, dass zwar zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Tankstelle noch einen gewissen Zeitraum bestehen bleibt, sich aber auf Dauer Änderungen ergeben … Der vorliegende Bebauungsplanentwurf schließt die Tankstellennutzung nicht aus, auch wenn dies nicht die eigentliche Zielsetzung des Bebauungsplans ist. Erweiterungsmöglichkeiten sind im Rahmen der Festsetzungen möglich .“ (Unterstreichung nicht im Original)

Unter der Überschrift „Vom Bauordnungsrecht abweichende Maße der Tiefe der Abstandsflächen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB“ heißt es in den Festsetzungen:

„Im Einmündungsbereich der Z.-straße können für die dort festgesetzten IV- und V-geschossigen Gebäude die erforderlichen Abstandflächen unterschritten werden. Voraussetzung ist, dass die Abstandflächen noch innerhalb der öffentlich gewidmeten Verkehrsfläche liegen. Die Abstandflächen angrenzender und gegenüberliegender Gebäudeteile können sich auf der öffentlich gewidmeten Verkehrsfläche der Z.-straße überdecken.“

Weitere textliche Festsetzungen betreffen die Überschreitung der festgesetzten Grundfläche von 0,5 beim Bau von Tiefgaragen bis 0,8, sowie die Einschränkung und Relativierung der festgesetzten Baulinien und gestalterische Vorgaben gemäß § 9 Abs. 4 BauGB i. V. m. § 89 BauO NRW.

Für Stellplätze und Garagen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB i. V. m. § 12 BauNVO gilt:

„Stellplätze sind mit Ausnahme von Fahrradstellplätzen ausschließlich in unterirdischen Geschossen (Tiefgaragen) zulässig. Innerhalb der Umgrenzung von Flächen für Tiefgarage ist eine unterirdische Tiefgarage unterhalb des Grundstücks zulässig. Die Tiefgarage ist soweit sie nicht durch Gebäude überdeckt wird, im Mittel mit mind. 1,0 m Substratschicht zu bedecken.“

Unter "Anforderungen an die Luftschalldämmung von Außenbauteilen gemäß DIN 4109" heißt es:

„Für die geplante Wohnnutzung ergeben sich maximale Anforderungen an die Schalldämmung der Außenbauteile bei freier Schallausbreitung entsprechend eines maßgeblichen Außenlärmpegels von 75 dB(A) im Südosten und der südlichen Ecke des Plangebiets mit einem daraus überschlägig resultierenden Schalldämmmaß von R'w,res = 45 dB(A).Im Inneren des Plangebiets bzw. im Bereich der Z.-straße ergeben sich geringere Anforderungen an die Schalldämmung der Außenbauteile entsprechend eines maßgeblichen Außenlärmpegels von 65 bis 69 dB(A) = mit einem überschlägigen daraus resultierenden Schalldämmmaß von R'w,res = 35 bis 39 dB(A).

Die Nutzung der geplanten Tiefgaragen führt zu Überschreitungen der hilfsweise herangezogenen Orientierungswerte der DIN 18005 von bis zu 2 dB(A) im Nachtzeitraum. Daher sind absorbierende Unterdecken im Bereich der Tiefgarageneinfahrt erforderlich.

Die Anforderungen an die Schalldämmung der Außenbauteile gemäß Schalltechnischer Untersuchung zum Bebauungsplan M 403 der Firma I. Consult vom 4. Juni 2020, die Bestandteil dieses Bebauungsplans ist, sind im Baugenehmigungsverfahren nachzuweisen.

- Siehe Grafik oben links im Plan –"

Die Grafik auf der Planurkunde, die keinen Maßstab aufweist, ist überschrieben mit

„[obere Grafik] Ergebnisse der Verkehrslärmimmissionsberechnung in Form von Gebäudelärmkarten bei freier Schallausbreitung und unter Berücksichtigung der abschirmenden reflektierenden Wirkung der Plangebäude“

und

„[untere Grafik] Darstellung der Außenlärmpegel gemäß DIN 4109:2018 – Maximalwerte aus der Rechenhöhe 2 und 6 m ü. G. für den Tages- und Nachtzeitraum freier Schallausbreitung.“

Mit der Umsetzung des Bauprojekts der Beigeladenen wurde bereits auf der Grundlage einer unter dem 8. April 2021 erteilten Baugenehmigung begonnen. Im Mai 2022 war die Decke über der Tiefgarage betoniert. Unter dem 15. April 2024 hat die Beigeladene auf vorsorgliche Nachfrage des Gerichts mitgeteilt, die Rohbauabnahme sei am 12. April 2023 erfolgt. Der Erstbezug der Wohnungen stehe für den 1. Juli bzw. 1. August 2024 an, sämtliche 38 Wohnungen seien vermietet. Bereits Anfang Juni 2022 hatte die Antragstellerin die von ihr gegen die erteilte Baugenehmigung beim Verwaltungsgericht Düsseldorf angestrengte Klage (9 K 1769/22) zurückgenommen.

Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans M 403 nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:

In seiner Sitzung vom 10. Oktober 2017 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans mit der Bezeichnung M 403 "L.-straße / C.-straße / Z.-straße / K.-straße". Danach war zunächst nur die Überplanung des Bereichs östlich der Z.-straße/nördlich der K.-straße bis zur L.-straße vorgesehen. Mit Ratsbeschluss vom 23. Juni 2020 wurde das Plangebiet um das Gebiet westlich der Z.-straße erweitert, der bisherige nördliche Bereich herausgenommen und die öffentliche Auslegung beschlossen. Die Planbezeichnung lautet seither „Z.-straße/K.-straße“.

Der Bebauungsplan lag vom 20. Juli 2020 bis einschließlich 21. August 2020 öffentlich aus. Die Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung enthielt Hinweise auf die im Zuge des Planverfahrens eingeholte schalltechnische Untersuchung vom 4. Juni 2020, auf das Protokoll der Artenschutzvorprüfung und auf „Angaben zu den voraussichtlichen Umweltauswirkungen“ [ohne Datum] auf verschiedene (näher) bezeichnete Schutzgüter.

In der Offenlage erhob u. a. die hiesige Antragstellerin Einwendungen und führte dabei im Wesentlichen aus, die Ausweisung eines Teils ihres Flurstücks 85 als öffentliche Grünfläche beeinträchtige ihre Möglichkeiten der Grundstücksnutzung/-entwicklung erheblich. Auch wenn das Interesse der Allgemeinheit einen ansprechenden Eingangsbereich zum Mehrgenerationenpark zu erhalten, grundsätzlich nachvollziehbar sei, führe die Festsetzung zu einer erheblichen Beeinträchtigung, zumal auch auf anderem Wege, etwa bei einer Bebauung des Flurstücks 85 z. B. in Form von Arkaden, ein schöner Eingang zum Park geschaffen werden könne. Die Eigentumsbeeinträchtigung sei nicht gerechtfertigt. Die in der Planbegründung angesprochene übergangsweise Lösung für die Stellplätze sei unklar.

Auch die Antragstellerin im Verfahren 2 D 81/22.NE erhob Einwendungen und machte dabei im Wesentlichen geltend, das von ihr gepachtete Grundstück sei erst auf der Grundlage des Ratsbeschlusses vom 23. Juni 2020 in das Plangebiet mit einbezogen worden, ohne dass insoweit mit ihr Gespräche geführt worden seien. Die vorgesehenen Festsetzungen z. B. zu Baugrenzen sowie zu der zur Z.-straße hin vorgesehenen Baulinie mit zwingender Höhenfestsetzung schlössen die beabsichtigte Erweiterung und Modernisierung der Tankstelle aus, so dass die in der Planbegründung unter 2.1 getroffene Feststellung, die Planung solle dem Fortbestand der Tankstelle nicht entgegenstehen, in der Sache unzutreffend sei. Der Planung fehle die städtebauliche Erforderlichkeit, da aufgrund der pachtvertraglichen Regelungen jedenfalls bis zum 31. Dezember 2034 sicher ausgeschlossen sei, dass die Festsetzungen realisiert werden könnten. Das abwägungsrelevante Interesse eines Betriebs an der Erhaltung seines Bestandes sei vorliegend nicht hinreichend berücksichtigt worden. Fehlerhaft sei auch die Kombination von zwingenden Höhen und Unterschreitung der Abstandsflächen im Bereich der Einmündung Z.-straße/N.-straße. Die Höhenfestsetzung sei schon unbestimmt, weil der untere Bezugspunkt fehle, auch wenn teilweise Höhenangaben über NN angegeben seien. Die Höhenangabe der Gebäude sei für sich genommen nicht ausreichend. Die Festsetzung zur Unterschreitung der Abstandsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB sei rechtswidrig, da hier regelmäßig Ermittlungen in Form eines Verschattungsgutachtens anzustellen seien, was vorliegend aber unterbleiben sei.

Daraufhin wurde eine eingeschränkte Beteiligung (§ 4a Abs. 3 Satz 4 BauGB) durchgeführt. Anlass hierzu war offenbar die Vorstellung des Bauvorhabens der Beigeladenen mit u a. einem Staffelgeschoss sowie Loggien an der Z.-straße, die aufgrund der bislang im Planentwurf vorgesehenen Baulinien so nicht zulässig gewesen wären. Vor diesem Hintergrund wurden aufgrund § 23 Abs. 2 Satz 3 BauNVO entsprechende Ausnahmeregelungen in die Planung aufgenommen und - um einen einheitlichen Gesamteindruck entlang der Z.-straße zu erlangen - auch für die Baulinie auf der gegenüberliegenden Seite der Z.-straße getroffen.

Mit Schreiben vom 13. August 2020 wurde im Wege der eingeschränkten Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 4a Abs. 3 Satz 4 BauGB u. a. die Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE im Hinblick auf § 23 Abs. 2 BauNVO angeschrieben, wobei das Anschreiben den Hinweis auf eine Stellungnahmefrist von zwei Wochen enthält, während es zugleich im Anschluss heißt: „Sollte mir bis zum 14.8.2020 keine Stellungnahme von Ihnen vorliegen, gehe ich davon aus, dass Ihrerseits keine Bedenken gegen die Änderung des Entwurfs des Bebauungsplans bestehen.“

In der Folgezeit wurde unter dem 18. September 2020 eine Verschattungsuntersuchung zum Bebauungsplan erstellt, die ausgehend von dem (später unter dem 8. April 2021 genehmigten) Vorhaben der Beigeladenen im Kern zu dem Ergebnis gelangt, dass bei Realisierung des Bebauungsplans (auch bei der Vergrößerung des Plangebiets um das WA2) großflächige Bereiche der umliegenden Gebäudefassaden weiterhin auskömmlich besonnt würden, auch wenn Veränderungen in der Besonnungsdauer auszumachen seien (dort S. 17).

Der Rat der Antragsgegnerin befand in der Sitzung vom 23. Februar 2021 über die Einwendungen und beschloss den Bebauungsplan M 403 als Satzung.

Am 25. Februar 2021 unterzeichnete der Bürgermeister der Antragsgegnerin den (Ausfertigungs-)Vermerk auf der Planzeichnung, wonach der Rat der Antragsgegnerin am 23. Februar 2021 den Bebauungsplan M 403 gemäß § 10 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit den §§ 7 und 41 GO NRW als Satzung beschlossen hat.

Der Bebauungsplan wurde im Amtsblatt vom 1. April 2021 öffentlich bekannt gemacht. Die hiesige Antragstellerin und die Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE rügten mit rechtzeitig bei der Antragsgegnerin eingegangenen Schreiben vom 1. April 2022 bzw. 31. März 2022 u. a. die aus ihrer Sicht gegebenen (Abwägungs-)Fehler der Planung. Zur Behebung von eventuellen Bekanntmachungsmängeln erfolgte eine erneute Bekanntmachung mit Rückwirkung zum 1. April 2021 im Amtsblatt vom 8. September 2022.

Die Antragstellerin hat am 24. Februar 2022 den vorliegenden Normenkontrollantrag erhoben und trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Durch die Festsetzung als öffentliche Grünfläche würden Teile ihres Grundstücks, insbesondere die genehmigten notwendigen Stellplätze überplant. Der Anlieferungsbereich des Möbelgeschäfts werde dadurch von der Erschließungsstraße abgeschnitten. Faktisch sei damit ein Teil des vormals durch den Bebauungsplan Nr. 151 festgesetzten öffentlichen Parks („Stadtpark“ bzw. „Mehrgenerationenpark“), der nunmehr durch das Planvorhaben überbaut werden solle, auf ihr Grundstück „verlagert“ worden. Ihre Belange seien dabei fehlerhaft abgewogen worden. Der Bebauungsplan sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Er leide an einem Ermittlungsdefizit. Der vorliegende (Angebots-) Bebauungsplan sei in wesentlichen Teilen projektbezogen aufgestellt worden. Ihm liege ein konkretes Vorhaben zugrunde, das auf S. 5 f. der Planbegründung im Einzelnen konkret dargestellt werde. Lasse aber ein projektbezogener Angebotsbebauungsplan in für die Abwägung wesentlicher Hinsicht Spielraum, dürfe der Rat bei der Bewertung des Abwägungsmaterials nicht allein das konkrete Vorhaben betrachten, welches Anlass zu der Planung gegeben habe, sondern müsse von der maximalen Ausnutzung der Festsetzungen des Bebauungsplanes ausgehen. Die maximale Ausschöpfung der Festsetzungen des Bebauungsplans sei aber nicht in die Abwägung eingestellt worden. Insbesondere habe das Verschattungsgutachten nur das konkrete Vorhaben im Blick gehabt. Der Bebauungsplan sei auch verfahrensfehlerhaft, da gegen § 4a Abs. 3 Satz 3 BauGB verstoßen worden sei. Die Bestimmung der Frist zur Stellungnahme in dem Schreiben vom 13. August 2020 sei unklar, da zum einen ein – kaum einzuhaltender – konkreter Termin (14. August 2020) genannt werde, andererseits aber von einer Frist von zwei Wochen die Rede sei. Die textliche Festsetzung „Vom Bauordnungsrecht abweichende Maße der Tiefe der Abstandsflächen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB“ sei unwirksam. In diesem Zusammenhang habe die Antragsgegnern entgegen § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB ein abweichendes Maß der Tiefe der Abstandsflächen auch nicht bestimmt. Zwar sei es ausweislich der Ausführungen in Ziff. 2.2.2 der Planbegründung Ziel gewesen, zu gewährleisten, dass „eine erforderliche Abstandfläche nicht über die Erschließungsfläche hinausgeht“. Dies reiche zur Festlegung eines abweichenden Maßes der Tiefe der Abstandsfläche aber nicht aus. Außerdem dürfe die Abstandsfläche - entgegen § 6 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW - über die Mitte der öffentlichen Verkehrsfläche hinausreichen und dürften sich Abstandsflächen angrenzender und gegenüberliegender Gebäudeteile auf der öffentlich gewidmeten Verkehrsfläche der Z.-straße - entgegen § 6 Abs. 3 BauO NRW - überdecken. Hierfür gebe es keine Rechtsgrundlage.

Die GRZ- und GFZ-Festsetzungen im WA 1 und WA 2 seien ebenfalls unwirksam. Nach § 17 Abs. 1 BauNVO 2017 dürften bei der Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung nach § 16 im Allgemeinen Wohngebiet 0,4 GRZ bzw. 1,2 GFZ als Obergrenzen nicht überschritten werden. Hier seien diese Obergrenzen mit 0,5 GRZ und 1,7 GFZ im WA 1 bzw. 0,5 GRZ und 1,6 GFZ im WA 2 nicht unerheblich überschritten worden. Als angebliche Kompensation werde ausweislich der Ausführungen in Ziff. 2.2.1 der Planbegründung ausschließlich auf den „nördlich bzw. nordöstlich gelegenen Mehrgenerationenpark“ Bezug genommen. Dies rechtfertige die Überschreitung der Obergrenzen nicht, da der nördlich des Plangebiets anschließende Mehrgenerationenpark durch das Planvorhaben gerade deutlich reduziert werde, ein „nordöstlich gelegener Mehrgenerationenpark“ nicht existiere und der überplante Teil ihres Grundstücks auf absehbare Zeit als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ nicht zur Verfügung stehe. Die Festsetzung öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ sei städtebaulich nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, soweit sie ihr Grundstück betreffe. Denn dort befänden sich genehmigte notwendige Stellplätze für die vorhandene Nutzung. Insoweit stehe einer Verwirklichung der Festsetzung dauerhaft ein rechtliches Hindernis entgegen. Die Festsetzung sei jedenfalls abwägungsfehlerhaft, weil ihre Eigentumsbelange nicht hinreichend gewichtet worden seien. Die Unwirksamkeit der Festsetzung führe zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt.

Die Antragstellerin beantragt,

den Bebauungsplan M 403 „Z.-straße/K.-straße“ der Stadt X. für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie tritt dem Vorbringen entgegengetreten und führt im Wesentlichen aus:

Es bestehe kein Abwägungsdefizit. Zwar handele es sich um einen Angebotsbebauungsplan, doch sei dieser projektorientiert gewesen, so dass es nicht zu beanstanden sei, wenn sich das Verschattungsgutachten hinsichtlich WA1 an dem konkreten Vorhaben ausrichte; relevante Änderungen ergäben sich aber auch nicht, wenn man eine abstrakte Betrachtung vornehme, da die Höhenabweichung nur marginal und das Vorhaben im Übrigen auch bauordnungsrechtlich vorgezeichnet sei. Bei der eingeschränkten Öffentlichkeitsbeteiligung habe es zwar einen redaktionellen Fehler gegeben, weil in einigen der Schreiben vom 13. August 2020 erst eine Frist von zwei Wochen eingeräumt, dann aber eine Frist bis 14. August 2020 gesetzt worden sei. Doch fänden sich beide Angaben unmittelbar nebeneinander im Text des Anschreibens, weshalb die unrichtige Angabe des Enddatums ohne weiteres als falsch erkennbar gewesen sei. Die Festsetzungen zu § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB sei im Zusammenhang mit den weiteren Festsetzungen zu Baugrenzen, Baulinien und Höhen zu sehen und hinreichend bestimmt. Von den Vorgaben des § 17 BauNVO hinsichtlich GFZ und GRZ habe auch schon vor dessen Neufassung aus städtebaulichen Gründen abgewichen werden können, und solche lägen hier angesichts der Raumkante bzw. Eckbetonung des Bereichs Z.-straße/K.-straße vor. Die Eigentumsbelange der Antragstellerin seien hinreichend berücksichtigt. Sie, die Antragsgegnerin, habe in Wahrnehmung ihrer Planungshoheit im Rahmen des Integrierten Handlungskonzeptes (INTEK) für den Innenstadtbereich einen Stadterneuerungsprozess begonnen, der die innerstädtische Situation sowohl hinsichtlich des Wohnens, als auch bezüglich der Aufenthaltsqualität und der Naherholung verbessern solle. In diesem Zusammenhang solle ein in großen Teilen bereits bestehender Grünzug aus der Südstadt in den historischen Innenstadtkern als verbindendes Element ausgebaut werden. Sie habe auch nur etwa ein Vierteil der Fläche des Flurstücks 85 in Anspruch genommen, auf dem sich zudem nicht nur notwendige Stellplätze befänden. Es habe mit der Antragstellerin auch fortlaufend Gespräche gegeben, Zwischenlösungen seien aufgezeigt worden; außerdem seien auch mit den gegenüberliegenden Parkplätzen an der K.-straße hinreichend öffentliche Parkplätze vorhanden. Im Übrigen befände sich das Flurstück 85 ohne Bauleitplanung in einem Bereich, wo eine gewerbliche Nutzung wohl nicht ohne Weiteres zulässig wäre. Die von der Planung nicht erfasste Fläche des Flurstücks 85 sei auch für sich betrachtet nutzbar. Es sei zwischenzeitlich auch im Gespräch mit der Antragstellerin angedacht worden, das Flurstück 85 als Ersatzstandort für das Jugendzentrum einzusetzen. Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an der festgesetzten öffentlichen Grünfläche.

Die Beigeladene hat keinen Sachantrag gestellt und sich zur Sache nicht weiter geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie der parallelen am 24. April 2024 gemeinsam verhandelten Normenkontrollverfahren OVG NRW 2 D 81/22.NE (durch Urteil vom 24. April 2024 beendet) und OVG NRW 2 D 261/22.NE (durch Antragsrücknahme in der mündlichen Verhandlung vom 24. April 2024 beendet) und den der beigezogenen Gerichtsakte VG Düsseldorf 9 K 1769/22 sowie der jeweils beigezogenen Aufstellungsvorgänge bzw. Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und begründet (II.).

I. Die Antragstellerin ist als Eigentümerin eines Grundstücks, das (teilweise) im Plangebiet liegt und fremdnützig überplant wird, jedenfalls aufgrund von Art. 14 Abs. 1 GG antragsbefugt. Mit der Festsetzung "öffentliche Grünfläche" wird die bauliche Nutzbarkeit des der Antragstellerin gehörenden Grundstücks auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen und damit der Inhalt ihres Grundeigentums in einer von ihr angegriffenen Weise festgelegt.

Vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRSW 60 Nr. 44 = juris Rn. 10 f.; OVG NRW, Urteil vom 7. September 2000 - 7a D 235/98.NE -, juris Rn. 19 bis 21.

Zwar sind bei der Festsetzung einer öffentlichen Zwecken dienenden Fläche nicht schon die Voraussetzungen für eine Enteignung in vollem Umfang zu prüfen. Eine solche Festsetzung im Bebauungsplan hat noch keine enteignungsrechtliche Vorwirkung derart, dass damit über die Zulässigkeit der Enteignung verbindlich entschieden wäre. Jedoch muss der Eingriff in das Eigentum durch überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein. Zu berücksichtigen ist das private Eigentum als in hervorgehobener Weise abwägungsbeachtlicher Belang.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 4 NB 36.92 -, BRS 54 Nr. 57 = juris 4; OVG NRW, Beschluss vom 24. September 2001 – 7a D 77/00.NE –, juris Rn. 23 – 29 m. w. N..

Die Antragsbefugnis indiziert - regelmäßig und so auch hier - das Rechtsschutzbedürfnis. Etwas anderes folgt hier nicht daraus, dass die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 8. April 2021 der Antragstellerin gegenüber unanfechtbar ist und sie sich allein gegen die Überplanung ihres Grundstücksbereichs als öffentliche Grünfläche wendet. Denn auch wenn sie den Plan insgesamt angreift und auch angreifen kann, vermittelt ihr ihr Eigentumsgrundrecht über die Antragsbefugnis auch im vorliegenden Fall das Rechtsschutzinteresse. Ob eine nur teilweise Aufhebung des Plans in Betracht kommt, ist eine Frage der Begründetheit.

Vgl. [für den umgekehrten Fall] OVG NRW, Beschluss vom 10. April 2015 - 2 B 177/15.NE -, juris Rn. 25 f.

II. Der Antrag ist auch begründet. Hierbei kann offenbleiben, ob der Bebauungsplan an den geltend gemachten formellen Fehlern leidet, weil er jedenfalls durchgreifende, zu seiner (Gesamt-)Unwirksamkeit führen materielle Mängel aufweist.

Es mangelt dem Bebauungsplan in seiner Grundkonzeption zwar nicht an der städtebaulichen Erforderlichkeit (1.). In der konkreten Umsetzung ergeben sich jedoch beachtliche Fehler, die zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans führen. Das betrifft zunächst die Festsetzungen zu den Anforderungen an die Luftschalldämmung von Außenbauteilen gemäß DIN 4109 (2.). Außerdem leidet die Planung an durchgreifenden Abwägungsmangeln jedenfalls hinsichtlich der Eigentumsbelange der Antragstellerin und der Interessen der Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE als Betreiberin der Tankstelle im westlichen Plangebiet (3.). Die Fehler führen jeweils für sich zur Gesamtunwirksamkeit (4.).

1. Die Planung ist in ihrer Grundkonzeption städtebaulich erforderlich i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 C 13.11 -, BVerwGE 146, 137 = juris Rn. 9; OVG NRW, Urteile vom 6. Juni 2023 – 2 D 147/20.NE -, juris Rn. 60, und vom 30. Januar 2018 – 2 D 102/14.NE -, juris Rn. 143, beide m. w. N.

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Planung in ihrer Grundkonzeption hinreichend städtebaulich gerechtfertigt. Mit der Planung soll im Bereich des Eingangsbereichs von Z.-straße / K.-straße ein 3- bis 5-geschossiger Gebäudekomplex festgesetzt werden, um an dieser Stelle innenstadtnah preisgünstigen Wohnraum zu schaffen (S. 4 und 5 Planbegründung). Entlang der K.-straße soll nach dem Konzept des Mehrgenerationenparks, das im INTEK verankert ist, die Zugangssituation von Süden her geöffnet werden (S. 5 unten). Für den Bereich der bestehenden Tankstelle (WA2) wird die Zielsetzung verfolgt, auf Dauer an dieser Stelle eine Wohnbebauung für verdichtetes zentrumsnahes Wohnen analog zum WA1 zu etablieren. Gleichzeitig sollen mit diesem Konzept „Raumkanten“ entlang der K.-straße bzw. dem N.-straße entwickelt werden, die den öffentlichen Raum fassen (S. 5 unten). Hierbei handelt es sich um legitime städtebauliche Ziele gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 2, 4 und 11 BauGB.

Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass die Planung zur Erreichung der genannten Ziele von vornherein ungeeignet wäre und sie sich insoweit als planerischer Missgriff darstellte, fehlen.

Sie ergeben sich auch nicht mit Blick darauf, dass die Antragstellerin nach ihren Angaben (jedenfalls auf nicht absehbare Zeit) nicht beabsichtigt, ihr Grundstück für den mit der Überplanung verfolgten Zweck zur Verfügung zu stellen. Zwar kann - wie gesagt - ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit vollzugsunfähig ist, die Aufgabe einer verbindlichen Bauleitplanung nicht erfüllen und verstößt daher gegen das Gebot der Erforderlichkeit der Planung.

Vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 21. März 2002 - 4 CN 14.00 -, BRS 65 Nr. 17 = juris Rn. 10 m. w. N.

Ein solcher Fall ist hier aber nicht gegeben. Denn dem Bebauungsplan kann nicht attestiert werden, ihm habe es zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit an der Vollzugsfähigkeit gefehlt. Zum einen wird der entgegenstehende Wille eines Grundstückseigentümers zur Annahme einer Vollzugsunfähigkeit als solcher in der Regel nicht genügen, da es auf der Hand liegt, dass es ausreicht, wenn sich zumindest auf längere Dauer ein Gebiets- bzw. Nutzungswandel einstellt bzw. einstellen kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. März 2022 - 2 A 720/19 -, juris Rn, 49 f.; Bischopink/Külpmann/ Wahlhäuser, Der sachgerechte Bebauungsplan, 5. Auflage 2021, Rn. 405 m.w. N.

Im Weiteren hat es hier – wie die Antragstellerin z. B. in ihrem Schriftsatz vom 22. Dezember 2022 (dort S. 8) angesprochen hat und wie es auch in der mündlichen Verhandlung thematisiert worden ist – im Zuge der Planung durchaus Gespräche zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin hinsichtlich eines Verkaufs (der Teilfäche) des Grundstücks bzw. hinsichtlich eines Grundstückstausches gegeben. Auch wenn es insoweit (bislang) nicht zu einer Einigung gekommen ist, kann von einer dauerhaften faktischen Unmöglichkeit der Umsetzung im dargelegten Sinne nicht ausgegangen werden.

Entsprechendes gilt für die mit der Überplanung des Tankstellengrundstücks im westlichen Plangebiet verfolgte Zielsetzung, perspektivisch eine mit dem Wohnbauprojekt der Beigeladenen stimmige Bebauung zu erreichen und eine einseitige städtebauliche Dominanz der geplanten Gebäude zu verhindern. Zwar besteht hier ein (langjähriges) Pachtverhältnis und hat die Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE als Pächterin ihr Interesse an der Fortführung und Erweiterung der Tankstelle dargestellt. Dies allein belegt indes nicht schon eine fehlende Umsetzungsperspektive, zumal das Original des – zuletzt kurz nach Erhalt der Ladung zur mündlichen Verhandlung (20. Februar 2024) am 27. Februar 2024 verlängerten - Pachtvertrags mit darin etwa vereinbarten Kündigungsoptionen nicht vorgelegt worden ist, die Tankstelle ausweislich eines in den Bauakten des Grundstücks befindlichen Schreibens der R. vom 15. Februar 1991 zeitweilig geschlossen war und die Eigentümerin der Fläche selbst der Überplanung im Aufstellungsverfahren nicht weiter entgegengetreten ist.

2. Die Festsetzungen werfen in Teilen hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlagen Fragen auf; jedenfalls eine ist in dieser Form nicht hinreichend bestimmt.

a) Es erscheint fraglich, ob die auf § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB gestützten textlichen Festsetzungen zur Regelung der Abstandsflächen für den Einmündungsbereich der Z.-straße in dieser Form von dieser Rechtsgrundlage getragen werden.

Das Herstellen einer „Raumkante“ – wie es die Antragsgegnerin hier für die Zulassung einer Unterschreitung der Abstandsflächen als Begründung anführt - kann zwar eine städtebauliche Rechtfertigung für eine Reduzierung der Abstandsflächen auf Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB liefern.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2009 – 7 D 124/08.NE -, juris Rn. 70 f.; grundsätzlich kritisch zur Verringerung der Abstandsfläche auf Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB: Bischopink/Külpmann/Wahlhäuser, Der sachgerechte Bebauungsplan, 5. Auflage 2021, Rn. 682.

Nach § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB können im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen aber nur festgesetzt werden „vom Bauordnungsrecht abweichende Maße der Tiefe der Abstandsflächen“.

Anlass für die Einführung dieser Bestimmung im Jahre 2007 war die Anpassung des Abstandsflächenrechts zahlreicher Bauordnungen an § 6 Abs. 5 Musterbauordnung, mit der die Tiefe der Abstandsfläche von zuvor 1,0 H auf 0,4 H gesenkt wurde, um nur noch einen städtebaulichen Mindeststandard zu gewährleisten; städtebauliche Nebenziele sollten nicht (mehr) verfolgt werden.

Vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 6. November 2006, BT-Drucks 16/3308, S. 17.

Mit dem Wort „abweichend“ in § 9 Abs. 1 Nr. 2 a BauGB sollte zum einen das Abstandsflächenrecht der Länder unberührt bleiben und zum anderen deutlich gemacht werden, dass die Festsetzungen zum Maß der Abstandflächentiefe in Bebauungsplänen dem Abstandsflächenrecht der Landesbauordnungen vorgehen.

Vgl. BT-Drucks. 16/3308, a.a.O.

Nach seinem eindeutigen Wortlaut bezieht sich § 9 Abs. 1 Nr.2a BauGB allein auf das Maß der Tiefe der Abstandsfläche.

Vgl. auch Söfker, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB § 9 Rn. 42 d, sowie OVG NRW, Urteile vom 20. November 2009 - 7 D 124/08.NE -, juris Rn.12, vom 18. Februar 2011 - 7 D 52/10.NE -, juris Rn. 6, und vom 15. April 2011 - 7 D 68/10.NE -, juris Rn. 5.

Eine solche Bestimmung zum Maß der Tiefe der Abstandsfläche enthält die genannte textliche Festsetzung aber nicht. Satz 1 bestimmt ganz allgemein ohne Maßangabe, dass im Einmündungsbereich Abstandsflächen unterschritten werden dürfen. Dabei stellt sich zusätzlich die Frage nach der planerisch vorgestellten Reichweite des Einmündungsbereichs. Dies gilt vor allem auch mit Blick darauf, dass Satz 1 der Festsetzung auf „die dort festgesetzten IV- und V-ge-schossigen Gebäude“ abstellt, wobei einmündungsnah nur eine V-geschossige Bebauung zugelassen ist und die Baufenster, in denen eine IV-geschossige Bebauung zulässig ist, erst 14 Metern von der K.-straße entfernt beginnen und sich westlich bis bzw. östlich fast bis zur nördlichen Plangrenze erstrecken.

Mit der gesetzlichen Regelung wird die Gemeinde auch nicht ermächtigt, zu regeln, wo die Abstandsfläche zu liegen hat,

vgl. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: April 2008, § 9 Rn. 21c; Brügelmann-Gierke, Baugesetzbuch, Kommentar, Stand: Januar 2020, § 9 Rn. 191,

was die Antragsgegnerin hier jedenfalls mit den Regelungen in den Sätzen 2 und 3, dass sich die Abstandsflächen (auf der öffentlichen Verkehrsfläche) überdecken dürfen und dass sie noch innerhalb der öffentlichen Verkehrsfläche (und damit auch über deren Mitte hinaus) liegen, in teilweiser Abkehr von den Regelungen in § 6 Abs. 2 Sätze 1 und 2 bzw. Abs. 3 Satz 1 BauO NRW jedenfalls der Sache nach getan haben dürfte.

Die Festsetzung ist auch schwerlich einer planerhaltenden Auslegung dahin zugänglich, dass entlang der Baulinien im Einmündungsbereich die Tiefe der Abstandsflächen auf die Hälfte der Breite der festgesetzten öffentlichen Verkehrsfläche - sprich 5 m - festgesetzt wäre. Angesichts des eindeutigen Wortlautes und des anderslautenden Normgefüges, wären die Grenzen zulässiger Normauslegung verlassen, zumal auch die Planbegründung für ein solches Verständnis nichts hergibt.

Dies mag aber letztlich ebenso offenbleiben wie die Fragen, ob die Planung einer auf § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB gestützten Regelung jedenfalls in diesem Umfang (im „Einmündungsbereich“) überhaupt bedurfte, weil gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 BauO NRW eine Abstandsfläche nicht erforderlich ist vor Außenwänden, die an Grundstücksgrenzen errichtet werden, wenn nach planungsrechtlichen Vorschriften - wie etwa bei festgesetzten Baulinien - an die Grenze gebaut werden muss, oder weil § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB die Möglichkeit, durch andere Festsetzungen des Bebauungsplans den Abstand von Gebäuden (mittelbar) festzulegen, unberührt lässt.

Vgl. Gierke/Scharmer, in: Brügelmann-Gierke, Baugesetzbuch, Stand: Januar 2020, § 9 Rn. 192 (z. B. durch die Festsetzung von Baulinien und örtlichen Bauvorschriften, OVG Saarlouis, Beschluss vom 9. August 2001 – 2 V 4/01 –, BRS 64 Nr. 191 = juris Rn. 10 f.).

Ferner braucht nicht entschieden zu werden, ob diese Festsetzung, wie die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung erläutert haben, dahingehend zu verstehen ist, dass sie nur den Bereich der Baulinien betrifft, die sich vor den fünfgeschossigen Bereichen befinden. Denn der Plan leidet an anderen, zu seiner (Gesamt-)Unwirksamkeit führenden Fehlern.

b) Die Festsetzungen zum Lärmschutz sind in dieser Form fehlerhaft. Die "Anforderungen an die Luftschalldämmung von Außenbauteilen gemäß DIN 4109" sind nicht hinreichend bestimmt.

Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt allgemein sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei die Interpretation nicht durch den formalen Wortlaut beschränkt wird. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Satzungstext einen Niederschlag gefunden hat.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1995 - 4 N 2.95 -, BRS 57 Nr. 57 = juris Rn. 1; OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 - 2 D 61/16.NE - BRS 85 Nr. 36 = juris Rn. 70 f. m. w. N.

Mit dem Bestimmtheitsgebot verzahnt - wenn auch eher eine Frage der städtebaulichen Rechtfertigung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bzw. des Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB und der jeweils einschlägigen Ermächtigungsgrundlage - ist der Topos der gebotenen Regelungstiefe des Bebauungsplans. Bauplanerische Festsetzungen sind gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu treffen, soweit sie erforderlich sind. Welches Maß an Konkretisierung sie haben müssen, ist eine Frage des Einzelfalls. Der Bebauungsplan trifft seine Regelungen für die städtebauliche Ordnung grundsätzlich konkret-individuell nach der jeweiligen Sachlage. Dabei hängt das Maß gebotener Präzision wesentlich von der Art der in Rede stehenden Festsetzung, von den Planungszielen und insbesondere auch von den örtlichen Verhältnissen ab. In dem von §§ 1 Abs. 3, 9 BauGB gezogenen Rahmen bestimmt die Gemeinde in planerischer Gestaltungsfreiheit, welches Maß an Konkretisierung von Festsetzungen der jeweiligen Situation angemessen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1988 - 4 C 56.84 -, BRS 48 Nr. 8 = juris Rn. 19; OVG NRW, Urteile vom 16. Oktober 2017 – 2 D 61/16.NE –, juris Rn. 72, und vom 27. August 2015 - 2 D 41/14.NE -, juris Rn. 59 ff. m. w. N.

Ausgehend hiervon sind die lärmtechnischen Festsetzungen in dieser Form unbestimmt:

Es ist schon unklar, ob mit der „Grafik oben links“, auf die am Ende der textlichen Festsetzung zu den Anforderungen an die Luftschalldämmung Bezug genommen wird, eine verbindliche Festsetzung zu den Außenschallpegeln getroffen werden sollte, die bei dem unter dem dritten Punkt in den textlichen Festsetzungen angesprochenen Nachweis im Baugenehmigungsverfahren anzusetzen ist – hierfür spricht, dass sich die Bezugnahme wie der Hinweis auf die Nachweispflicht im Baugenehmigungsverfahren unter „textliche Festsetzung“ befindet – oder dies der Sache nach nur als eine Art „hinweisende Darstellung“ der Ergebnisse der Schalltechnischen Untersuchung von I. vom 4. Juni 2020 aufzufassen ist.

Jedenfalls mit der oberen der beiden Grafiken werden ausschließlich und so bezeichnet die „Ergebnisse der Verkehrslärmimmissionsberechnung“ des unter Punkt 3 der textlichen Festsetzung genannten Gutachtens vom 4. Juni 2020 wiedergegeben, so dass es an einem Festsetzungscharakter fehlt. Allenfalls der unteren der beiden Grafiken wird man einen festsetzenden Charakter zusprechen können.

Wenn es sich bei der unteren der beiden Grafiken („Darstellung der Außenlärmpegel“ mit „Maximalwerten“) um eine Festsetzung handelt, ist jedenfalls die räumliche Begrenzung der maßgeblichen Anforderungen an die Schalldämmung der Außenbauteile in dieser Form nicht hinreichend bestimmt.

Die „Grafik oben links im Plan“ hat einen deutlich gröberen Maßstab als die Planurkunde als solche (1: 500). Damit sollen zwar die Ergebnisse der im Rahmen des Planverfahrens erstellten Schalluntersuchung von I. vom 4. Juni 2020 wiedergegeben werden (dort Anlage 4.1 und Anlage 9), doch wird auch deren Maßstab (1:1.500) nicht in die genannte Grafik auf der Planurkunde übernommen, sondern verkleinert und zwar ohne Maßangabe.

Die zur räumlichen Begrenzung der Außenlärmpegel verwendeten verschiedenfarbig dargestellten Bereiche sind durch diese Zeichnung im Maßstab nicht hinreichend abgegrenzt. Im Hinblick auf die Bestimmtheit von Normen muss eine Planurkunde lesbar sein und insbesondere der Grenzverlauf von Gebieten unterschiedlicher Festsetzungen nachvollziehbar sein.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 – 7 D 102/12.NE -, juris Rn. 79 ff.

Diesen Anforderungen ist hier jedenfalls in dem genannten Umfang nicht genügt. Wegen der erheblichen Verkleinerung der Zeichnung der Lärmpegel in der „Grafik“ gegenüber der Planzeichnung bleibt unklar, bis zu welcher Bebauungstiefe die im Bereich der allgemeinen Wohngebiete WA 1 und WA 2 zugelassenen Gebäude – bei denen die Abgrenzung der Bereiche schräg durch die Baufenster verläuft - den farblich unterschiedlich dargestellten Lärmschutzanforderungen unterliegen. Insofern greift es zu kurz, wenn die Antragsgegnerin z. B. im Rahmen ihrer Antragserwiderung im Verfahren 2 D 81/22.NE vorträgt, die lärmtechnischen Festsetzungen seien hinreichend bestimmt, da die schalltechnische Untersuchung Bestandteil des Bebauungsplans sei, so dass im Zweifel jeder nachschauen könne. Abgesehen davon, dass der Maßstab der Karten im Gutachten vom 4. Juni 2020 nicht dem entspricht, der in der „Grafik oben links“ im Plan wiedergegeben ist, so dass nicht ohne Weiteres bei Zweifelsfragen dem Gutachten Antworten entnommen werden können, gehört das Gutachten zwar zum Bebauungsplan, ist aber nicht Bestandteil von dessen Festsetzungen; gleiches gilt z.B. auch für die Begründung zum Bebauungsplan, die diesem zwar beizufügen ist (vgl. § 9 Abs. 8 BauGB), deren Ausführungen aber damit nicht etwa zu (textlichen) Festsetzungen werden. Festgesetzt ist vielmehr nur das, was Teil der Planurkunde, auf dieser zu finden und als Teil der Gesamtplanurkunde auch ausgefertigt ist.

Vgl. in diesem Zusammenhang allgemein auch: OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 2019 - 7 A 1419/17 -, juris Rn. 61 ff.

Die textliche Festsetzung bleibt auch nicht etwa ohne die Grafik verständlich. Sie fordert unter dem ersten Punkt für Wohngebäude Außenbauteile bei freier Schallausbreitung entsprechend einem maßgeblichen Außenlärmpegel von 75 dB(A) im Südosten und der südlichen Ecke des Plangebiets mit einem daraus überschlägigen resultieren Schalldämmmaß von R' w,res = 45 dB(A). Wo sich diese Bereiche jeweils befinden, ist nicht aus sich heraus verständlich. Entsprechendes gilt, soweit in Satz 2 für den Bereich „im Inneren des Plangebiets bzw. im Bereich der Z.-straße“ von einem Schalldämmmaß (im Übrigen nur einem „überschlägigen“) „entsprechend eines maßgeblichen Außenschallpegels von 65 bis 69 dB(A)“ die Rede ist. Auf die in Bezug genommenen Grafiken auf der Planurkunde kann (– wie gesagt –) schon mangels hinreichend definiertem Maßstab nicht zurückgegriffen werden.

Als Auslegungshilfe kann das unter dem dritten Punkt der textlichen Festsetzung in Bezug genommene Gutachten vom 4. Juni 2020 mit der dort entlehnten Grafik (dort Anlage 9) nicht dienen. Hier mag der Maßstab vielleicht noch eine hinreichende Abgrenzung der dort dargestellten Außenlärmpegel eröffnen, sie weist aber insoweit einen durch Auslegung nicht auflösbaren Widerspruch auf, als die Darstellung gerade auch für überbaubare Grundstücksflächen Bereiche mit geringeren (maßgeblichen) Außenschallpegeln abbildet.

3. Der angefochtene Bebauungsplan leidet im Weiteren jedenfalls in zweierlei Hinsicht an durchgreifenden Abwägungsmängeln.

§ 1 Abs. 7 BauGB verlangt bei der Aufstellung eines Bebauungsplans die gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander. Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (vgl. § 2 Abs. 3 BauGB); inhaltlich stellt es Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 -, BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 18; OVG NRW, Urteil vom 6. Juni 2023 – 2 D 147/20.NE -, juris Rn. 76.

Über die verfahrensrechtliche Verpflichtung hinaus erstreckt sich die gerichtliche Kontrolle dieser von der Gemeinde vorzunehmenden Abwägung darauf, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge eingestellt werden musste (kein Abwägungsausfall), ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange richtig erkannt worden ist (keine Abwägungsfehleinschätzung) und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht (keine Abwägungsdisproportionalität). Hat die Gemeinde diese Anforderungen an ihre Planungstätigkeit beachtet, wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass sie bei der Abwägung der verschiedenen Belange dem einen den Vorzug einräumt und sich damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 4 CN 4.14 –, BRS 83 Nr. 8 = juris Rn. 14; Bischopink/Külpmann/Wahlhäuser, Der sachgerechte Bebauungsplan, 5. Auflage 2021, Rn. 752 m. w. N.; grundlegend BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 – IV C 105.66 –, BVerwGE 34, 301 = juris Rn. 29; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 28. September 2021 – 2 D 121/20.NE –, juris, Rn. 70.

Ausgehend hiervon sind - jeweils für sich tragend – die abwägungserheblichen Belange der hiesigen Antragstellerin und der Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE fehlerhaft abgewogen worden, was diese auch - jeweils für sich – nach Maßgabe des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB rechtzeitig gerügt haben.

a) Die Planung weist durchgreifende Mängel in der Abwägungsermittlung bzw. im Abwägungsvorgang zu Lasten der Antragstellerin auf.

Zu den im Rahmen einer hoheitlichen Planungsentscheidung abwägungserheblichen Belangen gehört "selbstverständlich und in hervorgehobener Weise" das Eigentum.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 –, juris Rn. 17, und Urteil vom 21. März 2002 - 4 CN 14.00 -, BRS 65 Nr. 17 = juris Rn. 14 m. w. N.

Gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG wird das Eigentum gewährleistet. Seine Schranken werden gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze bestimmt. Auch Bebauungspläne bestimmen Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Satzungsgeber muss ebenso wie der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen handeln; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf nicht ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 65 Nr. 6 = juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 BN 25.98 -, BRS 60 Nr. 8 = juris Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 16. September 2005 - 7 D 62/04.NE -, juris Rn. 197 m. w. N.

Beim Erlass eines Bebauungsplans muss im Rahmen der planerischen Abwägung das private Interesse am Erhalt bestehender baulicher Nutzungsrechte mit dem öffentlichen Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Planungsgebiets abgewogen werden. Dabei ist in die Abwägung einzustellen, dass sich der Entzug der baulichen Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine Teilenteignung auswirken kann und dass dem Bestandsschutz daher ein den von Art. 14 Abs. 3 GG erfassten Fällen vergleichbares Gewicht zukommt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 1999 - 1 BvR 565/91 -, BRS 62 Nr. 69 = juris Rn. 10.

Bei der fremdnützigen Überplanung von Grundstücken ist dem Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs als Element des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Geltung zu verschaffen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt einen verfassungslegitimen Grund für den hoheitlichen Eingriff, die Eignung des gewählten Eingriffsmittels, seine Erforderlichkeit im Sinne der Wahl des schonenden Mittels sowie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Eingriffsschwere und dem Eingriffsnutzen. Bei der fremdnützigen Überplanung von Grundstücken muss also stets geprüft werden, ob es ein milderes Mittel gibt, das zur Zweckerreichung annähernd gleich geeignet ist, den Eigentümer aber weniger belastet.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. November 2023 – 2 D 354/21.NE -, juris Rn. 115, vom 27. August 2015 – 2 D 41/14.NE -, juris Rn. 74, und vom 16. September 2005 – 7 D 62/04.NE -, juris Rn. 113 m. w. N.

Als milderes Mittel ist es anzusehen, wenn das Planvorhaben (annähernd) gleich gut auch auf Grundstücken der öffentlichen Hand verwirklicht werden kann. In der Abwägung hat das Eigentum der öffentlichen Hand nämlich ein geringeres Gewicht als das Eigentum Privater, weil Hoheitsträger - als ein solcher ist im vorliegenden Zusammenhang auch die Antragsgegnerin anzusehen - angesichts des personalen Schutzzwecks der Eigentumsgarantie nicht Inhaber des Grundrechts aus Art. 14 Abs.1 GG sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002 - 4 CN 6.01 -, BRS 65 Nr. 8; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 -, BVerfGE 61, S. 82 (105).

Ferner ist zu beachten, dass die Grenzen der Verhältnismäßigkeit schneller erreicht bzw. überschritten sind, wenn die Ausnutzung des vorhandenen Bestandes wesentlich erschwert wird, als wenn es darum geht, die Erweiterungsfähigkeit des vorhandenen Bestandes zu sichern,

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. April 1971 - IV C 66.67 -, DVBl 1971, S. 746 (750); OVG NRW, Urteil vom 16. September 2005 – 7 D 62//04.NE -, juris Rn. 117 m. w. N.,

oder wenn der Betroffene nicht an der Weiterführung der bisherigen Grundstücksnutzung gehindert wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 1999 - 1 BvR 565/91 -, BRS 62 Nr. 69.

Nach diesen Grundsätzen ist jedenfalls das Eigentum der Antragstellerin nicht mit dem ihm gebührenden Rang in die Abwägung eingestellt worden. Danach erweist sich die Abwägung der Eigentümerinteressen schon deshalb als defizitär, weil die Antragsgegnerin nicht ernsthaft erwogen hat, das – wie sich aus der Planbegründung ergibt - im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (23. Februar 2021) noch in ihrem Eigentum stehende Flurstück 157 – der bisherigen planerischen Festsetzung „öffentliche Grünfläche“ entsprechend – anstelle des jenseits des C.-straßes gelegenen Teils des Grundstücks der Antragstellerin für die insoweit verfolgten planerischen Ziele (Eingang zum Park) heranzuziehen. In der Planbegründung (dort S. 14 unter 2.8. und S. 22 unter 4.) wird stattdessen ausdrücklich ausgeführt, das Flurstück 157 stehe noch im Eigentum der Stadt, werde aber an die Beigeladene verkauft; dass diese Fläche innerhalb des WA1 als Fläche zum Anpflanzen von Bäumen und Sträuchern belegt wird und später nach Maßgabe eines noch abzuschließenden Grundstückskaufvertrags als öffentliche Parkanlage genutzt werden soll (S. 13 und 14 Planbegründung) ändert nichts daran, dass die Stadt bauplanerisch nicht – wie dies erforderlich gewesen wäre – in Erwägung gezogen hat, das in ihrem Eigentum befindliche Flurstück 157 anstelle des Flurstücks 85 als öffentliche Grünfläche auszuweisen bzw. vielmehr zu belassen; denn die vom Flurstück 157 erfasste Fläche war bereits im Geltung beanspruchenden Plan Nr. 7 aus dem Jahre 1964/1965 und auch in der teilweisen Änderung durch den Plan Nr. 151 aus dem Jahre 1969 als öffentliche Grünfläche festgesetzt. Irgendwelche auch nur ansatzweise Überlegungen in diese Richtung finden sich weder in der Planbegründung, noch in der Abwägung (Anlage 4 zur Satzungsbeschlussvorlage, dort S. 9 f.), obwohl auch mit einer Festsetzung (bzw. Beibehaltung) der öffentlichen Grünflächenfestsetzung für das Flurstück 157 (in seinem östlichen Bereich bis zur K.-straße) das planerische Ziel, preisgünstigen, innenstadtnahen Wohnraum - sowie eine dazu gehörige Tiefgarage - zu schaffen, ohne (wesentliche) Abstriche erreichbar gewesen wäre.

Aus letzteren folgt zugleich, dass die Festsetzung in dieser Form abwägungsfehlerhaft ist, weil mit ihr eine „Verlagerung“ der bisherigen – für das städtische Flurstück 157 geltenden – Grünflächenfestsetzung auf Teile des im Eigentum der Antragstellerin stehenden Flurstücks 85 verbunden ist, ohne dass hierfür (nachvollziehbare) Erwägungen angestellt worden wären. Es fehlen selbst (Alternativ-) Überlegungen zur räumlichen Ausdehnung der Überplanung, die hier umso mehr veranlasst gewesen wären als es an einer konkreten städtebaulichen Vorstellung zur näheren Ausgestaltung der Fläche fehlte, wohl auch mit Blick auf die Unwägbarkeiten, wie lange dieselbe noch für die bauliche Nutzung auf dem Grundstück der Antragstellerin benötigt werde.

Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass nicht das komplette Flurstück 85, sondern „lediglich“ ca. 28 % von dessen Fläche überplant worden sind. Denn die Antragsgegnerin hat nicht mit dem aus dem Eigentum folgenden Gewicht berücksichtigt, dass die innerhalb der überplanten Fläche liegenden z.T. notwendigen Stellplätze bei Realisierung der Festsetzung wegfallen und vor allem die Erschließung (Anlieferungssituation) des Gewerbebetriebs (Möbelhaus D.) deutlich erschwert wird, weil die Anbindung an die K.-straße in diesem Bereich unterbunden wird. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus den in der Planbegründung hinsichtlich der Stellplatzanlage angesprochenen „Zwischenständen“ oder dem dort auf S. 14 skizzierten „möglichen Zwischenstand der Stellplatzanlage“, weil auch diese notwendig nur als Durchgang zur vorgestellten endgültigen Aufgabe der Eigennutzung des betreffenden Grundstücksbereichs gemeint waren. Zudem fehlte es an Erwägungen, ob ein solcher Zwischenstand den städtebaulichen Zielen nicht auch entsprechen könnte und hierauf bezogene städtebauliche Festsetzungen ausgereicht hätten.

Die von der Antragstellerin vorgeschlagenen alternativen Möglichkeiten, in diesem Bereich einen Zugang zum Park zu schaffen – etwa mittels einer „Arkadenlösung“ bzw. eines Durchgangs im Erdgeschoss eines zukünftigen Gebäudes statt der öffentlichen Grünflächenausweisung – hat die Antragsgegnerin ebenfalls nicht hinreichend erwogen. Stattdessen ist in der Abwägung (S. 10 der Anlage 4 zur Vorlage 199/2020 zum Satzungsbeschluss) kurz und pauschal davon die Rede, eine (solche) Überbauung des Zugangs zum Park würde zu einer Beeinträchtigung der Wahrnehmung des Parks sowie zu Angsträumen bzw. „Schmuddelecken“ führen. Auch hat sich der Rat der Antragsgegnerin nicht mit der Möglichkeit auseinandergesetzt, statt der „öffentlichen“ eine private Grünfläche festzusetzen. Er hat sich schließlich auch nicht verklart, dass die von ihm gewählte Festsetzung „Öffentliche Grünfläche“ auch Auswirkungen auf die GRZ und GFZ sowie auf die überbaubare Grundstücksfläche hat.

Zwar kann z. B. die Schaffung eines innerstädtischen Fuß- und Radwegenetzes oder einer Parkanlage, die der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden soll, eine Inanspruchnahme privater Flächen als öffentliche Grünflächen rechtfertigen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. Dezember 2005 – 10 D 64/03.NE -, juris Rn. 44 ff., und vom 29. März 2022 – 2 A 720/19 -, juris Rn. 67 m. w. N.

Dies setzt allerdings zum einen voraus, dass die Gemeinde sich verklart, dass mit der Überplanung die bisherige privatnützige und gewerbliche Nutzung „weggeplant“ wird und zum anderen, dass die Inanspruchnahme privater Flächen für die Umsetzung eines nachvollziehbaren (städtebaulichen) Konzepts erforderlich ist.

Ersteres ist aus den bereits genannten Gründen nicht der Fall: Dass sich die Gemeinde des gravierenden Eingriffs in das Eigentum und der damit verbundenen Folgen nicht (hinreichend) bewusst war, folgt aus den bereits dargelegten Gründen. Die Inanspruchnahme der Teilfläche des Flurstücks 85 dient in dieser Form auch nicht der Umsetzung des Konzepts eines Mehrgenerationenparks, wie es in der Fortschreibung des „Integrierten Handlungskonzepts X.-Zentrum (Generationengerechte Stadtlandschaft)“ - INTEK II - angelegt ist. Dort ist der Mehrgenerationenpark (mit Tiefgarage) auf S. 43 (Abbildung „Rahmenplan südliche Innenstadt“) und auf S. 72 f. bzw. S. 96 (dort bei den Maßnahmen INTEK A und B jeweils unter E4 „Mehrgenerationenpark (Abschnitt 2) und Neugestaltung C.-straße“) aufgeführt. An keiner Stelle findet sich eine Einbeziehung des Flurstücks 85 der Antragstellerin östlich des C.-straßes. Vielmehr war der Zugang von der K.-straße zum Park hin über das im städtischen Eigentum stehende Flurstück 157 vorgesehen; auch war die seinerzeit dort offenbar vorgesehene Bebauung etwas anders (und etwas weiter westlich) konzipiert.

Dieser Abwägungsfehler ist erheblich, da er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Denn er ergibt sich unmittelbar aus den Aufstellungsvorgängen, und es kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Rat bei Kenntnis des Fehlers zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre.

Der Fehler ist auch nicht nach Maßgabe von § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden. Denn selbst ausgehend davon, es handele sich nur um einen Fehler im Abwägungsvorgang i. S. d. § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB, wäre der Fehler in der Behandlung der Eigentumsposition der Antragstellerin auch rechtzeitig innerhalb eines Jahres nach der (ersten) öffentlichen Bekanntmachung gerügt worden.

b) Hinsichtlich der Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE liegt ebenfalls ein durchgreifender Mangel im Abwägungsvorgang vor. Ihre Interessen am Erhalt und an möglichen Erweiterungen der von ihr im westlichen Plangebiet betriebenen Tankstelle nebst Waschstraße einschließlich ihres Interesses, durch das Wohnbauvorhaben der Beigeladenen nicht aus Gründen des Immissionsschutzes weitergehende Einschränkungen zu erfahren, sind in der Abwägung unzureichend behandelt worden.

Zu einer abwägungsgerechten Ermittlung der von der Planung betroffenen Belange gehörte hier insbesondere eine korrekte Bestandsaufnahme der Situation der im unmittelbaren Umfeld des Plangebiets befindlichen und erst recht der im Plangebiet liegenden Gewerbebetriebe und sonstige Nutzungen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2022 – 2 D 202/21.NE -, juris Rn. 87.

Das schließt eine hinreichend stimmige Vorstellung über den Umfang der Einschränkungen der Bestandsbetriebe ein, die mit der (Neu-)Regelung der planerischen Vorgaben einhergehen.

Diesen Anforderungen wird die Abwägung der von der Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE geltend gemachten Interessen hier nicht hinreichend gerecht. Insbesondere bleibt die Abwägung des bereits im Aufstellungsverfahren geltend gemachten Interesses auch an der Erweiterung des Tankstellenbetriebes in sich unstimmig (aa)). Zugleich ergibt sich ein Ermittlungsdefizit (bb)).

aa) Die Antragsgegnerin hat die in einem WA nach § 4 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Gartenbaubetriebe auf der Grundlage des § 1 Abs. 6 BauNVO auch für das von der Antragstellerin gepachtete Grundstück, das das gesamte festgesetzte WA2 bildet, ausgeschlossen. Von einem Ausschluss der nach § 4 Abs. 3 Nr. 5 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Tankstellen, zu denen auch Anlagen zur Wagenvollwäsche gehören,

vgl. Vietmeier, in Bönker u.a., BauNVO, 2. Auflage 2018, § 4 Rn. 91,

hat sie ausdrücklich abgesehen. In der Planbegründung heißt es hierzu (dort S. 7 unten):

„Aufgrund der bestehenden Tankstelle erfolgt kein Ausschluss dieser ausnahmsweise im Allgemeinen Wohngebiet zulässigen Nutzung, um hier einem Fortbestand nicht im Wege zu stehen.“

In der Abwägung (Anlage 4 zur Vorlage 199/2020, die dem Satzungsbeschluss zugrundeliegt, dort Seiten 4 und 6) heißt es:

„Hinsichtlich der bestehenden Tankstelle wurden von dem Bestandsschutz und im Rahmen der Festsetzungen des Bebauungsplans von Erweiterungsmöglichkeiten ausgegangen. Dennoch wird der Standort aufgrund der umgebenden Wohnbebauung und des Verkehrs, der durch die nicht nur das Gebiet versorgende Tankstelle erzeugt wird, als kritisch angesehen, weshalb er überplant wurde …

Der vorliegende Bebauungsplanentwurf schließt die Tankstellennutzung nicht aus, auch wenn dies nicht die eigentliche Zielsetzung des Bebauungsplans ist. Erweiterungsmöglichkeiten sind im Rahmen der Festsetzungen möglich.

Im vorliegenden Fall wurde die Stadt X. informell erst zu Beginn der öffentlichen Auslegung … von den Absichten des Mieters zum Neubau der Tankstelle informiert. Der bisherige Zustand, u.a. der Leerstand des Rollerhandels, ließen darauf schließen, dass in diesem Bereich keine Expansionsabsichten, dies auch aufgrund der Lage der Tankstelle bestehen. Die Interessen des Einwenders werden somit im Rahmen dieser Abwägung behandelt …“ (Unterstreichung nicht im Original)

Hieraus ergibt sich, dass die Stadt einerseits von einer Überplanung der gewerblichen Nutzung und dem Verweis auf den Bestandschutz „der“ Tankstelle ausging und deren Nutzung in diesem Rahmen nicht in Frage stellte, andererseits aber ausdrücklich „Erweiterungsmöglichkeiten“ belassen wollte.

Völlig im Unklaren bleibt hierbei, worin sich in der hier in Rede stehenden Planung „Erweiterungsmöglichkeiten“ finden sollen. Dies wird in der Abwägung auch nicht ansatzweise konkretisiert. Die planungsrechtlichen Festsetzungen sind ersichtlich auf die Verwirklichung eines mit dem Vorhaben der Beigeladenen korrespondierenden durchgehenden (Wohn-)Gebäudekomplexes entlang der Z.-straße und K.-straße ausgerichtet und bieten wenn überhaupt Spielraum für marginale Veränderungen der bestehenden Nutzung auf dem Tankstellengrundstück: Dies gilt insbesondere für die Festsetzung einer durchgehenden Baulinie im östlichen Grundstücksbereich mit zwingender Höhenvorgabe bei vorgesehener 4- bzw. 5-Geschossigkeit, den Ausschluss von Stellplätzen außerhalb von Tiefgaragen und die Festsetzung einer Fläche für Gemeinschaftsanlagen jenseits der überbaubaren Grundstücksfläche im nördlichen Grundstücksbereich bei gleichzeitiger Vorgabe eines Ein- und Ausfahrtsbereichs zur Tiefgarage nur im Bereich der vorhandenen Waschstraßenausfahrt zur Z.-straße. Auch das durchgehende Baufenster in geschlossener Bauweise im Süden parallel zur K.-straße lässt eine konkrete Erweiterungsmöglichkeit für die Tankstellennutzung nicht erkennen. Schon diese nicht auflösbare Unstimmigkeit in der Planung und Abwägung führt auf einen beachtlichen Abwägungsmangel.

bb) Im Weiteren ergibt sich ein Ermittlungsdefizit. Was der Plangeber bei seinen Erwägungen zu Entwicklungsmöglichkeiten einschließlich des Aspektes möglicher Einschränkungen wegen heranrückender Wohnbebauung an die gewerblichen Nutzungen auf dem „Tankstellengrundstück“ als genehmigt und damit – bei Fortlaufen bzw. bei „Erweiterung“ des genehmigten Betriebs - als geschützt angesehen hat, bleibt ebenfalls im Dunkeln.

Insbesondere ist – trotz der bereits im Anschluss an die Offenlage gestellten Bauvoranfrage – die Genehmigungslage im Planverfahren nicht weiter ermittelt worden. Erst später im Klageverfahren betreffend den beantragten Bauvorbescheid bzw. den erst nach Satzungsbeschluss gestellten Bauantrag hat sich die Antragsgegnerin hierüber Gedanken gemacht. Maßgeblich ist insoweit aber gemäß § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses.

Ob und ggf. in welchem Maße die ausgeübte Nutzung der Antragstellerin – sei es die Tankstelle, sei es z. B. die Waschanlage - von den jeweiligen Genehmigungen gedeckt und schutzwürdig bzw. bestandsgeschützt war, hat die Antragsgegnerin nicht weiter untersucht. Hierzu hätte auch deshalb Veranlassung bestanden, weil sich - wie der Antragsgegnerin bekannt war – bereits im Jahre 2007 die Eigentümerin des nördlich an den östlichen Bereich des Bebauungsplans angrenzenden Grundstücks Z.-straße 13 an die Antragsgegnerin und an die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin im Verfahren 2 D 81/22.NE gewandt und von letzterer Schadensersatz verlangt hatte, da ein Mieter einer Wohnung in ihrem Gebäude erfolgreich vor dem Amtsgericht X. mit Urteil vom 17. Februar 2006 – 10 C 148/05 – geltend gemacht hatte, dass sich „wohnwertmindend … die auf dem Eckgrundstück … gelegene Autowaschanlage“ auswirke, „von der Waschgeräusche zu vernehmen seien“. Hierauf hat die Antragsgegnerin nicht reagiert.

Veranlassung, der ausgeübten Nutzung und ihrer (WA-)Gebietsverträglichkeit im Bestand weiter nachzugehen, hätte auch bestanden, weil der Gutachter I. in seinem im Planaufstellungsverfahren erstellten Gutachten vom 4. Juni 2020 (dort S. 31) für die Waschanlage (mit Ausfahrt zur Z.-straße) von einer Nutzung von einem KfZ/h ausgegangen war. Dies hat die Antragstellerin im Verfahren 2 D 81/22.NE selbst ausdrücklich als unzureichenden Ansatz für die Abwägung der Lärmschutzbelange kritisiert. Allerdings hält der Gutachter zu diesem Ansatz im unmittelbaren Anschluss (S. 31 oben) fest:

„Aufgrund der heutigen Bebauungssituation wäre auch heute schon eine höhere Frequentierung mit Überschreitungen [der Immissionsrichtwerte] verbunden. Der Betrieb einer Waschstraße ist daher heute als auch zukünftig aus schalltechnischer Sicht kritisch zu bewerten .“ (Hervorhebung nicht im Original)

Vor dem Hintergrund dieser gutachterlichen Feststellungen hatte der Landrat G. (Untere Immissionsschutzbehörde) im Rahmen der Offenlage unter dem 19. August 2020 ausdrücklich angeregt, in die textlichen Festsetzungen aufzunehmen, dass nur ein Waschgang pro Stunde zulässig ist, solange nur die östliche Bebauung realisiert ist. Eine Auseinandersetzung mit dieser Stellungnahme und der darin zum Ausdruck kommenden Vorstellung, dass die vorhandene Waschstraße für die neugeplante Wohnbebauung im östlichen Plangebiet lärmschutztechnisch problematisch ist, ist in der Abwägung schlicht nicht erfolgt.

Die genannten Defizite in der Abwägung der Interessenlage der Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE sind auch gemäß §§ 214 Abs. 3, 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB (weiterhin) beachtlich und namentlich am 31. März 2022 gegenüber der Antragsgegnerin rechtzeitig gerügt worden.

Der Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen: Denn es lässt sich nicht ausschließen, dass die Antragsgegnerin bei Kenntnis des Fehlers zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre.

4. Die fehlende Bestimmtheit der Festsetzung zum Lärmschutz (siehe oben 2. b)) und die unter 3. a) und b) aufgezeigten Fehler im Abwägungsvorgang hinsichtlich der Abwägung bezüglich der am östlichen Rand des Plangebietes liegenden öffentlichen Grünfläche „Parkanlage“ sowie der Belange der Antragstellerin im Verfahren 2 D 81/22.NE betreffend das im WA2 gelegene Betriebsgrundstück führen (jeweils) zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplanes.

Die Unwirksamkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung hat nur dann nicht die Gesamtunwirksamkeit zur Folge, wenn die Bestimmung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen Teil erlassen worden wäre.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2019 - 4 B 37.18 - juris Rn. 6, und Urteil vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 -, juris Rn. 26.

Ausgehend hiervon führen die aufgezeigten Mängel jeweils für sich zur Gesamtunwirksamkeit.

a) Dies gilt zunächst hinsichtlich der fehlenden Bestimmtheit der Festsetzungen zu den Anforderungen an die Luftschalldämmung von Außenbauteilen. Denn diese Regelung erstreckt sich gleichermaßen auf das WA1 und das WA2 und damit auf weite Teile des Plangebietes. Der Plangeber hielt die Regelung der Lärmfragen für wesentlich, wie sich bereits dem Umstand entnehmen lässt, dass er eine Schalltechnische Untersuchung (vom 4. Juni 2020) in Auftrag gegeben hat, deren Ergebnisse mit der Festsetzung umgesetzt werden sollten. Es gibt nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür, dass der Plangeber auch ohne eine Lärmschutzregelung diese Plan beschlossen hätte.

b) Auch die Unwirksamkeit der Festsetzung der öffentlichen Grünfläche hat die Unwirksamkeit des Planes insgesamt zur Folge. Ziel der Planung war es neben der Schaffung von Wohnraum, auch einen großzügigen Eingangsbereich von der K.-straße in den „Mehrgenerationenpark“ mittels einer planerisch abgesicherten Grünfläche zu schaffen (S. 13 unter 2.8 und S. 5 unter 1.3. der Planbegründung). Dieser Zielsetzung diente die teilweise Inanspruchnahme des Flurstücks 85. Diese Zielsetzung lässt sich ohne die angegriffene Festsetzung nicht erreichen. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Rat der Antragsgegnerin den Plan insgesamt so beschlossen hätte, wenn ihm die Abwägungsdefizite bei der Grünflächenfestsetzung bekannt gewesen wären, mag auch bei der Planung die Schaffung von Wohnraum im Vordergrund gestanden haben.

Die vorgenannte Zielsetzung betrifft zwar vordergründig betrachtet „nur“ das Verhältnis zwischen der Festsetzung der „öffentlichen Grünfläche“ und dem WA1, schlägt allerdings auch auf das WA2 durch, und zwar schon deshalb, weil nach der planerischen Konzeption mit der Festsetzung von Baulinien (und deren Ausnahmen) bauplanerisch „im Eingangsbereich der Z.-straße … eine städtebauliche Betonung der Eingangssituation“ erfolgen soll (S. 9 der Planbegründung unter 2.3.2) und die „Eckbetonung an der Kreuzung K.-straße/ Z.-straße“ hervorgehoben wird (dort Seite 5 unter 1.3); dies wäre ohne eine verbindliche planerische Festsetzung gerade auch des WA 1 nicht gewährleistet.

c) Auch die aus der fehlerhaften Behandlung der Belange der Antragstellerin des Verfahrens 2 D 81/22.NE resultierenden Abwägungsfehler, die in erster Linie die Festsetzungen für das westliche Plangebiet betreffen, führen zur Unwirksamkeit des Planes insgesamt. Eine partielle Unwirksamkeit des WA2 und dessen Festsetzungen scheidet schon deshalb aus, weil aus den unter 4. b) genannten Gründen mit der Festsetzung von Baulinien (und deren Ausnahmen) bauplanerisch „im Eingangsbereich der Z.-straße … eine städtebauliche Betonung der Eingangssituation“ erfolgen und die „Eckbetonung an der Kreuzung K.-straße/Z.-straße“ hervorgehoben werden sollte, was ohne eine verbindliche planerische Festsetzung (auch) des WA2 nicht gewährleistet wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Antragsgegnerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da diese keinen Sachantrag gestellt und sich auch sonst nicht weiter zur Sache eingelassen hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.