Verwaltungsgericht Aachen, 1. Kammer — 1 K 805/18

Die Beteiligten streiten über die Übernahme der Klägerin in das Beamtenverhältnis.

Die Klägerin bewarb sich auf eine Stellenausschreibung der Beklagten vom 7. September 2010 und ist dort nach erfolgreichem Durchlaufen des Bewerbungsverfahrens als tariflich Beschäftigte seit dem 1. Januar 2011 zunächst befristet für zwei Jahre und seit dem 1. August 2012 unbefristet beschäftigt.

In der Stellenausschreibung heißt es unter der Überschrift Stellenbesetzung und ‑bewertung:

1.) Vollzeitbeschäftigung (derzeit 39 Wochenstunden ausschließlich der Pausen).

2.) Entgelt auf der Grundlage des TVöD (Vergütungsgruppe II, Fallgruppe 1a BAT = EG13 TVöD).

3.) Das Arbeitsverhältnis ist für die Dauer von zwei Jahren sachgrundlos befristet (§ 14 II TzBfG).

4.) Bei herausragender fachlicher Leistung und Vorliegen der persönlichen und beamtenrechtlichen Voraussetzung ist nach Vertragsablauf die Übernahme in ein Beamtenverhältnis vorgesehen.

Mit Schreiben vom 7. September 2017 stellte die Klägerin einen Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis. Sie führte aus, dass ihr im Rahmen der Stellenausschreibung die Übernahme in das Beamtenverhältnis im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG NRW zugesichert worden sei. Die Verbeamtung sei nicht nur lediglich in Aussicht gestellt, sondern verbindlich zugesagt worden. Auch erfülle sie die in der Zusicherung geforderten Voraussetzungen.

Mit Bescheid vom 22. Januar 2018 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Sie führte aus, dass die vom Bürgermeister zum Sachverhalt eingeholte Stellungnahme des Städte-und Gemeindebundes NRW vom 10. Oktober 2017 zwar zu dem Ergebnis käme, dass vieles dafür spreche, dass in dem streitgegenständlichen Passus eine Zusicherung zu sehen sei. Auch der Landrat des Kreises Heinsberg als Aufsichtsbehörde habe sich dieser Ansicht angeschlossen. Trotz dessen sei der Rat der mehrheitlichen Empfehlung des Ausschusses für Personal und Personalentwicklung gefolgt und habe die entsprechende Stelle in eine Beschäftigungsstelle umgewandelt. Nachdem der Stellenplan für das Jahr 2018 keine freien Beamtenstellen der Besoldungsgruppe A13 ausweise und der Rat eine solche auch nicht beschlossen habe, müsse der Antrag abgelehnt werden. Der vom Rat aufgestellte Stellenplan entfalte gemäß § 74 Abs. 2 GO NRW Bindungswirkung. In dem Stellenplan lege der Rat fest, wie viele Stellen er für erforderlich halte, damit die Aufgaben der Gemeinde erfüllt werden könnten.

Die Klägerin hat am 20. Februar 2018 Klage erhoben. Sie vertieft ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und führt ergänzend aus, dass für die Verbindlichkeit des streitigen Passus der Umstand spreche, dass die Verbeamtung bereits an konkrete Bedingungen geknüpft worden sei. Hierdurch werde deutlich, dass die verbindliche Verpflichtung zur Verbeamtung nur dann wegfallen solle, wenn eine der genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sei. Als erfolgreiche Bewerberin sei sie auch die Erklärungsempfängerin. Zudem entspreche die Zusage in der Stellenausschreibung dem Schriftformerfordernis, da die erlassende Behörde sowie der verantwortliche Amtsträger erkennbar seien. Zumindest bestehe ein Anspruch auf Verbeamtung aufgrund des durch die Stellenausschreibung geschaffenen Vertrauenstatbestandes. Ihre Entscheidung, sich bei der Beklagten zu bewerben, sei maßgeblich durch den Anreiz einer Verbeamtung beeinflusst gewesen. Außerdem sei die Beklagte aufgrund ihres Verbeamtungsanspruchs verpflichtet gewesen, eine Planstelle der Besoldungsgruppe A13 zu schaffen.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 22. Januar 2018 zu verpflichten, sie in das Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich zur Begründung auf ihre Ausführungen im ablehnenden Bescheid.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 22. Januar 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Übernahme in das Beamtenverhältnis.

Art. 33 Abs. 2 GG und die zu seiner Konkretisierung ergangenen beamtenrechtlichen Vorschriften des Bundes und der Länder gewähren grundsätzlich keinen Anspruch auf Übernahme in ein öffentliches Amt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2013 – 2 BvR 462/13 –, juris, Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2013 – 6 B 998/13 –, juris, Rn. 10.

Da der Dienstherr allerdings bei Beamtenernennungen gemäß § 9 BeamtStG den Leistungsgrundsatz zu beachten und eine erforderliche Auswahlentscheidung sich an Eignung, Befähigung und Leistung der Bewerber zu orientieren hat, besteht in aller Regel ein Anspruch darauf, dass der Dienstherr eine am Leistungsgrundsatz ausgerichtete ermessensfehlerfreie Entscheidung trifft. Der von der Klägerin geltend gemachte Ernennungsanspruch kommt somit dann in Betracht, wenn ihr die Ernennung rechtswirksam zugesichert wurde oder gemäß Art. 3 Abs. 1 GG oder Art. 33 Abs. 2 GG eine Ermessensreduzierung auf Null eingetreten ist.

Vgl. Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 9. Auflage 2017, Rn. 31 ff.

Ein Anspruch der Klägerin auf Übernahme in das Beamtenverhältnis ergibt sich nicht aus einer rechtswirksamen Zusicherung, weil eine solche nicht vorliegt. Die Klägerin stützt ihren Antrag maßgeblich auf eine Textstelle in der Stellenausschreibung. Dort heißt es:

"Bei herausragender fachlicher Leistung und Vorliegen der persönlichen und beamtenrechtlichen Voraussetzung ist nach Vertragsablauf die Übernahme in ein Beamtenverhältnis vorgesehen."

Hieraus lässt sich ein Rechtsanspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes - die Ernennung zur Beamtin auf Probe - nicht ableiten. § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW definiert die Zusicherung als eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Sie bedarf zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. Die Zusicherung stellt eine verbindliche Selbstverpflichtung der Behörde dar, unter den angegebenen Voraussetzungen einen im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW hinreichend bestimmten künftigen Verwaltungsakt (nicht) zu erlassen. Ob der Inhalt einer behördlichen Erklärung die Voraussetzungen einer Zusicherung erfüllt, ist durch Auslegung nach dem objektiven Sinngehalt, wie er für den Adressaten unter Berücksichtigung aller Umstände erkennbar ist (objektiver Empfängerhorizont), zu ermitteln. Von einer Zusicherung abzugrenzen sind Auskünfte, Hinweise und informelle Absprachen, die für das künftige Verhalten der Behörde von Bedeutung sind oder sein können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2018 – 1 A 39/16 –, juris, Rn. 7; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 38, Rn. 7 ff.

Kennzeichnend für Zusage und Zusicherung ist ihre Verbindlichkeit. Daher muss der Wille der Behörde, sich für die Zukunft zu binden und einen entsprechenden Anspruch des Begünstigten auf die zugesagte Maßnahme zu begründen, in der Erklärung eindeutig erkennbar sein, damit eine Zusage angenommen werden kann. In der Regel wird dies nur bei ausdrücklichen Erklärungen vorliegen, jedenfalls muss der Bindungswille durch Auslegung entsprechend § 133 BGB unzweideutig zu erkennen sein. So liegt ein Bindungswille unmissverständlich vor, wenn dem Empfänger etwas „garantiert“ wird. Bei der Auslegung ist im Übrigen das gesamte Verhalten der Behörde zu berücksichtigen, wie es der Empfänger bei objektiver Betrachtung verstehen musste. Hierbei sind neben dem Wortlaut die Begleitumstände, insbesondere der Zweck der Erklärung, ausschlaggebend.

Vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 38, Rn. 21.

Eine Ernennungszusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NRW ist nur anzunehmen, wenn der Dienstherr unmissverständlich zu erkennen gegeben hat, dass er die Einstellung eines bestimmten Bewerbers ohne Wenn und Aber wollte und ihm zugleich der Sache nach das Recht auf diese Maßnahme zu verschaffen gedachte. Derartige Zusicherungen sind in der Praxis außerordentlich selten. Das mag darauf zurückzuführen sein, dass eine großzügige vorzeitige Bindung des Dienstherrn mit dem Gebot effektiver Personalverwaltung und dem oben dargelegten Leistungsgrundsatz in Konflikt geraten kann.

Vgl. Schnellenbach, Konkurrenzen im öffentlichen Dienst, 2. Auflage 2018, Rn. 15 ff.; VG Minden, Beschluss vom 28. August 2008 - 4 L 429/08 -, juris, Rn. 13.

Ob ein Bindungswille des Dienstherrn zu bejahen ist, ist aus der Sicht eines verständigen Adressaten zu beurteilen. Das bloße "In-Aussicht-Stellen", Ankündigen oder Vorschlagen der Einstellung erfüllt jedenfalls nicht die Voraussetzungen einer Ernennungszusicherung.

Hiernach ist nicht davon auszugehen, dass die Beklagte der Klägerin eine Einstellung in das Beamtenverhältnis verbindlich zugesichert hat.

Gegen einen Bindungswillen der Beklagten spricht die Formulierung des streitigen Passus "(…) ist (…) die Übernahme in ein Beamtenverhältnis vorgesehen". Der Wortlaut macht deutlich, dass die Verbeamtung aller Voraussicht nach beabsichtigt, demnach also geplant ist, aber gerade nicht abschließend ein Rechtsanspruch geschaffen werden sollte. Die Aussage ist vielmehr perspektivisch zu verstehen.

Auch die weiter in den Blick zu nehmenden Begleitumstände stellen den rechtlichen Bindungswillen der Beklagten in Frage. Schon die Tatsache, dass es sich nicht um ein an die Klägerin gerichtetes Schreiben handelt, sondern eine Stellenausschreibung, sowie die Vermeidung der Verwendung verbindlicher Formulierungen wie "zugesichert", "zugesagt" oder "garantiert", widerlegen das Vorliegen einer verbindlichen Erklärung der Beklagten. Auch der Zweck einer Stellenausschreibung spricht gegen die Verbindlichkeit; diese dient lediglich als Bewerbungsanreiz und bringt ein Stellenbesetzungsverfahren erst in Gang, Interessenten sollen hierdurch die nötigen Informationen erhalten und einschätzen können, ob eine Bewerbung für sie in Betracht kommt. Sie soll dem obsiegenden Bewerber grundsätzlich keine gesicherte Rechtsposition verschaffen, zumal sie sich an einen unbestimmten Adressatenkreis richtet.

Gegen eine Selbstverpflichtung der Beklagten spricht auch die an die Klägerin am 18. November 2010 versendete "Einstellungszusage". Hierin wird der Klägerin mitgeteilt, dass die Beklagte bereit sei, sie unter bestimmten Bedingungen einzustellen. Es wird darauf hingewiesen, dass die Klägerin als tariflich Beschäftigte befristet eingestellt werde, die Übernahme in ein Beamtenverhältnis mit Ablauf der Befristung wird nicht erwähnt. Im gesamten Schreiben findet sich kein Hinweis darauf, dass die Entscheidung über die zukünftige Verbeamtung der Klägerin bereits getroffen wurde.

Gegen eine bloße Absichtserklärung spricht zwar auf den ersten Blick, dass die Beklagte bereits die Voraussetzungen nannte, die für eine Übernahme in das Beamtenverhältnis erfüllt sein müssen, da dies, wenn von Vornherein keine verbindliche Erklärung abgegeben werden sollte, grundsätzlich überflüssig wäre. In diesem Fall wäre die Mitteilung, dass eine Verbeamtung möglich ist - unabhängig von den Voraussetzungen - ausreichend gewesen. Andererseits kann auch hierin lediglich ein Hinweis gesehen werden, der den Bewerbern bereits zu einem frühen Zeitpunkt eine Einschätzung der Zukunftsaussichten ermöglicht, sodass davon ausgegangen werden kann, dass die Textstelle lediglich den Rahmen beschreibt, in dem eine Verbeamtung überhaupt möglich wäre. Überdies sind die genannten Voraussetzungen schon nicht eindeutig formuliert, ein unmissverständlicher und ausdrücklicher Verbeamtungswille kann hierin jedenfalls nicht erblickt werden. Völlig offen ist, welche Bedeutung der Zusatz "nach Vertragsablauf" haben soll. Der befristete Vertrag der Klägerin endete zum 31. Juli 2012, auf diesen Zeitpunkt könnte sich der Zusatz beziehen. Dies würde bedeuten, dass die Klägerin lediglich bei Umwandlung ihres befristeten Vertrages in einen unbefristeten Vertrag den Anspruch auf Verbeamtung hätte geltend machen können. Andererseits könnte "nach Vertragsablauf" auch jeden Zeitpunkt nach Abschluss eines unbefristeten Arbeitsvertrages umfassen.

Selbst wenn man aber unterstellen würde, mit dem streitigen Passus in der Ausschreibung habe die Beklagte der Klägerin rechtsverbindlich die Übernahme in das Beamtenverhältnis zugesichert, stünde der Klägerin der geltend gemachte Anspruch nicht zu, da die Beklagte bei unterstellter Verbindlichkeit der Erklärung nicht mehr an diese gebunden wäre. Nach § 38 Abs. 3 VwVfG NRW ist die Behörde an die Zusicherung nicht mehr gebunden, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nach Abgabe der Zusicherung derart ändert, dass die Behörde bei Kenntnis der nachträglich eingetretenen Änderung die Zusicherung nicht gegeben hätte. § 38 Abs. 3 VwVfG NRW enthält einen spezialgesetzlich geregelten Fall des Wegfalls der Geschäftsgrundlage. Diese Regelung geht den Widerrufsgründen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwVfG NRW vor. Sie gibt - insoweit ähnlich wie § 49 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwVfG NRW und § 60 VwVfG NRW - in Abwägung des individuellen Vertrauens des Bürgers auf den Bestand einer einmal gegebenen Zusicherung einerseits und des öffentlichen Interesses an der Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen der objektiven Sach- oder Rechtslage andererseits dem letztgenannten Gesichtspunkt den Vorrang. Insofern enthält § 38 Abs. 3 VwVfG NRW im Falle nachträglicher Veränderungen der Sach- oder Rechtslage weitere spezielle Grenzen für den Schutz von Vertrauen auf Wirksamkeit und Fortbestand einer einmal gegebenen behördlichen Zusicherung. Die Bindungswirkung entfällt nach dieser Vorschrift unabhängig von der Bekanntgabe einer Aufhebungsentscheidung bereits mit der objektiven Änderung der Sach- oder Rechtslage. Maßgebend dafür, ob solche nachträglichen, rechtsvernichtenden Umstände eingetreten sind, ist ein Vergleich der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der ursprünglichen Zusicherung mit denjenigen im Zeitpunkt der letzten tatrichterlichen Entscheidung. Es kommt dabei nicht auf die subjektiven Vorstellungen des einzelnen Bediensteten an, der die Zusicherung gegeben hat, sondern darauf, ob bei objektiver Betrachtung unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechtssätze, deren Vollzug oder Wahrung der zugesicherte Verwaltungsakt dient, zu erwarten wäre, dass die Zusicherung auch in Ansehung der veränderten Umstände erneut gegeben worden wäre.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1995 – 11 C 29.93 –, juris, Rn. 26.

Die Bindungswirkung bleibt hiernach nur bestehen, wenn der Zusicherungsempfänger darlegen kann, dass die Zusicherung zum Zeitpunkt der Änderung auch und gerade in Kenntnis dieser Änderung ebenso erteilt worden wäre.

Vgl. Stelkens a.a.O., § 38, Rn. 105.

Vorliegend hat sich die Sachlage durch die Entscheidung des Rates der Beklagten geändert, die betroffene Stelle als Beschäftigungsstelle nach EG14 auszuweisen und nicht als Beamtenstelle nach A13. Danach wies der Stellenplan für das Jahr 2018 - im Gegensatz zum Stellenplan von 2010 (Veröffentlichung der Stellenausschreibung) - keine freie Beamtenstelle auf. Auch der aktuelle Stellenplan weist die Stelle als Beschäftigungsstelle aus. Der Stellenplan entfaltet gemäß § 74 Abs. 2 GO NRW Bindungswirkung bei Personalentscheidungen.

Unter Berücksichtigung eines objektiven Maßstabs folgt hieraus, dass die Beklagte bei Kenntnis der Entscheidung des Rates die Zusicherung nicht gegeben hätte.

Der Anspruch der Klägerin ergibt sich auch nicht aus Art. 33 Abs. 2 GG und den zur Konkretisierung dieser Norm ergangenen beamtenrechtlichen Vorschriften (vgl. §§ 5, 7 LBG NRW), wonach jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt hat. Das der Beklagten bei ihrer Entscheidung zustehende Ermessen ist vorliegend nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes auf Null reduziert.

Der Grundsatz des Vertrauensschutzes findet seine verfassungsrechtliche Grundlage im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG und dessen Postulat nach Rechtssicherheit, sofern er nicht ohnehin als tragendes und durch einzelne Vorschriften konkretisiertes allgemeines Prinzip des Verwaltungsrechts angesehen wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 –, juris, Rn. 39; VGH BW, Urteil vom 10. April 2001 – 1 S 245/00 –, juris, Rn. 28.

Ein Anspruch auf Verbeamtung kann darüber jedoch nicht hergeleitet werden, sofern nicht besondere Umstände, wie etwa eine erfolgte Zusicherung des Bewerbers, hinzutreten.

Vgl. VG Kassel, Urteil vom 30. April 2018 – 1 K 319/18.KS –, juris, Rn. 44.

Schließlich spricht gegen einen Vertrauenstatbestand, dass die Klägerin über Jahre untätig geblieben ist. Sie wurde im Januar 2011 eingestellt, äußerte aber erstmals 2016 mündlich den Wunsch, verbeamtet zu werden, und stellte erst im September 2017 einen förmlichen Antrag. Zu diesem Zeitpunkt arbeitete sie bereits seit sechseinhalb Jahren im Angestelltenverhältnis bei der Beklagten. Dass die Entscheidung der Klägerin durch den Anreiz einer Verbeamtung beeinflusst wurde, mag sein, jedoch entsteht durch ihre bloße Erwartungshaltung kein schützenswertes Vertrauen, welches den Ermessensspielraum der Beklagten gänzlich einschränken könnte.

Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, woraus sich eine Verpflichtung des Rates zur Schaffung einer Planstelle für die Klägerin ergeben sollte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.