Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4. Kammer — 4 K 15775/16

Der Kläger ist seit 1971 Öffentlich bestellter und vereidigter Vermessungsingenieur. Am 25. Oktober 2011 ordnete die Bezirksregierung Düsseldorf als staatliche Aufsichtsbehörde eine Überprüfung der Geschäftsführung und Auftragserledigung des Klägers an. Bei der Überprüfung am 6. Dezember 2011 kam es zu mehreren Beanstandungen, die eingehend in einer Niederschrift vom 11. Juli 2013 und einer anschließenden Verfügung vom 9. August 2013 zusammengefasst wurden. Aus der Niederschrift ergab sich unter anderem, dass der Kläger eine von seiner Nichte D. T. (vormals: D. O. ) beauftragte Teilungsvermessung (Auftrag-Nr. 01-4883/11) in unzulässiger Weise ausgeführt habe. Nach § 10 Abs. 3 Buchst. d der ÖBVermIng BO NRW hätte der Kläger den Auftrag aufgrund der Verwandtschaft mit der Auftraggeberin ablehnen müssen.

Gegen die Verfügung vom 9. August 2013 erhob der Kläger am 5. September 2013 bei dem erkennenden Gericht Klage – 4 K 7082/13 –. Zu deren Begründung führte er unter anderem aus, es sei lediglich ein Verstoß gegen die Berufsordnung – die von seiner Nichte beauftragte und von dem Kläger durchgeführte Teilungsvermessung – zu Recht gerügt worden. Es sei richtig, dass er den Auftrag nicht habe übernehmen dürfen. Gleichwohl habe die Gefahr einer Befangenheit oder Interessenkollision aufgrund der zwingenden gesetzlichen Vorgaben zur Ausführung der Teilungsvermessung nicht bestanden. Alle anderen Punkte, namentlich die Beanstandungen der Buchhaltung und der von dem Kläger erstellten Gebührenbescheide, seien unberechtigt. Die Bezirksregierung erklärte in der mündlichen Verhandlung am 4. August 2016, sie werde aus dem angefochtenen Bescheid vom 9. August 2013 im Hinblick auf eine Berufspflichtverletzung des Klägers keine weiteren Konsequenzen herleiten, mit Ausnahme des Vermessungsauftrags für seine Nichte. Sodann wurde das Verfahren nach beidseitiger Erledigungserklärung eingestellt.

Zuvor hatte die Bezirksregierung dem Kläger unter dem 18. Januar 2016 dazu angehört, dass eine Ahndung der Berufspflichtverletzung mit einer Geldbuße im unteren Bereich des von § 15 Abs. 1 ÖBVermIngBO NRW vorgesehenen Rahmens (bis 20.000 DM = 10.225,84 Euro) beabsichtigt sei. Eine Stellungnahme gab der Kläger hierzu in der Folgezeit nicht ab.

Mit Bescheid vom 1. Dezember 2016 – zugestellt am 7. Dezember 2016 – stellte die Bezirksregierung Düsseldorf eine schuldhafte Verletzung der Berufspflichten des Klägers fest und setzte zugleich eine Geldbuße i.H.v. 1.000,00 € fest. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, mit der Auftragsannahme und der Durchführung der Teilungsvermessung für seine Nichte habe der Kläger wissentlich und damit schuldhaft gegen seine Berufspflichten verstoßen. Dem Kläger seien seine Pflichten zur unabhängigen und unparteiischen Ausübung seines Berufes einschließlich der Regelungen in § 10 Abs. 3 Buchst. d ÖBVermIngBO NRW bekannt gewesen. Einen wissentlichen Verstoß habe der Kläger am 25. Juli 2013 auch ausdrücklich gegenüber der Beklagten eingeräumt. Das Argument, es habe nicht die Gefahr eines Interessenkonflikts oder einer Befangenheit bestanden, sei nicht nachvollziehbar. Nach der Rechtslage sei nicht maßgebend, ob der Kläger tatsächlich befangen war, sondern dass er wegen unwiderlegbar vermuteter Befangenheit in jedem Fall von der Auftragsannahme ausgeschlossen gewesen sei. Damit liege ein Verstoß gegen das Gebot, den Beruf unabhängig und unparteiisch auszuüben, sowie die Gewähr für Neutralität und Distanz gegenüber den Verfahrensbeteiligten zu bieten, vor. Eine schuldhafte Berufspflichtverletzung sei damit zweifelsfrei erfüllt. Auf Rechtsfolgenseite sei neben der Schwere des Verstoßes auch dessen Grundsätzlichkeit einzustellen, da er den Kernbereich der Beleihung (hier: Ausführung von Liegenschaftsvermessungen, Beurkundungen und Erhebung von Gebühren) betreffe. Daher scheide die Verhängung eines Verweises als milderes Ahndungsmittel aus. Bei der Bemessung der Geldbuße sei zu Gunsten des Klägers zu berücksichtigen, dass in den 45 zurückliegenden Berufsjahren noch keine Berufspflichtverletzung geahndet worden sei. Zu seinen Lasten wirke sich aus, dass er an der Aufklärung des Sachverhalts nur zögerlich mitgewirkt habe. So habe er auf Nachfragen nach dem Verwandtschaftsverhältnis zu Frau D. T. nicht umfassend und zunächst gar nicht geantwortet. Nach seiner Erklärung vom 25. Juli 2013 habe er sich sogar bewusst über das Mitwirkungsverbot hinweggesetzt, da die Missachtung des Berufsrechts nicht aufgefallen wäre, wenn seine Nichte nicht kurz nach der Verheiratung und Beendigung der Ehe ihren Geburtsnamen wieder angenommen hätte. Durch sein Verhalten habe der Kläger auch das Ansehen des Berufs und die Vertrauensstellung eines öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs in der Außendarstellung beschädigt.

Der Kläger hat am 30. Dezember 2016 die vorliegende Klage erhoben. Er trägt ergänzend und vertiefend vor, die verhängte Geldbuße verletze den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Zwar sei der Tatbestand der Verbotsvorschrift erfüllt. Dieser könne aber nur äußerst gering wiegen, weil eine tatsächliche Befangenheit oder Interessenkollision im vorliegenden Einzelfall ausgeschlossen gewesen sei. Die Teilungsvermessung, ihre Durchführung und ihr Ergebnis hätten vor Beginn der Amtstätigkeit des Klägers aufgrund der bestehenden Koordinaten des Katasters festgestanden. Die Gefahr, die durch die Verbotsvorschrift abgewendet werden solle, habe sich daher bei der Amtsführung durch den Kläger überhaupt nicht realisieren können. Dies sei bei der Feststellung der Sanktion zu berücksichtigen. Außerdem handele es sich um den einzigen vorwerfbaren Pflichtenverstoß des Klägers seit nunmehr 47 Jahren. Eine Geldbuße sei daher unangemessen. Vielmehr sei allein ein Verweis angemessen.

Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

den Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 1. Dezember 2016 aufzuheben.

Die Bezirksregierung Düsseldorf beantragt für das beklagte Land schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Sie macht geltend, der Vortrag des Klägers gehe an der Sache vorbei. Es sei nicht maßgebend, ob der Kläger tatsächlich in einem Interessenkonflikt bzw. befangen war oder nicht. Er sei nach der Rechtslage wegen unwiderlegbar vermuteter Befangenheit in jedem Fall von der Auftragsannahme ausgeschlossen gewesen. Der Sinn der Vorschrift der Berufsordnung liege gerade darin, die Gefahr einer Befangenheit oder einer Interessenkollision gar nicht erst entstehen zu lassen. Der geahndete Verstoß sei zudem durchaus schwer wiegend und betreffe auch den Kernbereich der Beleihung, zumal die Missachtung der Berufspflichten nunmehr unwiderruflich in der Grenzniederschrift zur Teilungsvermessung dokumentiert sei. Andere Berufskollegen lehnten die Auftragsannahme in Fällen der Befangenheitsvermutung ab und würden den entsprechenden Antragsteller bzw. die Antragstellerin an Berufskollegen verweisen. Vor dem Hintergrund sei die Annahme einer Unverhältnismäßigkeit der Ahndung nicht nachvollziehbar.

Die Beteiligten haben am 11. und 18. Juni 2018 jeweils schriftlich auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 4 K 15775/16 und 4 K 7082/13 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung Düsseldorf ergänzend Bezug genommen.

Der gemäß § 6 Abs. 1 VwGO zuständige Einzelrichter konnte über die Klage ohne mündliche Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten hierauf verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

Das Gericht geht bei verständiger Würdigung des klägerischen Vorbringens (vgl. §§ 86 Abs. 3, 88 VwGO) davon aus, dass sich die Klage nicht gegen die vom Kläger ausdrücklich eingeräumte Feststellung der schuldhaften Berufspflichtverletzung, sondern lediglich gegen die Geldbuße als entsprechende Sanktionsmaßnahme richtet.

Die so verstandene - zulässige - Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet.

Der Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 1. Dezember 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für die verfügte Geldbuße ist § 15 Abs. 1 der Berufsordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure / Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen in Nordrhein-Westfalen – ÖbVermIng BO NRW – vom 15. Dezember 1992 (GV.NRW. S. 524) in der Fassung des Gesetzes vom 8. Dezember 2009 (GV.NRW. S. 765) Es handelt sich dabei um eine Aufsichtsmaßnahme im Bereich der hoheitlichen Aufgaben der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure, § 14 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW. Die gerichtliche Überprüfung geschieht mangels besonderer Regelungen im allgemeinen Verwaltungsprozess und nicht durch die Ingenieurkammer-Bau Nordrhein-Westfalen, § 14 Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW. Die Anwendbarkeit der ÖbVermIng BO NRW ergibt sich aus § 17 Abs. 3 des Gesetzes über die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen und -ingenieure in Nordrhein-Westfalen – ÖbVIG NRW – vom 1. April 2014 (GV.NRW S. 256) wonach Berufspflichtverletzungen, die – wie hier – vor Inkrafttreten dieses Gesetzes begangen wurden, nach dem bisherigen Berufsrecht zu ahnden sind. Von diesen Ermächtigungsgrundlagen hat die Bezirksregierung Düsseldorf in formell- und materiellrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.

Die Festsetzung der Geldbuße ist formell rechtmäßig. Die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW erforderliche Anhörung des Klägers hat ordnungsgemäß stattgefunden. Der Bescheid ist gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen und dem Kläger am 7. Dezember 2016 gegen Postzustellungsurkunde zugestellt worden.

Die Verhängung der Geldbuße ist auch materiell rechtmäßig. Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW kann die Bezirksregierung gegen Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure, die ihre Berufspflichten schuldhaft verletzen, nach deren Anhörung durch schriftlichen Bescheid eine Warnung oder einen Verweis aussprechen oder eine Geldbuße bis zu 20.000 DM (heute 10.225,84 Euro) festsetzen.

Der Kläger hat seine Berufspflichten schuldhaft verletzt. Allgemeine und besondere Berufspflichten, deren schuldhafte Verletzung den Beklagten zu einer Ahndung berechtigen können, sind in §§ 9 und 10 ÖbVermIng BO NRW bezeichnet. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW haben die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure ihren Beruf selbständig und eigenverantwortlich, gewissenhaft und unparteiisch auszuüben. Sie haben sich jeder Tätigkeit zu enthalten, die mit dem Beruf oder mit dem Ansehen des Berufs unvereinbar ist (§ 9 Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW). Nach § 10 Abs. 3 Buchst. d) ÖbVermIng BO NRW muss der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur die Ausführung eines Auftrags unter anderem dann ablehnen, wenn er mit dem Auftraggeber in der Seitenlinie bis zum dritten Grade verwandt ist.

Der Kläger führte im Jahre 2011 jedenfalls wissentlich und damit vorsätzlich den Auftrag seiner Nichte 1. Grades (vormals: D. O. ) zu einer Teilungsvermessung durch. Dies stand in eindeutigem Widerspruch zu den Vorgaben des § 10 Abs. 3 Buchst. d. ÖbVermIng BO NRW und wurde von dem Kläger letztendlich auch eingeräumt.

Die Bezirksregierung Düsseldorf hat das ihr gemäß § 15 Abs. 1 ÖbVermIng BO NRW zustehende Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Die in Betracht kommenden Maßnahmen sind nach Eingriffsintensität abgestuft in § 15 Abs. 1 ÖbVermIng BO NRW abschließend aufgezählt. Ihre Auswahl steht im aufsichtsbehördlichen (Auswahl)Ermessen.

Als Ermessensentscheidung kann eine Ahndungsmaßnahme gemäß § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob die Behörde vom richtigen Sachverhalt ausgegangen, der Gleichheitssatz gewahrt, von dem eingeräumten Ermessen seinem Zweck entsprechend Gebrauch gemacht und insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet worden ist.

Die Bezirksregierung Düsseldorf ist von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen und hat zu Recht ein schwerwiegendes Fehlverhalten des Klägers im Kernbereich der Beleihung bejaht und dieses unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geahndet. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird gemäß § 117 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf die insoweit zutreffenden Gründe des angefochtenen Bescheides Bezug genommen. Ergänzend sei angemerkt, dass der Einwand des Klägers, in seinem Einzelfall habe die Gefahr einer Interessenkollision aufgrund des klar definierten Auftragsprofils der Teilungsvermessung zu keiner Zeit bestanden, aufgrund der klaren rechtlichen Vorgaben nicht durchgreift. § 10 Abs. 3 ÖbVermIng BO NRW formuliert absolute Befangenheitsgründe, die – etwa im Unterschied zu § 10 Abs. 4 ÖbVermIng BO NRW – eine tatsächliche Befangenheit oder deren Besorgnis nicht voraussetzen. Maßgebliches Schutzgut absoluter Befangenheitsvorschriften ist das Vertrauen der Allgemeinheit in die Neutralität und Distanz des Amtswalters gegenüber den Verfahrensbeteiligten und das Vermeiden eines „bösen Scheins“. Den durch seine Pflichtverletzung bedingten Vertrauensverlust der Allgemeinheit in die Unparteilichkeit der Verwaltung hat der Kläger jedoch bewusst in Kauf genommen. Demgegenüber sind Gründe, aus denen dem Kläger die allein gebotene Ablehnung des Auftrags und die Verweisung seiner Nichte an eine(n) andere(n) Vermessungsingenieur(in) ausnahmsweise untunlich oder gar unzumutbar gewesen wäre, nicht ansatzweise greifbar; solche hat der Kläger auch nicht geltend gemacht. Im Übrigen hat die Behörde bei ihrer Auswahlentscheidung zugunsten des Klägers durchaus dessen langjährige beanstandungsfreie Berufsausübung, zu seinen Lasten aber auch die nur zögerliche Mitwirkung bei der späteren Sachverhaltsaufklärung, die der Kläger nicht bestreitet, eingestellt. Dagegen ist nichts zu erinnern. Die Geldbuße bewegt sich darüber hinaus mit 1.000 Euro noch im unteren Bereich des von § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW eröffneten Rahmens (bis 10.225,84 Euro). Dies erscheint bei einer vorsätzlichen und erheblichen Pflichtverletzung wie im vorliegenden Fall weder als nicht erforderlich oder unangemessen. Ob der Kläger überdies bei der Beauftragung seiner Nichte möglicherweise sogar in Täuschungsabsicht handelte, weil er davon ausging, der Verstoß werde aufgrund der seinerzeit fehlenden Namensgleichheit mit seiner Nichte unentdeckt bleiben, mag daher hier auf sich beruhen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.