Verwaltungsgericht Düsseldorf, 6. Kammer — 6 L 1154/22
1. Die NO2-Belastung durch Abgase kann als Verkehrsimmission eine qualifizierte Gefahrenlage i.S.v. § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO für die angrenzende Wohnbevölkerung begründen. Der Grenzwert von 40 µg/m3 im Kalenderjahr der 39. BImSchV kann als Orientierungshilfe im Verkehrsverwaltungsrecht herangezogen werden.2. Wird der NO2-Grenzwert an einem Straßenabschnitt über mehrere Jahre eingehalten, spricht das gegen eine Gefahrenlage.3. Sind die Voraussetzungen für eine Verkehrsbeschränkung nach § 45 StVO nicht erfüllt, kann diese Verkehrsbeschränkung ggf. auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützt werden, wenn sie als zwingende Maßnahme in einem Luftreinhalteplan vorgesehen ist (hier offen gelassen).
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.
Der Antrag,
1. die aufschiebende Wirkung der am 00. Februar 2022 erhobenen Klage (6 K 1482/22) gegen die verkehrsrechtliche Anordnung der Zeichen 274-30 der StVO auf der N.---------straße in E. in ihrem gesamten Verlauf anzuordnen und deren Vollzug auszusetzen,
2. die Antragsgegnerin innerhalb einer in das Ermessen des Gerichts gestellten Frist zu verpflichten, die Verkehrszeichen Zeichen 274-30 der StVO zu entfernen oder blickdicht zu verhüllen sowie die die Zahl 30 zeigenden Piktogramme auf der Fahrbahn durch gelbe Markierungen in für Verkehrsteilnehmer eindeutiger Weise auszukreuzen,
hat keinen Erfolg. Der Antrag (I.) ist zulässig (II.), aber unbegründet (III.).
I. Der Antrag richtet sich gegen die verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 00. Juni 2022, die sie aufgrund der Beschlussvorlage OVA/078/2022 (GA Bl. 25) erlassen hat. Mit dieser Anordnung hat die Antragsgegnerin ihre ursprüngliche verkehrsrechtliche Anordnung vom 00. Februar 2021 ersetzt. Dass sich die Klage nach ihrem Wortlaut gegen diese Ursprungsverfügung richtet, ändert daran nichts. Denn das insofern maßgebliche Begehren des Antragstellers, §§ 88, 121 Abs. 1 VwGO, ist nicht spezifisch gegen die Verfügung vom 00. Februar 2021 gerichtet, sondern generell gegen die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf der N.---------straße .
Dabei kann das Gericht offenlassen, ob hier angesichts einer in der Rechtsfolge gegebenen Identität der beiden verkehrsrechtlichen Anordnungen eine nicht an § 91 VwGO zu messende Konkretisierung der Klage i.S.v. § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO vorliegt,
vgl. allgemein hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 1997 – 3 C 35.96, NVwZ 1998, 1292 (1293 f.); Petzers/Kujath, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 91 Rn. 17; Wolff, in: BeckOK VwGO, Posser/Wolff, 65. Ed., § 91 Rn. 16,
oder ob dem Begehren des Antragstellers in der Hauptsache eine konkludente Klageänderung i.S.v. § 91 VwGO zu entnehmen ist.
Vgl. zur konkludenten Klageänderung: Petzers/Kujath, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 91 Rn. 42; Wolff, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 65. Ed., § 91 Rn. 22.
Denn jedenfalls wäre auch eine derartige Klageänderung hier zulässig, da sich die Antragsgegnerin rügelos auf den weiteren Vortrag des Antragstellers zur Sache eingelassen hat und damit schlüssig in die Klageänderung eingewilligt hätte (vgl. § 91 Abs. 1 und 2 VwGO).
Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2009 – 9 B 20.09, juris Rn. 5.
Der Antragsteller wendet sich dabei lediglich in dem Umfang gegen die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf der N.---------straße auf 30 km/h, wie diese reicht. Soweit der Antrag nach seinem buchstäblichen Wortsinne darüber hinaus geht und die Straße „in ihrem gesamten Verlauf“ – also auch den südlich gelegenen Abschnitt zwischen der L.---------straße und dem T. E. – erfasst, versteht das Gericht ihn einschränkend.
II. Der so verstandene Antrag ist zulässig.
Die Antragsgegnerin hat als Straßenverkehrsbehörde gem. § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO die Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf dem nördlichen Teilstück der N.---------straße zwischen der L.---------straße und dem M. -I. -Q. in beiden Fahrtrichtungen auf 30 km/h angeordnet. Darin liegt eine verkehrsregelnde Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2, 3. Var. VwVfG NRW,
vgl. BVerwG, Urteile vom 23. September 2010 – 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21 Rn. 15, und vom 6. April 2016 – 3 C 10.15, BVerwGE 154, 365 Rn. 16,
gegen die im Eilrechtsschutz ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft ist. Denn Verkehrszeichen sind als vollzugspolizeiliche Anordnungen ersetzende Verwaltungsakte entsprechend § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2014 – 3 C 5.13, BVerwGE 149, 254 Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 9. Juli 2021 – 8 B 975/21, juris Rn. 26.
Der Antragsteller ist entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, weil er als Verkehrsteilnehmer von dem Verkehrszeichen betroffen ist. Er darf die N.---------straße als Kraftfahrer lediglich noch maximal mit 30 km/h und nicht – wie von § 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO innerhalb von geschlossenen Ortschaften grundsätzlich vorgesehen – mit 50 km/h befahren. Da keine spezifische Betroffenheit erforderlich ist, etwa dergestalt, dass die geregelte Strecke regelmäßig befahren wird,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 – 3 C 15.03, NJW 2004, 698; OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2022 – 8 B 661/22 –, NWVBl 2023, 38 Rn. 13,
kann offen bleiben, wo sich der Antragsteller hauptsächlich aufhält.
Dem Antrag fehlt es schließlich nicht am Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klage in der Hauptsache unzulässig, insbesondere nicht fristgerecht erhoben worden wäre und damit von vornherein ohne aufschiebende Wirkung bliebe. Gegen Verkehrszeichen beginnt die Klagefrist nicht mit deren Aufstellung, sondern für jeden Verkehrsteilnehmer gesondert erst dann, wenn er dem Verkehrszeichen erstmals gegenübertritt. Da Verkehrszeichen keine Rechtsbehelfsbelehrungen beigegeben sind, beträgt die Klagefrist nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO ein Jahr.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 – 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21 Rn. 14 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2019 – 8 A 2923/18, NWVBl 2020, 39.
Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen (Spezial-)Vorschriften durch Aufstellen des Verkehrszeichens (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO). Dies ist eine besondere Form der öffentlichen Bekanntgabe. Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon „mit einem raschen und beiläufigen Blick“ erfassen kann, äußern sie nach dem sog. Sichtbarkeitsgrundsatz ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht.
BVerwG, Urteile vom 23. September 2010 – 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21 Rn. 15, vom 6. April 2016 – 3 C 10.15, BVerwGE 154, 365 Rn. 16 m.w.N., und vom 24. Mai 2018 – 3 C 25.16, BVerwGE 162, 146 Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 25. April 2022 – 8 E 120/22, VerkMitt 2022, Nr. 38 (= juris Rn. 18).
Die Rechtsmittelfrist wird für den jeweiligen Verkehrsteilnehmer dabei aber vor dem Hintergrund der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG erst dann ausgelöst, wenn er sich der Regelung des Verkehrszeichens erstmals gegenüber sieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber dabei fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion.
BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 – 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21 Rn. 14, 16; OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2019 – 8 A 2923/18, NWVBl 2020, 39.
Dies zugrunde gelegt, wahrt die am 00. Februar 2022 erhobene Klage hinsichtlich der obengenannten Geschwindigkeitsbeschränkung die Klagefrist, da die Verkehrszeichen zur angegriffenen Anordnung erstmals am 00. März 2021 aufgestellt wurden und am 00 Juni 2022 sogar nochmals eine neue, nunmehr streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung ergangen ist.
III. Der Antrag ist unbegründet.
Die Begründetheit eines auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gerichteten Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO beurteilt sich danach, ob das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Anordnung oder das private Interesse des Antragstellers an einer Aussetzung überwiegt. Maßgebliches Kriterium für die Abwägung sind die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren. Ergibt die im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung. Denn an der Vollziehung rechtswidriger hoheitlicher Maßnahmen kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist der Verwaltungsakt hingegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das öffentliche Interesse am Sofortvollzug. Ist nach summarischer Prüfung der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, hat das Gericht über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes unter Berücksichtigung der gesetzlichen Sofortvollziehungsanordnung auf der Grundlage einer Interessenabwägung zu entscheiden, also danach, wessen Interesse für die Dauer des Hauptsacheverfahrens der Vorrang einzuräumen ist.
Ausgehend hiervon fällt die Interessenabwägung vorliegend zu Lasten des Antragstellers aus. Die Erfolgsaussichten der in der Hauptsache erhobenen Klage sind nach der im Verfahren auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bloß möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offen anzusehen (1.). Im Rahmen der vor diesem Hintergrund vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers (2.).
1. Die Erfolgsaussichten der Klage erweisen sich nach summarischer Prüfung auf der Grundlage der Aktenlage als offen. Dabei ist auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Beschlussfassung abzustellen. Denn im Hauptsacheverfahren ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung maßgeblich, wenn keine mündliche Verhandlung stattfindet, da es sich bei der Anordnung von Verkehrszeichen um Verwaltungsakte mit Dauerwirkung handelt.
BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – 3 C 42.09, BVerwGE 138, 159 Rn. 14, und Beschluss vom 1. September 2017 – 3 B 50.16, NVwZ-RR 2018, 12 Rn. 8.
Hiervon ausgehend ist zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt offen, ob die Klage Erfolg haben wird. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann die streitgegenständliche Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf dem obengenannten Teilstück der N.---------straße zwar aller Voraussicht nach nicht auf § 45 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO gestützt werden (a), aber möglicherweise auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG (b).
a) Nach summarischer Prüfung findet die streitgegenständliche Anordnung ihre Rechtsgrundlage nicht, wie von der Antragsgegnerin angenommen, in § 45 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO.
Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Dasselbe Recht haben sie gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen. Der Begriff der Wohnbevölkerung zeigt dabei auf, dass die Maßnahme (nur) gebietsbezogen zum Schutz der Straßenanwohner, also derjenigen natürlichen Personen, die auf eine gewisse Dauer ihr häusliches Leben dort führen, getroffen werden kann. Nicht erforderlich ist allerdings, dass es sich bei dem betroffenen Gebiet um ein Wohngebiet im Sinne der §§ 2 und 3 BauNVO handelt.
Vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Aufl. 2020, Rn. 1192.
Der auch in diesem Zusammenhang zu beachtende,
vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Aufl. 2020, Rn. 1186,
§ 45 Abs. 9 Satz 3 StVO verlangt – vorbehaltlich der hier voraussichtlich nicht einschlägigen Ausnahmen nach Satz 4 bis 6 – für Beschränkungen des fließenden Verkehrs, zu denen auch Geschwindigkeitsbeschränkungen gehören,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2022 – 8 B 661/22, NWVBl. 2023, 38 (39 f.),
eine Gefahrenlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt. Diese für Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs erforderliche Gefahrenlage kann aus einer Gemengelage verschiedener Faktoren bestehen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. April 2013 – 3 B 59.12, juris Rn. 9; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Januar 2019 – 8 A 10/17, NWVBl 2019, 302 (303), und vom 6. Juni 2019 – 8 B 821/18, NVwZ-RR 2020, 17 Rn. 4 ff.
Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage besteht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis – in der Hauptsache – der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor der letzten Tatsacheninstanz bzw. bei einem Verzicht auf die mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Januar 2019 – 8 A 10/17, NWVBl 2019, 302 (304), und vom 6. Juni 2019 – 8 B 821/18, NVwZ-RR 2020, 17 Rn. 8.
Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ist, insbesondere wenn hochrangige Rechtsgüter betroffen sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO nicht gefordert. Diese Vorschrift setzt nur – aber immerhin – eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Im Rahmen einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation ist zu ermitteln, ob eine konkrete Gefahr vorliegt, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.
Auch Verkehrsimmissionen in Gestalt von Abgasen können eine qualifizierte Gefahrenlage begründen. Ein Einschreiten zum Schutz vor Verkehrsimmissionen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO setzt aber nicht bloß voraus, dass gesetzlich bestimmte Schadstoffgrenzwerte überschritten werden. Maßgeblich ist vielmehr, ob die Verkehrsimmissionen Beeinträchtigungen mit sich bringen, die jenseits dessen liegen, was unter Berücksichtigung der Belange des Verkehrs im konkreten Fall als ortsüblich hingenommen und damit zugemutet werden muss.
Vgl. allgemein BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1986 – 7 C 76.84, BVerwGE 74, 234 (237 f.); OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Oktober 2008 – 8 A 3743/06, DVBl 2009, 458 (459), vom 6. Juni 2019 – 8 B 821/18, NVwZ-RR 2020, 17 Rn. 10, und vom 18. August 2022 – 8 B 661/22, NWVBl 2023, 38 (39); VG Bremen, Urteil vom 12. Mai 2022 – 5 K 1925/20, juris Rn. 24 m.w.N.; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Aufl. 2020, Rn. 1194; Wolf, in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl. 2022, § 45 StVO Rn. 17.
Insoweit reicht – das zeigt auch die Abgrenzung zu § 40 Abs. 2 Satz 1 BImSchG – das bloße Überschreiten von Schadstoffgrenzwerten für sich genommen noch nicht aus, um eine qualifizierte Gefahrenlage anzunehmen,
vgl. Hansmann/Hofmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 99. EL 2022, § 40 BImSchG Rn. 10,
zumal kein spezifischer Grenzwert für eine unzumutbare Abgasbelastung als solche gesetzlich normiert ist, der Anwendung finden könnte.
Vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 19. April 2022 – 11 ZB 21.1079, juris Rn. 11.
Dies gilt insbesondere auch im Falle einer Überschreitung der in der der Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen (39. BImSchV) festgelegten Immissionsgrenzwerte. Hieraus allein kann nicht auf eine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 i.V.m. Abs. 9 Satz 3 StVO geschlossen werden. Dies folgt schon daraus, dass § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO spezifisch vor ortsnahen Abgasen, die vom Kraftfahrzeugverkehr herrühren, schützen soll.
Vgl. zu diesem Schutzzweck etwa BVerwG, Urteil vom 15. April 1999 – 3 C 25.98, BVerwGE 109, 29 (34), Beschluss vom 30. April 1999 – 3 B 43.99, NVZ 2000, 309; BayVGH, Beschluss vom 7. Dezember 1995 – 11 CS 95.3741, NZV 1996, 167; VG Bremen, Urteil vom 12. Mai 2022 – 5 K 1925/20, juris Rn. 29; Wolf, in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl. 2022, § 45 StVO Rn. 17.
Die in der 39. BImSchV normierten Immissionsgrenzwerte stehen demgegenüber im Zusammenhang mit der Luftreinhalteplanung zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG) und beziehen sich grundsätzlich quellenunabhängig auf die Luftqualität (vgl. auch §§ 13 Abs. 1, 21 Abs. 1 i.V.m. Anlage 3 der 39. BImSchV).
Vgl. auch Jarass, in: Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 47 Rn. 1.
Sie können damit auch unabhängig von einer Abgasbelastung durch den Kraftfahrzeugverkehr überschritten werden.
Gleichwohl können die Vorschriften der 39. BImSchV als Orientierungshilfe und Indiz bei der Beurteilung der zumutbaren Abgasbelastung im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO herangezogen werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Dezember 1997 – 25 A 4997/96, NVwZ-RR 1998, 627 (630) zu den Grenzwerten der damaligen 23. BImSchV; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Mai 2014 – 6 K 2470/12, juris Rn. 90, 95; in diese Richtung auch BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06, BVerwGE 128, 278 Rn. 31 (Feinstaubgrenzwert); allgemein zur Heranziehung entsprechender Richtwerte (Lärm) z.B.: OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2019 – 8 B 821/18, NVwZ-RR 2020, 17 Rn. 11.
Ausweislich § 1 Nr. 15 der 39. BImSchV sind die Immissionsgrenzwerte der 39. BImSchV die Werte, die auf Grund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt werden, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und die innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden müssen und danach nicht überschritten werden dürfen. Mit einer Belastung oberhalb der genannten Grenzwerte kann daher ein Risiko für die – verfassungsrechtlich in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG als höchstrangiger Verfassungswert gewährleistete – menschliche Gesundheit einhergehen (vgl. allgemein auch Erwägungsgrund 2 der Richtlinie 2008/50/EG).
Vgl. zu Risiken für die Gesundheit bei einer Überschreitung der Grenzwerte auch BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17, NJW 2018, 2067 Rn. 41, und vom 28. Mai 2021 – 7 C 4.20, BVerwGE 172, 383 Rn. 26; BGH, Urteil vom 14. Juni 2022 – VI ZR 110/21, NJW 2022, 3156 Rn. 13; BayVGH, Beschluss vom 27. Februar 2017 – 22 C 16.1427, NVwZ 2017, 894 Rn. 153; Will, NZV 2018, 393 (400); siehe allgemein auch EuGH, Urteil vom 26. Juni 2019 – C-723/17 –, NVwZ 2019, 1105 Rn. 67; Schink/Dingemann, UPR 2019, 241 (245).
Danach kann eine Überschreitung der jeweiligen Grenzwerte an einer Straße oder Straßenstrecke eine Gesundheitsgefährdung der ansässigen Bevölkerung durch die jeweilige Luftqualität und damit einhergehend eine unzumutbare Abgasbelastung und folglich eine qualifizierte Gefahrenlage i.S.v. § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO nahelegen. Maßgeblich sind aber letztlich die Umstände des Einzelfalls auch unter Berücksichtigung des Verursacheranteils des Straßenverkehrs.
Vgl. zu letzterem BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06, BVerwGE 128, 278 Rn. 31.
Von diesen Maßstäben ausgehend spricht nach summarischer Prüfung Überwiegendes dafür, dass die erforderliche Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO inzwischen nicht (mehr) besteht und zu dem in der Hauptsache maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der gerichtlichen Entscheidung nach Aktenlage voraussichtlich weiterhin nicht bestehen wird. Da die Grenzwerte der 39. BImSchV inzwischen aller Voraussicht nach eingehalten werden, ist nach dem als Orientierung heranzuziehenden immissionsschutzrechtlichen Maßstab keine Gefahrenlage indiziert.
Die Geschwindigkeitsreduzierung auf 30 km/h verfolgt in der Sache ausweislich der Beschlussvorlagen OVA/130/2020 (GA Bl. 48 ff.) und OVA/078/2022 (GA Bl. 25 ff.) allein das Ziel, die Belastung der Anwohner durch Stickstoffdioxid (NO 2 ) zu senken. Maßgeblich sind daher die in § 3 der 39. BImSchV, der seinerseits auf Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 i.V.m. Anhang XI B. der Richtlinie 2008/50/EG beruht, normierten Immissionsgrenzwerte. Nach § 3 der 39. BImSchV betragen zum Schutz der menschlichen Gesundheit der über eine volle Stunde gemittelte Immissionsgrenzwert für NO 2 200 Mikrogramm pro Kubikmeter (µg/m³) bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Jahr (Abs. 1) und der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert 40 µg/m³ (Abs. 2).
Dabei legen die vom Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) zunächst mit einem Passivsammler an dem Standort N.---------straße 00 erhobenen Werte für die Jahre 2009 bis 2019 nahe, dass in dem damaligen Zeitraum der obengenannte Grenzwert aus § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV (Mittel im Kalenderjahr) überschritten wurde und damit Anhaltspunkte für eine Gefahrenlage gegeben waren. Denn das LANUV NRW ermittelte ausweislich der Informationsvorlagen AUS/017/2020 und AUS/021/2022 (Bl. 34 und 41 der Verwaltungs- sowie GA Bl. 43) in diesem Zeitraum die folgenden (Kalender-)Jahresmittelwerte in µg/m³:
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 62 65 62 60 59 60 56 56 56 54 47
Diese Werte, die entgegen der Auffassung des Antragstellers im Hinblick auf – wie sie hier im Raum stehen – planunabhängige Maßnahmen für die Begründung einer qualifizierten Gefahrenlage zumindest grundsätzlich herangezogen werden können,
vgl. ausführlich VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Mai 2014 – 6 K 2470/12, juris Rn. 105,
übersteigen für einen langjährigen Zeitraum offenkundig den (Kalender-)Jahresmittelwert von 40 µg/m³ aus § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV.
Nach Aktenlage spricht aber Überwiegendes dafür, dass diese Gefahrenlage mittlerweile entfallen ist und auch zum maßgeblichen Zeitpunkt im Hauptsacheverfahren nicht (mehr) bestehen wird. Insbesondere lassen sich voraussichtlich keine Anhaltspunkte für eine Gefahrenlage mehr aus einer Überschreitung des Grenzwerts aus § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV ableiten.
Die Antragsgegnerin räumt diesbezüglich ein, dass nach den mit dem Passivsammler des LANUV NRW durchgeführten Messungen der Grenzwert von 40 µg/m³ auf der N.---------straße in den Jahren 2020 und 2021 unterschritten bzw. eingehalten wurde. So lag die dortige NO 2 -Belastung nach dem Vortrag der Antragsgegnerin sowie den Angaben in der Informationsvorlage AUS/021/2022 (GA Bl. 36, 43) und dem Luftreinhalteplan X. 2022 (Tab. 2.4.2.2/1, vgl. Bl. 1182 f. der Verwaltungsakte) im Jahr 2020 bei 39 µg/m³ und im Jahr 2021 bei 40 µg/m³. Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin ausweislich einer internen E-Mail vom 00. Mai 2020, der Informationsvorlage AUS/021/2022 und ihres Vortrags im Gerichtsverfahren mit Schriftsatz vom 00. Januar 2023 in Höhe der N.---------straße 00 – also etwa der Messstelle des LANUV NRW an der N.---------straße 00 gegenüberliegend – einen eigenen Passivsammler betreibt, mit dem jeweils deutlich geringere monatliche Messergebnisse erzielt wurden als durch das LANUV NRW (vgl. hierzu Bl. 24, 34 der Verwaltungsakte). Für das Jahr 2020 ergeben sich dabei ausweislich einer internen E-Mail vom 00. Januar 2021 (Bl. 195, 197 der Verwaltungsakte) bis einschließlich November die folgenden Monatswerte bei einem – von der Antragsgegnerin angegebenen – schon deutlich unter dem Grenzwert liegenden Mittelwert aus den Monatswerten von 36 µg/m³:
2020 (Messung: Stadt Düsseldorf) Jan. Feb. März April Mai Juni Juli Aug. Sep. Okt. Nov. 39 30 33 38 35 34 29 42 49 33 38
Ausweislich der Informationsvorlage AUS/021/2022 wurden für das Jahr 2021 die folgenden Monatswerte bei einem Jahresmittelwert von 36 µg/m³ ermittelt (GA Bl. 37, 44):
2021 (Messung: Stadt Düsseldorf) Jan. Feb. März April Mai Juni Juli Aug. Sep. Okt. Nov. Dez. 36 46 37 36 31 38 31 30 40 36 36 35
Für das Jahr 2022 weisen überdies sowohl die Messergebnisse des LANUV NRW als auch die der Antragsgegnerin nochmals im Durchschnitt im Vergleich zum Grenzwert geringe Werte auf. Die Ergebnisse des städtischen Passivsammlers an der N.---------straße 00 stellen sich bei einem Jahresmittelwert für die Monate Januar bis November von 34 µg/m³ wie folgt dar (GA Bl. 126):
2022 (Messung: Stadt Düsseldorf) Jan. Feb. März April Mai Juni Juli Aug. Sep. Okt. Nov. 34 30 45 34 32 30 28 32 35 35 34
Aus den Angaben zu dem Passivsammler des LANUV NRW (Kennzeichen XXXX, GA Bl. 135) ergeben sich folgende (nicht nach abgeschlossenen Einzelmonaten aufgeführte) Messwerte bei einem – vom Gericht errechneten – Gesamtmittelwert von gerundet 37,4 µg/m³:
2022 (Messung: LANUV NRW) Dez./Jan Jan./Feb. Feb./April April/April April/Mai Mai/Juli Juli/Juli Juli/Aug. Aug./Sep. Sep./Okt. Okt./Nov. 36,5 33,4 37,1 33,8 36,9 35,9 37,6 41 41,7 42,2 35,7
Diese Messergebnisse legen zusammengenommen den Schluss nahe, dass seit dem Jahr 2020 der Grenzwert von 40 µg/m³ im (Kalender-)Jahresmittel eingehalten und mittlerweile sogar deutlich unterschritten wird. Aus den Messwerten des städtischen Passivsammlers für die Jahre 2020 und 2022 folgt dies zumindest für die Monate Januar bis November, in denen der Mittelwert jeweils bei 36 µg/m³ (2020) und 34 µg/m³ (2022) lag. Auch wenn hierbei keine Angaben für das gesamte Kalenderjahr vorliegen, deutet Vieles darauf hin, dass der Grenzwert jeweils deutlich eingehalten wurde. Denn es liegen in den beiden Jahren 11 Monatswerte vor, die jedenfalls unter Berücksichtigung der beschränkten Aufklärungsmöglichkeiten des Eilverfahrens bereits hinreichend aussagekräftig sind.
Dementsprechend bestehen seit dem Jahr 2020 durchgreifende Bedenken an der Überschreitung des NO 2 -Grenzwerts aus § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV auf der N.---------straße . Infolgedessen spricht Überwiegendes dafür, dass seitdem auch keine Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO mehr gegeben ist. Dass zuvor eine langjährige Überschreitung vorlag, vermag dieses Ergebnis im Hinblick auf den streitentscheidenden Zeitpunkt nicht in Frage zu stellen. Denn die Einhaltung/Unterschreitung des Grenzwerts dauert mittlerweile schon seit dem Jahr 2020 an. Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin selbst davon ausgeht, dass die NO 2 -Belastung auf Dauer sinkt, wozu schon der kontinuierliche technische Fortschritt der Kraftfahrzeugflotte in X. beiträgt (vgl. GA Bl. 52 sowie Bl. 1204 der Verwaltungsakte). Auch dies deutet darauf hin, dass zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt angesichts der zu erwartenden weiteren Verringerung der NO 2 -Belastung der Grenzwert nicht mehr überschritten wird. Soweit die Europäische Kommission unter dem 26. Oktober 2022 vorgeschlagen hat, den Grenzwert für die NO 2 -Belastung im Kalenderjahresmittel auf 20 µg/m³ festzulegen, soll dies erst ab dem 1. Januar 2030 gelten und wird das vorliegende Verfahren im Hauptsacheverfahren voraussichtlich nicht mehr beeinflussen.
Vgl. hierzu Europäische Kommission, COM (2022) 542 final, Annexes 1 to 11, S. 1.
Dass die Antragsgegnerin – im Gegensatz zum LANUV NRW (vgl. § 4 ZustUV NRW i.V.m. Nr. 10.6.1 Anhang II der Verordnung) – in Nordrhein-Westfalen nicht die zuständige Behörde für die Überwachung der Luftqualität nach § 44 Abs. 1 BImSchG ist, ändert an der Verwertbarkeit der von ihr selbst durchgeführten eigenen Messungen vorliegend nichts. Die Antragsgegnerin stützt die Temporeduzierung allein auf § 45 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO (vgl. GA Bl. 27). Sie erfolgt also unabhängig vom Luftreinhalteplan. Insofern kann sie den gefahrbegründenden Sachverhalt nach eigenem Ermessen ermitteln, vgl. § 24 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW.
Vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Mai 2014 – 6 K 2470/12, juris Rn. 105; vgl. allgemein auch Jarass, in: Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 44 Rn. 1; Kallerhoff/Fellenberg, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 24 Rn. 6, 26, 41.
Das Gericht verkennt schließlich nicht, dass die Werte in den Jahren 2020 bis 2022 in einem Zeitraum erhoben wurden, in dem auf der N.---------straße entweder eine Umweltspur vorhanden war (bis einschließlich Februar 2021) oder die Geschwindigkeitsreduzierung auf 30 km/h bereits galt (seit 1. März 2021). Die unter dem Grenzwert liegenden Messwerte dürften daher auch hiervon beeinflusst sein. Desungeachtet spricht der Umstand, dass der Grenzwert zumindest seit 2021 jeweils erheblich unterschritten wurde, dagegen, dass er bei einer Aufhebung der Geschwindigkeitsbeschränkung nicht mehr eingehalten würde. Diese Annahme wird auch durch die im Gerichtsverfahren eingeholte Stellungnahme des LANUV NRW vom 00. März 2023 gestützt. Danach wurden für die N.---------straße bei Modellierungen anhand des Handbuchs der Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs HBEFA 4.2 anhand der Verkehrsdaten aus dem Emissionskataster Straßenverkehr 2021 für das in drei Straßenabschnitte aufgeteilte streitgegenständliche Teilstück der N.---------straße (Abschnitt I: M. -I. -Q. /L1.---------straße ; Abschnitt II: L1.---------straße /T1.---------straße ; Abschnitt III: T1.---------straße /T2.-- ) die folgenden Ergebnisse zur Schadstoffbelastung ohne und mit den genannten Maßnahmen errechnet (GA Bl. 143 ff.):
NO 2 -Immissionsprognose 2021 (Prognose: LANUV NRW) Straßenabschnitt Tempo 50µg/m³ Tempo 30µg/m³ Tempo 30Verflüssigung µg/m³ Abschnitt I 37 34 34 Abschnitt II 34 32 32 Abschnitt III 36 36 35
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist dem Gericht der Rückgriff auf diese Berechnungen nicht verwehrt, weil für das Jahr 2021, dessen Daten seitens des LANUV NRW zugrunde gelegt wurden, zwischenzeitlich schon tatsächliche Messwerte seitens des LANUV NRW und der Antragsgegnerin selbst ermittelt wurden. Insoweit ist bereits zu berücksichtigen, dass die Messungen nur eine punktuelle NO 2 -Belastung am jeweiligen Messstandort aufzeigen, was sich auch schon aus den unterschiedlichen Ergebnissen trotz der räumlichen Nähe der Standorte der jeweiligen Passivsammler zueinander (N.---------straße 00 und 00) ergibt. Die Modellierungen des LANUV NRW basieren hingegen auf den Verkehrsdaten für 2021 und betreffen die jeweiligen Teilabschnitte in ihrer Gesamtheit. In diesem Zusammenhang sprechen sie im Hinblick auf das Jahr 2021 schon dafür, dass selbst bei Tempo 50 der Grenzwert auf allen Abschnitten auf Basis der Verkehrsdaten deutlich eingehalten worden wäre.
Unabhängig hiervon legen sie nahe, dass der Effekt der Geschwindigkeitsreduzierung auf 30 km/h im Idealfall bei einer Reduzierung der Schadstoffbelastung zwischen null und drei µg/m³ – die Antragsgegnerin ging ausweislich der Beschlussvorlage OVA/130/2020 von ein bis zwei µg/m³ aus (GA Bl. 53) – liegt. Übertragen auf die obengenannten Werte und insbesondere die seitens der Stadt erhobenen Messergebnisse, aber im Hinblick auf das Jahr 2022 wohl auch auf diejenigen des LANUV NRW, spricht daher viel dafür, dass der Grenzwert auch ohne die streitgegenständliche Geschwindigkeitsbeschränkung nicht (mehr) überschritten würde. Der Annahme der Antragsgegnerin in der Beschlussvorlage OVA/078/2022, nur das Zusammenspiel der Einzelbausteine der Maßnahmenkombination inklusive der Geschwindigkeitsbeschränkung stelle den bisher erzielten Erfolg in Gestalt der Einhaltung der Grenzwerte sicher (GA Bl. 29), erweist sich damit als voraussichtlich nicht tragfähig.
Darüber hinaus lässt das Gericht nicht außer Acht, dass insbesondere die Messwerte für das Jahr 2020 auch durch die Auswirkungen der COVID 19-Pandemie und die hiermit einhergehenden – als Nebeneffekt den Straßenverkehr verringernden – Maßnahmen,
vgl. allgemein zu diesen Maßnahmen etwa Kersten/Rixen, Der Verfassungsstaat in der Corona-Krise, 3. Aufl. 2022, S. 29 ff.; Koehl, SVR 2021, 12,
beeinflusst sein dürften, wie es auch der Abschlussbericht Evaluation Umweltspuren aus Dezember 2020 mit dem Verweis auf einen Rückgang von 22.350 Fahrzeugen im Jahr 2019 auf 20.800 im Jahr 2020 (vgl. Bl. 1102, 1106 der Verwaltungsakte) sowie die Fortschreibung des Luftreinhalteplans Düsseldorf 2022 (Bl. 1181 der Verwaltungsakte) nahelegen. Insoweit ist aber zu berücksichtigen, dass jedenfalls im Jahr 2022 der Einfluss von „Corona-Maßnahmen“ auf den Straßenverkehr deutlich zurückgegangen sein dürfte, nachdem in diesem Jahr keine intensiven Kontakt- und Arbeitsplatzbeschränkungen mehr galten,
vgl. allgemein etwa Kersten/Rixen, Der Verfassungsstaat in der Corona-Krise, 3. Aufl. 2022, S. 45 ff.
Schließlich sind keine sonstigen Umstände ersichtlich, aufgrund derer im vorliegenden Fall davon auszugehen wäre, dass die Abgasbelastung an der N.---------straße auch ohne Überschreitung des maßgeblichen Grenzwerts aus § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV eine Gesundheitsgefahr für die Anwohner begründen würde, die die Annahme einer qualifizierten Gefahrenlage zu tragen vermag. Insbesondere begründet es keine Gefahrenlage nach § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO, wenn die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 7. Juni 2022 sowie in der Beschlussvorlage OVA/078/2022 (GA Bl. 27) darauf hinweist, dass auf der N.---------straße trotz Einhaltung des Grenzwerts landesweit der höchste NO 2 -Jahresmittelwert aller kontinuierlich messenden Probeentnahmestellen in Nordrhein-Westfalen gemessen werde. Es ist nicht erkennbar, wie ein offensichtlich eingehaltener Grenzwert für sich genommen nur aufgrund der relativen Höhe zu einer Gefährdung der Anwohner führen oder auch nur beitragen kann. Auch soweit die Antragsgegnerin allgemein auf lufthygienisch ungünstige Abbrems- und Anfahrtvorgänge verweist, ist nicht ersichtlich, dass diese für sich genommen eine Gefahrenlage begründen könnten, solange die Grenzwerte insgesamt eingehalten werden. Sonstige Anhaltspunkte für eine Gefahrenlage im obigen Sinne sind nach Aktenlage nicht gegeben.
b) Es erscheint aber möglich, dass die Geschwindigkeitsbeschränkung auf der N.---------straße auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützt werden kann.
Nach dieser Regelung beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalteplan oder ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsehen. Die Norm setzt ausweislich ihres Wortlauts nur voraus, dass in einem Luftreinhalteplan bzw. einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen Beschränkungen oder Verbote für den Kraftfahrzeugverkehr vorgesehen sind. Weitere Tatbestandsvoraussetzungen enthält die Regelung nicht. Insbesondere handelt es sich nur um einen Rechtsfolgen- und nicht um einen Rechtsgrundverweis, wenn § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG die Beschränkung oder das Verbot „nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“ vorschreibt. Daher ist – entgegen der Auffassung des Antragstellers im Antragsschriftsatz – gerade nicht erforderlich, dass auch die besonderen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungsvoraussetzungen für die jeweilige Maßnahme vorliegen. § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG steht selbstständig neben der allgemeinen Befugnis nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO und ist nicht zwangsläufig mit dem Vorliegen von deren Voraussetzungen verknüpft.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 25. Januar 2011 – 8 A 2751/09, NWVBl 2011, 274 (278), und vom 18. August 2022 – 8 B 661/22, NWVBl 2023, 38 (39); VGH BW, Beschluss vom 5. Juli 2019 – 10 S 1059/19, VBlBW 2020, 205 (= juris Rn. 12); VG Stuttgart, Urteil vom 18. Dezember 2019 – 17 K 99/17, juris Rn. 50, 52; Jarass, in: Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 40 Rn. 12; Hansmann/Hofmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 99. EL. 2022, § 40 BImSchG Rn. 10; Reese, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 65. Ed. 2023, § 40 BImSchG Rn. 8; Will, NZV 2018, 393 (397); wohl in diese Richtung auch BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17, BVerwGE 161, 201 Rn. 52.
Gestützt auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG können Verkehrsbeschränkungen im engeren Sinne erlassen werden, die bestimmte Verhaltensweisen untersagen. Hierzu gehören auch Geschwindigkeitsreduzierungen.
Vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 18. Dezember 2019 – 17 K 99/17, juris Rn. 50; Jarass, in: Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 40 Rn. 4 ff.
Derartige Verkehrsbeschränkungen können punkt-, strecken- oder gebietsbezogen erfolgen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17, BVerwGE 161, 201 Rn. 30.
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gesteht den Straßenverkehrsbehörden bei der Umsetzung der in einem Luftreinhalteplan vorgesehenen Festlegungen grundsätzlich kein Ermessen zu.
Vgl. BT-Drucks. 14/8450, S. 16; HambOVG, Beschluss vom 31. Mai 2019 – 1 Bs 91/19, VRS 135, 311 (= juris Rn. 10); OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 8 A 2751/09, NWVBl 2011, 274 (278); VGH BW, Beschluss vom 5. Juli 2019 – 10 S 1059/19, VBlBW 2020, 205 (= juris Rn. 12); VG Berlin, Urteil vom 4. Januar 2016 – 11 K 132.15, juris Rn. 17; VG Stuttgart, Urteil vom 18. Dezember 2019 – 17 K 99/17, juris Rn. 54; Jarass, in: Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 40 Rn. 11.
Diese Auslegung folgt schon aus dem Wortlaut von § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG („beschränkt“; „verbietet“), der in Abgrenzung zu § 40 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 BImSchG nicht das auf Ermessen deutende Wort „kann“ enthält, sowie aus dem Wortlaut von § 47 Abs. 6 BImSchG („sind durchzusetzen“). Die Annahme, dass der Straßenverkehrsbehörde bei der Durchsetzung der im Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen Ermessen eingeräumt sein könnte, widerspräche zudem dem Sinn der Regelung. Der integrative, verschiedene Umweltschadstoffe und Verursachungsbeiträge berücksichtigende Ansatz eines Luftreinhalteplans würde konterkariert, wenn einzelne Behörden nach eigenem Ermessen entscheiden könnten, ob und in welcher Weise sie den Plan befolgen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 8 A 2751/09, NWVBl 2011, 274 (278); VG Berlin, Urteil vom 4. Januar 2016 – 11 K 132.15, juris Rn. 17.
Lediglich im Plan offen gelassene Einzelheiten liegen im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde.
Vgl. VG Berlin, Urteil vom 4. Januar 2016 – 11 K 132.15, juris Rn. 18; Reese, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 65. Ed. 2023, § 40 BImSchG Rn. 8.
Jedoch erweist sich eine entsprechende Verkehrsbeschränkung nur als verhältnismäßig, wenn der Plan, auf dem sie beruht, seinerseits rechtmäßig ist.
Vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 18. Dezember 2019 – 17 K 99/17, juris Rn. 54; Jarass, in: Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 40 Rn. 5.
Luftreinhaltepläne sind für den Bürger nicht verpflichtend, sondern nur verwaltungsintern bindend. Sie ähneln in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften. Dementsprechend kann der von den in einem Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen Betroffene einen solchen Luftreinhalteplan nicht unmittelbar angreifen. Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens können vielmehr erst die von der zuständigen Fachbehörde zur Umsetzung dieser Maßnahmen ergangenen nach außen wirkenden Verfügungen – hier die Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h – sein. Um den nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gebotenen effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, ist in dem Verfahren gegen die nach außen wirkende Verfügung die Rechtmäßigkeit der Vorgaben aus dem Luftreinhalteplan inzident zu überprüfen, soweit sie durch das Antragsvorbringen in Frage gestellt werden.
Vgl. hierzu BT-Drucks 14/8450 S. 14; BVerwG, Beschluss vom 11.07.2012 – 3 B 78.11, NVwZ 2012, 1175 Rn. 10; VGH BW, Beschluss vom 5. Juli 2019 – 10 S 1059/19, VBlBW 2020, 205 (= juris Rn. 26); VG Stuttgart, Urteil vom 18. Dezember 2019 – 17 K 99/17, juris Rn. 54; Jarass, in: Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 40 Rn. 20.
Der Umfang dieser gerichtlichen Kontrolle des Luftreinhalteplans unterliegt jedoch – nicht anders als sonstige Planungsentscheidungen – Einschränkungen. Grund dafür sind zum einen die prognostischen Elemente, die der Planung im Hinblick auf die Schadstoffentwicklung und der Wirkung der von ihr festgelegten Maßnahmen zugrunde liegen, und zum anderen das Ermessen, das der Behörde bei der Auswahl und der Ausgestaltung der im Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen zusteht. Die gerichtliche Kontrolle muss zudem, um der prognostischen Natur der Planungsentscheidung gerecht zu werden, auf den Zeitpunkt dieser Entscheidung abstellen, also auf die Beschlussfassung über den Plan. Inhaltlich beschränkt sich die gerichtliche Überprüfung derartiger Prognosen darauf, ob die Prognose von zutreffenden Werten, Daten und Zahlen ausgeht, auf realistischen Annahmen beruht, methodisch einwandfrei erarbeitet worden ist und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.
BVerwG, Beschluss vom 11.07.2012 – 3 B 78.11, NVwZ 2012, 1175 Rn. 10.
Hiervon ausgehend spricht viel dafür, dass die streitgegenständliche Temporeduzierung ihre Rechtsgrundlage in § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG findet. Dessen Tatbestand ist erfüllt. Die Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h auf dem streitgegenständlichen Teilstück der N.---------straße ist als Maßnahme M 7/144 in der Fortschreibung des Luftreinhalteplans Düsseldorf 2022 vorgesehen. Dort heißt es unter den Maßnahmen der Stufe 7, dass zur Verbesserung des Verkehrsflusses zum 1. März 2021 auf der N.---------straße in beide Fahrtrichtungen Tempo 30 eingeführt worden sei (vgl. Bl. 1212, 1214 der Verwaltungsakte). Auch wenn hierbei nur auf die bereits erfolgte Maßnahme verwiesen wird, soll diese erkennbar Teil des Maßnahmenpakets des Luftreinhalteplans als solchem sein. Dass die verkehrsrechtliche Anordnung damit (zunächst) vor ihrer Aufnahme in diesen erlassen wurde, ist im Hinblick auf ihre Rechtmäßigkeit angesichts des maßgeblichen Zeitpunkts für deren Beurteilung von vornherein unerheblich. Das mögliche Fehlen der Tatbestandsvoraussetzung des § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG im (erstmaligen) Erlasszeitpunkt wirkt sich im für die vorliegende Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt daher nicht (mehr) auf die Rechtmäßigkeit der verkehrsrechtlichen Anordnungen aus. Denn jedenfalls liegt der Verkehrsbeschränkung nun eine entsprechende Regelung in einem Luftreinhalteplan zugrunde.
Vgl. auch VG Stuttgart, Urteil vom 18. Dezember 2019 – 17 K 99/17, juris Rn. 51.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass bei der Umsetzung der Maßnahme im Rahmen des Luftreinhalteplans ein Ermessen der Antragsgegnerin vorgesehen ist.
Es spricht daher viel dafür, dass es der Antragsgegnerin jedenfalls grundsätzlich möglich ist, den Erlass der streitgegenständlichen verkehrsrechtlichen Anordnung auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG zu stützen und sie vor dem Hintergrund der vorstehenden Erwägungen sogar zu deren Erlass verpflichtet ist. Daher ist zu erwarten, dass die Antragsgegnerin die streitgegenständliche Anordnung im Rahmen des Hauptsacheverfahrens bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der gerichtlichen Entscheidung vergleichbar der in Ansehung der Klageerhebung erneuten Beschlussfassung über die Geschwindigkeitsbeschränkung aufgrund der Beschlussvorlage OVA/078/2022 noch auf diese Grundlage stützen wird.
In Betracht kommt daneben auch ein Austausch der Rechtsgrundlage durch das Verwaltungsgericht. Die Frage, ob ein angefochtener Bescheid materiell rechtmäßig oder rechtswidrig ist, richtet sich nach dem Recht, das geeignet ist, die getroffene Regelung zu rechtfertigen. Erweist sie sich aus anderen als in dem Bescheid angegebenen Gründen als rechtmäßig, ohne dass sie durch den Austausch der Begründung in ihrem Wesen geändert wird, ist der Verwaltungsakt im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht rechtswidrig.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. August 1987 – 8 C 29.87, BVerwGE 80, 96 (98), und vom 31. März 2010 – 8 C 12.09, NVwZ-RR 2010, 636; OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2015 – 15 A 121/15, juris Rn. 10.
Eine derartige Wesensänderung liegt hier voraussichtlich nicht vor. Sie ist grundsätzlich dann zu verneinen, wenn – wie es hier bei einem Wechsel von § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO zu § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG der Fall wäre – bei einer zunächst zu Unrecht auf eine Ermessensnorm gestützten Verfügung die Rechtsgrundlage für eine gebundene Entscheidung nachgeschoben wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2014 – 13 B 1250/14, LRE 70, 405 (= juris Rn. 14).
Schließlich lassen sich dem Vortrag des Antragstellers keine Bedenken entnehmen, aufgrund derer die Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans 2022 offen zu Tage träte. Zunächst liegen nach Aktenlage keine Anhaltspunkte für formelle Einwände gegen den Luftreinhalteplan X. 2022 vor. Auch materiell macht der Antragsteller keine Gründe geltend, aufgrund derer offensichtlich von einer Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans X. 2022 ausgegangen werden kann. Soweit er in Abrede stellt, dass der Passivsammler des LANUV NRW auf der N.---------straße 00 den Anforderungen aus Anlage 3 der 39. BImSchV genügt und dessen Messergebnisse überhaupt herangezogen werden können, lässt sich bei der im Eilverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung die Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans insgesamt nicht erkennen. Das gilt vor allem, weil nach dem Prüfbericht der TÜV S. F. H. (GA Bl. 87 ff.) und der Stellungnahme des LANUV NRW vom 00. Dezember 2022 (GA Bl. 117 f.) nach Aktenlage ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Sammler nach den Anforderungen aus Anlage 3 der 39. BImSchV vertretbar aufgestellt worden ist.
2. Die angesichts der offenen Erfolgsaussichten erforderliche weitergehende Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus. Insofern legt die Kammer die jüngere Rechtsprechung des 8. Senats des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zur Interessabwägung im vorläufigen Rechtsschutz gegen Geschwindigkeitsbeschränkungen zugrunde. Danach gilt:
Bleibt dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes der Erfolg versagt und es stellt sich im Hauptsacheverfahren heraus, dass die angegriffene Geschwindigkeitsbeschränkung auf dem Teilstück der N2. Straße zwischen M. -I. -Q. und der Kreuzung T2.--ring /L.---------straße rechtswidrig ist, würde der Antragsteller bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt. Er wäre bei etwaigen Fahrten über das streitgegenständliche Teilstück der N.---------straße weiterhin der angeordneten, dann allerdings rechtswidrigen Geschwindigkeitsbeschränkung ausgesetzt. Dies beträfe ihn allerdings nur in einem geringfügigen Umfang, da er nach seinen Angaben nicht in X. wohnhaft ist und er das streitgegenständliche Teilstück, wie in den Schriftsätzen vom 00. Mai 2022 und vom 00. Juni 2022 dargelegt, nicht im Rahmen „regelmäßiger“ Überfahrten – so die Bezeichnung des Antragstellers –, sondern vielmehr insbesondere bei Ausflugstouren oder ggf. unvorhergesehenen Zuleitungen auf die X 00 oder die N1. Straße befährt.
Die Intensität dieser Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit würde überdies dadurch deutlich abgemildert, dass es sich um einen vergleichsweise kurzen Streckenabschnitt (etwa 620 Meter) handelt und der Zeitverlust nach den Angaben der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 00. Juni 2022 pro Fahrt grundsätzlich etwa 30 Sekunden – ggf. sogar weniger, wenn dem Vortrag der Antragsgegnerin gefolgt wird, dass das Durchschnittstempo auf dem Teilstück schon zuvor bei etwa 30 km/h lag – beträgt. Soweit der Antragsteller daraus „einige Stunden Lebenszeitverlust“ bei einer Hochrechnung „pro Tour aufs Jahr“ herleitet, bleibt die Berechnungsgrundlage unklar. Für weitergehende Rechtsverletzungen liegen hier keine Anhaltspunkte vor. Die damit einhergehende geringfügige Verletzung (nur) der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG mit einem pro Fahrt nur geringen zusätzlichen Zeitaufwand erscheint für die Dauer des gerichtlichen Verfahrens zumutbar.
Ordnet die Kammer hingegen die aufschiebende Wirkung der in der Hauptsache erhobenen Klage an und ergibt die Durchführung des Hauptsacheverfahrens, dass die Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf dem von der Anordnung betroffenen Streckenabschnitt auf 30 km/h rechtmäßig ist, würde ein Element des Luftreinhalteplans zur Verbesserung der Luftqualität und damit zum Gesundheitsschutz, einem hochrangigen Verfassungsgut, für einen gewissen Zeitraum funktionslos. Dass die Maßnahme zu einer erheblichen allgemeinen Behinderung des Verkehrs führt, ist nicht ersichtlich. Dass der Antragsteller nach eigenen Angaben ein E-Auto fährt, ändert an dem Abwägungsergebnis ebenfalls nichts.
3. Mangels Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO war auch der auf die Vollzugsfolgenbeseitigung nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO gerichtete Antrag zu 2. abzulehnen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG und orientiert sich an Nr. 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, wonach bei verkehrsregelnden Anordnungen der Auffangwert (5.000,- Euro) anzusetzen und in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs um die Hälfte zu reduzieren ist,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2022 – 8 B 661/22, NWVBl 2023, 38 Rn. 58.
(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst einfach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst einfach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.