Verwaltungsgericht Düsseldorf, 11 — 11 K 6313/21

Die Klägerin ist eine kreisangehörige Stadt des Kreises Y.. Zum Stadtgebiet der Klägerin gehört das bisherige Wochenendhausgebiet S.. Das Wochenendhausgebiet besteht aus 126 Gebäuden, von denen im Jahr 2021 105 faktisch zum Dauerwohnen genutzt wurden. Es ist an das örtliche Kanal- und Wassernetz, die Stadtgasleitung sowie an das übergeordnete Straßennetz angeschlossen.

Für das Gebiet S. gilt der Bebauungsplan Nr. 000 – Erholungsgebiet S. – der Klägerin aus dem Jahr 1983, der dort ein Sondergebiet Wochenendhausgebiet festsetzt. Im Flächennutzungsplan der Klägerin ist das Gebiet als Sondergebiet „Ferien- und Wochenendhäuser“ (SO1) dargestellt. Der Regionalplan Y (im Folgenden: RPD) ordnet das Gebiet dem „allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich“ zu.

Unmittelbar nach Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 000 wurden im Gebiet S. die ersten Gebäude zum Zweck einer dauerhaften Wohnnutzung errichtet und bezogen. Am 4. April 2017 waren im Plangebiet 253 Personen mit Haupt- oder alleinigem Wohnsitz gemeldet.

Im Jahr 2018 begann der Kreis Y. als zuständige Bauaufsichtsbehörde mit dem Einschreiten gegen jene dauerhaften Wohnnutzungen im Gebiet S., die ab dem 5. April 2017 aufgenommen worden waren.

Der Rat der Klägerin beschloss am 3. September 2020 den Aufstellungsbeschluss zur 4. Änderung des Flächennutzungsplans, mit dem das Sondergebiet in eine Wohnbaufläche geändert werden soll.

Am 22. Dezember 2020 stellte die Klägerin beim Beklagten eine Anfrage nach § 34 Abs. 1 Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen (LPlG NRW) betreffend die 4. Änderung des Flächennutzungsplans. Mit Schreiben vom 4. Dezember 2020, bei der Bezirksregierung Y eingegangen am 21. Dezember 2020, beantragte die Klägerin zudem vorsorglich – sofern gegen die geplante 4. Änderung des Flächennutzungsplans landesplanerische Bedenken bestehen – eine Abweichung von dem Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD zuzulassen.

Auf die Anfrage vom 22. Dezember 2020 hin erließ der Beklagte am 23. März 2021 eine negative landesplanerische Stellungnahme.

Der Beklagte hörte die Klägerin mit Schreiben vom 28. Juni 2021 zur beabsichtigten Ablehnung des Antrags auf Zulassung einer Zielabweichung an. Die Klägerin nahm zu den Ausführungen des Beklagten mit Schreiben vom 23. Juli 2021 Stellung.

Mit Bescheid vom 19. August 2021 lehnte der Beklagte den Antrag auf Zulassung einer Zielabweichung vom Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD ab.

Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus:

Die Voraussetzungen für die Zulassung einer Zielabweichung lägen nicht vor. Zum einen seien die Grundzüge der Planung berührt. Eine Zielabweichung, um Wohnen in einem isoliert im Freiraum gelegenen, ohne ein hinreichendes Infrastrukturangebot zur Grundversorgung ausgestatteten Sondergebiet regionalplanerisch zuzulassen, wäre ein Eingriff in die planerische Grundkonzeption. Die Planung der Klägerin stelle einen Widerspruch zur grundsätzlich angestrebten kompakten Siedlungsentwicklung dar, würde zu weiterer Zersiedelung führen und die Nutzung des Freiraums einschränken. Dies sei landes- und regionalplanerisch nicht gewünscht und widerspreche den Zielen des RPD und des Landesentwicklungsplans (im Folgenden: LEP). Es handele sich bei dem Gebiet auch nicht um einen Einzelfall, da im Planungsraum Y 13 Wochenend- und Ferienhausgebiete bekannt seien, in denen dauergewohnt werde. Somit würde mit einer Zielabweichung ein Präzedenzfall geschaffen.

Zum anderen sei die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht vertretbar. Eine dauerhafte Wohnnutzung im Gebiet J.-S. sei regionalplanerisch nicht darstellbar. Da das Gebiet weniger als 2.000 Einwohner und keine zentralörtlich bedeutsame Versorgungsfunktion habe, könne dort kein allgemeiner Siedlungsbereich festgelegt werden. Die im LEP in Ziel 2-3 vorgesehene Möglichkeit einer Siedlungsentwicklung im Freiraum in Form einer angemessenen Weiterentwicklung sei vorliegend nicht gegeben, da die Umwandlung bisher der Erholung dienender Sondergebiete in Gebiete mit dauerhafter Wohnnutzung hiervon ausdrücklich nicht umfasst sei. Im Rahmen der 1. Änderung des RPD sei seitens des Regionalrates für das Gebiet S. – im Gegensatz zu anderen, raumordnerisch geeigneten Wochenend- und Ferienhausgebieten – aktiv abgelehnt worden, die rechtlichen Rahmenbedingungen zu schaffen, um dort ein dauerhaftes Wohnen zu ermöglichen.

Der Bescheid ging der Klägerin am 20. August 2021 gegen Postzustellungsurkunde zu.

Die Klägerin hat am 20. September 2021 die vorliegende Klage erhoben.

Zu deren Begründung macht sie im Wesentlichen geltend:

Die geplante Änderung des Flächennutzungsplans gerate mit dem Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD nicht in Konflikt. Die dort vorgesehene Bindung der Siedlungsentwicklung an die Siedlungsbereiche gelte nicht absolut, sondern sei zugunsten der im Freiraum gelegenen Ortsteile eingeschränkt. In allen Ortsteilen, die – wie das Gebiet S. – nicht als Siedlungsbereich dargestellt seien, sei daher eine Siedlungsentwicklung in Form der Eigenentwicklung möglich. Das Gebiet S. habe Ortsteilqualität im Sinne des RPD. Der Begriff des Ortsteils sei in Anlehnung an den Begriff des Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) zu bestimmen. Ein abweichendes Begriffsverständnis würde in nicht zu rechtfertigender Weise in die Planungshoheit der Gemeinden eingreifen. Die Voraussetzungen eines Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB seien hier erfüllt. Es komme auf die tatsächlich vorhandenen Verhältnisse an, nicht aber auf die formelle oder materielle Legalität der Bebauung oder Nutzung. Ob die zuständige Behörde den Zustand hinnehme, sei nur für die Teilnahme der Bebauung am Bebauungszusammenhang, nicht aber für das Vorliegen eines Ortsteils maßgeblich. Selbst wenn man für die Annahme eines Ortsteils die Legalität der Nutzung verlangen wollte, sei zu berücksichtigen, dass die Wohnnutzung vorliegend zumindest weitgehend geduldet sei. Die Stichtagsregelung des Kreises Y. betreffe nur verhältnismäßig wenige Gebäude. Die vorgesehene Siedlungsentwicklung beschränke sich zudem auf die raumordnerisch zulässige Eigenentwicklung; die geplante Darstellung erfasse nur den bereits bestehenden Ortsteil und ermögliche keine weitere Bautätigkeit. Es würde nicht der Zersiedelung Vorschub geleistet, sondern die seit Jahrzehnten bestehenden Gegebenheiten anerkannt und Rechtssicherheit für die Betroffenen geschaffen. Die Situation unterscheide sich aus raumordnerischer Sicht nicht von derjenigen anderer Ortsteile der Klägerin, die im Freiraum lägen. Der Regionalplanungsträger habe sich im Verfahren der 1. Regionalplanänderung an einer ausdrücklichen Konfliktlösung nur deshalb gehindert gesehen, weil er vermeintlich entgegenstehende Aussagen des LEP ausgemacht habe.

Die Änderung des Flächennutzungsplans sei auch an die Ziele 2-3 und 2-4 des LEP angepasst. Zwar sei die ausnahmsweise zulässige Darstellung von Bauflächen nach Ziel 2-3 Satz 4 hier nicht einschlägig. Stattdessen sei aber Ziel 2-4 maßgeblich, der eine bedarfsgerechte, an die vorhandene Infrastruktur angepasste Siedlungsentwicklung im Freiraum ermögliche. Eine Sperrwirkung des Ziels 2-3 Satz 4 für die Anwendbarkeit des Ziels 2-4 sei weder dem Wortlaut noch der Systematik zu entnehmen und wäre im Hinblick auf die Planungshoheit der Gemeinde auch nicht zu rechtfertigen, da es so zu einer Verletzung des Ortsteilbegriffs käme, auf dessen Grundlage die kommunale Planungshoheit ausgeübt werde.

Sollte abweichend von dieser Einordnung ein Widerspruch der geplanten Änderung des Flächennutzungsplans zu Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD vorliegen, habe sie einen Anspruch auf Erteilung des begehrten Zielabweichungsbescheides. Die Grundzüge der Planung – zu denen der Schutz des Freiraums grundsätzlich gehöre – seien nicht berührt, weil vorliegend ein Bereich anderweitig dargestellt werden solle, der bereits bebaut sei und zu Wohnzwecken genutzt werde, sodass er der typischen Siedlungsstruktur der Gemeinde entspreche. Die Abweichung bewege sich damit in dem Rahmen, in dem der RPD selbst die Inanspruchnahme des Freiraums zu Siedlungszwecken in Kauf nehme. Die Abweichung sei auch unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar, da der angestrebte Zustand planbar gewesen wäre. Die Ziele des LEP hätten einer entsprechenden Fassung des RPD nicht entgegengestanden. Das Ermessen für die Zielabweichung sei auf Null reduziert, da die Klägerin andernfalls sehenden Auges die Entstehung städtebaulicher Missstände hinnehmen oder riskieren müsse. Eine geordnete städtebauliche Entwicklung durch Wochenendhausnutzungen sei mangels Nachfrage nicht zu erwarten, stattdessen drohten Leerstände und Verfall. Jedenfalls bestehe ein Anspruch auf Neubescheidung des Antrags, da der Beklagte diese Gesichtspunkte in seiner Entscheidung nicht berücksichtigt habe.

Die Klägerin hat ursprünglich beantragt, den Bescheid vom 19. August 2021 aufzuheben und die Vereinbarkeit der geplanten Änderung des Flächennutzungsplans mit den Zielen der Raumordnung im RPD und im LEP festzustellen, hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 19. August 2021 zur Erteilung eines Zielabweichungsbescheides betreffend das Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD und die Ziele 2-3 und 2-4 des LEP zu verpflichten, äußerst hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 19. August 2021 zur Neubescheidung des Antrags auf Erteilung eines Zielabweichungsbescheides betreffend die vorgenannten Ziele zu verpflichten. In der mündlichen Verhandlung hat sie die hilfsweise gestellten Verpflichtungsanträge insoweit zurückgenommen, als sie sich auf die Erteilung eines Zielabweichungsbescheides betreffend die Ziele 2-3 und 2-4 des LEP beziehen.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

den Ablehnungsbescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 19. August 2021 aufzuheben,

festzustellen, dass die geplante 4. Änderung des Flächen-nutzungsplanes der Klägerin, mit der die Darstellung des Sonder-gebietes „Wochenend- und Ferienhausgebiet“ in der Gemarkung T. in die Darstellung einer Wohnbaufläche gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB geändert werden soll, mit den Zielen der Raumordnung im Regionalplan Y, hier dem Ziel Z1, Kapitel 3.1-1, und im Landesentwicklungsplan NRW, dort den Zielen 2-3 und 2-4, vereinbar ist,

hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungs-bescheides der Bezirksregierung Y vom 19. August 2021 zu verpflichten, der Klägerin den am 4. Dezember 2020 beantragten Zielabweichungsbescheid gemäß § 6 Abs. 2 ROG betreffend das Ziel Z1 im Kapitel 3.1-1 des Regionalplanes Y zu erteilen,

höchst hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Ableh-nungsbescheides der Bezirksregierung Y vom 19. August 2021 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 4. Dezember 2020 betreffend eine Zielabweichung für das Ziel Z1 in Kapitel 3.1-1 des Regionalplans Y unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er nimmt Bezug auf die Begründung des Bescheides der Bezirksregierung Y vom 19. August 2021 und führt ergänzend aus:

Die geplante Änderung des Flächennutzungsplans stehe im Widerspruch zu Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD. Bei dem fraglichen Gebiet handele es sich nicht um einen „nicht dargestellten Ortsteil“ im Sinne des RPD. Der Ortsteilbegriff des § 34 BauGB habe bereits bei der Aufstellung des RPD kein maßgebliches Kriterium für die Darstellung raumordnerisch gewünschter Siedlungsschwerpunkte dargestellt. Dieser Grundsatz gelte auch bei der Beurteilung aktueller Vorhaben am Maßstab der Vorgaben des RPD fort. Dem „nicht dargestellten Ortsteil“ im Sinne des RPD liege ein eigenes raumordnerisches Verständnis zugrunde. Der RPD nehme die Vorgaben des LEP auf und konkretisiere sie. Bei den von Ziel 2-4 des LEP erfassten Ortsteilen handele es sich um einen Bebauungszusammenhang der Wohnnutzung dienender Gebäude. Dies folge aus § 35 Abs. 5 der LPlG DVO i.V.m. Nr. 1.2.2 des Erlasses zur Konkretisierung des LEP vom 11. Juli 2018. Unabhängig davon erscheine es fraglich, ob das betreffende Gebiet überhaupt einen Ortsteil gemäß § 34 BauGB darstelle, da unter den Begriff der Bebauung im Sinne dieser Vorschrift grundsätzlich nur Bauwerke zählten, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienten, wozu Wochenendhäuser nicht gehörten. Ein Abstellen auf die tatsächlichen Gegebenheiten – die überwiegende Wohnnutzung im Gebiet – würde der Ordnungsfunktion des Raumordnungsrechts nicht gerecht. Eine qualifizierte Duldung der Verhältnisse durch ihn – den Beklagten – oder die zuständige Bauordnungsbehörde liege nicht vor.

Es liege ferner ein Widerspruch zu den Zielen 2-3 bzw. 2-4 des LEP vor. Ziel 2-4 des LEP sei nicht einschlägig, da hier nicht eine legal zustande gekommene Ortslage entwickelt werden solle. Die Existenz der Sonderregelung in Ziel 2-3 Satz 4, die unstreitig nicht erfüllt sei, in Verbindung mit der zugehörigen Erläuterung zeige, dass der Normgeber die Fallvariante der Umwandlung von Erholungs- in Wohnflächen gesehen habe und deren Umsetzung ausschließen wolle. Dieser Wille könne nicht durch einen Rückgriff auf Ziel 2-4 umgangen werden.

Eine Ermessensreduzierung auf Null liege nicht vor. Nach Wiederherstellung des planungsrechtlich zulässigen Zustandes könne die vorhandene Bebauung als Wochenendhäuser – wie ursprünglich vorgesehen – fortgenutzt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Das Verfahren war im Umfang der teilweisen Klagerücknahme gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

Im weiterhin anhängigen Umfang hat die Klage keinen Erfolg.

Der Hauptantrag ist teilweise unzulässig (A.), im Übrigen ist er zulässig, aber unbegründet (B.). Die Hilfsanträge sind zulässig, aber unbegründet (C. und D.).

A. Der im Hauptantrag enthaltene Anfechtungsantrag ist mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig.

Die Anfechtung des Bescheides vom 19. August 2021, mit dem die Bezirksregierung Y eine Abweichung vom Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD versagt hat, hat in Kombination mit der zugleich (und vorrangig) begehrten Feststellung, dass die von der Klägerin geplante Änderung des Flächennutzungsplans mit den Zielen der Raumordnung vereinbar ist (also gar keine Zielabweichung erforderlich ist), keine selbständige Bedeutung. Die beantragte Feststellung könnte auch ohne Aufhebung des Bescheides vom 19. August 2021 getroffen werden; der Beklagte wäre dann an das Feststellungsurteil gebunden. Der Antrag auf Aufhebung dieses Bescheides gehört in Wirklichkeit zu der hilfsweise erhobenen Verpflichtungsklage.

So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 – I C 33.68 –, juris, Rn. 8; vgl. im Übrigen zu zulässigen Feststellungsklagen in Konstellationen einer behaupteten fehlenden Erlaubnis-/Genehmigungs-/Befreiungsbedürftigkeit mit Anfechtungsanträgen betreffend die Versagungsbescheide erst im Hilfs-, nicht aber im Hauptantrag: BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 – 8 C 26.11 –; OVG NRW, Urteile vom 16. Juni 2014 – 11 A 1097/12 –, und vom 20. März 2007 – 15 A 69/05 –, alle juris.

Die Aufhebung des Bescheides vom 19. August 2021 wird auch nicht dadurch notwendig, dass einer positiven Feststellung der Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung durch das Gericht eine bindende gegenteilige Feststellung in dem (ohne Anfechtung bestandskräftigen) Bescheid vom 19. August 2021 entgegenstände. An der Bindungswirkung eines Verwaltungsaktes nimmt regelmäßig nur der Verfügungssatz (Tenor), nicht aber seine Begründung teil.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3.09 –, juris, Rn. 23.

Der Verfügungssatz des Bescheides vom 19. August 2021 beschränkt sich darauf, dass der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Abweichung vom Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD abgelehnt wird. Dass diese Entscheidung erfolgte, weil die Bezirksregierung die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 des Raumordnungsgesetztes (ROG) als nicht erfüllt erachtete, lässt sich erst der Begründung des Bescheides entnehmen; erst dieser Begründung liegt dann auch (inzident) zugrunde, dass sie von einer Unvereinbarkeit der Planung mit dem Ziel Z1 ausging. Im Tenor des Bescheides ist eine feststellende Regelung dieses Inhalts nicht enthalten.

Im Übrigen wäre der Anfechtungsantrag, hielte man ihn abweichend vom Vorstehenden für zulässig,

eine inzidente Feststellung in der Begründung des Bescheides „ausnahmsweise“ als Anknüpfungspunkt für eine Anfechtungsklage genügen lassend: VG Köln, Urteil vom 2. Mai 2002 – 1 K 8007/98 –, juris, Rn. 18; insoweit auf einen durch den Versagungsbescheid gesetzten Rechtsschein abstellend: VG Halle (Saale), Urteil vom 11. November 2010 – 3 A 158/09 –, juris, Rn. 93; i.E. ebenso ohne nähere Begründung: OVG NRW, Urteil vom 10. März 2016 – 11 A 1828/13 –, juris, Rn. 28; VG Hannover, Urteil vom 23. Mai 2018 – 7 A 2110/16 –, juris, Rn. 16,

jedenfalls unbegründet, da sich der Bescheid der Bezirksregierung Y vom 19. August 2021 aus den unter C. noch darzulegenden Gründen als rechtmäßig erweist und die Klägerin nicht in eigenen Rechten verletzt.

B. Die im Rahmen des Hauptantrags erhobene Feststellungsklage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).

I. Die Feststellungsklage ist zulässig.

Die Frage, ob die von der Klägerin geplante Änderung des Flächennutzungsplans mit dem Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD und den Zielen 2-3 und 2-4 des LEP vereinbar ist oder die Erteilung einer Zielabweichung erfordert, stellt ein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO dar.

Die Feststellungsklage ist nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber einer Verpflichtungsklage auf Erteilung der Zielabweichung subsidiär. Die Klägerin kann ihr Ziel mit einer Verpflichtungsklage nicht erreichen. Sie will in erster Linie keine Zielabweichung, sondern eine Klarstellung, dass die beabsichtigte Änderung des Flächennutzungsplans ohne eine solche zulässig ist. Mit dieser Feststellung würde sich die Verpflichtungsklage erübrigen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 – 8 C 26.11 –, juris, Rn. 19.

Die im Rahmen des Anfrageverfahrens nach § 34 Abs. 1 LPlG NRW ergangene landesplanerische Stellungnahme der Bezirksregierung Y vom 23. März 2021 kann ebenfalls nicht Streitgegenstand einer (gegenüber der Feststellungsklage vorrangigen) Anfechtungsklage sein. Diese landesplanerische Stellungnahme trifft keine verbindliche Aussage über die (spätere) Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans. Sie ist als schlicht hoheitliches Handeln einzuordnen und nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Der feststellende Gehalt einer negativen Stellungnahme erschöpft sich in einer Aussage über das Planungsrisiko, das bei einem Festhalten der planenden Gemeinde an den beabsichtigten Festsetzungen bzw. Darstellungen besteht. Insoweit hat die landesplanerische Stellungnahme Hinweis- und Warncharakter. Wie die negative Stellungnahme das Risiko, dass die Genehmigungsbehörde eine Genehmigung des Flächennutzungsplans nicht erteilt, vergrößert, verringert die positive Stellungnahme das Risiko.

So zur Rechtslage nach dem LPlG NRW a.F.: OVG NRW, Urteil vom 6. Juni 2005 – 10 D 145/04.NE –, juris, Rn. 110; vgl. zur Rechtslage nach dem LPlG NRW n.F.: OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 2015 – 10 D 59/12.NE –, juris, Rn. 34.

Auch eine (spätere) Verpflichtungsklage auf Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans durch die Bezirksregierung Y als höhere Verwaltungsbehörde (§ 6 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 1 der Verordnung zur Durchführung des Baugesetzbuchs – DVO BauGB NRW) kann gegenüber der Feststellungsklage nicht vorrangig sein. Zwar gilt der Grundsatz des Verbots vorbeugenden Rechtsschutzes. Gleichermaßen ist allerdings anerkannt, dass ein Kläger in bestimmten Situationen ein Interesse daran haben kann, dass er Rechtssicherheit hinsichtlich des streitigen Rechtsverhältnisses erhält, ehe er weitreichende Dispositionen trifft.

Vgl. Marsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 44. EL 2023, § 43 VwGO, Rn. 51a.

Vorliegend hat die Klägerin ein Interesse daran, Klarheit über die Vereinbarkeit ihrer Planungsabsichten mit den Zielen der Raumordnung zu erhalten, ehe sie das umfangreiche weitere Planaufstellungsverfahren durchführt, nach dessen Abschluss erst die Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde einzuholen ist. Das Gesetz kennt für dieses Verfahrensstadium auch keinen Vorbescheid oder sonst einen feststellenden Verwaltungsakt, der im Wege einer (vorrangigen) Verpflichtungsklage erstritten werden könnte,

vgl. hierzu: Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 43, Rn. 132 ff,

eine etwaige positive landesplanerische Stellungnahme wäre – wie bereits dargelegt – gerade kein solcher.

Im Rahmen des Feststellungsantrags ist ferner ohne Belang, dass die Klägerin bisher nur gegenüber der Bezirksregierung Y einen Antrag auf Erteilung einer Zielabweichung vom RPD gestellt hat, wohingegen für die Erteilung einer Zielabweichung vom LEP gemäß § 16 Abs. 2 LPlG NRW die Landesplanungsbehörde, also gemäß § 3 LPlG NRW die für die Raumordnung zuständige oberste Landesbehörde – mithin das Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie –, zuständig wäre. Denn Gegenstand des Anfrageverfahrens nach § 34 Abs. 1 LPlG NRW ist die Vereinbarkeit der Änderung mit den Zielen der Raumordnung, welche sowohl dem landesweiten Raumordnungsplan (Landesentwicklungsplan) als auch den Raumordnungsplänen für die Teilräume der Länder (Regionalpläne) zu entnehmen sind, vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 ROG. Adressat der Anfrage ist in jedem Fall die Regionalplanungsbehörde, vorliegend gemäß § 4 Abs. 1 LPlG NRW die Bezirksregierung Y. Sie ist es auch, die gemäß § 6 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 1 DVO BauGB NRW nach Abschluss des Planaufstellungsverfahrens über die Genehmigung des Plans zu entscheiden und dabei die Übereinstimmung mit den Zielen der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB) zu beurteilen haben wird. Vor diesem Hintergrund besteht auch ihr gegenüber im gegenwärtigen (vorgelagerten) Verfahrensstadium ein Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung der Vereinbarkeit der Planung mit sämtlichen in Frage kommenden Raumordnungsplänen.

II. Die Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet.

Die geplante 4. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin ist mit dem Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD (1.) und mit den Zielen 2-3 und 2-4 des LEP (2.) nicht vereinbar.

1. Gemäß dem Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD haben die Kommunen bei der Bauleitplanung zu gewährleisten, dass die Siedlungsentwicklung innerhalb des Siedlungsraumes stattfindet. In den zeichnerisch nicht als Siedlungsraum dargestellten Ortsteilen ist die städtebauliche Entwicklung auf den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung und Betriebe auszurichten. Zur Sicherung der städtebaulichen Ordnung und für eine örtlich bedingte angemessene Entwicklung – insbesondere für Ortsteile, die für andere, noch kleinere Ortsteile Versorgungsfunktion übernehmen – kann es erforderlich sein, entsprechende Bauleitpläne aufzustellen.

Allein der Umstand, dass das fragliche Gebiet im RPD als „allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich“ dargestellt ist, hat noch nicht zwingend zur Folge, dass durch die geplante Ausweisung im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche ein Widerspruch zum vorgenannten Ziel vorliegt. Zwar gehört der allgemeine Freiraum- und Agrarbereich nicht zum Siedlungsraum (vgl. Ziffern 1 und 2 der Legende des RPD), auf den sich die Siedlungsentwicklung zu konzentrieren hat. Von dieser Konzentration sind jedoch unter bestimmten Voraussetzungen die Entwicklungen in den nicht als Siedlungsbereich dargestellten Ortsteilen ausgenommen.

Es kann offenbleiben, ob das Gebiet S. einen Ortsteil im Sinne des RPD darstellt (a), da es jedenfalls an einem Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung für die Ausweisung einer Wohnbaufläche fehlt (b).

a) In den Begriffsbestimmungen in Kapitel 1.3 des RPD (Seite 23) wird ein Ortsteil definiert als jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Andere Bebauungskomplexe, die die genannten Bedingungen nicht erfüllen, sind Splittersiedlungen.

Diese Begriffsbestimmung entspricht der gängigen bundesgerichtlichen Definition eines Ortsteils i.S.d. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2022 – 9 B 11.21 –, juris, Rn. 6 m.w.N.

Für ein „eigenes raumordnerisches Verständnis“ des Ortsteilbegriffs, wie es der Beklagte vertritt, ist vor dem Hintergrund dieser eindeutigen Regelung im RPD – jedenfalls im Ausgangspunkt – kein Raum.

Hinsichtlich der Frage, ob der Bebauungskomplex nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist, ist grundsätzlich auf die tatsächlich vorhandene Bebauung abzustellen. Die organische Siedlungsstruktur erfordert nicht, dass es sich um eine nach Art und Zweckbestimmung einheitliche Bebauung handeln müsste. Auch eine unterschiedliche, ja sogar gegensätzliche Bebauung kann einen Ortsteil bilden. Ebenso wenig kommt es auf die Entstehungsgeschichte der vorhandenen Bebauung an. Erforderlich ist auch nicht, dass die Bebauung eine bestimmte städtebauliche Ordnung verkörpert oder als eine städtebauliche Einheit in Erscheinung tritt. Die Anforderung einer organischen Siedlungsstruktur schließt nur das ein, was in Entgegensetzung zur unerwünschten Splittersiedlung dem inneren Grund für die Rechtsfolge des § 34 BauGB entspricht, nämlich die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung innerhalb des gegebenen Bereichs.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 2008 – 10 A 1998/06 –, juris, Rn. 31.

Über die äußerlich erkennbaren Verhältnisse hinaus hat der Begriff des Ortsteils zudem insoweit eine rechtliche Komponente, als sich darin die Beziehung – auch – des in § 34 BauGB normierten Zulassungstatbestands zur Planungshoheit der Gemeinde ausdrückt. Dieser Bezug des Begriffs „Ortsteil“ zur Planungshoheit der Gemeinde zeigt sich unter anderem dadurch, dass es für die Frage, ob ein Bebauungskomplex nach seinem Gewicht als Ortsteil oder als Splittersiedlung anzusehen ist, auf die Siedlungsstruktur der jeweiligen Gemeinde ankommt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 – 4 C 7.98 –, juris, Rn. 11 f.

„Bebauung“ im Sinne des § 34 BauGB ist indes nicht jede beliebige Anlage, sondern nur Bauwerke, die optisch wahrnehmbar sind und ein gewisses Gewicht haben, so dass sie geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil zu prägen. Dazu gehören grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Bauliche Anlagen, die nur vorübergehend genutzt werden, sind in aller Regel keine Bauten, die für sich genommen ein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2015 – 4 C 5.14 –, juris, Rn. 15.

Dabei ist nach der obergerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich auf die tatsächliche städtebauliche Situation abzustellen. Demgemäß sind alle vorhandenen baulichen Nutzungen ungeachtet ihrer materiellen Zulässigkeit zu berücksichtigen, solange die zuständigen Behörden den Zustand dulden oder wegen formeller Legalität dulden müssen. Maßgeblich für die bauplanungsrechtliche Beurteilung nach § 34 BauGB ist mithin nicht zwingend die Legalität des Vorhandenen, sondern sein auf Dauer absehbarer Bestand, von dem auch dann ausgegangen werden kann, wenn die vorhandene bauliche Nutzung in einer Weise von den zuständigen Behörden geduldet wird, die keinen Zweifel daran lässt, dass sie sich damit abgefunden haben.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Oktober 2021 – 10 A 3199/20 –, juris, Rn. 11, sowie Urteil vom 23. Oktober 2006 – 7 A 4947/05 –, juris, Rn. 78 ff.

Letzteres ist hier in Bezug auf die (Dauer-)Wohnnutzung nicht der Fall. Das wird bereits durch das Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde des Kreises Y. unter Anwendung einer Stichtagsregelung deutlich. Diese Stichtagsregelung ist entgegen der Ansicht der Klägerin kein nur vereinzeltes Einschreiten gegen einzelne Nutzungen bei gleichzeitiger dauerhafter Duldung der übrigen Zustände, sondern zielt darauf ab, zunächst die Perpetuierung rechtswidriger Zustände zu vermeiden und sodann sukzessive auf den baurechtlich zulässigen Zustand hinzuarbeiten.

Vgl. zur Stichtagsregelung der Bauaufsichtsbehörde des Kreises Y. bereits VG Düsseldorf, Urteil vom 19. August 2020 – 16 K 6797/18 –, juris, Rn. 97.

Vor diesem Hintergrund kann auch trotz des Umstandes, dass die Bauaufsichtsbehörde zuvor über 30 Jahre lang nicht gegen die (Dauer-)Wohnnutzung im Gebiet S. eingeschritten war, entgegen der vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht nicht von einer Verfestigung des tatsächlich vorhandenen Zustands gesprochen werden, der bei einer Betrachtung nach § 34 BauGB maßgeblich wäre. Andernfalls würde ausgeblendet, dass die behördliche Vorgehensweise inzwischen darauf ausgerichtet ist, perspektivisch wieder einen dem geltenden Bebauungsplan entsprechenden Zustand im Gebiet herzustellen. Eine Verfestigung in der Form, dass die gegenwärtige (Dauer-)Wohnnutzung auf Dauer fortbestehen kann, ist gerade nicht eingetreten.

Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ergänzend erwogen hat, bei der Beurteilung des Ortsteilbegriffs nach dem RPD könnte der Verweis auf § 34 BauGB derart reduziert zu verstehen sein, dass ausschließlich auf die vorhandene Situation unabhängig von ihrer Duldung durch die zuständigen Behörden abzustellen wäre, so teilt die Kammer diese Auffassung nicht. Eine solche Lesart hätte zur Folge, dass es allein die Bauherren bzw. Nutzer durch ihre Art der Errichtung bzw. Nutzung von Gebäuden in der Hand hätten, das Vorhandensein eines Ortsteils und damit die Möglichkeiten einer Siedlungsentwicklung im Freiraum zu steuern.

Kann demnach im Rahmen einer Betrachtung nach § 34 BauGB die formell illegale, wenngleich hier überwiegend ausgeübte (Dauer-)Wohnnutzung nicht maßgeblich sein, da sie nicht auf Dauer Bestand haben wird,

so im Ergebnis auch OVG NRW, Beschluss vom 25. Oktober 2021 – 10 A 3199/20 –, juris, Rn. 13 ff.,

ist ausschließlich auf die (ursprünglich genehmigte und noch teilweise fortbestehende) Nutzung der Gebäude als Wochenendhäuser abzustellen. Wochenendhäuser gehören jedoch zu jenen Baulichkeiten, die zu Freizeitzwecken nur vorübergehend genutzt werden und daher im Regelfall nicht zur Bebauung im Sinne des § 34 BauGB gehören.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2002 – 4 B 30/02 –, juris, Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2006 – 7 A 4947/05 –, juris, Rn. 46.

Gleichwohl wäre bei einer Beurteilung des Gebiets nach § 34 BauGB das Vorliegen eines Ortsteils trotz des Umstandes, dass zur relevanten Bebauung aus den bereits näher dargelegten Gründen lediglich vorübergehend genutzte Gebäude (Wochenendhäuser) gehören, nicht völlig ausgeschlossen. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt insoweit Raum für abweichende Fallgestaltungen. In begründeten Einzelfällen kann auch ein Gebäude, das nur vorübergehend dem Aufenthalt von Menschen dient, nach Art und Gewicht eine den städtebaulichen Charakter der Umgebung mitbestimmende Baulichkeit darstellen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2002 – 4 B 30/02 –, juris, Rn. 3.

So kann etwa eine größere Ansammlung von Wochenendhäusern im Einzelfall einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB bilden, wenn sie sich bei einheitlicher Gebietsstruktur faktisch wie ein aufgrund eines Bebauungsplans entstandenes Baugebiet im Sinne des Baugesetzbuchs und der Baunutzungsverordnung darstellt (faktisches Sondergebiet, § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 10 Abs. 1 der Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke – BauNVO).

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2011 – 2 A 2137/10 –, juris, Rn. 16, sowie Urteil vom 23. Oktober 2006 – 7 A 4947/05 –, juris, Rn. 71.

Ein solcher (planungsrechtlicher) Ausnahmefall könnte hier bei einer Beurteilung des Gebiets nach § 34 BauGB vorliegen. Die als Wochenendhäuser genehmigte Bebauung füllt gleichmäßig einen vergleichsweise eng begrenzten Bereich auf. Ihre Anordnung stellt sich nicht als zusammenhang- oder regellose Streubebauung dar. Berücksichtigt man sämtliche der 126 bestehenden Gebäude ungeachtet ihrer inzwischen teilweise geänderten Nutzung, so hätte diese Zahl im Hinblick auf die Siedlungsstruktur im Gemeindegebiet der Klägerin, die diese schriftsätzlich näher dargelegt hat und die im Übrigen aus dem im Internet frei zugänglichen Plan- und Luftbildmaterial (google maps, tim-online) ersichtlich ist, auch das für einen Ortsteil erforderliche Gewicht.

Damit ist allerdings noch nichts dazu gesagt, ob auch bei der Beantwortung der Frage, ob ein Ortsteil im Sinne des RPD vorliegt, Raum für eine solche abweichende Fallgestaltung in Form eines faktischen Sondergebiets ist.

Die Begriffsbestimmung in Ziffer 1.3 des Plans entspricht zwar – wie bereits dargelegt – der gängigen Definition eines Ortsteils nach § 34 BauGB; ferner wird unter der Überschrift „Außenbereich“ in Kapitel 1.3 ausgeführt, dass die Begriffe „Außenbereich“, „qualifizierter Bebauungsplan“ und „im Zusammenhang bebauter Ortsteil“ insgesamt im Sinne des BauGB zu verstehen sind.

Es spricht jedoch einiges dafür, dass der Plangeber damit nur die Anwendbarkeit der planungsrechtlichen Grundsätze zu § 34 BauGB erreichen wollte (unter anderem: Maßgeblichkeit der Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen), nicht aber auch die der in diesem Zusammenhang von der Rechtsprechung entwickelten Ausnahmen. Für eine solche Einschränkung ließe sich die Formulierung des Ziels Z1 in Kapitel 3.1.1 anführen. Dort heißt es: „In den zeichnerisch nicht als Siedlungsraum dargestellten Ortsteilen ist die städtebauliche Entwicklung auf den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung und Betriebe auszurichten“. Das Vorhandensein einer ortsansässigen Bevölkerung ist in nur vorübergehend genutzten Baulichkeiten von vorneherein nicht denkbar. Denn mit ortsansässiger Bevölkerung ist die Bevölkerung gemeint, die dem Wohnplatz angehört, der entwickelt werden soll.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2021 – 7 D 105/19.NE –, juris, Rn. 47.

An einem solchen „Wohnplatz“ fehlt es bei einem aus Wochenendhäusern bestehenden Gebiet. Das ergibt sich bereits unmittelbar aus dem Wortlaut und findet eine zusätzliche Stütze in § 32 Abs. 5 Satz 2 der Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes (LandesplanungsgesetzDVO – LPlG DVO), wonach Wohnplätze auf dauerhaftes Wohnen ausgerichtet sind.

b) Ob vor diesem Hintergrund abweichende bauplanungsrechtliche Fallgestaltungen bei der Auslegung des Ortsteilbegriffs im Sinne des RPD überhaupt berücksichtigen werden können, muss hier aber letztlich nicht abschließend entschieden werden.

Denn selbst wenn man im Rahmen der Beurteilung des Ortsteilcharakters auch die zu § 34 BauGB entwickelten Ausnahmen und abweichenden Fallgestaltungen berücksichtigen und faktische Sondergebiete als Ortsteile im Sinne des RPD anerkennen würde, scheitert die Vereinbarkeit der Planung der Klägerin mit dem Ziel Z1 in Kapitel 3.1.1 des RPD jedenfalls am fehlenden Bedarf für eine (erstmalige) Ausweisung des Gebiets als Wohnbaufläche.

Das Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD sieht – wie bereits dargelegt – vor, dass in den zeichnerisch nicht als Siedlungsraum dargestellten Ortsteilen die städtebauliche Entwicklung auf den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung und Betriebe auszurichten ist.

Ausweislich der Erläuterungen zu Ziel Z1 können in diesen Ortsteilen Bauflächen und Baugebiete bauleitplanerisch dargestellt werden, die sich am Bedarf der in diesen Ortsteilen ansässigen Bevölkerung (natürliche Bevölkerungsentwicklung) orientieren. Damit wird der Wohnraumbedarf der ortsansässigen Bevölkerung gewährleistet (Eigenentwicklung).

In dem hier – möglicherweise – vorliegenden (ausnahmsweisen) Fall, dass ein Wochenendhausgebiet aufgrund seiner Größe und seines Gewichts im Einzelfall aus sich heraus bereits einen Ortsteil darstellt, fehlt es jedoch an einer dort im Rechtssinne „ansässigen Bevölkerung“, ferner besteht dort von vorneherein kein Bedarf an „Wohnraum“.

Ein solcher Bedarf lässt sich auch nicht aus dem Umstand konstruieren, dass die vorhandene Bebauung seit Längerem überwiegend zu Dauerwohnzwecken genutzt wird. Diese Form der Nutzung – die bereits bei der Beurteilung des Ortsteilcharakters in jedem Fall auszublenden war – muss aufgrund ihrer fehlenden planungsrechtlichen Grundlage auch bei der Ermittlung des Bedarfs außen vor bleiben. Bei einer bestehenden, deutlich verdichteten Bebauung kann ein entsprechender Bedarf nur angenommen werden, wenn sie planungsrechtlich zulässig (oder zumindest auf Dauer geduldet) ist.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 23. März 2006 – 9 K 1052/05 –, juris, Rn. 74 und 79.

Dass auf diese Weise trotz des (hier zumindest nicht auszuschließenden) Vorhandenseins eines Ortsteils im Sinne des § 34 BauGB die Planungsmöglichkeiten der Gemeinden in Bezug auf ein bestehendes Sondergebiet, das der Erholung dienen soll, eingeschränkt werden, steht auch nicht in Widerspruch zu der durch Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) und Art. 78 Abs. 2 der Landesverfassung Nordrhein-Westfalen (LV NRW) garantierten Planungshoheit. Der dadurch entstehende Eingriff in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ist gerechtfertigt.

Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 2 LV NRW stehen der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) nicht prinzipiell entgegen. Die kommunale Selbstverwaltung ist nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. April 2014 – 4 BN 3.14 –, juris, Rn. 7.

Gesetze im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG (bzw. Art. 78 Abs. 2 LV NRW) sind dabei nicht nur förmliche Gesetze, sondern auch untergesetzliche Rechtsnormen, sofern sie auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhen. Derartigen Eingriffen sind jedoch Grenzen gesetzt. Der Kernbereich der Selbstverwaltung darf nicht angetastet werden. Außerhalb des Kernbereichs sind das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot zu beachten.

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 1. Dezember 2020 – 10/19 –, juris, Rn. 65.

In Anwendung dessen ist die Annahme der Unvereinbarkeit der Planung der Klägerin mit dem Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD aufgrund einer fehlenden ortsansässigen Bevölkerung im Rechtssinne (und damit zugleich eines entsprechenden Bedarfs) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Weder wird der Kernbereich der Selbstverwaltung angetastet noch liegt eine unverhältnismäßige Einschränkung der Planungshoheit vor. Zum einen wird der Ortsteilcharakter des Vorhandenen nicht aufgrund eines von § 34 BauGB abweichenden Verständnisses davon, welches Gewicht einem Ortsteil zukommen muss, in Frage gestellt,

vgl. zu einem solchen Fall: OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2006 – 7 A 1862/06 –, juris, Rn. 42.

Zum anderen ist die städtebauliche Entwicklung der Klägerin durch die hier vertretene Auslegung des Ziels Z1 nicht abgeschnitten. Es mag zutreffen, dass – wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat – künftig durch die sukzessive Wirkung der von der Bauaufsichtsbehörde angewendeten Stichtagsregelung neuer Planungsbedarf an anderen Stellen im Gemeindegebiet ausgelöst wird, um den Wohnraumansprüchen der Personen, die sich nicht mehr (neu) im Gebiet S. niederlassen können, gerecht zu werden. Ebenso mag es zutreffen, dass die dann notwendigen Planungsprozesse aufwändig und komplex sein können. Die Klägerin hat jedoch nicht geltend gemacht, dass die Ausweisung neuer oder die Erweiterung vorhandener Wohnbauflächen an anderen Stellen im Gemeindegebiet nicht möglich ist. Hierfür ist auch sonst nichts ersichtlich.

Vgl. zur Verhältnismäßigkeit einer Einschränkung der Planungshoheit, die die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde im Übrigen unberührt lässt: OVG NRW, Urteil vom 18. Oktober 2013 – 10 D 4/11.NE –, juris, Rn. 69.

Ebenso ergeben sich keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass im Gebiet S. selbst durch die fehlende Ausweisung als Wohnbaufläche für die Klägerin planungsrechtlich nicht zu bewältigende städtebauliche Missstände drohen. Der Bebauungsplan Nr. 000 gilt fort; die vorhandene Bebauung ist als Wochenendhausbebauung weiter nutzbar. Ob dies mit Werteinbußen für die gegenwärtigen Eigentümer der Gebäude einhergeht, ist im Hinblick auf die Planungshoheit der Klägerin nicht von Bedeutung.

Im Übrigen entspricht die Ausrichtung der gewollten städtebaulichen Entwicklung der Ortsteile am Bedarf der ansässigen Bevölkerung den nicht zu beanstandenden Zielsetzungen, die städtebauliche Entwicklung in den Gemeinden auf die Siedlungsschwerpunkte zu konzentrieren und insbesondere die siedlungsnahen Freiräume so weit wie möglich als solche zu erhalten. Einer davon losgelösten Planung sind enge Grenzen gesetzt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Oktober 2013 – 10 D 4/11.NE –, juris, Rn. 55.

Diese Grenzen sind bei der erstmaligen Ausweisung einer Wohnbaufläche im Freiraum abseits bereits vorhandener (legaler) Wohnbauflächen – wie hier – erkennbar überschritten.

2. Die geplante Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin steht zudem in Widerspruch zu den Zielen 2-3 und 2-4 des LEP.

Ziel 2-4 des LEP sieht vor, dass in den im regionalplanerisch festgelegten Freiraum gelegenen Ortsteilen unter Berücksichtigung der Erfordernisse der Landschaftsentwicklung und des Erhalts der landwirtschaftlichen Nutzfläche eine bedarfsgerechte, an die vorhandene Infrastruktur angepasste Siedlungsentwicklung möglich ist.

Es kann in diesem Zusammenhang (abermals) offenbleiben, ob das Gebiet S. einen Ortsteil im Sinne des Ziels 2-4 des LEP darstellt. Denn selbst wenn man einen Ortsteil auf der Grundlage der genehmigten Wochenendhausnutzung raumordnungsrechtlich anerkennen wollte, stellt die erstmalige Ausweisung einer Wohnbaufläche im Gebiet S. keine bedarfsgerechte Siedlungsentwicklung im Sinne des Ziels 2-4 des LEP dar.

Im Ergebnis zielt (auch) das Ziel 2-4 des LEP darauf ab, einem wachsenden Flächenbedarf der Bewohner bereits vorhandener Wohnsiedlungen zu begegnen. Dies wird bei einer Betrachtung der Erläuterungen zu Ziel 2-4 des LEP besonders deutlich. Dort wird ausgeführt, dass eine bedarfsgerechte Entwicklung bezogen auf einen Ortsteil regelmäßig bedeutet, dass der natürlichen Bevölkerungsentwicklung im Ortsteil, abnehmenden Belegungsdichten von Wohnungen, steigenden Wohnflächenansprüchen der Einwohner oder Sanierungs- oder Umstrukturierungsmaßnahmen im Baubestand z.B. zur Beseitigung städtebaulicher Missstände durch die Ausweisung zusätzlicher Wohnbauflächen Rechnung getragen werden kann. Darüber hinaus ist in diesen Ortsteilen eine städtebauliche Abrundung oder Ergänzung von Wohnbauflächen im Rahmen der Tragfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur möglich.

Nicht hiervon gedeckt ist die erstmalige Ausweisung von Wohnbauflächen im Freiraum abseits von bereits vorhandenen Wohnbauflächen, da es sich weder um „zusätzliche“ Wohnbauflächen noch um die „Abrundung oder Ergänzung“ von Wohnbauflächen handelt. Auf eine solche erstmalige Ausweisung einer Wohnbaufläche im Freiraum abseits von bereits vorhandenen Wohnbauflächen läuft jedoch die beabsichtigte Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin hinaus. Dass die entsprechenden Wohngebäude nicht neu errichtet werden müssten, sondern bereits vorhanden und (abweichend von den geltenden Festsetzungen der Bauleitpläne der Klägerin) in Nutzung sind, ändert daran nichts. Andernfalls könnte die raumordnerisch nicht gewollte Schaffung isolierter neuer Wohnbauflächen im Freiraum dadurch umgangen werden, dass entsprechende Gebäude zunächst formell illegal errichtet bzw. genutzt werden und diese Nutzung dann nachträglich bauleitplanerisch legalisiert wird.

Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, der Umstand, dass sich Ziel 2-4 des LEP nur zu Erweiterungen bzw. Abrundungen und Ergänzungen vorhandener Wohnbauflächen verhalte, zeige gerade, dass das Ziel der hier geplanten erstmaligen Ausweisung einer Wohnbaufläche nicht entgegenstehe, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Bei dem Ziel 2-4 des LEP handelt es sich um eine Ausnahme zu dem Grundsatz, dass sich die Siedlungsentwicklung der Gemeinden innerhalb der regionalplanerisch festgelegten Siedlungsbereiche (also nicht im Freiraum) vollziehen soll, vgl. Satz 2 und 3 des Ziels 2-3 des LEP. Eine Siedlungsentwicklung im Freiraum ist demzufolge ausschließlich in dem in Ziel 2-4 (sowie in Satz 4 des Ziels 2-3) geregelten Umfang möglich. Würde die Neuausweisung von Wohnbauflächen im Freiraum ohne die in diesen Ausnahmevorschriften formulierten Einschränkungen freigegeben, würde dies den Grundsatz der Konzentration der Siedlungsentwicklung auf den Siedlungsbereich konterkarieren.

Auch die Ausführungen des Plangebers des LEP im Rahmen der Erwiderung zur Stellungnahme der Bürgerinitiative S. in der Synopse der Stellungnahmen der institutionellen Beteiligten zur Änderung des LEP vom 6. August 2019,

abrufbar unter: https://www.wirtschaft.nrw/sites/default/files/documents/lep-ae_-_synopse_zu_stgn_institutioneller_beteiligter_-_k-beschluss_19-02-2019.pdf,

legen keine andere Einordnung nahe. Dort heißt es zwar, im Rahmen des Ziels 2-4 beständen Möglichkeiten [einer Umwandlung] für solche Ferien- und Wochenendhausgebiete, die in oder unmittelbar anschließend an im regionalplanerischen Freiraum gelegenen Ortsteilen liegen (Seite 207 der Synopse). Damit ist jedoch ersichtlich nicht der (ausnahmsweise) Fall gemeint, dass das Wochenendhausgebiet aufgrund seiner Größe und seines Gewichts im Einzelfall aus sich heraus bereits einen Ortsteil darstellt. Die Erwiderung knüpft vielmehr an den Regelfall an, wonach die für das Vorhandensein eines Ortsteils maßgebliche Bebauung dem ständigen Aufenthalt von Menschen dient. Nur wenn das Ferien- oder Wochenendhausgebiet in oder an einem Ortsteil mit einer derartigen Regelbebauung liegt, ermöglicht das Ziel 2-4 dessen Umwandlung in ein (Dauer-)Wohngebiet. Das zeigt nicht zuletzt die zusammenfassende Erwägung des Plangebers im Rahmen der Erwiderung, wonach für eine solche Umwandlung vorausgesetzt wird, dass das umgewandelte Gebiet in eine geordnete Siedlungsentwicklung integriert werden kann. Eine solche Integration kann nur erfolgen, wenn vor der Umwandlung überhaupt (bauleitplanerisch) eine dauerhaft bewohnte Siedlung vorhanden ist.

Eine weitergehende (teilweise auch erstmalige) Darstellung von Wohnbauflächen im Freiraum ermöglicht lediglich die Ausnahmeregelung in Satz 4 des Ziels 2-3 des LEP. Soweit dort unter dem dritten Spiegelstrich vorgesehen ist, dass im Freiraum Bauflächen und -gebiete dargestellt und festgesetzt werden können, wenn es sich um die angemessene Weiterentwicklung vorhandener Standorte von überwiegend durch bauliche Anlagen geprägten Erholungs-, Sport-, Freizeit- und Tourismuseinrichtungen einschließlich der Ferien- und Wochenendhausgebiete handelt, ist diese Regelung jedoch – insoweit zwischen den Beteiligten unstreitig – für die bauleitplanerische Umwandlung eines Wochenendhausgebiets in eine Wohnbaufläche bzw. ein Wohngebiet nicht einschlägig (vgl. hierzu die Erläuterungen zu Ziel 2-3).

Dass der Plangeber des LEP eine geordnete Siedlungsentwicklung in Bezug auf die Umwandlung formell illegal genutzter Wochenendhausgebiete nur für möglich hält, wenn diese nicht isoliert von sonstigen Siedlungen im Freiraum liegen, zeigt letztlich auch Ziel 6.6-2 des LEP, wonach neue Ferien- und Wochenendhausgebiete bzw. -bereiche unmittelbar anschließend an Allgemeine Siedlungsbereiche festzulegen sind. Damit soll gewährleistet werden, dass bei künftigen Fehlentwicklungen (in Form einer ungenehmigten Dauerwohnnutzung) eine geordnete Siedlungsentwicklung ermöglicht werden kann (vgl. Seite 210 der Synopse).

C. Der erste Hilfsantrag ist – in der nach der teilweisen Klagerücknahme verbleibenden Fassung – zulässig, aber nicht begründet.

Der Bescheid der Bezirksregierung Y vom 19. August 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung eines Zielabweichungsbescheides betreffend das Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD.

Gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG soll die zuständige Raumordnungsbehörde einem Antrag auf Abweichung von einem Ziel der Raumordnung stattgeben, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden.

Beide Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Die Abweichung vom Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD ist raumordnerisch nicht vertretbar.

Die raumordnerische Vertretbarkeit einer Abweichung setzt voraus, dass sie planbar gewesen wäre, also die mit der Zielabweichung angestrebte Rechtslage auch dann hätte erreicht werden können, wenn der Weg der Planung statt der Abweichung beschritten worden wäre.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juli 2018 – 7 B 15.17 –, juris, Rn. 13; Kment, in: ders., Raumordnungsgesetz, 1. Auflage 2019, § 6, Rn. 68 m.w.N.

Denkbar wäre vorliegend – zumindest im Ansatz – gewesen, den Bereich des Wochenendhausgebiets S. zeichnerisch als Siedlungsraum darzustellen, um eine Vereinbarkeit mit dem Ziel Z1 des Kapitels 3.1.1 des RPD zu erreichen. Bei Beibehaltung der letztlich gewählten zeichnerischen Darstellung als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich hätte ferner eine abweichende Formulierung der textlichen Darstellung des Ziels Z1 erfolgen können, die in Fällen wie dem des Wochenendhausgebiets S. Raum für eine weitergehende Siedlungsentwicklung im Freiraum gelassen hätte.

Allerdings können nur solche Gründe eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine bindende Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. Juli 2012 – 3 S 351/11 –, juris, Rn. 54; Kümper, Grundprobleme der Abweichung von Zielen der Raumordnung – Teil 1: Grundlagen und materielle Voraussetzungen, UPR 2021, 121 ff.

Dies zugrunde gelegt steht der begehrten Zielabweichung entgegen, dass der Plangeber im Rahmen des ersten Änderungsverfahrens, abgeschlossen mit der Bekanntmachung am 26. November 2020, bewusst davon abgesehen hat, die (raumordnungs-)rechtlichen Rahmenbedingungen dafür zu schaffen, um ein dauerhaftes Wohnen in dafür geeigneten Wochenend- und Ferienhausgebieten wie J.-S. zu ermöglichen (vgl. 1. Regionalplanänderung, Nr. 00 – Kommunaltabelle Kreis Y., Seite 6 ff.),

abrufbar unter: https://www.brd.nrw.de/system/files/migrated_documents/rpd_aen_01_Anlage_8 _Tabelle _12-03-20_60ad322a9f396.pdf.

In diesem Zusammenhang hat sich der Plangeber nicht darauf beschränkt, die Möglichkeit einer Darstellung des Gebiets als Allgemeiner Siedlungsbereich in der zeichnerischen Darstellung des RPD zu prüfen (und zu verneinen), sondern hat ferner erwogen, Dauerwohnen in Ferien- oder Wochenendhausgebieten durch textliche Ausnahmen oder sonstige Ansätze zu ermöglichen, dem aber mit Verweis auf die Ziele 2-3 und 2-4 des LEP eine Absage erteilt. Die Annahme entgegenstehender Ziele des LEP ist dabei entgegen der Ansicht der Klägerin zutreffend gewesen; auf die entsprechenden Ausführungen unter B.II.2. wird Bezug genommen.

Sind dementsprechend die zeichnerische Darstellung des fraglichen Gebiets und die textliche Zielfestlegung „im Angesicht des Falles“ für diesen konkreten Fall so und nicht anders gewollt, ist für eine Zielabweichung kein Raum.

Vgl. in Bezug auf die – nach den Tatbestandsvoraussetzungen vergleichbare – Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB: BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1972 – IV C 69.70 –, juris, Rn. 29; OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2004 – 10 A 4840/01 –, juris, Rn. 54.

Darüber hinaus berührt die Abweichung vom Ziel Z1 im Kapitel 3.1.1 des RPD die Grundzüge der Planung.

Wann die Grundzüge der Planung berührt sind, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss – soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein – durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – 4 C 8.10 –, juris, Rn. 26.

Letzteres ist vorliegend jedenfalls seit dem ersten Änderungsverfahren zum RPD nicht mehr der Fall, da dem Plangeber seither – konkret für den Fall des Gebiets S. – der Grund für die nunmehr begehrte Abweichung bekannt war, der Inhalt der Abweichung aber ausdrücklich nicht von ihm gewollt war. Insofern ist es entgegen der Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch ohne Belang, dass die Frage der isolierten Ausweisung einer faktisch vorhandenen Wohnbebauung im RPD nicht ausdrücklich geregelt ist. Seine Schlussfolgerung, aus diesem Grund könnten die Grundzüge der Planung nicht berührt sein, trifft nicht zu, da eine solche Ausweisung jedenfalls in Bezug auf das Gebiet S. gerade nicht vom planerischen Wollen gedeckt ist.

Unabhängig davon ist ein Berührtwerden der Grundzüge der Planung regelmäßig dann indiziert, wenn die Abweichung aus Gründen begehrt wird, die für eine Vielzahl gleich gelagerter Fälle gelten.

Vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 28. Juni 2005 – 12 A 8/05 –, juris, Rn. 221; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. Juli 2012 – 3 S 351/11 –, juris, Rn. 61; Kment, a.a.O., § 6, Rn. 73.

Eine solche Indizwirkung ist hier gegeben. Der Beklagte hat – von der Klägerin unwidersprochen – dargelegt, dass im Planungsraum Y 13 Wochenend- und Ferienhausgebiete bekannt sind, in denen dauergewohnt wird. Allein im Kreis Y. gibt es mehrere Fälle, die – auch im Hinblick auf das Einschreiten der Bauordnungsbehörde auf der Grundlage einer Stichtagsregelung – mit dem Gebiet S. vergleichbar sind. Aufgrund dieser Vergleichbarkeit könnte eine Zielabweichung zugunsten der Klägerin Vorbildwirkung entfalten.

Da bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Zielabweichung nicht vorliegen, erübrigen sich Ausführungen zur von der Klägerin aufgeworfenen Frage nach einer Ermessensreduzierung auf Null.

D. Der zweite Hilfsantrag ist ebenfalls zulässig, aber nicht begründet.

Es fehlt – wie vorstehend erläutert – bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Zielabweichung, sodass es auf etwaige Fehler bei der Ermessensausübung, die einen Bescheidungsausspruch gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO rechtfertigen würden, vor diesem Hintergrund nicht mehr ankommt.

E. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Soweit das Verfahren eingestellt wurde, ist die Entscheidung – einschließlich der zugehörigen Kostenentscheidung – unanfechtbar. Im Übrigen kann gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt. Das Gericht orientiert sich bei der Bemessung der Bedeutung der Sache für die Klägerin am Mindestbetrag des für eine Verpflichtungsklage auf Genehmigung eines Flächennutzungsplans vorgesehenen Streitwertrahmens (vgl. Ziffer 9.9 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 sowie Ziffer 9 des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22.01.2019).

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.