Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7. Kammer — 7 K 4532/20

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Festsetzung eines Umlagebetrages für den Ausgleichsfonds für die Pflegeberufeausbildung.

Die Klägerin betreibt seit dem 1. Oktober 2015 einen ambulanten Pflegedienst, der auf eine häusliche 24-Stunden-Betreuung und -Pflege spezialisiert ist. Das Konzept der Klägerin sieht vor, dass eine Pflegehilfskraft von den insgesamt etwa 170 bei ihr beschäftigten Pflegehilfskräften bei dem jeweiligen Pflegebedürftigen einzieht und diesen pflegt und betreut. Der in die Pflege eingewiesene Pflegehelfer erbringt grundpflegerische Alltagshilfen, Betreuungsleistungen sowie hauswirtschaftliche Leistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI). Leistungen der häuslichen Krankenpflege nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch (SGB V) erbringt die Klägerin nicht.

Auf dem Internetauftritt der Klägerin ist u.a. veröffentlicht:

(…)

Vgl. Internetauftritt der D. GmbH, https://www.D. .com/; letzter Abruf am Tag der Entscheidung.

Am 15. Dezember 2019 waren in Nordrhein-Westfalen 70.278,57 Vollzeitäquivalente (VZÄ) der Pflegefachkräfte in stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen beschäftigt bzw. eingesetzt, wobei 29.285,13 VZÄ der Pflegefachkräfte auf den ambulanten Sektor entfielen. 13.032,64 VZÄ der Pflegefachkräfte waren hierbei in der ambulanten Pflege nach dem SGB XI tätig. In der ambulanten Pflege nach dem SGB XI wurden insgesamt 24.935.114.480,94 Punkte abgerechnet.

In dem am 3. Juni 2019 ausgefüllten Mantelbogen machte die Klägerin Angaben zu ihrer Einrichtung und willigte in eine elektronische Bescheidbekanntgabe ein. Mit Umlagemeldung für das Jahr 2021 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass in ihrer Einrichtung zum 15. Dezember 2019 3,00 VZÄ der Pflegefachkräfte beschäftigt würden, wobei 2,87 VZÄ der Pflegefachkräfte auf Pflegeleistungen nach dem SGB XI entfallen würden. Die Klägerin habe im Jahr 2019 Erträge nach dem SGB XI in Höhe von 2.843.957,- EUR erwirtschaftet. Für das Jahr 2019 habe sie gemäß der zu diesem Zeitpunkt geltenden Vergütungsvereinbarung einen Punktewert von 0,04 EUR vereinbart. Mit ihrer Prognosemeldung für das Jahr 2021 teilte die Klägerin mit, dass sie im Jahr 2020 keine Auszubildenden beschäftigte und Ausbildungen auch für das Jahr 2021 nicht beabsichtige. Mit Schriftsatz vom 24. Juni 2022 teilte die Klägerin hingegen mit, dass sie zum 15. Dezember 2019 zwei Pflegefachkräfte in Vollzeit beschäftigt habe.

Die Bezirksregierung N1. setzte für das Finanzierungsjahr 2021 den gesamten Finanzierungsbedarf für die Pflegeausbildung im Land Nordrhein-Westfalen auf 911.151.020,58 EUR fest. Gemäß eines Anteils von 30,2174 % setzte sie ferner einen Betrag in Höhe von 275.326.148,49 EUR für Pflegeeinrichtungen fest.

Unter dem 20. Oktober 2020 setzte der Landschaftsverband Westfalen-Lippe (LWL) gegenüber der Klägerin einen zu zahlenden Ausgleichsbetrag für das Erhebungsjahr 2021 in Höhe von 296.519,76 EUR fest.

Mit Bescheid vom 10. November 2020 setzte die Bezirksregierung N1. gegenüber der Klägerin für das Jahr 2021 einen monatlich zu zahlenden Umlagebetrag in Höhe von 15.781,45 EUR fest. Zur Begründung führte sie insbesondere aus: Der Finanzierungsbedarf werde anteilig durch Krankenhäuser, Pflegeeinrichtungen, das Land Nordrhein-Westfalen, die soziale Pflegeversicherung und die private Pflegepflichtversicherung aufgebracht. Der auf die Pflegeeinrichtungen fallende Finanzierungsanteil betrage 30,2174 % des gesamten Finanzierungsbedarfs. Der durch die Pflegeeinrichtungen aufzubringende Finanzierungsbedarf werde auf die beiden Sektoren der voll- und teilstationären Pflegeeinrichtungen sowie der ambulanten Pflegeeinrichtungen aufgeteilt. Maßgeblich für diese Aufteilung sei das am 15. Dezember 2019 bestehende Verhältnis der Zahl der in den jeweiligen Sektoren beschäftigten und eingesetzten Pflegefachkräfte zur Gesamtzahl der Pflegefachkräfte in den beiden Sektoren. Bei ambulanten Pflegeeinrichtungen werde bei dieser Aufteilung nur der Anteil an Pflegefachkräften berücksichtigt, der auf Pflegeleistungen nach dem SGB XI entfalle. Der auf die einzelne ambulante Einrichtung entfallende Anteil bemesse sich nach dem Verhältnis der nach dem SGB XI abgerechneten Punkte oder Zeitwerte zur Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte im ambulanten Sektor. Wegen der konkreten Berechnung des Beklagten wird auf die dem Bescheid beigefügten Anlagen verwiesen (Bl. 9 f. der Gerichtsakte). Der Bescheid war im Onlineportal PFAU.NRW für die Klägerin abrufbar.

Hiergegen hat die Klägerin am 26. November 2020 Klage erhoben und am 26. Januar 2021 einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes (Az. 7 L 104/21) gestellt, den die Kammer mit Beschluss vom 9. März 2021 abgelehnt hat. Die dagegen von der Klägerin erhobene Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) durch Beschluss vom 22. September 2021 (9 B 458/21) zurückgewiesen.

Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin insbesondere vor: Umlagebeträge seien nur von den Einrichtungen zu leisten, die dazu in der Lage seien, eine Pflegeausbildung anzubieten. Das von ihrer Pflegeeinrichtungen betriebene besondere Konzept der 24-Stunden-Pflege erlaube es ihr jedoch nicht, Ausbildungsplätze anzubieten, da die Auszubildenden dann ebenfalls bei den Pflegebedürftigen einziehen müssten. Dies würde jedoch mit den Interessen der Auszubildenden kollidieren. Ferner sei eine Anleitung durch eine Fachkraft nicht gewährleistet, da die Leistungen vor Ort durch Pflegehelfer und nicht durch Pflegefachkräfte erbracht würden. Die Pflegefachkräfte übernähmen nur sporadische Pflegevisiten und Pflegeeinweisungen mit Praxisanleitungen für die Pflegehilfskräfte je nach Notwendigkeit. Außerdem bestünden Kollisionen zwischen der praktischen und theoretischen Ausbildung. Weiterhin biete sie durch ihre Pflegehelfer auch Leistungen an, für die eine Pflegefachkraft überqualifiziert sei und die nicht Gegenstand der Pflegeausbildung seien.

Ihre Einrichtung stelle ferner keine Einrichtung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Pflegeberufe (Pflegeberufegesetz – PflBG) dar. Nach dem Wortlaut der Norm müssten die entsprechenden Einrichtungen sowohl nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V zugelassen sein. Sie selbst sei jedoch nicht nach dem SGB V zugelassen. Sinn und Zweck der Norm bestehe darin, die Pflegeausbildung attraktiver zu machen. Eine Ausbildungsdurchführung sei ihr jedoch aufgrund ihres Konzepts und ihrer mangelnden Zulassung nach dem SGB V nicht möglich. Ferner könne sie auch keine Trägerin der praktischen Ausbildung sein, da sie keine Pflegeschule betreibe und auch keinen Vertrag mit einer solchen habe.

Weiterhin sei es ihr nicht möglich, den Umlagebetrag zu refinanzieren; ihr drohe Zahlungsunfähigkeit und Insolvenz. Sie erhalte keine Ausgleichszuweisungen, was eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber ausbildenden Einrichtungen darstelle, die eine solche Ausgleichszuweisung erhalten würden. Dies führe auch zu Wettbewerbsnachteilen gegenüber anderen Pflegediensten, da sie gezwungen sei, den Umlagebetrag an ihre Kunden weiterzugeben. Dies könne sie jedoch nicht tun, da ansonsten die Gefahr bestehe, dass viele Patienten aus Kostengründen die Verträge kündigen würden. Außerdem stehe sie auch im Wettbewerb mit ausländischen Firmen, die keine Abgaben leisten würden.

Außerdem habe sie durch den Bescheid des LWL vom 20. Oktober 2020 einen Ausgleichsbetrag zu zahlen. Da dies im Rahmen des durch die Bezirksregierung N1. festgesetzten Umlagebetrages nicht mindernd berücksichtigt worden sei, liege ein Verstoß gegen § 29 Abs. 4 PflBG vor.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Bezirksregierung N1. vom 10. November 2020 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt er insbesondere vor: Die Einrichtung der Klägerin müsse an der Finanzierung der Kosten der Pflegeausbildung teilnehmen. Der Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG sei so auszulegen, dass die jeweilige ambulante Pflegeeinrichtungen nicht sowohl nach dem SGB V als auch nach dem SGB XI zugelassen sein müsse. Auch sei die Klägerin bereits nach der Vorgängerregelung des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz – AltPflG) dazu befähigt, Ausbildungen durchzuführen, weswegen sie auch durch den LWL zu einer Leistung herangezogen worden sei. Der Bescheid des LWL regele die Ausbildung nach dem AltPflG und habe keine unmittelbaren Auswirkungen auf den nach dem PflBG festzusetzenden Umlagebetrag. Mit der Beschäftigung einer ausgebildeten Pflegefachkraft sei auch jede Pflegeeinrichtung in der Lage, eine Pflegeausbildung anzubieten. Es sei nicht von Bedeutung, ob das Konzept der Klägerin für Auszubildende „attraktiv“ sei oder ob überwiegend Pflegehelfer beschäftigt würden. Jedenfalls sei es der Klägerin möglich, im Rahmen ihres Konzepts geeignete Zeiten für die Durchführung der praktischen Ausbildung zu definieren; Kollisionen mit der theoretischen Ausbildung seien durch entsprechende Zeitplanung zu begegnen.

Die Klägerin könne die Umlagebeträge ferner durch Ausbildungszuschläge refinanzieren. Dies sei vom Gesetzgeber intendiert und auch in § 28 Abs. 2 PflBG zum Ausdruck gebracht worden. Da auch andere Pflegeeinrichtungen den Umlagebetrag an ihre Patienten weitergäben, bestehe kein Wettbewerbsnachteil für die Klägerin. Sie könne auch jederzeit Ausbildungsverträge und einen Vertrag mit einer Pflegeschule abschließen, sodass auch sie Ausgleichszuweisungen erhalten würde. Die Ausgleichszuweisungen würden ferner allein dazu dienen, die Ausbildungskosten zu decken. Sie seien zweckgebunden für die Ausbildung und nicht zur Deckung anderer Kosten zu verwenden. Die Erhebung des Umlagebetrages verstoße auch nicht gegen § 29 Abs. 4 PflBG, da es sich bei den Umlagebeträgen nicht um Ausbildungskosten handele. Die Norm beziehe sich allein auf Ausgleichszuweisungen, nicht jedoch auf Umlagebeträge.

Der Umlagebetrag sei auch korrekt berechnet worden. Insbesondere stünden § 12 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 S. 1 der Verordnung über die Finanzierung der beruflichen Ausbildung nach dem Pflegeberufegesetz sowie zur Durchführung statistischer Erhebungen (Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung – PflAFinV) im Einklang mit § 33 Abs. 4 S. 3 PflBG. Der Gesetzesbegründung sei zu entnehmen, dass die für die Finanzierung aufzubringenden Kostenanteile zwar von den Einrichtungen zu vereinnahmen, Kostenträger jedoch die gesetzliche Krankenversicherung, die soziale Pflegeversicherung – bzw. wegen des Teilleistungscharakters auch die zu Pflegenden selbst –, die Sozialhilfeträger sowie die Bundesländer seien. Die gesetzlichen Krankenversicherungen hätten hierbei nur einen Gesamtanteil von 57,2380 % aufzubringen. Es sei sachgerecht, diesen Anteil vollständig über Ausbildungszuschläge von den Krankenhäusern aufzubringen. Wenn auch Einrichtungen der häuslichen Krankenpflege Umlagebeträge zahlen müssten, würden die gesetzlichen Krankenkassen mehr als die gesetzgeberisch gewollten 57,2380 % zahlen. Der Verordnungsgeber bewege sich daher nicht außerhalb seiner Verordnungsermächtigung, sondern sorge gerade für eine gesetzeskonforme Ausgestaltung des Verfahrens.

Die Klägerin hingegen ist der Auffassung, der festgesetzte Umlagebetrag sei nicht korrekt berechnet worden. Der Gesetzgeber habe eine einheitliche Finanzierung der generalisierten Pflegeausbildung beabsichtigt. Mittelbare Kostenträgerschaften seien irrelevant. Ferner sei es nicht korrekt, dass die gesetzlichen Krankenkassen nur mit Krankenhäusern abrechnen können sollen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte des zugehörigen Eilverfahrens (7 L 104/21) sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Die Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Die Klage ist fristgerecht erhoben worden. Nach § 74 Abs. 1 VwGO muss die Anfechtungsklage – wenn, wie hier, kein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO durchzuführen ist – innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts erhoben werden. Die Bekanntgabe eines – wie hier – elektronischen Verwaltungsakts richtet sich nach § 41 Abs. 2a des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Hiernach kann ein elektronischer Verwaltungsakt mit Einwilligung des Beteiligten dadurch bekannt gegeben werden, dass er vom Beteiligten oder von seinem Bevollmächtigten über öffentlich zugängliche Netze abgerufen wird. Vorliegend war der streitgegenständliche Bescheid elektronisch im Onlineportal PFAU.NRW für die Klägerin abrufbar. Der Beklagte durfte auch einen elektronischen Bescheid erlassen bzw. bekanntgeben. Die Klägerin hat durch ihre Angaben im Mantelbogen vom 3. Juni 2019 einen Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente i.S.d. § 3a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW eröffnet und ausdrücklich in eine Bescheidbekanntgabe nach § 41 Abs. 2a VwVfG NRW eingewilligt.

Der Verwaltungsakt gilt am Tag nach dem Abruf als bekanntgegeben, § 41 Abs. 2a S. 3 VwVfG NRW. Zwar ist ein Abruf des Verwaltungsakts nicht in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten hinterlegt. Allerdings endete die Klagefrist selbst unter Zugrundelegung eines Abrufs des streitgegenständlichen Bescheids am Tag seines Erlasses, am 10. November 2020, nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) i.V.m. § 188 Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) mit Ablauf des 11. Dezember 2020, sodass die am 26. November 2020 bei Gericht eingegangene Klage fristgerecht erhoben worden ist.

Die Klage ist nur teilweise begründet.

Die durch den Beklagten am 10. November 2020 erfolgte Festsetzung des monatlichen Umlagebetrages für das Jahr 2021 ist im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

Die Festsetzung findet dem Grunde nach ihre Rechtsgrundlage in § 33 Abs. 4 S. 2 PflBG.

Der Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig. Die Bezirksregierung N1. ist die nach § 49 PflBG i.V.m. § 1 der Verordnung zur Regelung der zuständigen Stelle und der zuständigen Behörde sowie zur Übertragung der Ermächtigung zur Regelung von Einzelheiten zur Schiedsstelle nach § 36 des Pflegeberufegesetzes (Pflegeberufezuständigkeitsverordnung – PflBZustVO) für die Erhebung von Umlagebeträgen zuständige Behörde. Der Erlass des Verwaltungsakts erfolgte auch verfahrensgerecht. Zwar hat der Beklagte die Klägerin nicht vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört. Es kann offen bleiben, ob die Festsetzung des monatlichen Umlagebetrages mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen worden ist, womit die Anhörung nach § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW entbehrlich gewesen wäre. Ein etwaiger Verfahrensfehler wäre jedenfalls nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich, da die streitgegenständliche Umlagenfestsetzung nicht im Ermessen der Behörde stand und die Durchführung einer Anhörung daher die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst hätte.

Der Festsetzungsbescheid ist nur zum Teil materiell rechtmäßig. Die tatsächlichen Voraussetzungen zur Erhebung eines Umlagebetrages zur Finanzierung der Kosten der Pflegeausbildung liegen zwar vor (dazu unter 1.), allerdings hat die Behörde eine fehlerhafte Rechtsfolge gewählt (dazu unter 2.).

1. Nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG wird der ermittelte Finanzierungsbedarf durch die Erhebung von Umlagebeträgen und Zahlungen zu einem Anteil von 30,2174 Prozent durch Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG aufgebracht. Die zuständige Stelle setzt gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Umlagebetrag fest, § 33 Abs. 4 S. 2 PflBG. Bei den Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG handelt es sich ambulante Pflegeeinrichtungen, die zur Versorgung nach § 71 Abs. 1 und § 72 Abs. 1 SGB XI und nach § 37 SGB V zugelassenen sind.

Die Klägerin muss entgegen ihrer Auffassung an der Finanzierung des Ausgleichfonds mitwirken, da sie eine Pflegeeinrichtung i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG betreibt. Sie ist Inhaberin einer nach §§ 71 und 72 SGB XI zugelassenen ambulante Pflegeeinrichtung.

Nach § 71 Abs. 1 SGB XI sind ambulante Pflegeeinrichtungen (Pflegedienste) i.S.d. SGB XI selbständig wirtschaftende Einrichtungen, die unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegefachkraft Pflegebedürftige in ihrer Wohnung mit Leistungen der häuslichen Pflegehilfe i.S.d. § 36 SGB XI versorgen. Gem. § 36 Abs. 1 S. 1 SGB XI meint häusliche Pflegehilfe körperbezogene Pflegemaßnahmen, pflegerische Betreuungsmaßnahmen sowie Hilfen bei der Haushaltsführung als Sachleistung.

Es ist davon auszugehen, dass es sich bei der Pflegeeinrichtung der Klägerin um eine selbstständig wirtschaftende Einrichtung handelt. Ferner versorgt die Klägerin die Pflegebedürftigen mit Leistungen der häuslichen Pflegehilfe. Nach eigenen Angaben erbringen die bei ihr eingesetzten Pflegehelfer in den Wohnungen der Pflegebedürftigen grundpflegerische Alltagshilfen und Betreuungsleistungen nach dem SGB XI sowie hauswirtschaftliche Leistungen.

Außerdem erfolgt die Leistungsversorgung unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegefachkraft. Ständige Verantwortung meint die Festlegung der Pflegeleistungen in den Grundzügen, die Organisation der Durchführung und die angemessene Kontrolle. Ständige Verantwortung bedeutet also nicht unbedingt, dass die professionelle Pflege im Einzelfall von einer Pflegefachkraft tatsächlich erbracht werden muss. Alle von der Einrichtung zu erbringenden pflegerischen Leistungen müssen lediglich „rund um die Uhr“ von einer Fachkraft organisatorisch und inhaltlich verantwortet werden.

Beck-Online Großkommentar, Kasseler Kommentar (BeckOGK), Stand 1. November 2022, SGB XI, § 71, Rn. 13.

Nach Angaben der Klägerin waren bei ihr zum maßgeblichen Erhebungszeitpunkt des 15. Dezember 2019 (vgl. § 11 Abs. 2 S. 1 PflAFinV) jedenfalls zwei Pflegefachkräfte beschäftigt. Wenngleich diese möglicherweise keine Pflegeleistungen vor Ort erbracht haben, ist nicht ersichtlich oder vorgetragen worden, dass diese nicht die durch die Pflegehelfer durchgeführten Leistungen organisatorisch und inhaltlich verantwortet haben. Die Klägerin trägt insoweit selbst vor, dass die Pflegefachkräfte „sporadische“ Pflegevisiten und Pflegeeinweisungen mit Praxisanleitungen für die Pflegehilfskräfte durchführen. Weiterhin wird auch aus dem Internetauftritt der Klägerin deutlich, dass die bei ihr angestellten Pflegefachkräfte die Pflegeleistungen verantworten. Insbesondere wird hier dargestellt, dass die Pflegefachkräfte „regelmäßig“ in Kontakt mit den Pflegebedürftigen stünden und „nach dem Rechten“ schauen würden; die Pflegefachkräfte würden für eine bestmögliche Kundenzufriedenheit „sorgen“. Weiterhin seien sie im Notfall – trotz der aus dem 24‑Stunden-Konzept der Klägerin folgenden Anwesenheit einer Pflegehilfskraft – erreichbar und zeitnah vor Ort, womit nochmals deutlich wird, dass die Verantwortungskompetenz nicht bei den Pflegehelfern, sondern bei den Pflegefachkräften liegt.

Schließlich ist mangels gegenteiliger Anhaltspunkte auch davon auszugehen, dass die Klägerin gem. § 72 Abs. 1 SGB XI einen Versorgungsvertrag mit einer Pflegekasse geschlossen hat. Nach eigenen Angaben ist sie nach dem SGB XI zugelassen.

Zwar erbringt die Klägerin nach eigenem Vortrag keine Leistungen der häuslichen Krankenpflege nach § 37 SGB V. Entgegen ihrer Auffassung setzt die Eigenschaft einer Einrichtung nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG jedoch nicht voraus, dass die ambulante Pflegeeinrichtung sowohl nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V zugelassen sein muss. Auch wenn dem Wortlaut der Norm („und“) nicht eindeutig zu entnehmen ist, ob die Zulassungen nach dem SGB V und dem SGB XI kumulativ oder alternativ vorliegen müssen, folgt aus einer Auslegung der Norm jedoch, dass die Zulassungen nur alternativ vorliegen müssen.

OVG NRW, Beschluss vom 22. September 2021 – 9 B 458/21 –, juris, Rn. 6 ff.

Hierfür spricht zunächst die Gesetzessystematik. In § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PflBG sind Einrichtungen aufgeführt, die ebenfalls nur nach dem SGB V oder nach dem SGB XI zugelassen sind und gleichwohl nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Alt. 1 PflBG an der Finanzierung des Ausgleichsfonds teilnehmen. Weiterhin macht der Gesetzgeber bei der Formulierung des Ausbildungsziels in § 5 PflBG zwar deutlich, dass die Ausbildung zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann sowohl Kompetenzen hinsichtlich der Leistungen nach dem SGB V als auch nach dem SGB XI vermitteln soll. Gleichzeitig wird jedoch in § 6 Abs. 4 PflBG normiert, dass neben der Pflegeschule und dem Träger der praktischen Ausbildung auch weitere Einrichtungen auf der Grundlage entsprechender Kooperationsverträge an der praktischen Ausbildung mitwirken können. Der Gesetzgeber stellt an keiner Stelle klar, dass diese „weiteren“ Einrichtungen – bei denen nur ein Teil der praktischen Ausbildung absolviert wird – zwangsläufig sowohl nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V zugelassen sein müssen. Bei systematischer Betrachtung der Norm liegt auch nahe, dass in § 7 Abs. 1 Hs. 2 PflBG eine Enumeration vorgesehen wurde, die sich je Nummer auf einen Einrichtungstypus (1. Krankenhäuser, 2. stationäre Pflegeeinrichtungen, 3. ambulante Pflegeeinrichtungen) konzentriert – ohne dass ambulante Einrichtungen im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG kumulativ die Anforderungen nach dem SGB V und dem SGB XI erfüllen müssen.

Für die benannte Auslegung der Norm spricht ferner die Gesetzeshistorie. Das Pflegeberufegesetz vereinheitlichte und reformierte die bisherigen drei Ausbildungen in der Altenpflege, der Gesundheits- und Krankenpflege und der Gesundheits- und Kinderkrankenpflege. Nach § 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 AltPflG wurde die praktische Ausbildung zur Altenpflegerin bzw. zum Altenpfleger u.a. in einer ambulanten Pflegeeinrichtung i.S.d. § 71 Abs. 1 SGB XI durchgeführt, wenn deren Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschloss. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, warum eine lediglich nach dem SGB XI zugelassene ambulante Pflegeeinrichtung mit der Reform der Ausbildungsberufe keine praktische (Teil-)Ausbildung mehr durchführen sollte.

Aus der Gesetzesbegründung folgt ferner, dass ausreichend ist, wenn eine ambulante Pflegeeinrichtungen eine Zulassung nach dem SGB V oder nach dem SGB XI hat. Es wird insbesondere ausgeführt:

„Der praktische Teil der neuen Pflegeausbildung umfasst aufgrund der generalistischen Ausrichtung der Ausbildung Einsätze in verschiedenen Einrichtungen. § 7 legt fest, welche Einrichtungen jeweils in Betracht kommen. Absatz 1 sieht vor, dass Pflichteinsätze im Rahmen der praktischen Ausbildung in der allgemeinen Akutpflege in stationären Einrichtungen, der allgemeinen Langzeitpflege in stationären Einrichtungen und der allgemeinen ambulanten Akut- und Langzeitpflege geleistet werden und regelt die Einrichtungen, in denen diese Pflichteinsätze durchgeführt werden können. Dies sind zugleich die Einrichtungen, die auch die Trägerschaft der praktischen Ausbildung nach § 8 übernehmen können und mit dem oder der Auszubildenden den Ausbildungsvertrag nach § 16 schließen sowie den Ausbildungsplan zur Durchführung der praktischen Ausbildung entwickeln. Die Definition nach Nummer 1 umfasst auch psychiatrische Krankenhäuser, wenn die Ausbildungsinhalte der allgemeinen Akutpflege vermittelt werden können. Gerade weil diese Einrichtungen die für die Ausbildung wichtige Funktion des Trägers der praktischen Ausbildung nach § 8 übernehmen können, wird unter Qualitätsaspekten Wert darauf gelegt, dass gesetzlich vorgegebene Kriterien erfüllt sind. Dies wird durch die Bezugnahme auf die genannten Vorschriften im Fünften Buch Sozialgesetzbuch und im Elften Buch Sozialgesetzbuch erreicht.“

Bundestags-Drucksache (BT-Drs.) 18/7823, S. 68 f.

Der Gesetzgeber legt bei den in § 7 Abs. 1 PflBG genannten Einrichtungen ein besonderes Augenmerk darauf, dass diese Einrichtungen grundsätzlich Träger der praktischen Ausbildung sein können; die Bezugnahme auf das SGB V und SGB XI dient der Qualitätssicherung. Eine qualitätsgesicherte Ausbildung kann jedoch auch bei einer ambulanten Pflegeeinrichtung mit einer Zulassung lediglich nach dem SGB XI erfolgen. Insbesondere ist ebenfalls denkbar, dass eine solche Pflegeeinrichtung auch Träger der praktischen Ausbildung sein kann. Wenngleich sie keine qualitätsgesicherten Kompetenzen hinsichtlich Leistungen nach dem SGB V vermitteln kann, kann sie eine derartige Kompetenzvermittlung an die Auszubildenden über den Abschluss von Kooperationsverträgen oder Aufgabenübertragungsvereinbarungen nach § 8 Abs. 3 und 4 PflBG sicherstellen.

Ferner sprechen auch Sinn und Zweck der Norm für die benannte Auslegung. Ziel der Reform der Pflegeausbildung ist es, die Fachkräftebasis nachhaltig zu sichern (vgl. BT-Drs. 18/7823 S. 1 f.). Demnach wäre es kontraproduktiv, die Anzahl der potentiellen Ausbildungsbetriebe, in denen ausgebildet werden darf, zu reduzieren, zumal Auszubildende in der generalistischen Pflegeausbildung weiterhin die Möglichkeit besitzen, eine Ausbildung zur Altenpflegerin oder zum Altenpfleger durchzuführen (vgl. §§ 59 Abs. 3, 58 Abs. 2, 61 PfIBG). Darüber hinaus sollen zur Gewährleistung des vorgenannten Ziels insbesondere Nachteile im Wettbewerb zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen vermieden werden (vgl. BT-Drs. 18/7823 S. 52). Dies spiegelt sich in den Grundsätzen der Finanzierung in § 26 PfIBG – der auf den Adressatenkreis des § 7 Abs. 1 PflBG verweist – wider. Nach der Gesetzesbegründung zu § 26 Abs. 1 PfIBG soll gerade die Finanzierung durch ausbildende und nicht ausbildende Einrichtungen im Umlageverfahren die Ausbildung durch kleinere und mittlere Einrichtungen stärken, da diese die damit verbundenen finanziellen Belastungen nicht alleine tragen müssen (vgl. BT-Drs. 18/7823 S. 77). Dies zugrunde gelegt spricht alles dafür, dass nach Sinn und Zweck des Gesetzes auch ambulante Pflegeinrichtungen, die „nur“ zur Versorgung nach § 71 Absatz 1 und § 72 Absatz 1 SGB XI zugelassen sind, als Einrichtungen im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG anzusehen sind. Im Übrigen wäre sonst vorstellbar, dass sich Unternehmen – etwa durch gesellschaftsrechtliche Aufspaltungen – der Umlage gezielt entziehen könnten. Weiterhin können – wie bereits dargestellt – auch ambulante Pflegeinrichtungen, die lediglich eine Zulassung nach dem SGB XI besitzen, einen qualifizierten Teil der Ausbildung darstellen. Durch den Abschluss entsprechender Kooperationsverträge kann ebenfalls eine umfassende generalistische Pflegeausbildung erreicht werden. Auch vor diesem Hintergrund ist kein Grund dafür ersichtlich, warum die entsprechenden ambulanten Pflegeeinrichtungen nicht an der Finanzierung des Ausgleichsfonds teilnehmen bzw. nicht auch von Ausgleichszuweisungen profitieren sollten.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist vorliegend irrelevant, dass sie in ihrer Pflegeeinrichtung keine Ausbildungen durchführt bzw. vermeintlich nach ihrem Angebotskonzept keine Ausbildungen anbieten kann. Der Wortlaut der §§ 26 Abs. 3 Nr. 2 und 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG stellt hinsichtlich der Finanzierungspflicht lediglich auf ambulante Pflegeinrichtungen bzw. auf Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG, nicht jedoch darauf ab, ob die Einrichtung auch tatsächlich ausbildet. Ferner hat der Gesetzgeber auch grundsätzlich zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen differenziert, sodass deutlich wird, dass bei der Frage der Finanzierungsteilnahme eine solche Differenzierung gerade nicht erfolgen sollte. So formulierte er in § 26 Abs. 1 Nr. 3 PflBG das Finanzierungsziel, Nachteile im Wettbewerb zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen zu vermeiden. Ferner wird dies auch aus § 33 Abs. 2 S. 2 PflBG deutlich, da hier nur eine Verrechnungsmöglichkeit normiert worden ist, „soweit“ einer zur Zahlung eines Umlagebetrages verpflichteten Einrichtung infolge der praktischen Ausbildung eine Ausgleichszuweisung nach § 34 PflBG zusteht. Ebenfalls geht aus der Gesetzesbegründung eine Finanzierungsbeteiligung auch von nicht ausbildenden Pflegeeinrichtung hervor (vgl. BT-Drs. 18/3823 S. 77).

Ungeachtet der Frage, ob es sich bei der Pflegeeinrichtung der Klägerin aufgrund ihres 24-Stunden-Konzepts um eine „geeignete“ Einrichtung i.S.d. § 7 Abs. 5 S. 1 PflBG handelt, bedarf es keiner Geeignetheit der Einrichtung i.S.d. Norm für die Frage der Finanzierungsteilnahme. Weder § 26 PflBG noch § 33 PflBG verweisen auf § 7 Abs. 5 S. 1 PflBG, sondern machen die Finanzierungsteilnahme lediglich von dem Status als „Einrichtung“ abhängig. Dies entspricht auch dem Sinn der Sicherung der Finanzierung der Pflegeausbildung, da so insbesondere verhindert wird, dass sich eine Einrichtung ihrer Finanzierungspflicht durch Herstellung ungeeigneter Ausbildungsbedingungen einseitig entledigt. Ungeachtet dessen ist es der Klägerin nicht verwehrt, ihr Konzept anzupassen, um auf diesem Wege eine Ausbildung zu ermöglichen.

Im Übrigen hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 17. Juli 2003 zur Verfassungskonformität von (landesrechtlichen) Altenpflegeumlagen es unter dem verfassungsrechtlichen Merkmal der „Gruppenhomogenität“ für zulässig erachtet, dass eine unmittelbar oder mittelbar überwiegend im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen liegende („gruppennützige“) Verwendung des Aufkommens der Altenpflegeumlage auch in solchen atypischen Einzelfällen vorliege, in denen umlagepflichtige ambulante Pflegeeinrichtungen nicht auf qualifiziert ausgebildete Altenpfleger zurückgreifen, weil sie keine Altenpflegekräfte beschäftigen. Denn die gruppennützige Verwendung besage nicht, dass das Aufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden sei; es genüge, wenn es überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet werde.

Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 –, juris, Rn. 153, vgl. auch Rn. 143.

Diese Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts lassen sich auf die vorliegende Konstellation übertragen und sprechen gegen eine von Verfassungs wegen gebotene einschränkende Auslegung von § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG, wonach die Klägerin wegen ihres besonderen Geschäftsmodells nicht als Einrichtung im Sinne der Vorschrift einzuordnen wäre.

Soweit die Klägerin ferner vorträgt, ihre Finanzierungslast sei bereits abschließend mit dem Bescheid des LWL vom 20. Oktober 2020 geregelt worden, dringt sie hiermit nicht durch. Rechtsgrundlage für den dort erhobenen Ausgleichsbetrag für das Erhebungsjahr 2021 ist § 7 der Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege (Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung – AltPflAusglVO). Grundlage für die dortige Berechnung der Ausgleichsmasse ist die Gesamtzahl der Altenpflegeschülerinnen und -schüler, § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO NRW. Heranzuziehen sind Einrichtungen nach § 2 AltPflAusglVO NRW i.V.m. § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG. Das Gesetz über die Berufe in der Altenpflege galt jedoch nur bis zum 31. Dezember 2019. § 66 Abs. 2 S. 1 PflBG normiert als Übergangsregelung, dass eine Ausbildung zur Altenpflegerin oder zum Altenpfleger, die vor Ablauf des 31. Dezember 2019 begonnen wurde, bis zum 31. Dezember 2024 auf der Grundlage der Vorschriften des Altenpflegegesetzes, einschließlich der darin enthaltenen Kostenregelungen, in der am 31. Dezember 2019 geltenden Fassung abgeschlossen werden kann. Der Bescheid des LWL vom 20. Oktober 2020 umfasst daher lediglich die Finanzierung der Ausbildung nach dem auslaufenden AltPflG, nicht jedoch – wie hier streitgegenständlich – die Finanzierung der Ausbildung nach dem PflBG. Aufgrund des unterschiedlichen Regelungsinhaltes besteht zum einen keine Doppelbelastung für die Klägerin, zum anderen kann sie ihre Zahlung auf den Bescheid des LWL auch nicht auf den streitgegenständlichen Umlagebescheid anrechnen lassen.

Der weitere Einwand der Klägerin, der Umlagebescheid verstoße gegen § 29 Abs. 4 PflBG, verfängt ebenfalls nicht. Nach § 29 Abs. 4 PflBG ist, soweit Ausbildungskosten nach anderen Vorschriften aufgebracht werden, dies bei der Festlegung des Ausbildungsbudgets mindernd zu berücksichtigen. Die Vorschrift hat jedoch nicht den Zweck, den zur Finanzierung des Ausgleichsfonds Verpflichteten vor einer Zahlungsverpflichtung zu schützen. Vielmehr bezweckt die Norm, dass an die einzelne ausbildende Einrichtung keine Ausgleichszuweisungen i.S.d. § 34 PflBG erfolgen sollen, soweit diese ihre Ausbildungskosten nach anderen Vorschriften kompensiert. Die Klägerin beschäftigte überdies keine Auszubildenden und hatte daher auch keine Ausbildungskosten i.S.d. § 27 Abs. 1 PflBG.

2. Als Rechtsfolge setzt die Behörde gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Umlagebetrag fest; ein Ermessen steht der Behörde nicht zu. Der Beklagte hat vorliegend für das Jahr 2021 einen Umlagebetrag i.H.v. monatlich 15.781,45 EUR gegenüber der Klägerin festgesetzt (dazu unter a.). Sie konnte ihr gegenüber in rechtmäßiger Weise jedoch lediglich einen Umlagebetrag i.H.v. monatlich 12.131,86 EUR festsetzen, sodass sich der Umlagebescheid über diesen Betrag hinausgehend als rechtswidrig erweist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (dazu unter b.).

a. Nach § 32 PflBG besteht der Finanzierungsbedarf für die Pflegeausbildung aus der Summe aller Ausbildungsbudgets eines Landes, einem Aufschlag auf diese Summen von 3 % zur Bildung einer Liquiditätsreserve sowie einer Verwaltungskostenpauschale i.H.v. 0,6 %. Der ermittelte Finanzierungsbedarf wird durch Erhebung von Umlagebeträgen und Zahlungen zu Anteilen von 57,2380 % durch Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PflBG, 30,2174 % durch Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG, 8,9446 % durch das Land und 3,6 % durch Direktzahlung der sozialen Pflegeversicherung, wobei die private Pflege-Pflichtversicherung der sozialen Pflegeversicherung 10 % ihrer Direktzahlung erstattet, aufgebracht, § 33 Abs. 1 PflBG.

Gemäß § 33 Abs. 4 S. 3 und 4 PflBG wird hinsichtlich der von den Trägern der Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG zu zahlende Anteil auf die Sektoren „voll- und teilstationär" und „ambulant" im Verhältnis der in diesen Sektoren beschäftigten Pflegefachkräfte aufgeschlüsselt, wobei Einzelheiten zu dem Verfahren durch eine Umlageordnung nach § 56 Abs. 3 Nr. 3 PflBG festgelegt werden. Nach § 12 Abs. 1 S. 1 PflAFinV wird der Finanzierungsbedarf, der nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG durch die Pflegeeinrichtungen aufzubringen ist, im Verhältnis der Zahl der in den jeweiligen Sektoren beschäftigten und eingesetzten Pflegefachkräfte zur Gesamtzahl der Pflegefachkräfte auf die Sektoren aufgeteilt. Bei ambulanten Pflegeeinrichtungen wird bei dieser Aufteilung nur der Anteil an Pflegefachkräften berücksichtigt, der auf Pflegeleistungen nach dem SGB XI entfällt, § 12 Abs. 1 S. 2 PflAFinV. Der auf die einzelne ambulante Einrichtung entfallende Anteil an dem für den ambulanten Sektor ermittelten Betrag bemisst sich nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem SGB XI entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte zur Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte im ambulanten Sektor im selben Zeitraum, § 12 Abs. 3 S. 1 PflAFinV. Nach § 5 Abs. 4 S. 1 der Verordnung zur Durchführung des Pflegeberufegesetzes in Nordrhein-Westfalen (Durchführungsverordnung Pflegeberufegesetz – DVO-PflBG NRW) bemisst sich der auf die einzelne ambulante Einrichtung entfallende Anteil nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem SGB XI abgerechneten Punkte des einzelnen ambulanten Dienstes zur Gesamtzahl der abgerechneten Punkte im sektoralen Leistungsbereich für diesen Zeitraum.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die konkrete, aus den Anlagen 1 und 2 zum streitgegenständlichen Bescheid folgende, Berechnung des Beklagten wie folgt dar:

b. Die Berechnung des Beklagten hinsichtlich der Höhe des im angefochtenen Bescheid festgesetzten Umlagebetrags ist jedoch fehlerhaft, weil sich § 12 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 S. 1 PflAFinV als rechtswidrig und damit als für die gerichtliche Entscheidung unanwendbar darstellen.

Zwar liegt kein Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) vor. Insbesondere findet die Rechtsverordnung ihre Grundlage in § 33 Abs. 4 S. 4 i.V.m. § 56 Abs. 3 Nr. 3 PflBG, wonach das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend und das Bundesministerium für Gesundheit ermächtigt werden, gemeinsam und im Benehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Vorschriften über die Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege, insbesondere zur Aufbringung des Finanzierungsbedarfs sowie zu den Zahlverfahren zu erlassen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung sind in den benannten Normen hinreichend bestimmt worden. Die Rechtsverordnung hält auch das Zitiergebot ein.

Allerdings verstoßen § 12 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 S. 1 PflAFinV gegen §§ 33 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 4 S. 3, 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG und damit gegen höherrangiges Recht. Nach oben dargestellten Verständnis der letztgenannten Norm werden die Umlagebeträge auch von Einrichtungen aufgebracht, die eine Zulassung nur nach dem SGB XI oder nach dem SGB V besitzen. Die durch die Rechtsverordnung normierte Herausrechnung der ambulanten Einrichtungen mit Zulassung nach dem SGB V verstößt hiergegen und stellt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht lediglich eine zulässige Konkretisierung des Gesetzes dar.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. September 2021 – 9 B 458/21 –, juris, Rn. 19 ff.

Wenngleich möglicherweise für eine Herausrechnung der ambulanten Einrichtungen mit Zulassung nach dem SGB V sachliche Gründe bestehen mögen, da in diesem Falle die gesetzlichen Krankenkassen, die bereits im Rahmen der Umlagebeträge der Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PflBG mittelbar an der Finanzierung partizipieren, von einer weiteren Finanzierungsbeteiligung verschont werden, findet sich eine derartige Differenzierung und Zielsetzung im Gesetzeswortlaut nicht wieder. Vielmehr differenziert das Gesetz – wie bereits ausgeführt – zwischen den einzelnen Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 PflBG und gerade nicht nach den dahinter stehenden Kranken- bzw. Pflegekassen. Ferner steht eine Herausrechnung der ambulanten SGB V-Einrichtungen nicht im Einklang mit der Finanzierungszielsetzung nach § 26 Abs. 1 PflBG und dem Zweck, die Fachkräftebasis nachhaltig zu sichern. Die Herausrechnung hat insbesondere zur Folge, dass die Einrichtungen, die nur häusliche Krankenpflege anbieten, wegen mangelnder Abrechnungsmöglichkeit nach dem SGB XI weder am Umlageverfahren partizipieren noch Ausgleichszuweisungen erhalten können, da ihnen gegenüber kein Umlagebescheid erlassen wird, vgl. § 34 Abs. 4 PflBG. Da jedoch auch Einrichtungen der häuslichen Krankenpflege einen qualifizierten Teil der generalistischen Pflegeausbildung darstellen können, ist kein Grund dafür ersichtlich, warum diese ausbildenden Einrichtungen gegenüber den ausbildenden Einrichtungen mit Zulassung nur nach dem SGB XI benachteiligt sein sollten. Dementsprechend ist ebenso kein Grund dafür ersichtlich, warum nicht ausbildende ambulante Einrichtungen nach dem SGB V gegenüber nicht ausbildenden ambulanten Pflegeeinrichtungen nach dem SGB XI in Bezug auf die Beteiligung am Umlageverfahren bevorzugt sein sollten.

Dem Beklagten ist zwar zuzustimmen, dass aus der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 18/7823 S. 84) folgen dürfte, dass die gesetzlichen Krankenkassen lediglich zu einem Anteil von 57,2380 Prozent an der Finanzierung des Ausbildungsfonds teilnehmen sollten, was bereits dem Anteil der Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PflBG entspricht. Die Gesetzesbegründung nimmt hinsichtlich der formulierten Anteile Bezug auf ein Finanzierungsgutachten, welches für die Neugestaltung der Pflegeausbildung eine Kostentragung der Krankenkassen zu einem Anteil von nur 57,2 Prozent (ohne BA/Jobcenter-Anteil) darstellte.

Vgl. WIAD/Prognos, Forschungsgutachten zur Finanzierung eines neuen Pflegeberufegesetzes, 20. Juni 2013, https://www.prognos.com/sites/default/files/2021-01/131014_prognos_bmg_gutachten_.forschungsgutachten_zur_finanzierung_eines_neuen_pflegeberufgesetzes.pdf, zuletzt abgerufen am Tag der Entscheidung, S. 36, 177.

Allerdings hat der Gesetzgeber in §§ 33 Abs. 1 Nr. 2, 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG mit dem von ihm gewählten Wortlaut der Normen hinsichtlich der Finanzierung zusätzlich zu den (mittelbar) auf die gesetzlichen Krankenversicherungen entfallenen Anteil nach §§ 33 Abs. 1 Nr. 1, 7 Abs. 1 Nr. 1 PflBG ausdrücklich auch die ambulanten Pflegeeinrichtungen nach dem SGB V einbezogen, sodass im Ergebnis die gesetzlichen Krankenversicherungen zu einem höheren Anteil als 57,2380 Prozent partizipieren dürften. Vor dem Hintergrund dieses eindeutigen Wortlauts und der oben dargestellten teleologischen Auslegung vermag eine lediglich genetische Betrachtung der Norm die Kammer nicht davon zu überzeugen, dass nur die voll- und teilstationären Einrichtungen und ambulanten Pflegeeinrichtungen mit Zulassung nach dem SGB XI an dem Anteil nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG teilhaben sollen.

Auch systematische Erwägungen zwingen – insbesondere vor dem Hintergrund des Wortlauts der Norm – nicht zu einer Herausrechnung der ambulanten Pflegeeinrichtungen mit Zulassung nach dem SGB V. Zwar ist festzustellen, dass der Gesetzgeber in § 28 Abs. 2 PflBG normiert hat, dass für ambulante und stationäre Pflegeeinrichtungen die auf sie entfallenden Umlagebeträge in der Vergütung der allgemeinen Pflegeleistungen (§ 84 Abs. 1, § 89 SGB XI) berücksichtigungsfähig sind, während ein Verweis auf eine Berücksichtigungsfähigkeit nach dem SGB V hier nicht stattfindet. Nach der Gesetzesbegründung ergänzt die Regelung allerdings die Norm des § 82a SGB XI (vgl. BT-Drs. 18/7823, S. 81). Eine dem § 82a SGB XI vergleichbare Regelung über die Ausbildungsvergütung findet sich jedoch nicht im SGB V, sodass es auch keiner gesetzgeberischen Ergänzung im PflBG bedurfte. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Pflegeeinrichtungen der häuslichen Krankenpflege den auf sie entfallenden Umlagebetrag nicht refinanzieren können. Gem. § 33 Abs. 4 S. 1 PflBG werden die aufzubringenden Anteile an der Finanzierung über Ausbildungszuschläge aufgebracht; eine Differenzierung der ambulanten Pflegeeinrichtungen nach dem SGB V oder SGB XI hat der Gesetzgeber hier nicht vorgenommen. Nach § 132a Abs. 4 S. 1 SGB V schließen die Krankenkassen Verträge mit den Leistungserbringern u.a. über die Einzelheiten der Versorgung mit häuslicher Krankenpflege, über die Preise und deren Abrechnung. Insofern ist nicht erkennbar, dass im Rahmen eines solchen Vertrages nicht auch die Ausbildungsvergütung bzw. der Umlagebetrag Berücksichtigung finden können. Zudem vereinbaren nach § 33 Abs. 6 S. 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 S. 1 PflBG die zuständige Behörde des Landes, die Landeskrankenhausgesellschaft, die Vereinigungen der Träger der ambulanten oder stationären Pflegeeinrichtungen im Land, die Landesverbände der Kranken- und Pflegekassen sowie der Landesausschuss des Verbandes der privaten Krankenversicherung die erforderlichen Verfahrensregelungen im Zusammenhang mit der Einzahlung der Finanzierungsmittel und den in Rechnung zu stellenden Zuschlägen. Auch insoweit ist nicht ersichtlich, dass die genannten Beteiligten nicht eine Refinanzierbarkeit des Umlagebetrages auch für Pflegeeinrichtungen mit Zulassung nach dem SGB V regeln können.

Ein Abweichen von der Vorschrift des § 7 Abs. 1 PflBG ist dem Verordnungsgeber, dem ein originäres Normsetzungsrecht nicht zukommt, durch den Gesetzgeber auch nicht eingeräumt worden. Die PflAFinV ist – abgesehen von hier nicht interessierenden Erhebungen statistischer Daten – auf § 56 Abs. 3 PflBG gestützt. § 56 Abs. 3 Halbs. 1 PflBG ermächtigt die im Einzelnen genannten Bundesministerien mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung Vorschriften zu erlassen über die Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege nach Teil 2 Abschnitt 3 (Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege) und Teil 5 (Besondere Vorschriften über die Berufsabschlüsse in der Gesundheits- und Kinderkrankenpflege sowie in der Altenpflege). Nach § 56 Abs. 3 Halbs. 2 PflBG betrifft dies insbesondere die nähere Bestimmung der Ausbildungskosten nach § 27 (Nr. 1), das Verfahren der Ausbildungsbudgets einschließlich der Vereinbarung der Pauschalen und Individualbudgets nach den §§ 29 bis 31 (Nr. 2), die Aufbringung des Finanzierungsbedarfs sowie der Zahlverfahren nach § 33 Abs. 2 bis 7 (Nr. 3), die Erbringung und Weiterleitung der Ausgleichszuweisungen nach § 34 Abs. 1 bis 3, die Verrechnung nach § 34 Abs. 4, die Abrechnung, Zurückzahlung und nachträgliche Berücksichtigung nach § 34 Abs. 5 und 6 (Nr. 4) sowie die Rechnungslegung der zuständigen Stelle nach § 35 (Nr. 5). Ergänzend hierzu regelt § 56 Abs. 4 PflBG, dass der Spitzenverband Bund der Kranken- und Pflegekassen, der Verband der Privaten Krankenversicherung, die Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen auf Bundesebene und die Deutsche Krankenhausgesellschaft Vorschläge für die Regelungsinhalte nach Absatz 3 Nrn. 1 bis 5 vereinbaren.

OVG NRW, Beschluss vom 22. September 2021 – 9 B 458/21 –, juris, Rn. 22 f.

Mit der Delegation des § 56 Abs. 3 PflBG hat der Gesetzgeber – im Hinblick auf den hier allein relevanten Teil 2 Abschnitt 3 des Pflegeberufegesetzes – lediglich die nähere Ausgestaltung der gesetzlichen Finanzierungsregelungen auf die Exekutive übertragen. Anhaltspunkte für die Annahme, der Gesetzgeber habe es in das Ermessen des Verordnungsgebers gestellt, von den Vorgaben des Gesetzes abzuweichen, sind nicht erkennbar. Insbesondere mit Blick auf den Kreis der Beteiligten am Umlageverfahren hat der Gesetzgeber in § 26 Abs. 3, § 33 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 PflBG dezidierte Regelungen getroffen, die dem Verordnungsgeber keinen normativen Spielraum eröffnen. Zudem belegen die mit „insbesondere“ eingeleiteten enumerativ aufgeführten Regelungsbereiche, dass dem Verordnungsgeber im Wesentlichen die Aufgabe zukommen sollte, die im Zusammenhang mit der Finanzierung des Ausgleichsfonds erforderlichen jeweiligen Verfahren näher zu regeln. Eine derartige Befugnis beschränkt sich aber bereits ihrem Wesen nach auf ein Handeln innerhalb des gesetzlich vorgegebenen materiell-rechtlichen Rahmens. Und auch die im Zusammenhang mit § 56 Abs. 3 PflBG stehende Regelung in Absatz 4 der Norm, die eine Einbindung der maßgeblich am Finanzierungsverfahren Beteiligten an der näheren Ausgestaltung der Finanzierungsregelungen regelt (vgl. BT-Drs. 18/7823 S. 94 f.), schließt die Annahme aus, durch Rechtsverordnung könne der Kreis der am Finanzierungsverfahren Beteiligten abweichend von den gesetzlichen Regelungen festgelegt werden.

OVG NRW, a.a.O., Rn. 24 ff.

Die Nichtanwendung der rechtswidrigen Regelungen der Rechtsverordnung hat zur Folge, dass die Pflegefachkräfte der ambulanten Einrichtungen, die nach dem SGB V zugelassen sind, nicht bei der Ermittlung des auf die jeweiligen Sektoren „voll- und teilstationär“ sowie „ambulant“ entfallenden Finanzierungsanteils herausgerechnet werden. Dies hat ausweislich der nachfolgenden (Neu-)Berechnung der Kammer Auswirkungen auf den Umlagebetrag der Klägerin. Grundlage dieser Berechnung sind die mit Schriftsatz des Beklagten vom 30. November 2022 mitgeteilten Angaben.

Soweit ein monatlicher Umlagebetrag von mehr als 12.131,86 EUR festgesetzt worden ist, ist der Verwaltungsakt daher rechtswidrig.

Die Festsetzung eines monatlichen Umlagebetrages i.H.v. 12.131,86 EUR verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Insbesondere ist keine ungerechtfertigte Schlechterstellung der Klägerin gegenüber ausbildenden inländischen Pflegeeinrichtungen zu verzeichnen. Die ausbildenden Einrichtungen erhalten zwar nach § 34 PflBG eine Ausgleichszuweisung. Diese Zuweisungen sind jedoch nach § 34 Abs. 1 S. 2 PflBG zweckgebunden für die Ausbildung zu verwenden und werden nach § 34 Abs. 6 PflBG schließlich mit den tatsächlichen Ausbildungsausgaben verrechnet. Insofern stellen die Ausgleichszuweisungen lediglich eine Kompensation von Ausbildungsmehrkosten dar, die bei der Klägerin nicht anfallen. Weiterhin ist es der Klägerin nicht verwehrt, ihren Finanzierungsanteil – wie von § 33 Abs. 4 S. 1 PflBG vorgesehen – durch Ausbildungszuschläge, die in der Vergütung der allgemeinen Pflegeleistungen nach § 28 Abs. 2 PflBG i.V.m. § 89 SGB XI berücksichtigungsfähig sind, aufzubringen. Warum ihr dies nicht möglich sein sollte, hat sie nicht substantiiert dargelegt. Insbesondere erfüllt der pauschale Hinweis auf die Gefahr eines Kundenverlusts bei Erhebung der Ausbildungszuschläge nicht die Darlegungslast der Klägerin.

Ferner ist keine maßgebliche Schlechterstellung der Klägerin gegenüber ausländischen Pflegeeinrichtungen erkennbar. Die Umlagepflicht trifft – wie dargestellt – diejenigen Einrichtungen, die nach dem SGB V oder SGB XI zugelassen sind, d.h. diejenigen Einrichtungen, die einen Vertrag mit den Krankenkassen oder Pflegekassen geschlossen haben. Derartige Verträge können auch ausländische Pflegeeinrichtungen abschließen, womit diese ebenfalls – wie die Klägerin – von der Umlageverpflichtung betroffen sind. Sofern ausländische Dienstleister außerhalb von Versorgungsverträgen Pflegeleistungen anbieten, können sie ihre Leistungen nicht mit den Kranken- bzw. Pflegekassen abrechnen, womit die Pflegebedürftigen die vollen Kosten übernehmen müssen. Insoweit besteht für die Klägerin sogar im Grundsatz ein Wettbewerbsvorteil, da die Pflegebedürftigen ihre Leistungen kostengünstiger in Anspruch nehmen können. Zwar ist zutreffend, dass ausländische Unternehmen im Gegensatz zur Klägerin keine Sozialabgaben in der Bundesrepublik Deutschland entrichten müssen. Die Klägerin hat jedoch nicht ausreichend dargelegt, warum es ihr nicht durch Erhöhung der Vergütungssätze für die allgemeinen Pflegeleistungen möglich sein soll, diesen Nachteil auszugleichen. Insbesondere mit Blick darauf, dass es Pflegebedürftigen der Pflegegrade 2 bis 5 frei steht, zur Sicherstellung der häuslichen (ambulanten) Pflege entweder gemäß § 36 SGB XI Pflegesachleistungen (häusliche Pflegehilfe) durch die Pflegekasse in Anspruch zu nehmen – was voraussetzt, dass die Pflege durch eine nach § 72 Abs. 1 SGB XI zugelassene Pflegeeinrichtung erfolgt – oder stattdessen Pflegegeld zu beantragen (§ 37 Abs. 1 S. 1 SGB XI), hätte es angesichts der im Vergleich zum Pflegegeld nach § 37 Abs. 1 SGB XI deutlich höheren Beträge der häuslichen Pflegehilfe (§ 36 Abs. 3 SGB XI) dezidierter Ausführungen zu den unterschiedlichen Berechnungsmodellen bedurft.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. September 2021 – 9 B 458/21 –, juris, Rn. 17.

Schließlich ist – auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Klägerin ebenfalls mit Bescheid des LWL vom 20. Oktober 2020 Ausbildungskosten aufbringen muss – kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ersichtlich. Die Erhebung von Umlagebeträgen von grundsätzlich ausbildungsfähigen Pflegeeinrichtungen dient in geeigneter und erforderlicher Weise dem legitimen Zweck, die qualitative Pflegeversorgung nachhaltig durch Schaffung finanzieller Anreize für die Durchführung der Pflegeausbildung zu sichern. Die Klägerin ist vor dem Hintergrund dieses Zwecks durch die Erhebung eines Umlagebetrages nicht wesentlich benachteiligt, da ihr – wie bereits dargestellt – die Möglichkeit offen steht, den durch sie zu entrichtenden Umlagebetrag zu refinanzieren. Vor dem Hintergrund der Höhe des Anspruchs auf häusliche Pflegehilfe (vgl. § 36 Abs. 3 SGB XI) ist auch nicht erkennbar, dass die Abrechnung von Pflegeleistungen inklusive eines Ausbildungszuschlages nicht mehr wirtschaftlich wäre.

Die Kostenentscheidung ergeht nach § 155 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 1 und 2, 711 S. 1 und 2 ZPO.

Die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache wirft insbesondere hinsichtlich der Auslegung der § 7 Abs. 1 Nr. 3 und § 33 Abs. 4 S. 3 und 4 PflBG Rechtsfragen auf, deren Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster zu.

Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, einzulegen und muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Die Begründung ist, wenn sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichts-ordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird auf 189.377,40 EUR festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung ergeht nach §§ 63 Abs. 2 S. 1, 52 Abs. 3 S. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Die Kammer legt hierbei den auf das Jahr 2021 bezogenen Umlagebetrag von 12 mal 15.781,45 EUR zugrunde, weil der streitgegenständige Bescheid die Heranziehung zu einer Umlage für das ganze Kalenderjahr regelt.

Gegen diesen Beschluss findet innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerde ist schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen einzulegen. Über sie entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.