Verwaltungsgericht Köln, Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen — 33 L 960/20.PVB

I.

Mit Wahlausschreiben vom 6. Februar 2020 setzte der Antragsteller die Tage der Stimmabgabe für die Wahl des Hauptpersonalrats beim XXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXXXXXXX auf den 27. bis 29. April 2020 fest. Der Beteiligte setzte mit Wahlausschreiben vom gleichen Tag die Wahltage für die Wahl des örtlichen Personalrats beim XXXXXXXXX XXX XXXXXXXXXX, XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXX XXX XXXXXXXXXX (XXXXXXX) ebenfalls auf den 27. bis 29. April 2020 fest.

Zur Durchführung (unter anderen) der Wahlen zum örtlichen Personalrat und zum Hauptpersonalrat versandte der Beteiligte in der Folgezeit Unterlagen zur schriftlichen Stimmabgabe an Wahlberechtigte in seinem Zuständigkeitsbereich. Zu diesen Unterlagen gehörte neben den Stimmzetteln jeweils ein Wahlumschlag zur Einlegung der Stimmzettel sowie ein Freiumschlag zur Einlegung des Wahlumschlags sowie der Erklärung über die schriftliche Stimmabgabe.

Im März 2020 wurde angesichts der Einschränkungen infolge der Corona-Pandemie fraglich, ob die Wahlen zu den Personalvertretungen auf Bundesebene wie geplant würden stattfinden können. Im politischen Raum wurde eine Ergänzung der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVWO) um eine Sonderregelung für die Personalratswahl 2020 diskutiert. Mit der Fünften Verordnung zur Änderung der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BAnz AT 28. April 2020 V1) vom 24. April 2020 wurde § 19a in die Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz eingefügt. Die Vorschrift trat rückwirkend zum 1. März 2020 in Kraft.

Unter Berufung auf § 19a BPersVWO erließ der Antragsteller unter dem 16. April 2020 eine Ergänzung des Wahlausschreibens für die Wahl des Hauptpersonalrats. Mit dieser ordnete er ergänzend zur persönlichen Stimmabgabe die schriftliche Stimmabgabe an. Als neuen Termin für die Stimmabgabe zur Wahl des Hauptpersonalrats bestimmte er den 10. und 11. November und für Großdienststellen zusätzlich den 9. November 2020. Der Beteiligte ordnete mit einer Ergänzung des Wahlausschreibens für die Wahl des örtlichen Personalrats vom 24. April 2020 die ausschließliche schriftliche Stimmabgabe an. Zudem bestimmte er als (neuen) Zeitpunkt des Abschlusses der Stimmabgabe den 27. Mai 2020. Weiter heißt es in der Ergänzung des Wahlausschreibens, aufgrund einer zu erwartenden hohen Wahlbeteiligung beginne die öffentliche Sitzung des örtlichen Wahlvorstands zur Öffnung der Freiumschläge und zur Entnahme der Erklärungen zur schriftlichen Stimmabgabe am 25. Mai 2020 um 9 Uhr. Die öffentliche Stimmauszählung für die Wahlen des Hauptpersonalrats finde voraussichtlich am 11. November 2020 statt.

Da er die ordnungsgemäße Durchführung der Wahl des Hauptpersonalrats durch eine Öffnung der Freiumschläge schon ab Montag, dem 25. Mai 2020, gefährdet sah, beantragte der Antragsteller am 20. Mai 2020 bei der Fachkammer den Erlass einer einstweiligen Verfügung (Az. 33 L 927/20.PVB). Mit Beschluss vom Freitag, dem 22. Mai 2020, erließ die Kammer eine einstweilige Verfügung, mit der dem Beteiligten aufgegeben wurde, die Freiumschläge zur schriftlichen Stimmabgabe bei der Wahl des Hauptpersonalrats beim XXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXXXXXXX nicht vor dem 11. November 2020 zu öffnen. Der Beschluss wurde den Beteiligten am 22. Mai 2020 um kurz nach 14 Uhr per Fax übersandt. Trotz des gerichtlichen Verbots öffnete der Beteiligte ab Montag, dem 25. Mai 2020, sämtliche bei ihm eingegangenen Freiumschläge (insgesamt mehr als 3.000 Stück), um die Wahl des örtlichen Personalrats durchzuführen. Die Stimmzettel zur Wahl des Hauptpersonalrats legte er in eine Wahlurne, die im Anschluss verschlossen wurde.

Am 26. Mai 2020 hat der Antragsteller einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung gestellt. Zu dessen Begründung trägt er vor, durch die Missachtung des gerichtlichen Beschlusses, mit dem die Öffnung der Freiumschläge vorerst untersagt worden sei, seien die in den Freiumschlägen enthaltenen Stimmzettel für die Wahl des Hauptpersonalrats unbrauchbar geworden. Denn in der Folge lasse sich die Wahlberechtigung zum maßgeblichen Zeitpunkt der Stimmabgabe nicht mehr nachvollziehen. Damit liege ein Fehler im Wahlverfahren vor, der aufgrund der möglichen Auswirkungen auf das Wahlergebnis eine Wahlanfechtung begründen könne. Daher sei der Beteiligte verpflichtet, die Stimmabgabe unter Berücksichtigung der Vorgaben des Antragstellers erneut durchzuführen. Auch bleibe der Beteiligte bis zum Abschluss der Wahl des Hauptpersonalrats im Amt. Dass der örtliche Personalrat sich bereits konstituiert habe, ändere daran nichts, da sich die Aufgaben des Beteiligten nicht auf diese Wahl beschränkten. Der Beteiligte sehe das jedoch anders und habe erklärt, für die weitere Durchführung der Wahl des Hauptpersonalrats sei ein neuer örtlicher Wahlvortand bestellt worden.

Der Antragsteller hat zunächst auch beantragt, dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung aufzugeben, bis zum Abschluss der Wahl des Hauptpersonalrates beim XXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXXXXXXX die Amtsgeschäfte weiterzuführen. In der Anhörung durch die Kammer hat die Vorsitzende des Beteiligten für diesen erklärt, er sei inzwischen der Auffassung, dass er bis zum Abschluss der Wahl des Hauptpersonalrats im Amt bleibe. Angesichts dieser Erklärung haben die Beteiligten das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Der Antragsteller beantragt nunmehr noch,

dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung aufzugeben,

1. die bereits vorliegenden Stimmzettel für die Wahl des Hauptpersonalrats beim XXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXXXXXXX für nichtig zu erklären und

2. unverzüglich alle Wahlberechtigten zur Wahl des Hauptpersonalrates beim XXXXXXXXX XXX XXXXXXXXXX, XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXX XXX XXXXXXXXXX über die Nichtigkeit des durchgeführten Wahlganges zum Hauptpersonalrat beim XXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXXXXXXX zu informieren und rechtzeitig vor dem Wahltermin 11. November 2020 neue Wahlunterlagen zur Verfügung zu stellen und die persönliche Stimmabgabe zu ermöglichen sowie

für den Fall der Nichtbeachtung der auferlegten Verpflichtungen ein an die Gerichtskasse zu zahlendes Ordnungsgeld in Höhe von 15.000 Euro anzudrohen.

Der Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zu Begründung macht er im Wesentlichen geltend, er sei weder dafür zuständig noch rechtlich in der Lage, ordnungsgemäß eingegangene Stimmzettel für nichtig zu erklären. Ferner sei nicht erkennbar, warum nur er gerichtlich in Anspruch genommen werde; andere örtliche Wahlvorstände hätten vergleichbar wie er gehandelt. Zudem obliege es dem Antragsteller, die Wahlberechtigten zu informieren, sofern Stimmzettel für nichtig erklärt würden.

II.

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist es einzustellen (§ 83 Abs. 2 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) i.V.m. § 83a Abs. 2 Satz 1 Arbeitsgerichtsgesetz (ArbGG)).

Im Übrigen hat der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung keinen Erfolg.

Nach den gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 85 Abs. 2 ArbGG entsprechend anwendbaren Vorschriften des Achten Buchs der Zivilprozessordnung kann eine einstweilige Verfügung erlassen werden, wenn zu besorgen ist, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts eines Beteiligten vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 935 ZPO), oder wenn die Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (§ 940 ZPO). Der Erlass einer einstweiligen Verfügung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch (Verfügungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Verfügungsgrund) glaubhaft gemacht sind.

Ausgehend davon ist der Antrag nicht begründet. Der Antragsteller hat im Hinblick auf den Antrag zu 1 keinen Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht (dazu I), im Hinblick auf den Antrag zu 2 fehlt es an der Glaubhaftmachung eines Verfügungsgrundes (dazu II).

I. Für das Begehren, den Beteiligten gerichtlich zu verpflichten, die bei diesem bereits vorliegenden Stimmzettel für die Wahl des Hauptpersonalrats beim XXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXXXXXXX für nichtig zu erklären (Antrag zu 1), ist kein Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht. Eine gerichtliche Entscheidung über die Gültigkeit bereits abgegebener Wählerstimmen während eines laufenden Wahlverfahren in einem Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Verfügung ist ausgeschlossen. Für die Überprüfung der Ordnungsgemäßheit einer Wahl und eine auf etwaigen Wahlfehlern beruhende gerichtliche Ungültigkeitserklärung einer Wahl oder von deren Teilen hat der Gesetzgeber das Wahlanfechtungsverfahren nach § 25 BPersVG vorgesehen. Im Vergleich zu einem solchen Wahlanfechtungsverfahren zur Hauptsache ist der Erkenntnisstand des Gerichts in einem Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wegen der knappen zur Verfügung stehenden Zeit typischerweise vorläufig und die gerichtliche Prüfung lediglich summarisch.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2008 – 6 P 6.08 –, juris, Rn. 5.

Schon deswegen kommt ein so erheblicher Eingriff in ein laufendes Wahlverfahren wie eine Ungültigkeitserklärung oder die Feststellung der Nichtigkeit im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht in Betracht. Hinzu kommt, dass rechtsgestaltende Entscheidungen wie eine Ungültigkeitserklärung nicht mittels einstweiliger Verfügungen getroffen werden können, weil eine solche Rechtsgestaltung naturgemäß nicht nur vorläufig möglich wäre.

Vgl. Baden, in: Altvater u.a., BPersVG, 10. Aufl. 2019, § 83, Rn. 122.

Vor diesem Hintergrund kommt auch die hier begehrte gerichtliche Verpflichtung des Beteiligten, bei diesem bereits vorliegende Stimmzettel für nichtig zu erklären, nicht in Betracht. Auch ein solches Begehren begegnet den dargelegten durchgreifenden Bedenken. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die im Vergleich zum Wahlanfechtungsverfahren verminderten Prüfungsdichte. Aber auch im Hinblick auf die Bedenken, die aus der Vorläufigkeit einer im Verfügungsverfahren ergehenden Entscheidung resultieren, ist es unerheblich, ob das Gericht selbst eine rechtsgestaltende Entscheidung trifft oder aber einen Beteiligten zur Vornahme einer solchen Entscheidung verpflichtet.

Überdies und selbstständig tragend ist ein Verfügungsanspruch für den Antrag zu 1 auch deswegen nicht glaubhaft gemacht, weil dem Beteiligten nicht die Kompetenz zusteht, sämtliche bei ihm bereits eingegangenen Stimmzettel für nichtig zu erklären. Nach § 53 Abs. 4 BPersVG führen die örtlichen Wahlvorstände die Wahl des Hauptpersonalrats im Auftrage des Hauptwahlvorstands durch. Die Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz konkretisiert die Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung zwischen Hauptwahlvorstand und örtlichem Wahlvorstand dahingehend, dass der Hauptwahlvorstand die Wahl des Bezirkspersonalrates leitet (§ 33 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 42 BPersVWO); die Durchführung der Wahl in den einzelnen Dienststellen übernehmen die örtlichen Wahlvorstände im Auftrag und nach Richtlinien des Hauptwahlvorstands (§ 33 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 42 BPersVWO). Diesen Regelungen ist zu entnehmen, dass der Hauptwahlvorstand die Hauptverantwortung dafür trägt, dass die Wahl zum Hauptpersonalrat im Einklang mit dem dafür maßgeblichen formellen und materiellen Recht stattfindet. Den örtlichen Wahlvorständen obliegt demgegenüber lediglich die technische Durchführung der Wahl.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2010 – 6 PB 2.10 –, juris, Rn. 6.

Dies zugrunde gelegt, kommt bei der Durchführung von Wahlen zu Stufenvertretungen zwar eine Berichtigung von Wahlfehlern, die im Bereich einer Dienststelle aufgetreten sind, durch die örtlichen Wahlvorstände grundsätzlich in Betracht. Wie weit diese Möglichkeit der Fehlerberichtigung im Einzelnen reicht, bedarf hier indes keiner Vertiefung. Denn jedenfalls steht einem örtlichen Wahlvorstand nicht die Kompetenz zu, mehrere tausend bei ihm eingegangene Stimmzettel aufgrund desselben (von ihm angenommenen) Wahlfehlers für nichtig zu erklären. Bei einer solchen Entscheidung handelte es sich aufgrund ihrer Tragweite für die Wahl zur Stufenvertretung insgesamt nämlich nicht mehr um einen Aspekt der technischen Durchführung der Wahl vor Ort. Vielmehr beträfe sie die Hauptverantwortung des Hauptwahlvorstands für diese Wahl.

Dass der Beteiligte die Öffnung der Freiumschläge jedenfalls teilweise, nämlich jedenfalls in Bezug auf jene Freiumschläge, die er nach Kenntnisnahme von der im Verfahren 33 L 927/20.PVB ergangenen einstweiligen Verfügung der Kammer geöffnet hat, unter Missachtung dieser Verfügung vorgenommen hat, führt zu keinem anderen Ergebnis. Der vom Antragsteller in diesem Zusammenhang angesprochene Gedanke der Folgenbeseitigung greift nicht durch. Ungeachtet sonstiger Fragen setzt ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht voraus. Schon daran fehlt es hier.

II. Für den Antrag zu 2 hat der Antragsteller keinen Verfügungsgrund glaubhaft gemacht. Der Beteiligte bezweifelt nicht länger, dass er die Wahl des Hauptpersonalrats im Bereich der Dienststelle bis zum Abschluss der Wahl durchzuführen und damit gegebenenfalls (im Anschluss an eine Entscheidung des Antragstellers über den Umgang mit den bereits vorliegenden Stimmzetteln) auch jene Handlungen vorzunehmen hat, die Gegenstand des Antrags sind. Dies hat der Beteiligte in dem Anhörungstermin vor der Kammer ausdrücklich erklärt. Angesichts dessen steht jedenfalls derzeit nicht zu befürchten, dass der Beteiligte seinen weiteren Aufgaben bei der Durchführung der Wahl nicht nachkommen wird. Wesentlich Nachteile, zu deren Abwendung der Erlass einer einstweiligen Verfügung nötig erschiene, sind danach insoweit nicht ersichtlich.

III. Der Antrag, dem Beteiligten ein Ordnungsgeld anzudrohen, ist schon mangels Erfolgs der Sachanträge abzulehnen. Abgesehen davon kommt die Androhung eines Ordnungsgelds gegenüber einem Wahlvorstand von vornherein nicht in Betracht. Denn ein Wahlvorstand verfügt über keine eigenen Mittel. Zudem trägt gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ohnehin die Dienststelle die Kosten der Wahl.

IV. Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kein Raum.

Gegen diesen Beschluss findet die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster (Fachsenat) statt.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses durch Einreichung einer Beschwerdeschrift schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster einzulegen. Sie muss den Beschluss bezeichnen, gegen den die Beschwerde gerichtet ist, und die Erklärung enthalten, dass gegen diesen Beschluss Beschwerde eingelegt wird.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV zu begründen.

Die Beschwerdebegründung muss angeben, auf welche im Einzelnen anzuführenden Beschwerdegründe sowie auf welche neuen Tatsachen die Beschwerde gestützt wird.

Beschwerdeschrift und Beschwerdebegründung müssen von einem Rechtsanwalt oder einer nach § 11 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes zur Vertretung befugten Person unterzeichnet sein.