Verwaltungsgericht Köln, 8. Kammer — 8 K 4864/20
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks G01 mit der postalischen Anschrift I.----straße 00, 00000 N. (Vorhabengrundstück). Das Grundstück ist im Bestand bebaut mit einem straßenseitigen Wohn- und Geschäftshaus sowie einem rückwärtig gelegenen Gebäude. Es befinden sich zudem Stellplätze im Innenhofbereich des Vorhabengrundstücks. Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans 00 „I.----straße /Q. . T. -Straße/O.--straße /B. -L.------straße ". Dieser setzt für das Vorhabengrundstück ein Kerngebiet sowie eine straßenabgewandte hintere Baugrenze fest.
Hinsichtlich einer 2010 genehmigten Nutzungsänderung eines Ladenlokals sowie eines 2013 genehmigten Ausbaus des Dachgeschosses des Vorderhauses und Nutzung zu Wohnzwecken wurde ein diesbezüglich jeweils notwendiger Stellplatz gegen Zahlung eines Geldbetrages abgelöst.
Unter dem 26. November 2019 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung eines Bauvorbescheids zum Verzicht auf notwendige Stellplätze im Falle der Umnutzung und Änderung einer Bestandsimmobilie. Geplant sei eine Änderung das rückwärtige Gebäude betreffend, welches zu Wohnzwecken mit mindestens drei Wohneinheiten genutzt werden solle. Die Änderung solle durch Abriss der auf dem Hinterhaus vorhandenen Dachkonstruktion und Aufstockung um ein Dachgeschoss erfolgen. Im Rahmen des Stellplatznachweises gab die Klägerin an, es seien auf dem Vorhabengrundstück im Vorderhaus (I.----straße 00) zwei Wohnungen sowie 178 m 2 Verkaufsnutzfläche vorhanden. Zudem wurden Stellplätze für weitere 78 m 2 Verkaufsnutzfläche sowie drei geplante Wohnungen berechnet, die unter der Anschrift I1.--------straße 0 aufgeführt waren. Für die Verkaufsnutzfläche von insgesamt 256 m 2 wurden fünf Stellplätze angesetzt sowie fünf weitere Stellplätze für die insgesamt fünf Wohneinheiten angenommen. Von den danach berechneten zehn notwendigen Stellplätzen könnten auf dem Vorhabengrundstück nur fünf Stellplätze vorgehalten werden. Zwei weitere Stellplätze seien bereits abgelöst worden, sodass sich die Bauvoranfrage auf die weiteren drei herzustellenden notwendigen Stellplätze beziehe.
In einer dem Antragsformular beigefügten Allgemeinen Anlage zur Bauvoranfrage führte die Klägerin aus, bei der Änderung zur Schaffung zusätzlicher 3-5 Wohneinheiten blieben die Grundabmessungen weitestgehend unverändert und die Grund- wie auch Geschossflächenzahl sowie Anzahl der Vollgeschosse entsprächen den Vorgaben des Bebauungsplans. Zusätzliche PKW-Stellplätze könnten jedoch nicht hergestellt werden und auch die Versuche, solche auf nahegelegenen Grundstücken sicherzustellen, seien gescheitert. Es werde auf die Mitteilung des Städte- und Gemeindebundes NRW vom 3. Mai 2019 sowie darauf hingewiesen, dass sich in unmittelbarer Nähe zum Bauvorhaben ein öffentlicher Parkplatz befinde, der nur zu Kirchgangzeiten bzw. sonstigen Großereignissen voll besetzt sei. Da die Möglichkeit der Ablösung von Stellplätzen nicht bestehe, werde die folgende Anfrage gestellt: „Aufgrund der Tatsache, dass wir im Bestand Wohnraum schaffen und es sich um eine Umnutzungs- und Änderungsmaßnahme handelt, wir aber keine Stellplätze nachweisen bzw. herstellen können, stellen wir die Anfrage, ob im Falle eines Bauantrages auf den Nachweis der notwendigen Stellplätze gem. § 48 LBO NRW 2018 verzichtet wird?“
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2019 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass ihr Antrag mangels Vorlage aller zur Entscheidung notwendigen Bauvorlagen unvollständig sei und gab der Klägerin Gelegenheit zur Vervollständigung.
Unter dem 22. Januar 2020 übersandte die Klägerin weitere Bauvorlagen an die Beklagte.
In einem Schreiben vom 27. Januar 2020 an das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW fragte die Beklagte an, ob die Vorschrift des § 48 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BauO NRW auch für Aufstockungen von Bestandsgebäuden gelte.
Diese an den Rhein-Sieg-Kreis als Obere Bauaufsichtsbehörde seitens des Ministeriums weitergeleitete Anfrage wurde von jenem im Schreiben vom 12. März 2020 derart beantwortet, dass lediglich die Umbildung eines Daches durch untergeordnete Dachaufbauten unter wesentlicher Beibehaltung der Kubatur des Gebäudes eine i. S. d. § 48 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW 2018 privilegierte Änderung darstelle und die Veränderung der Dachneigung eine solche bauliche Änderung i. S. d. § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 sei, die noch keiner Neuerrichtung entspreche. Bei der Aufstockung um ein gesamtes Geschoss unter Veränderung der Kubatur des Bestandsgebäudes sei § 48 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BauO NRW 2018 hingegen nicht mehr anzuwenden. Lediglich für das bereits vorhandene, auszubauende und zu Wohnzwecken zu nutzende Geschoss finde § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW Anwendung, hinsichtlich der Wohneinheiten der aufgestockten Geschosse sei die Stellplatzpflicht herkömmlich zu betrachten.
In einer E-Mail des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW vom 17. März 2020 an die Klägerin wurde ausgeführt, dass die Aufstockung eines Gebäudes auch bei dadurch bedingter Änderung der Kubatur noch unter § 48 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW 2018 zu fassen sei, da nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift Nachverdichtungspotentiale genutzt werden sollten.
Die Beklagte wandte sich mit E-Mail vom 23. März 2020 infolge der an sie von der Klägerin übermittelten E-Mail des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW vom 17. März 2020 an selbiges mit der Bitte um Stellungnahme, insbesondere im Hinblick auf die Einschätzung des Rhein-Sieg-Kreises als Obere Bauaufsichtsbehörde. Das Bauvorhaben der Klägerin wurde hierbei unter Beifügung ausgewählter Bauvorlagen als Fallbeispiel B bezeichnet.
Unter dem 8. Juni 2020 bestellten sich die Prozessbevollmächtigten der Klägerin gegenüber der Beklagten für erstere. In Anbetracht der E-Mail des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW als oberste Bauaufsichtsbehörde vom 17. März 2020 sei die Rechtslage geklärt und der entsprechende beantragte Bauvorbescheid zu erteilen.
Mit E-Mail vom 22. Juli 2020 beantwortete das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW die Anfrage der Beklagten dahingehend, dass die Begriffe der Änderung und Nutzungsänderung in § 48 Abs. 1 BauO NRW 2018 in demselben Sinne zu verstehen seien wie in § 3 Abs. bzw. § 60 Abs. 1 BauO NRW 2018. Hinsichtlich des Begriffs der Änderung werde auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. August 2016 – 10 A 601/16 – verwiesen. In dem dort aufgestellten Rahmen könne auch bei einer Aufstockung noch eine Änderung anzunehmen sein, was im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung festzustellen sei. Die E-Mail vom 17. März 2020 sei jedenfalls zu pauschal formuliert gewesen.
Ausweislich einer Telefonnotiz der Beklagten sei seitens des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW auf konkrete Nachfrage bestätigt worden, dass das Bauvorhaben der Klägerin („Fallbeispiel B“) eine wesentliche Erweiterung der Bestandsbebauung darstelle, die nicht mehr unter den Begriff der Änderung zu fassen sei.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 5. August 2020 lehnte die Beklagte die Erteilung des beantragten Vorbescheids ab. Zur Begründung führte sie aus, dass es sich im Erdgeschoss nicht um eine bloße Nutzungsänderung und im Dachgeschoss nicht um eine reine Änderung des Bestandsgebäudes handele. Vielmehr werde die Kubatur durch den Abriss der vorhandenen Dachkonstruktion und die Neuerrichtung eines Obergeschosses unter Erhöhung der bisherigen Außenwände und Neuerrichtung eines Dachgeschosses wesentlich verändert. Die Kubatur werde insgesamt um mehr als ein Drittel gegenüber dem Bestand vergrößert. Es finde ein Austausch der Bausubstanz in wesentlichen Teilen statt. Damit lägen Baumaßnahmen von erheblicher Qualität vor. Es handele sich um einen derartigen Eingriff in den Gebäudebestand, der die Standfestigkeit des gesamten Gebäudes berühre und eine statische Neuberechnung erforderlich mache. Die geplante Baumaßnahme komme einer Neuerrichtung gleich und sei nicht mehr als Änderung zu qualifizieren, sodass § 48 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW 2018 keine Anwendung finde und eine entsprechende Ausnahme nach § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 nicht anzunehmen sei. Diese Rechtsauffassung werde zudem von den im Verfahren beteiligten Stellen in Gestalt der Oberen Bauaufsichtsbehörde sowie des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW geteilt. Zudem sei die Stellplatzablösesatzung mittels Ratsbeschlusses zum 1. Januar 2017 außer Kraft gesetzt worden, sodass auch keine Möglichkeit mehr bestehe, notwendige Stellplätze durch Zahlung eines Geldbetrages abzulösen.
Die Klägerin hat am 7. September 2020 Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage trägt sie vor, der Wortlaut der in § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 enthaltenen Ausnahme von der Herstellungspflicht sei missverständlich, da er nahe lege, nur für die Fälle des § 48 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW 2018 im Rahmen von (Nutzungs-)Änderungen baulicher Anlagen zu gelten. Dies sei jedoch nicht der Fall, da die Regelung vielmehr für jede Form der Stellplatzerrichtung gelte, also auch für jene bei baulichen Neuerrichtungen. Dafür spreche jedenfalls die Gesetzesbegründung, welche die Schaffung und Erneuerung von Wohnraum bevorzugen wolle, die selbst bei der Möglichkeit einer Ablösung von Stellplätzen erschwert werde.
Eine (Neu-)Errichtung einer baulichen Anlage sei von der Umgestaltung eines vorhandenen Bestandbaus abzugrenzen. Eine Änderung sei unabhängig von ihrem Umfang die nicht nur unerhebliche Umgestaltung einer baulichen Anlage. Die Grenze zur Neuerrichtung sei dann erreicht, wenn keine Identität zwischen ursprünglichem und jetzigem Bauwerk mehr bestehe bzw. insbesondere die Funktion des Gebäudes geändert werde. Demgegenüber stelle eine Aufstockung eines Gebäudes eine Erweiterung dar, welche im Gesetz nicht geregelt sei. Hierbei sei nur dann von einem neuen Bauwerk auszugehen, wenn ein selbständiges, abtrennbares Vorhaben entstehe, wovon jedoch zumeist nicht auszugehen sei. Bei einer Aufstockung sei stets ein darunter liegendes Geschoss vonnöten, weswegen es regelmäßig an der Selbständigkeit einer Aufstockung fehle. Eine Aufstockung zeichne sich durch eine Erweiterung einer bestehenden baulichen Anlage nach oben bei Beibehaltung ihrer Grundfläche aus. Damit sei der bauliche Anlagenbegriff des § 2 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2018 für Aufstockungen nicht erfüllt, zumal die Identität des Gebäudes gewahrt bleibe.
Das Bauvorhaben sei ein Paradebeispiel für die gesetzgeberisch intendierte Nachverdichtung zur Gewinnung von Wohnraums, was auch oberster Zweck der Ausnahmevorschrift von der Stellplatzherstellungspflicht sei. In derartigen Fällen werde die Wohnraumgewinnung gegenüber der Stellplatzverpflichtung als höherwertig gewichtet. Diesen gesetzgeberischen Wertungen unterfalle insbesondere auch das Gemeindegebiet der Beklagten, das der Metropolregion Köln/Bonn/Rhein-Sieg-Kreis zuzurechnen und daher als solcher Ballungsraum zu verstehen sei, der in der Gesetzesbegründung gesonderte Erwähnung finde.
Allein der Teilabbruch der bisherigen Dachkonstruktion schließe eine reine Änderung der Bestandsbebauung nicht aus, da ein Teilabbruch nicht selten Voraussetzung für eine bauliche Änderung sei. Demgegenüber würden gerade nicht die Grundmauern des bestehenden Gebäudes verändert. Das Erfordernis einer statischen Neuberechnung als Abgrenzungskriterium zwischen Errichtung und Änderung verfange nicht, da dieses in der Rechtsprechung nur zur Feststellung einer Identitätsänderung eines Gebäudes herangezogen worden sei. Es sei vielmehr zu beachten, dass das auch zur Abgrenzung herangezogene Merkmal des Aufwandes in baulicher und finanzieller Hinsicht vorliegend für eine Änderung gegen eine Vergleichbarkeit mit einer Neuerrichtung spreche.
In der Mitteilung des Städte- und Gemeindebundes NRW vom 3. Mai 2019 werde als Beispiel für die Entbehrlichkeit der Stellplatzherstellung gerade die Aufstockung eines Gebäudes um ein weiteres Geschoss zur Herstellung von Wohnraum genannt, wie es bei dem vorliegenden Bauvorhaben der Fall sei.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ergänzt, dass sich die geplanten Wohneinheiten, wie sich aus den Bauvorlagen auch ergebe, ausschließlich ab dem 1. Obergeschoss der rückwärtigen Bestandsbebauung befänden. Deshalb sei die Aufstockung des Gebäudes geplant. Das Erdgeschoss, welches bereits seit Erwerb des Grundstücks im Jahr 2009 als kleine Weinhandlung genutzt werde, sei von den Plänen nicht umfasst.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 5. August 2020 zu verpflichten, ihr den beantragten Vorbescheid zur Frage, ob im Falle eines Bauantrags für die Änderung der Nutzung und Änderung einer Bestandsimmobilie zur Schaffung von 3-5 Wohneinheiten auf den Nachweis der notwendigen Stellplätze gemäß § 48 BauO NRW 2018 verzichtet werden kann, zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung beruft sie sich auf die Ausführungen in dem streitgegenständlichen Bescheid. Ergänzend führt sie aus, das Bauvorhaben beziehe sich auf ein straßenseitig mit einem Wohn- und Geschäftshaus sowie rückwärtig mit einem Lagergebäude bebautes Grundstück. Für dieses bestehe kein Anspruch auf die Erteilung des begehrten Vorbescheids, da der Anwendungsbereich des § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 nicht eröffnet sei. Die Auffassung der Klägerin, dass die darin enthaltene Rechtsfolge sich nicht nur auf § 48 Abs. 1 Satz 3, sondern auch Absatz 1 Satz 1 BauO NRW 2018 beziehe, werde nicht geteilt. Wäre dies vom Gesetzgeber gewollt gewesen, sei eine Manifestierung in den Sätzen 1, 2, 3 und 3 in § 48 Abs. 1 BauO NRW 2018 überflüssig. Danach sei vorliegend entscheidend, ob noch eine Änderung oder schon eine qualitative (Neu-)Errichtung einer baulichen Anlage vorliege.
Die (Neu-)Errichtung einer baulichen Anlage sei gegenüber einer bloßen Änderung auch dann anzunehmen, wenn die vollständige Erneuerung bzw. der Wiederaufbau unter baulichen Erweiterungsmaßnahmen wie einem Anbau oder einer Aufstockung in Rede stünden. Bei dem Bauvorhaben sei von einer solchen (Neu-)Errichtung auszugehen, da die Kubatur erheblich verändert werde, was sich an der geplanten Anhebung der Firsthöhe des vormaligen Lagergebäudes von 7,90 Metern auf 11,90 Meter deutlich zeige. Das bestehende 1 ½ geschossige Bestandsgebäude solle zu einer 2 ½ geschossigen Anlage werden. Das Raumvolumen des Bestandsgebäudes werde um Drittel gesteigert. Zudem werde auch die Identität des Gebäudes geändert, da ein vormaliges Lagerhaus in ein Wohngebäude überführt werden solle.
Hinzu komme, dass die Nachverdichtungsbestrebungen des Gesetzgebers sich vor allem auf Ballungsräume bezögen. Dieser Begriff sei in § 47b Nr. 2 BImSchG definiert als ein Gebiet mit einer Einwohnerzahl von über 100.000 und einer Bevölkerungsdichte von mehr als 1.000 Einwohnern pro Quadratkilometer, was auf ihr Gemeindegebiet mit einer Einwohnerzahl von 26.828 (Stand 30. Juni 2020) und einer Bevölkerungsdichte von 771 Einwohnern je Quadratkilometer nicht zutreffe.
Zwar sei nicht von einer Selbständigkeit der Aufstockung auszugehen, doch sei dieses Kriterium nicht allein für die Abgrenzung zwischen einer Änderung und Neuerrichtung heranzuziehen. Vielmehr sei auf die in der Rechtsprechung gleichermaßen betonte Änderung der Standfestigkeit und Notwendigkeit einer statistischen Neuberechnung abzustellen. So erlösche auch der Bestandsschutz von baulichen Anlagen, wenn bei baulichen Veränderungen derartige Eingriffe in die Bausubstanz vorgenommen würden, dass die neue Anlage nicht mehr mit der vorherigen identisch sei und diese nicht mehr als „Hauptsache“ erscheine. Nach diesen Maßgaben erreiche auch der abschnittsweise Abbruch einer bestehenden baulichen Anlage mit anschließendem Wiederaufbau nach einem Gesamtplan bereits den Begriff des Errichtens gegenüber einer bloßen Änderung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die zulässige Verpflichtungsklage gegen die Versagung der Erteilung des beantragten Bauvorbescheids ist unbegründet. Der streitige Ablehnungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf den begehrten Bauvorbescheid, denn dessen Erteilung stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen.
Ein Bauvorbescheid ist gemäß § 77 Abs. 1 und 2, § 74 Abs. 1 BauO NRW 2018 zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.
Grundsätzlich ist bei einer Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Bauvorbescheides das aktuell geltende Recht heranzuziehen, da eine solche Klage nur begründet ist, wenn im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ein Anspruch auf Erteilung besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 – 4 C 16.07 –, juris, Rn. 11.
Die Bauvoranfrage der Klägerin ist demnach nach der im Zeitpunkt der Antragstellung am 26. November 2019 geltenden Fassung der Bauordnung NRW vom 12. Juli 2018 (GV. NRW. S. 411) (im Folgenden: BauO NRW 2018 a. F.) zu behandeln. Denn nach § 90 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW in der aktuell geltenden Fassung, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. September 2021 (GV. NRW. S. 1086), sind die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eingeleiteten Verfahren nach den zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Verfahrensvorschriften fortzuführen und abzuschließen. Nach der Gesetzesbegründung betrifft diese Regelung die Anwendbarkeit des vor Inkrafttreten einer Änderung des Bauordnungsrechts geltenden Verfahrens- und materiellen Rechts.
Vgl. LT-Drucks. 17/12033, S. 132.
Solange ein Antrag der Bauherrschaft nach § 90 Abs. 4 Satz 2 BauO NRW zur Anwendung der aktuellen Gesetzeslage nicht gestellt ist, sind vollständig eingeleitete Bauverfahren nach dem im Zeitpunkt ihrer Einleitung geltenden Bauordnungsrecht zu beurteilen. Hierdurch werden die andernfalls möglicherweise erforderliche Rücknahme eines Antrages, dessen Überarbeitung und gegebenenfalls die Wiederholung von Verfahrensschritten vermieden. Nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers gilt dies für Änderungen des Verfahrens- und des materiellen Rechts,
vgl. LT-Drucks. 17/12033, S. 132,
wobei sich aus der Reichweite der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers eine Beschränkung auf die für das Baugenehmigungsverfahren getroffenen landesrechtlichen Vorschriften ergibt, was die hier betroffenen Vorschriften der BauO NRW und der BauPrüfVO NRW einschließt.
Die Bauvoranfrage ist im Hinblick auf diese zugrunde zu legende Rechtslage nicht bescheidungsfähig, weil sie zu unbestimmt ist.
Nach § 77 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 in Verbindung mit § 70 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW 2018 kann der Vorbescheid zu Fragen des Bauvorhabens grundsätzlich nur auf schriftlichen Antrag erteilt werden und ist der Antrag mit allen für seine Bearbeitung sowie für die Beurteilung des Bauvorhabens erforderlichen Unterlagen (Bauvorlagen) in ausreichender Anzahl bei der Bauaufsichtsbehörde einzureichen.
Ein baurechtlicher Vorbescheid ist ein vorweggenommener Teil des feststellenden Ausspruchs der Baugenehmigung. Er stellt verbindlich fest, dass dem Bauvorhaben hinsichtlich der zur Entscheidung gestellten Frage, soweit sie einer selbstständigen Beurteilung zugänglich ist, öffentlich-rechtliche Hindernisse nicht entgegenstehen. Er ist ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt, dessen Inhalt durch den auf seine Erteilung gerichteten Antrag vorgegeben wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Oktober 2012 – 10 A 912/11 –, juris, Rn. 29 ff.
Ein Bauantrag ist als Willenserklärung des Bürgers gegenüber der Behörde nach dem erklärten Willen auszulegen, d. h. danach, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Für die Auslegung eines Bauantrags als Willenserklärung ist zum einen auf die Angaben des Bauherrn in dem Bauantragsformular, zum anderen auf die von ihm eingereichten Bauvorlagen abzustellen. Der Bauantrag muss so klar sein, dass auf ihn, würde ihm stattgegeben, ein verständlicher, inhaltlich genau abgegrenzter, eindeutig bestimmter Verwaltungsakt ergehen kann, der Umfang und Bindung der Baugenehmigung regelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 2001 – 10 B 1827/00 –, juris, Rn. 3 und 5 - 7.
Es ist Aufgabe des Bauantragstellers, hinreichend genau festzulegen, was das zur Bescheidung gestellte Vorhaben sein soll. Es ist nicht Aufgabe der Baugenehmigungsbehörden, Bauanträge bescheidungsreif zu machen und sich aus den Angaben und Unterlagen diejenige Lesart herauszusuchen, die dem Willen des Bauherrn am besten entspricht oder genehmigungsfähig ist. Entscheidend bleibt der Aussagegehalt der Bauvorlagen. Diese dürfen daher in Bezug auf wesentliche Umstände, welche der beabsichtigten Betriebsform Kontur verschaffen könnten, nicht unklar bleiben.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juni 2015 – 2 A 325/15 –, juris, Rn. 17, sowie Urteil vom 14. Oktober 2013 – 2 A 204/12 –, juris, Rn. 43. Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2021 – 2 B 295/21 –, juris.
Im Übrigen ist der Bauantragsteller bei der Festlegung des Verfahrensgegenstands des Vorbescheidsverfahrens weitgehend frei. Er darf bei seiner Bauvoranfrage nur nicht sachliche Teile eines Vorhabens aus der Fragestellung so ausklammern, dass eine verbindliche rechtliche Beurteilung des Vorhabens nicht mehr möglich ist. Abgesehen davon begegnet es prinzipiell keinen Bedenken, mit einer Bauvoranfrage nur nach der grundsätzlichen planungsrechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens seiner Art nach zu fragen, auch wenn das Vorhaben nur in groben Umrissen bestimmt ist und seine Ausführung im Einzelnen einer späteren Prüfung vorbehalten bleibt. Folge einer solchen Vorhabenbeschreibung ist lediglich, dass ein darauf ergehender positiver Bescheid auch die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens in seiner konkreten Ausführung noch offen lässt. Der Bauantragsteller darf die Bauvoranfrage auf einzelne Zulässigkeitsfragen so lange hinunterbrechen, wie die Frage hinreichend bestimmt und eine verbindliche rechtliche Beurteilung möglich bleibt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013 – 2 A 204/12 –, juris, Rn. 45 und 51.
Aus dem Erfordernis, dass die zur Bescheidung gestellte Frage einer selbstständigen Beurteilung zugänglich sein muss, folgt, dass aus der Fragestellung keine Teile ausgeklammert werden dürfen, deren Kenntnis zur Beurteilung der gestellten Frage unerlässlich ist. Ein baurechtlicher Vorbescheid, der die Frage, die gestellt wird, letztlich offen lässt, und dem hinsichtlich des Bauvorhabens, soweit es zur Prüfung gestellt ist, für das Baugenehmigungsverfahren keine abschließende Bindungswirkung zukommt, ist der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen fremd. Dementsprechend kann eine Bauvoranfrage, mit der sachliche Teile eines Bauvorhabens aus der Fragestellung so ausgeklammert werden, dass eine verbindliche rechtliche Beurteilung des Bauvorhabens – etwa hinsichtlich der planungsrechtlichen Zulässigkeit – nicht mehr möglich ist, sachlich nicht beschieden werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. November 2019 – 10 A 1261/17 –, juris, Rn. 57 ff.
Diesen Maßgaben genügt die Bauvoranfrage der Klägerin nicht. Die eingereichten Bauvorlagen sind widersprüchlich und zu unbestimmt, um die damit zur Prüfung gestellte Frage nach den notwendigen Stellplätzen bzw. deren Entbehrlichkeit nach § 48 Abs. 1 BauO NRW 2018 a. F. verbindlich beantworten zu können.
Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2018 a. F. sind bei der Errichtung von Anlagen, bei denen ein Zu- oder Abfahrtsverkehr zu erwarten ist, Stellplätze oder Garagen und Fahrradabstellplätze in ausreichender Zahl und Größe und in geeigneter Beschaffenheit herzustellen (notwendige Stellplätze). Nach dessen Satz 3 sind bei Änderungen oder Nutzungsänderungen von Anlagen Stellplätze in solcher Zahl und Größe herzustellen, dass sie die durch die Änderung zusätzlich zu erwartenden Kraftfahrzeuge und Fahrräder aufnehmen können. Dies gilt nach Satz 4 nicht, wenn sonst die Schaffung oder Erneuerung von Wohnraum auch unter Berücksichtigung der Möglichkeit einer Ablösung erheblich erschwert oder verhindert würde.
Hierbei kann offen bleiben, ob § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 a. F. nur auf Änderungen nach Absatz 1 Satz 3 oder generell auf die Herstellungspflicht notwendiger Stellplätze i. S. d. § 48 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2018 a. F. bezogen ist, wobei angesichts der Gesetzesbegründung Vieles für das letztgenannte Verständnis der Norm spricht.
Vgl. LT-Drucks. 17/2166, S. 143.
Insoweit kann außerdem dahinstehen, ob das Bauvorhaben der Klägerin in Form der Aufstockung des rückwärtigen Bestandsgebäudes noch dem Änderungsbegriff unterfällt. Denn jedenfalls lässt sich das Vorliegen der weiteren Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 a. F. anhand der eingereichten Bauvorlagen der Klägerin nicht abschließend beantworten.
Unter der Schaffung von Wohnraum i. S. d. § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 a. F. ist die Herstellung neuen, zuvor nicht bestehenden Wohnraumes zu verstehen. Eine nur andere Aufteilung bereits bestehenden Wohnraums dergestalt, dass beispielsweise mehrere Wohnungen aus bisher nur einer Wohneinheit entstehen, ist nicht erfasst. Erheblich erschwert oder verhindert wird eine so verstandene Schaffung neuen Wohnraums dann, wenn die Stellplatzherstellungspflicht aus rechtlichen, tatsächlichen oder finanziellen Gründen unverhältnismäßig ist. Für die Annahme eines finanziellen Hinderungsgrundes ist ein krasses Missverhältnis zwischen den Herstellungskosten des neuen Wohnraumes und den Kosten zur Erfüllung der Stellplatzverpflichtung erforderlich. Hierunter fallen sowohl Herstellungskosten für tatsächliche Stellplätze als auch etwaige Ablösebeträge. Daher sind auch etwaig aufwändige Möglichkeiten wie Doppelparkanlagen, Tiefgaragen oder Parklifte in die Betrachtung mit einzustellen, deren finanzielle Berechnung der Kalkulation für die Herstellungskosten des Wohnraumes gegenüber gestellt werden muss.
Vgl. Johlen, in: Gädtke/Johlen u. a. (Hrsg.), BauO NRW, 13. Aufl. 2019, § 48 Rn. 48.
Unter Zugrundelegung dieser rechtlichen Maßstäbe erweisen sich die Bauvorlagen in mehrfacher Hinsicht als zu unbestimmt und widersprüchlich. Der Genehmigungsfähigkeit der eingereichten Bauvoranfrage steht entgegen, dass im Falle einer positiven Bescheidung derselben nicht erkennbar wäre, für welches konkrete Bauvorhaben der Stellplatznachweis bzw. der Verzicht darauf geprüft und ggf. genehmigt wäre.
Die Bauvoranfrage ist zum einen dahingehend widersprüchlich, als das Antragsformular sowie die Allgemeine Anlage dazu eine zusätzliche Schaffung von 3-5 Wohnungen in einer Bestandsimmobilie, die im Lageplan sowie im Auszug aus dem Liegenschaftskataster ausschließlich als die rückwärtige Bebauung auf dem Vorhabengrundstück gekennzeichnet ist, vorsehen. Auf dem ebenfalls beigefügten Stellplatznachweis in den Bauvorlagen werden jedoch zudem eine Verkaufsnutzfläche von 78 m 2 sowie drei Wohnungen (in Planung) für die Immobilie mit der Bezeichnung „I1.--------straße 0“, bei welcher es sich (wohl) um die rückwärtige Bebauung auf dem Vorhabengrundstück handelt, angegeben. Es lässt sich aufgrund dieser Angaben in den Bauvorlagen nicht mit Gewissheit feststellen, ob die im rückwärtigen Bereich des Vorhabengrundstücks befindliche Bestandsbebauung zukünftig als reines Wohnobjekt mit drei bis fünf Wohneinheiten genutzt werden soll oder ob die Klägerin zudem eine Variante mit einer gewerblichen Nutzung sowie lediglich drei zusätzlichen Wohnungen plant.
Anders als die Klägerin meint, lässt sich den Angaben vor allem in der Bauvorlage „Stellplatznachweis“, aber auch in Zusammenschau mit den weiteren eingereichten Bauvorlagen, nicht entnehmen, dass sich die geplante Wohnnutzung allein auf das 1. Obergeschoss sowie das zu errichtende neue Dachgeschoss bezieht. Vielmehr lassen die Bauvorlagen sowohl die Interpretation zu, dass das gesamte rückwärtige Gebäude als reine Wohnnutzung mit bis zu fünf Wohneinheiten geplant ist als auch eine gemischte Nutzung mit einer gewerblichen Nutzung und hinzutretenden drei Wohneinheiten als Vorhaben in Betracht kommt. Eine klare Vorhabenbezeichnung ist an dieser Stelle auch nicht entbehrlich, da für eine gewerblich genutzte Verkaufsfläche die Privilegierung des § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 a. F. mangels Wohnraumnutzung jedenfalls keine Anwendung fände. Es verbliebe eine Unsicherheit darüber, ob auch die Stellplatzfrage für eine derartige gewerbliche Nutzung im Falle eines auf Grundlage der vorgelegten Bauvorlagen positiven Bauvorbescheids abschließend geklärt wäre. Die Klägerin hat nämlich keine Angaben zu der bestehenden Nutzung und deren Legalisierung im Bestand der rückwärtigen Bebauung, insbesondere auch hinsichtlich notwendiger Stellplätze, gemacht. Es ist jedoch nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde oder des Gerichts, die Bauvoranfrage der Klägerin in sämtlichen denkbaren Varianten zu prüfen bzw. mehrdeutige Bauanträge in jeweils zulässige Einzelanfragen zu überführen.
Selbst wenn zugunsten der Klägerin von einer reinen geplanten Wohnnutzung ausgegangen würde, erweist sich die Bauvoranfrage als zu unbestimmt. Da § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 a. F. nur eine erstmalige Schaffung von Wohnraum privilegiert, fehlt es an Angaben der Klägerin in den Bauvorlagen zu der bisherigen Nutzung der rückwärtigen Bestandsbebauung. Zwar bezeichnet die Klägerin das Bauvorhaben als „Umnutzung und Änderung einer Bestandsimmobilie“. Sie macht jedoch keine Ausführungen zu der bisherigen (legalisierten) Nutzung. Insoweit schließen die Bauvorlagen die Möglichkeit einer bereits bestehenden Wohnnutzung, welche bspw. nur vergrößert oder erweitert würde und die in diesem Fall einer Entbehrlichkeit notwendiger Stellplätze entgegenstünde, nicht aus.
Schließlich verhalten sich die Bauvorlagen nicht ausreichend bzw. prüfbar zu einer erheblichen Erschwerung oder gar Verhinderung der Wohnraumschaffung infolge der Stellplatzherstellungspflicht. Es kann dabei dahinstehen, welcher Maßstab für einen diesbezüglichen Nachweis konkret zu fordern ist.
Vgl. zu § 49 Abs. 3 BauO NRW 2018 bzw. § 55 Abs. 6 BauO NRW 2000 mit ähnlichen Voraussetzungen: OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2012 – 7 A 1977/10 –, juris, Rn. 67 ff.
Der in der Bauvorlagen enthaltene Hinweis, eine Stellplatzherstellung auf dem Vorhabengrundstück selbst oder in unmittelbarer Nähe dazu sei nicht möglich, ist jedenfalls zu pauschal. Weder geht daraus hervor, ob etwaige Möglichkeiten der tatsächlichen Stellplatzherstellung auf dem Vorhabengrundstück, etwa in Form von Doppelparkanlagen oder einer Tiefgarage, überhaupt geprüft und ggf. aus welchen Gründen verworfen wurden, noch auf welchen umliegenden Grundstücken versucht wurde, Stellplätze zu sichern. Es ist auch nicht ersichtlich, dass derartige Möglichkeiten von vornherein nicht gegeben sind oder aber eine solche Alternativlosigkeit zwischen den Beteiligten unstreitig wäre.
Vgl. hierzu etwa Bay. VGH, Urteil vom 23. August 2001 – 2 B 98.2905 –, juris, Rn. 19, 25 ff. (zu dem insoweit gleichlautenden Art. 52 Abs. 4 BayBO a. F.).
Abhängig von der tatsächlichen Unmöglichkeit oder aber Unzumutbarkeit ist jedoch die Anzahl der entbehrlichen notwendigen Stellplätze bei einer Schaffung von Wohnraum nach § 48 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW 2018 a. F. zu bemessen. Denn die Entbehrlichkeit bezieht sich nach teleologischem Verständnis dieser mit „wenn“ eingeleiteten Voraussetzung nur auf diejenigen notwendigen Stellplätze, einer Wohnraumrealisierung mangels möglicher und zumutbarer Herstellungsalternativen endgültig entgegenstehen. Die Norm ermöglicht insoweit auch einen Teilverzicht auf die Stellplatzherstellung.
Vgl. insoweit zu dem vergleichbaren Art. 47 Abs. 1 Satz 3 BayBO (n. F.) Hensel, in: BeckOK-BayBO, 24. Edition, Stand 1. November 2019, Art. 47, Rn. 54 ff.
Eine abschließende Prüfung dieser Voraussetzungen erlauben die eingereichten Bauvorlagen nicht. Diesen kann weder entnommen, wie viele notwendige Stellplätze für das Vorhabengrundstück insgesamt (sowohl für das Vorderhaus als auch die rückwärtige Bestandsbebauung) genehmigt sind und insgesamt zur Verfügung stehen. Wie viele notwendige Stellplätze darüber hinaus für die Realisierung des – nicht klar umrissenen – Bauvorhabens herzustellen wären und wie viele dieser Stellplätze unter keinen zumutbaren Umständen geschaffen werden können, um schließlich die Zahl der verzichtbaren Stellplätze benennen zu können, kann nicht bestimmt werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11 und § 711 i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.
Eine Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO erfolgt nicht, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 VwGO im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.