Verwaltungsgericht Köln, 9. Kammer — 9 K 1267/20
Der Bescheid des Beklagten vom 17. Februar 2020 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages leistet.
Der Kläger befestigte im März 2023 einen Wirtschaftsweg von etwa 180 Meter Länge, 3 Meter Breite und 20 bis 30 Zentimeter Tiefe auf dem Grundstück Gemarkung G01 mittels eines aus groben und feinen Steinen bestehenden Recyclingmaterials. Dieses hatte er zuvor bei der Firma K. als „RCL 0-45“ Bauschutt erworben. Nach Auskunft des Beklagten stellt die Firma güteüberwachten Recyclingbaustoff RC-1 her. Die Qualität wird regelmäßig kontrolliert und testiert.
Eigentümerin des betroffenen, im Landschaftsschutzgebiet „P.“ belegenen Grundstücks ist die Stadt A. Mit der Stadt E. hatte der Kläger zuvor eine Patenschaftsvereinbarung für den öffentlichen Weg abgeschlossen, in der ihm die Durchführung von Wegbefestigungsarbeiten mit natürlichem Baumaterial gestattet worden war.
Mit Schreiben vom 23. April 2019 hörte der Beklagte den Kläger zum Erlass einer Ordnungsverfügung zur Beseitigung des auf das Grundstück verbrachten Bauschutts und Erdaushubs an. Es handele sich bei diesem um Abfall. Recyclingmaterialien, wie die vorliegend verwendeten, seien regelmäßig mit Schadstoffen belastet. Ihre Verwendung zur Befestigung eines Weges sei keine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung im Sinnes des KrWG. Darüber hinaus verstoße die Auftragung auf den Boden auch gegen Wasserrecht und sei im Landschaftsschutzgebiet verboten. Es sei beabsichtigt, den Kläger als Handlungsstörer nach § 17 OBG NRW in Anspruch zu nehmen.
Mit Schreiben vom 12. September 2019 wandte sich der Kläger an den Beklagten und gab an, dass er aufgrund des Patenschaftsvereinbarung mit der Stadt E. davon ausgegangen sei, die Wegebefestigung vornehmen zu dürfen. Insofern solle die Stadt E. an seiner Stelle zur Beseitigung in Anspruch genommen werden. Nach Auskunft der Firma N. seien die Materialien zum Straßen- und Wegebau geeignet und umweltrechtlich unbedenklich. Negative Auswirkungen für die Umwelt seien nicht zu erwarten.
Am 17. Februar 2020 gab der Beklagte dem Kläger dann im Wege der Ordnungsverfügung „nach den Vorschriften des Abfallrechts“ auf, innerhalb von drei Wochen nach Unanfechtbarkeit dieser Ordnungsverfügung das auf dem Wirtschafts-/Feldweg aufgebrachte Recyclingmaterial zu entfernen und ordnungsgemäß zu entsorgen bzw. diese Arbeiten durch eine von ihm beauftragte Firma durchführen zu lassen (Ziffer 1.) und ihm innerhalb von vier Wochen nach Unanfechtbarkeit dieser Ordnungsverfügung Nachweise über die ordnungsgemäße Entsorgung des Abfalls (z. B. im Zuge der Entsorgung erhaltene Bescheinigungen, Wiegekarten, Quittungen u. a.) vorzulegen bzw. vorlegen zu lassen (Ziffer 2.). Für den Fall, dass der Kläger den Forderungen nicht oder nicht vollständig innerhalb der genannten Fristen nachkomme, drohte der Beklagte zu der Forderung 1 ein Zwangsgeld von 2.000 Euro und zu der Forderung 2 ein Zwangsgeld von 500 Euro an.
Zur Begründung der Verfügung gab er an, dass es sich bei dem Recyclingmaterial auf dem Grundstück um Abfall im Sinne des § 3 Abs. 1 KrWG handele. Recyclingmaterial aus Bauschutt sei regelmäßig mit Schadstoffen belastet und deswegen geeignet, die Umwelt zu gefährden. Die Abfalleigenschaft entfalle gemäß § 5 Abs. 1 KrWG erst, wenn der Abfall ein Verwertungsverfahren durchlaufen habe. Dies sei endgültig aber erst dann der Fall, wenn ein Stoff für seinen Zweck so aufbereitet worden sei, dass seine Verwendung insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führe. Das Recyclingmaterial der Firma N. halte zwar die geltenden Grenzwerte für Recyclingbaustoffe der Güteklasse RC-1 ein. Dennoch sei es weiterhin geeignet, die Bodenbeschaffenheit nachteilig zu verändern. Deswegen bedürfe es für den Einbau auch einer wasserrechtlichen Genehmigung. Der Gemeinsame Runderlass „Anforderungen an den Einsatz von mineralischen Stoffen aus Bautätigkeiten (Recycling-Baustoffe) im Straßen und Erdbau“ vom 9. Oktober 2001 sehe für die Verwendung von Recyclingbaustoffen der Güteklasse RCL I im Straßen- und Wegebau die Anwendung unter einer mindestens wasserdurchlässigen Deckschicht vor. Eine solche Deckschicht sei aber nicht aufgebracht worden, weshalb auch eine Grundwasserverunreinigung zu befürchten sei. Zudem sei eine Neuerrichtung oder Veränderung von Wegen im Landschaftsschutzgebiet unzulässig. Mangels ordnungsgemäßer Verwertung sei das Material zu entsorgen.
Bei der Anordnung der Maßnahme stehe ihr ein Ermessen bei der Störerauswahl zwischen dem Handlungsstörer (Verursacher) im Sinne des § 17 OBG und dem Zustandsstörer (Eigentümer) im Sinne des § 18 OBG zu. Der Kläger sei, da er den Weg befestigt habe, als Handlungsstörer ordnungspflichtig. Die Inanspruchnahme des Klägers sei auch verhältnismäßig. Er könne sich nicht aufgrund der Patenschaftsvereinbarung mit der Stadt E. auf einen Vertrauenstatbestand berufen, zumal die Aufbringung von Recycling-Material von der Vereinbarung nicht einmal gedeckt sei.
Der Bescheid wurde dem Kläger am 19. Februar 2020 zugestellt.
Am 11. März 2020 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage führt er ergänzend aus, dass die Ermessensausübung fehlerhaft gewesen sei. Die Inanspruchnahme der Grundstückseigentümerin, der Stadt E., sei aufgrund der zwischen dieser und dem Kläger getroffenen Vereinbarung naheliegend gewesen. Diese sei zudem zur effektiven Gefahrenabwehr aufgrund ihrer Sachherrschaft über das Grundstück und ihrer finanziellen Ressourcen am besten geeignet. Der Bescheid ließe die Ausübung eines Auswahlermessens hingegen nicht einmal erkennen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 17. Februar 2020 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt er im Wesentlichen den Inhalt der Ordnungsverfügung. Ergänzend gibt er an, dass der Kläger jedenfalls auch Abfallbesitzer im Sinne des KrWG gewesen sei. Seine Inanspruchnahme sei aufgrund seines Verhaltens und seiner Gefahrnähe zweckmäßig gewesen. Das Verhältnis zwischen dem Kläger und der Stadt E. sei im Rahmen der Gefahrenabwehr durch den Beklagten unerheblich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Februar 2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Als Ermächtigungsgrundlage für die Entfernungs- und Entsorgungsanordnung zu Ziffer 1. und die Nachweisverpflichtung zu Ziffer 2. der Ordnungsverfügung kommt vorliegend allein § 62 KrWG in Betracht. Denn es handelt sich um spezifisch abfallrechtliche Entsorgungspflichten, die allein auf Grundlage der Vorschriften des KrWG angeordnet werden können. Das KrWG regelt in den §§ 15 Abs. 1 Satz 1 und 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG die Entsorgung von Abfällen abschließend bundesrechtlich. Daneben ist für eine Anwendung landesrechtlicher Vorschriften, etwa des von dem Beklagten benannten § 14 OBG NRW, kein Raum.
Vgl. zur Abgrenzung im Falle der aufgegebenen Entsorgung auch BVerwG, Beschluss vom 5. November 2012 – 7 B 25.12 –, juris Rn. 10.
Insoweit ist hinsichtlich Ziffer 1. der Verfügung auch nicht zwischen Entfernungs- und Entsorgungsanordnung zu unterscheiden. Denn nach Auslegung entsprechend §§ 133, 157 BGB handelt es sich bei Ziffer 1. der Verfügung um eine einheitliche Anordnung. Darauf deutet schon die Zwangsgeldandrohung zu Ziffer 1., die nicht zwischen Entfernungs- und Entsorgungsanordnung unterscheidet, hin. Auch die Bescheidbegründung enthält keinerlei Differenzierung zwischen Entfernungs- und Entsorgungsanordnung. Die aufgegebene Entfernung des Recyclingmaterials stellt sich aus Sicht eines objektivierten Erklärungsempfängers lediglich als notwendiger Zwischenschritt zur (ordnungsgemäßen) Entsorgung dar.
Die ausdrücklich „nach den Vorschriften des Abfallrechts“ erlassene Anordnung kann auch nicht etwa auf Vorschriften des Wasser- oder Naturschutzrechts gestützt werden, zumal diese die ordnungsgemäße Entsorgung und deren Nachweis gar nicht regeln.
Es kann dahinstehen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des § 62 KrWG überhaupt vorliegen. Das Gericht hat insofern bereits erhebliche Zweifel an der – andauernden – Abfalleigenschaft (vgl. § 5 Abs. 1 KrWG) des vom Kläger auf dem Grundstück aufgebrachten Recyclingmaterials und an der Verantwortlichkeit des Klägers für die Erfüllung abfallrechtlicher Verpflichtungen (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 3 Nr. 8, 9 KrWG).
Die Anordnungen zu Ziffer 1. und 2. des Bescheids vom 17. Februar 2020 sind aber jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten und von seinem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat, vgl. § 114 Satz 1 VwGO.
Im Rahmen des § 62 KrWG ist auch bei der Auswahl des Adressaten eine behördliche Ermessensausübung grundsätzlich zwingend, das heißt, es ist im Einzelfall zu entscheiden, ob der Abfallerzeuger, der Abfallbesitzer oder ggf. andere Personen in Anspruch zu nehmen sind. In diesem Zusammenhang können dann die Grundsätze der Effektivität und der Zumutbarkeit, das Verursacherprinzip sowie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eine Rolle spielen. Grundsätzlich gibt es keinen Vorrang für ein Einschreiten gegen den Abfallbesitzer oder den Abfallerzeuger.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 25. Mai 2022 – 5 A 589/21 – juris Rn. 45; Bay. VGH, Beschluss vom 18. Oktober 2010 – 22 CS 10.439 –, juris Rn. 14 f.; OVG Nds., Beschlüsse vom 9. März 2011 – 7 LA 50/10 –, juris Rn. 5 und vom 3. Dezember 2009 – 7 ME 55/09 –, juris Rn. 8.
Die pflichtgemäße Störerauswahl – hier im Rahmen des von § 62 KrWG eingeräumten Ermessens – setzt insoweit voraus, dass der entscheidungserhebliche Sachverhalt einschließlich aller in Betracht kommenden Verantwortlichen sowie deren Möglichkeit zur Beseitigung des abgelagerten Abfalls zutreffend und möglichst erschöpfend ermittelt und auf dieser Grundlage unter Ausübung sachgerechter Erwägungen derjenige Störer zur Beseitigung der Gefahr ausgewählt wird, der voraussichtlich am ehesten geeignet ist, der rechtswidrigen Abfallentsorgung zu begegnen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. November 2012 – 16 A 85/09 –, juris Rn. 33 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2012 – 11 B 10/09 –, juris Rn. 45; VG Cottbus, Beschluss vom 12. Februar 2019 – 3 L 680/18 –, juris Rn. 16; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. September 2018 – 9 K 5544/14 –, juris Rn. 207.
Vorliegend hat der Beklagte jedenfalls bei Bescheiderlass grundlegend verkannt, wer überhaupt als Adressat einer Verfügung nach § 62 KrWG in Betracht kommt und somit bei der Störerauswahl zu berücksichtigen ist. Auf der Grundlage des § 62 KrWG können nur diejenigen in Anspruch genommen werden, die aufgrund des KrWG oder der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen Pflichten zu erfüllen haben und diese nicht beachten. Dies sind für Fälle wie den vorliegenden ausschließlich der Abfallerzeuger (§ 3 Abs. 8 KrWG) und der Abfallbesitzer (§ 3 Abs. 9 KrWG), vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 KrWG.
Ebenso etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 9. Juni 2021 – 11 B 20/16 –, juris Rn. 23.
Der Bescheid enthält allerdings gar keine Überlegungen zur Inanspruchnahme von Abfallerzeuger und Abfallbesitzer. Vielmehr wird der Kläger unter Verweis auf § 17 OBG NRW ausdrücklich als „Handlungsstörer“ in Anspruch genommen.
Die von dem Beklagten angestellten Überlegungen zu § 17 OBG NRW lassen sich auch nicht auf das KrWG übertragen. Die Kategorie des Handlungsstörers ist dem KrWG fremd. Soweit an ein konkretes Verhalten angeknüpft wird, gilt dies nur für die Erzeugung von Abfällen. Der Kläger hat aber selbst offenkundig keine Abfälle erzeugt. Dies behauptet auch der Beklagte nicht. Er wirft ihm vielmehr die Verwendung von Abfällen vor. Diese stellt aber nach dem KrWG keinen Anknüpfungspunkt für die Inanspruchnahme dar.
Der Beklagte hat auch die übrigen in Betracht kommenden Adressaten der Ordnungsverfügung nicht zutreffend und erschöpfend ermittelt. Nach Aktenlage kommen als mögliche Verantwortliche etwa die Firma K. als Abfallerzeuger im Sinne des § 3 Abs. 8 (ggf. Nr. 2) KrWG und die Stadt E. – sofern diese die tatsächliche Sachherrschaft über das Grundstück ausübt – als Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 9 KrWG in Betracht. Mit einer Inanspruchnahme der Firma K. hat sich der Beklagte überhaupt nicht auseinandergesetzt. Eine Inanspruchnahme der Stadt E. findet im Bescheid nur insoweit Erwähnung, als von einer möglichen Inanspruchnahme des Eigentümers (bezeichnet als Zustandsstörer im Sinne des § 18 OBG NRW) die Rede ist. Eine nähere Auseinandersetzung oder gar Abwägung fehlt aber auch bezüglich dieser.
Soweit der Beklagte im gerichtlichen Verfahren ergänzend vorgetragen hat, dass der Kläger auch früherer Abfallbesitzer sei, vgl. § 114 Satz 2 VwGO, lässt diese Einschätzung eine nähere Auseinandersetzung mit den in Betracht kommenden Verantwortlichen ebenfalls nicht erkennen. Die Einlassungen des Beklagten enthalten weiterhin keinerlei Ausführungen zu Abfallerzeuger und (gegenwärtigem) Abfallbesitzer. Vielmehr stellte der Beklagte auch im gerichtlichen Verfahren weiterhin maßgeblich auf die (Verhaltens-)Verantwortlichkeit des Klägers für die Auftragung des Recyclingmaterials ab. Diese Erwägung findet aber – wie dargestellt – keine Anknüpfung im Gesetz, da sie weder mit der Abfallerzeugung noch mit dem Abfallbesitz in erkennbarem Zusammenhang steht.
Ist nach alledem die Störerauswahl ermessensfehlerhaft, kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte, hätte er eine Verantwortlichkeit hier in Betracht kommender potenzieller Abfallerzeuger oder -besitzer erwogen, dieselbe Entscheidung hätte fehlerfrei treffen können. Der Fehler fiele vielmehr nur dann nicht ins Gewicht, wenn insoweit infolge einer Ermessensreduzierung auf Null dieselbe Entscheidung hätte ergehen müssen oder wenn offensichtlich ist, dass er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. November 2012 – 16 A 85/09 –, juris Rn. 51 m. w. N.
Hierfür ist jedoch im konkreten Fall nichts dargelegt oder sonst ersichtlich, zumal die Inanspruchnahme des Klägers als früheren Abfallbesitzers jedenfalls nicht nahelag.
Aufgrund der Rechtswidrigkeit von Ziffer 1. und 2. der Ordnungsverfügung fehlt es an der Grundlage für die Zwangsgeldandrohungen.
Die rechtswidrigen belastenden Verwaltungsakte verletzen den Kläger auch in seinen Rechten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 Var. 2, 711 ZPO.
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
2.500 €
festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht orientiert sich dabei an Ziff. 1.7.2 des Streitwertkatalogs des Bundesverwaltungsgerichts 2013. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes dürfte höher sein als der gemäß Ziff. 2.4.2. nach dem Abfallvolumen zu errechnende Streitwert. Dieser läge bei Berücksichtigung des vom Beklagten festgestellten (Mindest-)Ausmaßes der Aufschüttung (180 m L, 3 m B, 0,2 m H) bei 2.160 €. Dass dieser Wert die Bedeutung der Anfechtung für den Kläger nicht angemessen erfasst (vgl. Ziff. 2 des Streitwertkatalogs), ist vorliegend nicht erkennbar. Soweit der Kläger geltend macht, dass die geforderte Entsorgung mindestens einen Kostenaufwand von 10.000 € verursachen würde, ist dies mit Blick auf das weitgehend ungefährliche Material und die eigenhändige Auftragung nicht nachvollziehbar.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.