Verwaltungsgericht Köln, 14. Kammer — 14 K 7285/20

Die Parteien streiten um die teilweise Rückerstattung von Mautgebühren, die die Klägerin für die Benutzung mautpflichtiger Straßen in der Bundesrepublik Deutschland gezahlt hat.

Die Klägerin, ein in Polen ansässiges Transportunternehmen, hat am 30.12.2020 die vorliegende Klage erhoben (vorab per Fax um 11:44 Uhr) und begehrt die Verpflichtung der Beklagten, ihr von den im Jahr 2017 insgesamt gezahlten Mautgebühren 6 % nebst Zinsen zurückzuerstatten. Zur Begründung verweist sie darauf, dass in die Mautgebühren Verkehrspolizeikosten einkalkuliert worden sind, die nach den Regelungen der Wegekosten-Richtlinie der Europäischen Union nicht ansatzfähig seien. Sie gehörten nicht zum Betrieb der mautpflichtigen Straßen, seien also rechtswidrig erhoben worden und nach der Bundesgebührenordnung zu erstatten. Mit der Klage solle die Verjährung der Rückzahlungsansprüche aus dem Jahr 2017 gehemmt werden.

Mit Schreiben an das Bundesamt für Güterverkehr (heute: Bundesamt für Logistik und Mobilität, im Folgenden: Bundesamt) vom selben Tag (vorab per Fax um 11:57 Uhr) hat sie die Beklagte mit der gleichen Begründung aufgefordert, ihr die im Jahr 2017 insgesamt gezahlten Mautgebühren i.H.v. 105.021,74 € nebst Zinsen i.H.v. 5 % Punkten über dem Basiszinssatz seit Fälligkeit zu erstatten. Sie hat die Beklagte darüber hinaus aufgefordert, unverzüglich zu bestätigen, dass mit Eingang dieses Schreibens die Verjährungsfrist für den Erstattungsanspruch unterbrochen worden sei.

Die Beklagte hat am 22.03.2021 den Eingang des Erstattungsantrags bestätigt und unter anderem in diesem Schreiben darauf hingewiesen, dass die Verjährung nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB kraft Gesetzes gehemmt werde. Da dem Bundesamt die Mautaufstellungen und Einzelfahrtennachweise nicht vorlägen, werde darum gebeten, vorsorglich die den Antragszeitraum betreffenden Original-Mautaufstellungen der Firma Toll Collect bzw. des europäischen elektronischen Mautdienstes zu verwahren, um diese gegebenenfalls einreichen zu können.

Den Antrag hat die Beklagte bis heute nicht beschieden.

Mit Schriftsatz vom 06.08.2024 hat die Klägerin die Mautaufstellungen der Toll Collect für das Jahr 2017 vorgelegt. Darin sind ab der Abrechnungsperiode ab dem 29.10.2017 die externen Kosten (Luftverschmutzungskosten) gesondert mit 0,00 € ausgewiesen.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihr 6.158,21 € zuzüglich Zinsen i.H.v. 5 % Punkten über dem Basiszinssatz seit Fälligkeit zu erstatten;

hilfsweise,

festzustellen, dass die Beklagte der Klägerin 6.158,21 Euro zuzüglich Zinsen i. H. v. 5 % Punkten über dem Basiszinssatz seit Fälligkeit zu erstatten verpflichtet ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage schon für unzulässig, da der Antrag auf Erstattung der zu viel gezahlten Maut bei ihr erst gestellt worden sei, nachdem die Klage bereits bei Gericht anhängig gemacht worden sei. Die Antragstellung bei der Behörde vor Klageerhebung sei eine Zugangsvoraussetzung und keine nachholbare Sachurteilsvoraussetzung. Der Antrag auf Rückerstattung der Maut sei bei ihr am 30.12.2020 frühestens um 11:57 Uhr eingegangen, während die Klage bereits um 11:44 Uhr erhoben worden sei. Zudem sei das nach § 68 VwGO erforderliche Vorverfahren nicht durchgeführt worden. Auch als Untätigkeitsklage sei die Klage unzulässig, weil der Antrag vor Klageerhebung nicht bei der zuständigen Behörde gestellt worden sei. Die Klage sei auch nicht ausnahmsweise zulässig, weil die Verjährung des Erstattungsanspruchs für das Jahr 2017 am 31.12.2017 drohte. Schon der Erstattungsantrag der Klägerin beim Bundesamt am 30.12.2020 habe nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB die Verjährung gehemmt. Eine Klageerhebung sei daher nicht erforderlich gewesen. Der geltend gemachte Erstattungsbetrag entspreche auch nicht den Verkehrspolizeikosten i.H.v. 6 % der Infrastrukturkosten. Er berücksichtige nicht, dass von dem Gesamtbetrag der gezahlten Mautgebühren zunächst die Luftverschmutzungskosten herausgerechnet werden müssten, um die Infrastrukturkosten zu erhalten, von denen dann ein gewisser %-Satz auf Verkehrspolizeikosten entfalle. Danach ergebe sich lediglich ein Erstattungsbetrag von 5.492,78 €.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Die Klage ist sowohl mit dem Haupt- als auch dem Hilfsantrag unzulässig.

1. Für das Begehren auf Erstattung eines Teils der 2017 gezahlten Mautgebühren, das die Klägerin mit dem Hauptantrag verfolgt, ist nach § 4 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen (Bundesfernstraßenmautgesetz – BFStrMG) vom 12.07.2011, das zuletzt durch Art. 3 des Gesetzes vom 21.11.2023 (BGBl 2023 Nr. 315) geändert worden ist, i.V.m. § 21 BGebG die Verpflichtungsklage statthaft. Danach entscheidet das Bundesamt über einen Erstattungsantrag durch Bescheid.

Zur statthaften Klageart Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 30.11.2021 – 9 A 118/16 –, juris, Rn. 68 – 74 m.w.N. .

Die Verpflichtungsklage (hier in der Form der Untätigkeitsklage) ist jedoch unzulässig, weil die Klägerin sie erhoben hat, ohne zuvor den Antrag auf Erstattung bei der Beklagten gestellt zu haben.

Für die Verpflichtungsklage ist ganz allgemein anerkannt, dass ihre Zulässigkeit grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts abhängt. Er ist für eine Verpflichtungsklage eine Klagevoraussetzung und keine im Prozess nachholbare bloße Sachurteilsvoraussetzung. Dies folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO („Antrag auf Vornahme“). Damit soll nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung die Verwaltung Gelegenheit haben, sich mit den Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden, und dabei ihr ggfs. zustehende Entscheidungsspielräume/ Ermessen auszuüben, bevor sie gerichtlich geprüft werden.

Vgl. statt vieler BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 – 6 C 42/06 –, juris, Rn. 23 – 29; Urteil vom 16.12.2009 – 6 C 40.07 –, juris, Rn. 17 f.; aus neuerer Zeit Urteil vom 16.6.2020 – 2 C 20.19 –, juris, Rn. 38; Urteil vom 11.4.2024 – 2 A 6.23 –, juris, Rn. 16; so auch für einen Amtshaftungsanspruch BGH, Urteil vom 24.6.2021 – III ZR 151/20 –, juris Rn. 12, alle Entscheidungen jeweils mit zahlreichen Nachweisen; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 42, Rn. 6; vor § 68, Rn. 5a; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42, Rn. 37 m.w.N.

Zudem dient dieses Erfordernis über die Notwendigkeit, nach Bescheidung des Antrags grundsätzlich ein Vorverfahren nach § 68 VwGO vor der Behörde durchzuführen, bevor Klage erhoben werden darf, der Prozessökonomie und der Entlastung der Gerichte. Gerade letzteres hat hier besondere Relevanz, weil nach Angaben der Beklagten bei ihr ca. 35.000 Erstattungsanträge gestellt worden sind, die „ausgesetzt“ wurden, bis die grundsätzlichen Fragen bezüglich der Mautkalkulation und - erhebung im streitgegenständlichen Zeitraum (Jahr 2017) gerichtlich geklärt sind.

Die vorherige Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde als Zulässigkeitsvoraussetzung für die Klage steht unter dem Vorbehalt, dass das einschlägige - bundesrechtlich geordnete - Verwaltungsverfahrensrecht keine abweichende Regelung trifft.

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28.11. 2007 – 6 C 42/06 –, juris, Rn. 24 m.w.N.

Dies ist hier der Fall. Weder das Unionsrecht noch das Bundesfernstraßenmautgesetz treffen eine abweichende Regelung hierzu. Vielmehr ist seit der Ergänzung des § 4 Abs. 2 BFStrMG um die Sätze 2-5 durch das Gesetz zur Änderung mautrechtlicher Vorschriften hinsichtlich der Einführung des europäischen Mautdienstes vom 05.12.2014 (BGBI. I 2014, S. 1980 ff., 1988) der Erstattungsanspruch zwingend in einem Verwaltungsverfahren geltend zu machen. Nach der Begründung des historischen Gesetzgebers

– BT-Drucksache 18/2656 vom 25.09.2014, S. 49 –

hatte die Verwaltungspraxis beim Bundesamt gezeigt, dass in vielen Verfahren auf Erstattung von Mautgebühren der Sachverhalt komplex und umfangreich ist und nur durch eine eingehende Bearbeitung der Anträge aufgeklärt werden kann. Er sah es daher als zweckmäßig an, zunächst eine umfassende Sachverhaltsaufklärung durch die Verwaltung vorzusehen und damit auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu entlasten. Gerade diese Zweckrichtung der Regelung ist in der Folge in eklatanter Weise zum Tragen gekommen. Nach Angaben des Bundesamtes sind bei ihm in ca. 35.000 Fällen Mauterstattungen wegen überhöhter Mautgebühren beantragt worden. Diese Verwaltungsverfahren sind im Einvernehmen der Beteiligten zunächst ausgesetzt worden, um die grundsätzlichen Fragen gerichtlich prüfen zu lassen und sich dann ggfs. außergerichtlich zu einigen. Vor diesem Hintergrund stellt die Antragstellung eine nicht nachholbare Voraussetzung für die zulässige Klageerhebung dar.

Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt. Das Erstattungsbegehren wurde zuerst im Wege der Untätigkeitsklage bei Gericht geltend gemacht, bevor es (wenn auch nur wenige Minuten später) an die Beklagte gerichtet wurde. Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin diese Reihenfolge mit Nichtwissen bestreitet, sieht das Gericht keinen Anlass zu weiterer Sachaufklärung. Aufgrund der Ausdrucke der jeweiligen Faxe an das Gericht und das Bundesamt, die Bestandteil der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs sind, ist es offenkundig, dass die Anträge in dieser Reihenfolge gestellt worden sind. Anhaltspunkte für eine abweichende Reihenfolge beim Eingang sind nach Erörterung dieses Umstands in der mündlichen Verhandlung vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin nicht vorgetragen worden noch sind solche ersichtlich.

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, ob der Prozessbevollmächtigte der Klägerin seine Angestellte angewiesen hat, zuerst den Antrag an die Behörde und dann die Klage an das Gericht zu übersenden. Selbst wenn er eine solche Anweisung gegeben haben sollte, ist sie im vorliegenden Zusammenhang unerheblich. Der Vortrag zielt erkennbar auf die Rechtsprechung zur Wiedereinsetzung bei Fristversäumung nach § 60 VwGO ab, wonach ein Prozessbevollmächtigter und damit auch die Partei, die er vertritt, sich eine Fristversäumnis durch Verschulden von Hilfspersonen („Büroversehen“) unter bestimmten Umständen nicht zurechnen lassen muss. Diese Rechtsprechung ist hier nicht einschlägig. Es geht nicht um die Einhaltung einer Frist, für die das Gesetz die Wiedereinsetzung ausdrücklich vorsieht und auf das Verschulden des Verfahrensbeteiligten oder seines Bevollmächtigten abstellt, sondern um das Vorliegen einer objektiven Prozessvoraussetzung. Aus welchen Gründen sie nicht erfüllt ist und ob einen Beteiligten oder Bevollmächtigten daran ein Verschulden trifft, ist rechtlich unerheblich. Gleiches gilt für das Vorbringen, die Beklagte habe es versäumt, wegen der am 30.12.2020 zu erwartenden Antragseingänge rechtzeitig die gebotenen technischen Voraussetzungen zu schaffen, die Anträge geordnet entgegenzunehmen. Unabhängig davon hätte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin gerade dann, wenn er aufgrund der drohenden Verjährung der Erstattungsansprüche aus dem Jahr 2017 zum Ende des Jahres mit einer erheblichen Anzahl von Anträgen bei dem zuständigen Bundesamt rechnete und selbst mehrere Dutzend Anträge faxen musste, erhöhte Sorgfalt walten lassen und so rechtzeitig mit der Übersendung beginnen müssen, dass ein genügender Zeitpuffer blieb oder auf anderem Weg die Erstattungsanträge beim Bundesamt anbringen müssen.

Allgemein zu den Anforderungen bei der Übermittlung durch Telefax Schenke in Kopp/Schenke, 29. Aufl. 2024, zu § 60, Rn. 22.

2. Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag unzulässig. Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, wenn der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Damit soll verhindert werden, dass die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen von Gestaltungs- oder Leistungsklagen umgangen werden. Waren diese Klagearten ursprünglich statthaft oder sind es geworden, können aber die für diese Klagearten vorgeschriebenen besonderen Klagevoraussetzungen (z.B. Einhaltung der Klagefrist) nicht mehr nicht mehr erfüllt werden, ist auch eine Feststellungsklage ausgeschlossen.

Vgl. nur Schenke in Kopp/Schenke, 29. Aufl. 2024, zu § 43 Rn. 27 mwN .

Dies ist nach dem oben Dargelegten der Fall.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Anlass, die Berufung nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, bestand nicht.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

6.301,30 €

festgesetzt.

Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.