Verwaltungsgericht Köln, 18.Kammer — 18 K 1801/24

Die Klägerin ist ein einhundertprozentiges Tochterunternehmen der K. AG. Sie betreibt das größte Schienennetz in der Bundesrepublik Deutschland und führt auf diesem Schienennetz Baumaßnahmen insbesondere zu Instandhaltungs- und Erneuerungszwecken durch.

Durch Baumaßnahmen werden die für Eisenbahnverkehre zur Verfügung stehenden Schienenwegkapazitäten eingeschränkt. Soweit sie nicht bereits im vereinbarten Fahrplan berücksichtigt wurden, können Baumaßnahmen dazu führen, dass zugewiesene Fahrwegkapazität (Zugtrasse) nachträglich angepasst werden muss. In diesem Zusammenhang übersendet die Klägerin den Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) eine sogenannte „Zusammenstellung vertrieblicher Folgen“ (ZvF). Diese Zusammenstellung ist den EVU innerhalb der in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen (SNB) - bei der Klägerin als Infrastrukturnutzungsbedingungen (INB) bezeichnet - vorgegebenen Vorlauffristen bekanntzugeben. Die Fristenregelung findet sich in der Richtlinie 402.0305, die zum netzzugangsrechtlichen Regelwerk gehört, das wiederum als Anlage 3.2.1.2.2 zu den INB Bestandteil dieser INB ist.

Mit Ziffer 1 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 im Verfahren BKN01 verpflichtete die Beklagte die Klägerin, es zu unterlassen, die in der Richtlinie 402.0305 geregelten Fristen für die Information der Zugangsberechtigten mittels der ZvF zu unterschreiten. Zudem wurde die Klägerin verpflichtet, der Beklagten für die Dauer von zwei Jahren jeweils bis zum 15. eines Monats eine Übersicht vorzulegen, aus der hervorgeht, inwieweit die Klägerin im jeweiligen Vormonat die geltenden Fristen eingehalten hat. Die Übersicht ist bezogen auf alle Baumaßnahmen im Schienennetz der Beschwerdegegnerin ohne Unterscheidung nach Regionen sowie getrennt für ZvF-Entwürfe und ZvF-Endstücke zu erstellen (Ziffer 2). Für den Fall, dass die Klägerin der Verpflichtung aus Tenorziffer 1 ab dem 1. September 2023 zuwiderhandelt und weniger als 95 Prozent der ZvF-Entwürfe eines Monats oder weniger als 95 Prozent der ZvF-Endstücke eines Monats fristgerecht übermittelt werden, wurde der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 250.000 Euro angedroht (Ziffer 3). Für den Fall, dass die Klägerin den monatlichen Verpflichtungen aus Tenorziffer 2 ganz oder teilweise zuwiderhandelt, wurde ihr jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro angedroht (Ziffer 4).

Seit September 2023 kommt die Klägerin ihrer Berichtspflicht gemäß Tenorziffer 2 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 nach. Die von der Beklagten geforderte Mindestquote für fristkonforme ZvF-Übermittlungen von 95 Prozent wurde seitdem kontinuierlich verfehlt.

Mit Urteil vom 4. Dezember 2023, 18 K 3486/23, wies die Kammer die gegen den Beschluss vom 24. Mai 2023 erhobene Klage im Wesentlichen ab. Den Antrag auf Zulassung der Revision lehnte das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 16. August 2024, Az. 6 B 2.24, ab.

Unter dem 15. Januar 2024 hörte die Beklagte die Klägerin zu der beabsichtigten Fortführung des Vollstreckungsverfahrens an, da die Vorgaben in Tenorziffer 1 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 nicht eingehalten worden seien.

Hierauf nahm die Klägerin mit Schreiben vom 31. Januar 2024 Stellung. Sie habe bereits weitreichende Maßnahmen zur Verbesserung der Fristentreue eingeleitet und, soweit möglich, auch schon umgesetzt. Allerdings sei das Maß der von der Beklagten geforderten Fristeneinhaltung allein mittels personeller und kurzfristig umsetzbarer organisatorischer Maßnahmen nicht innerhalb der gesetzten Fristen möglich.

Mit dem streitgegenständlichen Beschluss vom 1. März 2024 traf die Beklagte gegenüber der Klägerin folgende Anordnungen:

Das mit Beschluss vom 24. Mai 2023 (Geschäftszeichen BKN01) in Tenorziffer 3 angedrohte Zwangsgeld wird hiermit gegen die Klägerin in Höhe von 225.000 Euro festgesetzt.

Für den Fall, dass die Klägerin der Verpflichtung aus Tenorziffer 1 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 (Geschäftszeichen BKN01) ab dem 1. Juni 2024 zuwiderhandelt und

für A-Maßnahmen weniger als 95 Prozent der ZvF-Entwürfe eines Monats oder weniger als 95 Prozent der ZvF-Endstücke eines Monats oder

für B-Maßnahmen weniger als 95 Prozent der ZvF-Dokumente eines Monats

fristgerecht übermittelt werden, wird der Klägerin für beide Fälle (a./b.) jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 300.000 Euro angedroht. Die jeweils maßgebliche Quote der fristgerecht übermittelten ZvF-Dokumente ist jeweils unter Zugrundelegung einer dokumentbezogenen Betrachtungsweise zu ermitteln.

Die Klägerin wird in Ergänzung zu Ziffer 2 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 (Geschäftszeichen BKN01) verpflichtet, der Bundesnetzagentur für die Dauer von 15 Monaten jeweils bis zum 15. eines Monats eine Übersicht vorzulegen, aus der hervorgeht, inwieweit die Klägerin im jeweiligen Vormonat die für B-Maßnahmen im Sinne des Abschnitts 8 Abs. 11 der Richtlinie 402.0305 geltenden Ankündigungsfristen gemäß der Richtlinie 402.0305 eingehalten hat. Die Übersicht ist bezogen auf alle Baumaßnahmen (B-Maßnahmen) im Schienennetz der Betroffenen ohne Unterscheidung nach Regionen und unter Zugrundelegung einer ZvF-dokumentbezogenen Betrachtungsweise zu erstellen.

Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, sowohl die Zwangsgeldfestsetzung als auch die Zwangsgeldandrohungen seien rechtmäßig. Die Klägerin habe die ihr in Tenorziffer 1 Satz 1 i.V.m. Satz 2 lit. a) des Beschlusses vom 24. Mai 2023 aufgegebene Verpflichtung nicht erfüllt. Die Pflichtverletzung nehme einen solchen Umfang an, dass die Klägerin monatlich sowohl hinsichtlich der ZvF-Entwürfe als auch der ZvF-Endstücke die Fristen, innerhalb derer sie die Dokumente nach den Vorgaben ihrer Richtlinie 402.0305 an die Zugangsberechtigten zu versenden hat, in weniger als 95 Prozent der Fälle einhalte. Ein Verschulden der Klägerin sei nicht erforderlich, da das Zwangsgeld ausschließlich ein Beugemittel darstelle. Es stehe auch kein Vollstreckungshindernis entgegen, da die Erfüllung der Pflicht für die Klägerin nicht unmöglich sei. Die ergriffene Maßnahme des Verwaltungszwangs verfolge insbesondere den Zweck, die Interessen der Zugangsberechtigten auf dem Gebiet der Eisenbahnmärkte im Rahmen des Anreizsystems zu wahren. Zudem entspreche die Festsetzung der Zwangsgelder auch Sinn und Zweck des abgestuften Vollstreckungsverfahrens. Die Zwangsgeldfestsetzung sei auch erforderlich. Der Umstand, dass es die Klägerin nicht vermocht habe, die Fristentreue über einen Maximalwert von knapp über 71 Prozent hinaus zu steigern, zeige, dass die von ihr ergriffenen Maßnahmen zur Vermeidung verspäteter ZvF-Übermittlungen bislang unzureichend gewesen seien. Mit der Reduzierung des Zwangsgeldes um 10 Prozent sei gewürdigt worden, dass die Klägerin erste Maßnahmen treffe, um die Fristenproblematik über eine Intensivierung des Personaleinsatzes im Bereich der Baustellenkommunikation anzugehen.

Die weiteren Zwangsgeldandrohungen seien rechtmäßig, insbesondere da Erfolglosigkeit des ersten angedrohten Zwangsgeldes bereits dann vorliege, wenn der Pflichtige seiner Handlungspflicht bis zum Ablauf der in der ersten Androhung gesetzten Frist nicht nachgekommen sei. Die Frist trage einerseits dem Umstand Rechnung, dass seit Erlass des Beschlusses vom 24. Mai 2023 nunmehr ca. neun Monate verstrichen seien. Andererseits berücksichtige die Frist die weiter bestehenden Schwierigkeiten der Klägerin, durch ein konsequentes und nachhaltiges Fristenmanagement die Fristvorgaben der Richtlinie 402.0305 im Umfang der ihr auferlegten Maßgabe („95 Prozent-Grenze“) einzuhalten. Für die (erstmalige) Androhung in Bezug auf Fristverstöße bei der Bauankündigung von B-Maßnahmen seien die oben dargelegten Maßstäbe entsprechend anzuwenden. Es sei davon auszugehen, dass die bisherige Zwangsgeldandrohung für A-Maßnahmen noch keinen ausreichenden Anreiz zur Verbesserung der internen Arbeitsabläufe gegeben habe, die eine entsprechende Androhung für die Fristeinhaltung von B-Maßnahmen obsolet machen könnte. Die Höhe des jeweils angedrohten Zwangsgeldes bewege sich weiterhin deutlich unterhalb der Höchstgrenze. Für B-Maßnahmen stelle sich die Androhung zwar als erste Androhung dar, hier sei jedoch die längere Zeitspanne für die Umsetzung von Maßnahmen zu berücksichtigen, die der Klägerin zur Verfügung stand, sodass insoweit Zwangsgelder in einheitlicher Höhe für alle betroffenen Dokumente und Fristen angemessen erschienen.

Die Klägerin hat am 30. März 2024 Klage erhoben.

Zur Begründung der Klage führt die Klägerin aus, der angegriffene Beschluss sei insgesamt rechtwidrig.

Die Zwangsgeldfestsetzung in Ziffer 1 des Beschlusses sei rechtswidrig, da die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Beschlusses der Beklagten vom 24. Mai 2023 nicht hinreichend bestimmt sei. Es sei nicht ersichtlich, für welchen einzelnen Verstoß das Zwangsgeld in welcher Höhe angedroht sei. Die Zwangsmittelfestsetzung sei auch ermessensfehlerhaft. Dass sich die Fristwahrungsquoten trotz größtmöglicher Bemühungen der Klägerin zur Verbesserung der Fristentreue in dem Berichtszeitraum im Vergleich zu den vorangegangenen Jahren sogar noch verschlechtert haben, zeige, dass die von der Beklagten geforderten Fristwahrungsquoten nicht mit zumutbaren Mitteln hätten erreicht werden können. Die Folgen von Absagen oder Verschiebungen von Baumaßnahmen hätten gerade im Hinblick auf das von der Beklagten in Anspruch genommene Regulierungsziel des § 3 Nr. 2 ERegG Berücksichtigung finden müssen. Zudem liege der Entscheidung angesichts ihres Sanktionscharakters eine sachfremde Erwägung zugrunde, indem die Beklagte der Klägerin die Verantwortlichkeit für das „systematische Vollzugsdefizit“ aufgrund ihres Verhaltens vor Erlass des Beschlusses vom 24. Mai 2023 vorwerfe. Die Zwangsgeldfestsetzung sei auch unverhältnismäßig.

Die in Tenorziffer 2 verfügten Zwangsgeldandrohungen seien ebenfalls rechtswidrig. Die neuerliche Androhung eines Zwangsmittels sei erst zulässig, wenn das vorangegangene Zwangsgeld gezahlt oder beigetrieben worden sei. Der Wortlaut von § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG verlange ausdrücklich, dass das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos geblieben sei. Die erfolglose Androhung sei daher gerade nicht ausreichend. Auch die Zwangsgeldandrohungen sei nicht hinreichend bestimmt. Sie seien zudem mit der Höchstgrenze gemäß § 67 Abs. 1 ERegG unvereinbar, weil ein Zwangsgeld von insgesamt 600.000 Euro angedroht werde. Die Beklagte scheine der Auffassung zu sein, dass es vorliegend um die Durchsetzung einer einheitlichen Unterlassungspflicht gehe. Die gesetzte Frist sei unangemessen kurz, da die Klägerin die Fristeneinhaltungsquote von 95 Prozent nach aktuellem Prognosestand für ZvF-Endstücke erst ab dem Jahr 2027 erfüllen könne. Zudem seien die Zwangsgeldandrohungen aus denselben Gründen wie schon die Zwangsgeldfestsetzung ermessensfehlerhaft. Darüber hinaus seien die Zwangsgeldandrohungen ungeeignet, da die Erfüllung einer Fristwahrungsquote von 95 Prozent nur mittels großflächiger Absagen oder Verschiebungen von Baumaßnahmen möglich wäre. Angesichts der von der Klägerin bereits eingeleiteten Maßnahmen seien die Zwangsgeldandrohungen auch nicht erforderlich. Die Zwangsgeldandrohungen seien insbesondere angesichts des Willens der Klägerin zur Rechtstreue nicht angemessen. Sie nähmen auch keine Rücksicht auf das Ausmaß der jeweiligen Verfristung. Jedenfalls das im Hinblick auf B-Maßnahmen angedrohte Zwangsgeld hätte wesentlich niedriger ausfallen müssen als im Falle von A-Maßnahmen. Denn zwischen A-Maßnahmen und B-Maßnahmen bestünden erhebliche Unterschiede im Hinblick auf die Interessen der Zugangsberechtigten. Zudem handelte es sich bei Androhung bezüglich B-Maßnahmen - anders als bei den A-Maßnahmen - um die erste Androhung.

Nachdem die Klägerin ursprünglich beantragt hatte, den Beschluss der Beklagten vom 1. März 2024 insgesamt aufzuheben, hat die Beklagte während des laufenden Klageverfahrens mit Beschluss vom 3. April 2025 u.a. Tenorziffer 3 des streitgegenständlichen Beschlusses aufgehoben. Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache hinsichtlich Tenorziffer 3 des streitgegenständlichen Beschlusses übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

Ziffern 1 und 2 des Beschlusses der Beklagten vom 1. März 2024 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bringt sie vor, der Beschluss vom 1. März 2024 sei insgesamt rechtmäßig.

Die Zwangsgeldfestsetzung sei aufgrund hinreichender Bestimmtheit der Zwangsgeldandrohung nicht zu beanstanden. Dass die Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht dazu in der Lage gewesen wäre, die ihr auferlegte Verpflichtung zu erfüllen, um das angedrohte Zwangsgeld zu vermeiden, sei weder ersichtlich, noch werde dies von der Klägerin vorgetragen. Die Beklagte habe das Entschließungsermessen nicht fehlerhaft ausgeübt, weil die bereits getroffenen Maßnahmen ausweislich des eigenen Vortrags der Klägerin nicht wirkten. Sie habe auch nicht nur ein einzelnes Regulierungsziel in ihre Erwägungen eingestellt. Es müsse nicht jeder denkbar mögliche Gesichtspunkt berücksichtigt werden. Das Zwangsgeld diene entgegen der pauschalen Behauptung der Klägerin allein als Beugemittel. Bei der Festsetzung des in bestimmter Höhe angedrohten Zwangsgelds müsse im Regelfall ohnehin keine (erneute) Ermessensausübung erfolgen. Zudem habe sie das festgesetzte Zwangsgeld gegenüber dem angedrohten Zwangsgeld bereits um 10 Prozent reduziert.

Die in Ziffer 2 tenorierten Zwangsgeldandrohungen seien ebenfalls rechtmäßig. Die neuerliche Zwangsgeldandrohung sei auch schon vor Zahlung des zuvor festgesetzten Zwangsgelds zulässig. Die Erfolglosigkeit des Zwangsmittels sei bereits dann anzunehmen, wenn der Pflichtige seiner Handlungspflicht bis zum Ablauf der in der Androhung gesetzten Frist nicht nachgekommen sei. Die Zwangsgelder seien auch der Höhe nach nicht zu beanstanden, da für A- und B-Maßnahmen jeweils gesondert ein Zwangsgeld in Höhe von 300.000 Euro angedroht worden sei. Auch die gesetzte Frist sei nicht zu beanstanden. Die Beklagte habe das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere sei die Maßnahme erforderlich, weil das Abwarten bis zu einer Wirkung der ergriffenen Maßnahmen kein milderes, gleich geeignetes Mittel darstelle. Dass die Klägerin nach eigener Angabe willens sei, sich vertragstreu zu verhalten, reiche offensichtlich nicht dafür aus, dass sie sich tatsächlich vertragstreu verhalte. Auch mit Blick auf die B-Maßnahmen erweise sich Tenorziffer 2 des streitgegenständlichen Beschlusses als angemessen, da angesichts der bisherigen Kommunikation davon auszugehen sei, dass die bisherige Zwangsgeldandrohung für A-Maßnahmen noch keinen ausreichenden Anreiz zur Verbesserung der internen Arbeitsabläufe gegeben habe, die eine entsprechende Androhung für die Fristeinhaltung von B-Maßnahmen obsolet machen könnte. Eine Differenzierung zwischen A- und B-Maßnahmen sei nicht erforderlich, da die Beklagte gerade nicht an ein Verhalten in der Vergangenheit anknüpfe, sondern den Umstand zugrunde lege, dass die Klägerin es bis zum Zeitpunkt des Beschlusserlasses nicht vermochte, die im Ausgangsbeschluss tenorierte Verpflichtung umzusetzen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte in dem Verfahren 18 K 3486/23 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird es in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt.

Die im Übrigen zulässige Klage ist unbegründet.

Sowohl die Zwangsgeldfestsetzung (I.) als auch die Zwangsgeldandrohungen (II.) des Beschlusses der Beklagten vom 1. März 2024 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I. Die Zwangsgeldfestsetzung in Tenorziffer 1 des streitgegenständlichen Beschlusses findet ihre Rechtsgrundlage in § 14 Satz 1 i. V. m. § 6, § 9 Abs. 1 lit. b), § 11 VwVG.

Verwaltungsakte, die auf Herausgabe einer Sache oder Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, können gemäß § 6 Abs. 1 VwVG mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn sie unanfechtbar sind, ihre sofortige Vollziehung angeordnet oder einem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist. Wird die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt, so setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel gemäß § 14 VwVG fest.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zwangsgeldfestsetzung sind erfüllt.

Mit wirksamem und gemäß § 77a Abs. 1 ERegG vollstreckbarem Beschluss vom 24. Mai 2023 wurde der Klägerin in Ziffer 1 Buchst. a) aufgegeben, es zu unterlassen, die bezogen auf A-Maßnahmen im Sinne des Abschnitts 8 Abs. 7 der Richtlinie 402.0305 in der Richtlinie 402.0305 geregelten Fristen für die Information der Zugangsberechtigten mittels der ZvF zu unterschreiten.

Gegen diese - uneingeschränkte - Unterlassungspflicht hat sie verstoßen, indem sie unstreitig bezogen auf A-Maßnahmen sowohl hinsichtlich der ZvF-Entwürfe als auch hinsichtlich ZvF-Endstücke die Fristen, innerhalb derer sie die Dokumente nach den Vorgaben ihrer Richtlinie 402.0305 an die Zugangsberechtigten zu versenden hat, nicht in allen Fällen eingehalten hat.

Es hat ein ordnungsgemäßes Vollstreckungsverfahren stattgefunden. Bereits mit der Unterlassungsverpflichtung wurde in Ziffer 3 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 ein Zwangsgeld in Höhe von 250.000 Euro für den Fall angedroht, dass die Klägerin ab dem 1. September 2023 in einem Monat weniger als 95 Prozent der ZvF-Entwürfe bzw. der ZvF-Endstücke fristgerecht übermittelt. Die dokumentierten Verstöße erfüllen die in der Zwangsgeldandrohung niedergelegten Vollstreckungsvoraussetzungen. Zum einen hat die Beklagte aus den seitens der Klägerin vorgelegten Monatsberichten ableiten können, dass die Klägerin die benannten Fristen in einem Monat zu weniger als 95 Prozent erfüllt hat. Zum anderen liegen die herangezogenen Monate nach der in Ziffer 3 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 aufgestellten Vollstreckungsfrist (1. September 2023), da die Beklagte auf die Verstöße in den Monaten November und Dezember 2023 abgestellt hat.

Der Festsetzung des Zwangsgeldes stehen keine Vollstreckungshindernisse entgegen.

Ein Vollstreckungshindernis folgt nicht aus einer etwaigen Unbestimmtheit der Zwangsgeldandrohung im Beschluss vom 24. Mai 2023. Im Verfahren gegen Vollstreckungsakte können Einwendungen gegen die der Festsetzung zugrundeliegende unanfechtbare oder sofort vollziehbare Grundverfügung und Zwangsmittelandrohung als weitere selbstständige Stufe des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens grundsätzlich nicht mehr geltend gemacht werden. Was im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf - ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit - unberücksichtigt bleiben. Denn die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 - 1 C 30.03 - juris Rn. 15.

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist - der Argumentation der Klägerin folgend - nur dann anzunehmen, wenn ein Verwaltungsakt wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nicht vollstreckungsfähig ist.

Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 10. Januar 2013 - 8 S 2919/11 - juris Rn. 22.

So liegt der Fall hier jedoch nicht. Aus dem Beschluss vom 24. Mai 2023 ist ohne Weiteres erkennbar, unter welchen Voraussetzungen ein Zwangsgeld angedroht und in der Folge festgesetzt wird. Insoweit war es der Klägerin auch möglich, ihr Verhalten daran ausrichten.

Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang erneut anführt, dass für sie am Anfang des Monats nicht absehbar sei, ob sich ein einzelner Fristverstoß letztlich zwangsgeldauslösend auswirken wird, ist sie darauf zu verweisen, dass die Kammer bereits in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung entschieden hat, dass hieraus keine Unbestimmtheit erwächst.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 194.

Auch das Bundesverwaltungsgericht hatte einer in diese Richtung zielenden Frage der Klägerin im Revisionszulassungsverfahren eine grundsätzliche Bedeutung abgesprochen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. August 2024 - 6 B 2.24 - juris Rn. 29.

Ein Vollstreckungshindernis liegt auch nicht etwa deswegen vor, da von der Klägerin eine für sie unmögliche Pflichterfüllung verlangt würde.

Die Klägerin kann zunächst nicht mit ihrem Vortrag durchdringen, dass die Fristentreue neben dem Personalbestand vom Zusammenwirken vieler einzelner ineinandergreifender Prozesse abhänge. Die von ihr bereits ergriffenen Maßnahmen benötigten Zeit, um wirksam werden zu können. Die Klägerin lässt dabei außer Acht, dass sie es unabhängig vom Wirksamwerden dieser Maßnahmen in der Hand hat, über das Ob und Wie der Durchführung von Baumaßnahmen auf ihrer Infrastruktur zu entscheiden. Es ist ihr insbesondere unbenommen, Baumaßnahmen abzusagen, bei denen abzusehen ist, dass die Informationsfristen der Richtlinie 402.0305 nicht eingehalten werden können. Gleichermaßen bestimmt sie darüber, ob, wann und in welcher Qualität die ZvF übersendet werden. Eine Praxis, die sich streng an der Einhaltung der maßgeblichen Fristen orientiert, ohne dabei über den hierfür notwendigen Personalbestand zu verfügen, mag für die Klägerin und die Zugangsberechtigten zu unerwünschten Konsequenzen führen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass das gesamte Verfahren der unterjährigen Bauplanung und Kommunikation dem Einflussbereich der Klägerin unterliegt. Der von der Klägerin vorgebrachte Einwand, dass die Absage von Baumaßnahmen zur Erreichung der Fristwahrungsquoten eine drastische Verschlechterung der Infrastruktur und Nachteile auch für die Zugangsberechtigten nach sich ziehe, führt nicht dazu, dass die Erfüllung der Unterlassungsverpflichtung der Klägerin tatsächlich oder rechtlich unmöglich gewesen wäre.

Nichts anderes folgt aus dem Vortrag, dass die angeordnete Unterlassungspflicht nicht allein vom Willen der Klägerin abhänge, § 11 Abs. 1 Satz 1 VwVG, da sie zwingend von der Mitwirkung Dritter abhängig sei.

Vgl. zum identischen Vortrag in Bezug auf die Zwangsgeldandrohung: VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 200 ff.

Ermessensfehler im Rahmen der Zwangsgeldfestsetzung sind ebenfalls nicht ersichtlich.

Die Vollstreckung von Verwaltungsakten erfolgt auf allen Stufen des Verwaltungszwangsverfahrens nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Vollstreckungsbehörde. § 14 VwVG ist eine ermessenslenkende Norm im Sinne der Grundsätze über das intendierte Ermessen. Einer Darstellung der Ermessenserwägungen im Rahmen der Zwangsmittelfestsetzung bedarf es daher im Regelfall nicht. Bereits der Wortlaut der Vorschrift bringt eindeutig zum Ausdruck, dass die Festsetzung des Zwangsmittels - hier des Zwangsgeldes - die regelmäßige Folge der Zwangsgeldandrohung ist. Dies entspricht auch Sinn und Zweck des abgestuften Vollstreckungsverfahrens. In dessen Rahmen können die einzelnen Verfahrensschritte ihre gesetzlich gewollte Warn- und Mahnfunktion nur dann erzielen, wenn das Vollstreckungsverfahren im Regelfall - soweit die gesetzlichen Voraussetzungen im Übrigen vorliegen - konsequent zu Ende geführt wird.

Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 25. Januar 2010 - 15 B 1766/09 - juris Rn. 11, 13.

Davon ausgehend sind Anhaltspunkte für eine ermessensfehlerhafte Entscheidung der Beklagten nicht erkennbar. Nur dann, wenn der Behörde - anders als vorliegend - außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 - juris; OVG Münster, Beschluss vom 25. Januar 2010 - 15 B 1766/09 - juris Rn. 14.

Die Beklagte hat keine für die Ermessensausübung wesentlichen Gesichtspunkte verkannt oder unberücksichtigt gelassen, die in die Entscheidung einzustellen gewesen wären. Dabei hat die Beklagte ausgeführt, dass mit der ergriffenen Maßnahme des Verwaltungszwangs insbesondere der Zweck verfolgt worden sei, die Interessen der Zugangsberechtigten auf dem Gebiet der Eisenbahnmärkte im Rahmen des Anreizsystems zu wahren (vgl. § 3 Nr. 2 ERegG). Die ausdrückliche Berücksichtigung weitere Regulierungsziele drängte sich nicht als erheblich auf.

Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt kein Ermessensfehler durch Einstellen sachfremder Erwägungen vor. Sofern die Beklagte von einem systematischen Vollzugsdefizit der Klägerin ausgeht, verkennt sie damit nicht den Beugecharakter des Zwangsmittels. Das Zugrundelegen von Verstößen der Klägerin vor Erlass des Beschlusses vom 24. Mai 2023 ist nicht dahingehend fehlzuinterpretieren, die Zwangsgeldfestsetzung erfolge als Sanktion, sondern dient der Begründung der Erforderlichkeit der Fortsetzung des Vollstreckungsverfahrens zur Verhütung zukünftiger Verstöße.

Soweit die Klägerin einen Ermessensfehler darin sehen will, dass die Beklagte nicht berücksichtigt habe, dass Geschwindigkeitsbegrenzungen oder Streckensperrungen wie auch die Durchführung von F- oder Ad hoc-Maßnahmen aus Sicht der Zugangsberechtigten keine Verbesserung im Vergleich zu der aktuellen Situation darstellten und dadurch die öffentlichen Verkehrsinteressen massiv beeinträchtigt würden, stellt sie die nicht weiter belegte Annahme auf, dass der Markt unter gewissen Umständen bereit wäre, eisenbahnrechtswidrige Fristverstöße hinzunehmen, bevor andere schwerer wiegende Maßnahmen ergriffen werden. Dabei verkennt sie, dass sie den Zugangsberechtigten insgesamt ein uneingeschränkt eisenbahnrechtskonformes Handeln schuldet. Hieraus folgt, dass sich Beeinträchtigungen, die - wie vorliegend in Bezug auf die Fristverstöße - auf eisenbahnrechtswidriges Verhalten zurückgehen, nicht mit Verweis auf möglicherweise folgenschwerere Beeinträchtigungen - wie die benannten Geschwindigkeitsbegrenzungen oder Streckensperrungen oder auch die Durchführung von F- oder Ad hoc-Maßnahmen - in Folge eisenbahnkonformen Verhaltens relativieren lassen.

Schließlich ist die Höhe des festgesetzten Zwangsmittels nicht zu beanstanden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Beklagte das angedrohte Zwangsgeld schon nicht in angedrohter Höhe festgesetzt, sondern eine Reduzierung um 10 Prozent vorgenommen hat. Hiermit hat sie dem Umstand Rechnung getragen, dass die Klägerin nach eigenen Angaben weitere Maßnahmen zum Zwecke der Erhöhung der Fristentreue ergriffen hat. Das Absehen von einer weitergehenden Reduzierung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Auch im Übrigen erweist sich die Zwangsmittelfestsetzung nicht als unverhältnismäßig.

II. Die in Ziffer 2 des Beschlusses verfügten Zwangsgeldandrohungen sind ebenfalls rechtmäßig. Hiernach wird der Klägerin für den Fall, dass sie der Unterlassungsverpflichtung aus Tenorziffer 1 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 ab dem 1. Juni 2024 zuwiderhandelt und für A-Maßnahmen weniger als 95 Prozent der ZvF-Entwürfe eines Monats oder weniger als 95 Prozent der ZvF-Endstücke eines Monats oder für B-Maßnahmen weniger als 95 Prozent der ZvF-Dokumente eines Monats fristgerecht übermittelt, ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 300.000 Euro angedroht.

Die Zwangsgeldandrohungen finden ihre Rechtsgrundlage in § 13 i.V.m. § 6 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Buchst. b), § 11 Abs. 1 VwVG.

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen sind erfüllt. Nach § 6 Abs. 1 VwVG kann ein Verwaltungsakt, der auf die Herausgabe einer Sache oder auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln nach § 9 VwVG durchgesetzt werden, wenn dem Rechtmittel - wie hier gemäß § 77a Abs. 1 ERegG - keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist.

Auch die Anforderungen von § 13 VwVG sind gewahrt.

Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG ist in der Androhung eines Zwangsmittels für die Erfüllung der Verpflichtung eine Frist zu bestimmen, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen billigerweise zugemutet werden kann.

Vgl. zu den Anforderungen: VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 185.

Auch bei einer Unterlassungspflicht bedarf es jedenfalls dann einer Fristsetzung, wenn zu ihrer Erfüllung konkrete Vorbereitungshandlungen notwendig sind.

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. September 2014 - OVG 10 S 8/13 - juris Rn. 6.

Die Länge der Frist steht im Ermessen der Behörde. Sie ist nur dann angemessen und zumutbar, wenn sie das behördliche Interesse an der Schleunigkeit der Ausführung berücksichtigt und zugleich dem Betroffenen die nach der allgemeinen Lebenserfahrung erforderliche Zeit gibt, seiner Pflicht nachzukommen.

Die Angemessenheit des Zeitraums richtet sich dabei nach den Umständen des Einzelfalls. Zu berücksichtigen sind neben der Dringlichkeit der Ausführung der auferlegten Handlung die Art der aufgegebenen Verpflichtung, die Schwere der Gefahrenlage und die dem Pflichtigen zur Verfügung stehenden Mittel und Möglichkeiten zur Erfüllung. Dem Pflichtigen muss die Erfüllung der durchzusetzenden Verpflichtung vor Fristablauf tatsächlich und rechtlich möglich sein, wobei auf den Zeitraum zwischen der Bekanntgabe der Androhung und dem Ende der dort gesetzten Frist abzustellen ist. Weiterhin muss die Frist so bemessen werden, dass der Pflichtige noch rechtzeitig vor deren Ablauf Rechtsschutz erlangen kann.

Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 2. April 2025 - 13 B 1141/24 - juris Rn. 60; VGH München, Beschluss vom 16. November 2023 - 9 ZB 23.849 - juris Rn. 9; Lemke, in: Fehling/Kastner/Störmer, 5. Aufl. 2021, VwVG, § 13 Rn. 10.

Gemessen hieran ist die von der Beklagten gesetzte Frist nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin war es für sie nicht unmöglich, die 95-Prozent-Quoten ab dem 1. Juni 2024, also innerhalb einer Frist von nahezu drei Monaten einzuhalten. Die Kammer hatte bereits ausgeführt, dass der Klägerin die Einhaltung der 95-Prozent-Quoten ab dem 1. September 2023 nicht unmöglich war.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 190.

Soweit die Klägerin einwendet, die Pflichterfüllung unter Einhaltung der Frist sei mit unzumutbaren Nachteilen für den gesamten Markt verbunden, kann sie hiermit nicht durchdringen. Maßgeblich für die Beurteilung der Angemessenheit der Frist der Zwangsgeldandrohung ist allein, ob die für die Pflichterfüllung zu ergreifenden Maßnahmen dem Pflichtigen innerhalb der Frist zugemutet werden können. Es kommt mithin auf den von dem Pflichtigen zur Pflichterfüllung zu betreibenden Aufwand an. Etwaige Aus- bzw. Folgewirkungen infolge des Ergreifens jener Maßnahmen - hier beispielsweise in Form von Absagen bzw. Verschieben von Baumaßnahmen - betreffen die Frage, ob der Klägerin die Pflicht zur Einhaltung der ZvF-Fristen überhaupt auferlegt werden durfte. Dies wiederum war aber allein im Rahmen der (rechtskräftigen) Grundverfügung und nicht im nachgelagerten Vollstreckungsverfahren zu prüfen.

Hieran ändert auch der Vortrag der Klägerin nichts, dass sie zwar willens sei, die ZvF-Fristen einzuhalten, ihr dies aber voraussichtlich erst 2024/2025 bzw. 2027 zumutbar sei. Diese angegebenen, sich im Verlauf der gerichtlichen Verfahren weiter verschobenen Zeiträume lagen im Zeitpunkt des Beschlusserlasses derart weit in der Zukunft, dass der Einwand faktisch die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung betrifft. Denn die Beugefunktion des Zwangsmittels liefe nahezu vollständig ins Leere, würde diese erst bezogen auf Jahre später liegende Fristverstöße der Klägerin wirken.

Schließlich ist bei der Bemessung der Frist auch die Dringlichkeit der zeitnahen Ausführung der Pflicht zu berücksichtigen. Insbesondere haben die Zugangsberechtigten ein berechtigtes Interesse an einer fristgetreuen Information über unterjährig stattfindende Baustellen, um ihrerseits vertragliche Verpflichtungen einhalten und entsprechend planen zu können. Eine aus Sicht der Klägerin angemessen lange Frist hätte eine Zurückstellung dieser Interessen über weitere Jahre nach sich gezogen.

Im Übrigen wird auf die Ausführungen im Rahmen der Zwangsgeldfestsetzung unter I. Bezug genommen.

Die Zwangsgeldandrohungen sind auch nicht entgegen § 13 Abs. 3 und Abs. 5 VwVG unbestimmt, weil nicht erkennbar wäre, welche konkrete (Einzel-)Maßnahmen von ihnen umfasst sind. Aus Tenorziffer 2 folgt eindeutig, dass die Zwangsgeldandrohungen sich auf die Fristeinhaltung bei A-Maßnahmen einerseits sowie bei B-Maßnahmen andererseits beziehen. Die Zwangsgeldandrohungen sind ferner nicht deswegen unbestimmt, weil - so der Vortrag der Klägerin - im Vorfeld nicht bestimmbar sei, welcher Teil des Zwangsgeldes auf den einzelnen Verstoß entfalle. Die Beklagte hat die Androhung der Zwangsgelder unmissverständlich daran geknüpft, dass die Klägerin der in Ziffer 1 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 statuierten Verpflichtung zuwiderhandelt. Zugleich hat sie die Zwangsgelder davon abhängig gemacht, dass bei A-Maßnahmen in weniger als 95 Prozent der Fälle die ZvF-Entwürfe oder ZvF-Endstücke oder bei B-Maßnahmen in weniger als 95 Prozent der Fälle die ZvF-Dokumente fristgerecht übermittelt werden. Es ist ohne weiteres erkennbar, unter welchen Voraussetzungen die Zwangsgelder für ein Monatsintervall festgesetzt werden. Insoweit ist es der Klägerin auch möglich, ihr Verhalten hieran auszurichten.

Zudem ist eindeutig erkennbar, dass es sich nicht um die Durchsetzung einer einheitlichen Unterlassungspflicht handelt. Ein anderes Verständnis ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht daraus herzuleiten, dass die Beklagte Zwangsgelder für den Fall androht, dass die Klägerin „der Verpflichtung“ aus Tenorziffer 1 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 zuwiderhandelt. Insoweit ist dem Wortlaut der Tenorziffer 2 eindeutig zu entnehmen, dass „für beide Fälle (a./b.) jeweils“ ein Zwangsgeld von 300.000 Euro angedroht wird. Damit werden die Zwangsgeldandrohungen ausdrücklich einzeln bezogen auf A-Maßnahmen (a.) und B-Maßnahmen (b.).

Der neuerlichen Androhung eines Zwangsgelds hinsichtlich A-Maßnahmen steht auch nicht § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG entgegen. Danach ist eine neue Androhung erst dann zulässig, wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos ist. Dies ist dann der Fall, wenn der Verantwortliche seiner Verpflichtung innerhalb der in der früheren Zwangsmittelandrohung gesetzten Frist nicht nachgekommen ist. Nicht erforderlich ist hingegen, dass das ursprünglich angedrohte Zwangsgeld zunächst beigetrieben wird.

Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 19. Februar 2019 - 11 A 2313/16 - juris Rn. 21; OVG Schleswig, Beschluss vom 6. Dezember 1999 - 2 M 52/99 - juris; OVG Berlin, Entscheidung vom 10. November 1967 - II B 46.66 - juris.

Der Wortlaut der Vorschrift steht dem nicht entgegen, da dieser insoweit nicht eindeutig ist. Die Formulierung „wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos ist“ lässt sowohl das Verständnis zu, dass die Androhung erfolglos sein muss (Erfolglosigkeit des zunächst angedrohten Zwangsmittels) als auch das Verständnis, dass das Zwangsmittel selbst, also dessen Festsetzung und Anwendung erfolglos sein muss (Erfolglosigkeit des angedrohten Zwangs). Dass eine erneute Androhung erst nach erfolgloser Festsetzung und Beitreibung zulässig ist, ergibt sich auch nicht aus dem Kumulationsverbot in § 13 Abs. 3 Satz 2 VwVG. Danach sind die gleichzeitige Androhung mehrerer Zwangsmittel und die Androhung, mit der sich die Vollzugsbehörde die Wahl zwischen mehreren Zwangsmitteln vorbehält, unzulässig. Mit der gleichzeitigen Festsetzung des angedrohten Zwangsmittels ist die ursprüngliche Androhung aber quasi verbraucht, sodass gerade nicht zwei Zwangsmittel gleichzeitig angedroht werden. Die Androhung selbst ist kein Zwangsmittel. Dies ergibt sich aus § 9 VwVG, der nur die Ersatzvornahme, das Zwangsgeld und den unmittelbaren Zwang als Zwangsmittel definiert. Wie bereits ausgeführt, ist die Androhung dem eigentlichen Zwangsmittel vorgeschaltet. Daran ändert auch nichts, dass sie selbst schon psychologischen Druck aufbaut.

Auch der Sinn und Zweck des §13 Abs. 6 Satz 2 VwVG steht der beanstandeten Vorgehensweise nicht entgegen. Nach § 13 Abs. 6 Satz 1 VwVG dürfen Zwangsmittel so oft wiederholt und hierbei jeweils erhöht oder gewechselt werden, bis die Verpflichtung erfüllt ist. § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG soll dabei das Nacheinander der Zwangsmittel gewährleisten.

Schließlich entspricht die Verfahrensweise der Beklagten auch dem Charakter des Zwangsgeldes als Beugemaßnahme. Sowohl die Festsetzung des zuvor angedrohten als auch die Androhung des weiteren Zwangsgeldes sind geeignet, auf den Willen der Betroffenen einzuwirken und diese zu veranlassen, der ihr aufgegebenen Verpflichtung nachzukommen. Durch die gleichzeitige Androhung eines weiteren Zwangsgeldes wird die Wirkung der Zwangsgeldfestsetzung verstärkt und der Betroffenen verdeutlicht, dass sie mit weiteren Zwangsmitteln zu rechnen hat, bis sie ihrer Verpflichtung nachgekommen ist.

Vgl. OLG Düsseldorf Beschluss vom 9. Februar 2015 - 3 Kart 3/15 - juris Rn. 55-57.

Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,

Beschluss vom 30. November 1994 - 4 B 243.94 - juris Rn. 5.

Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar ausgeführt, dass der Wortlaut des § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVfG nicht wörtlich mit Art. 36 Abs. 6 Satz 2 BayVwVZG übereinstimme. Nach dem bayerischen Landesrecht sei eine Androhung des Zwangsmittels bereits dann zulässig, wenn die vorangegangene Androhung (nicht: das Zwangsmittel selbst) erfolglos geblieben sei. Diese Feststellung erfolgte jedoch unter dem Gesichtspunkt der Zulassung der Revision bezüglich der Auslegung und Anwendung des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Zulassung der Revision verneint, weil diese nur auf die Verletzung von Bundesrecht oder nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ihrem Wortlaut nach identischem Landesverwaltungsverfahrensgesetz gestützt werden könne, nicht hingegen auf landesrechtliche Vorschriften des Verfahrensrechts, die vom Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes im Wortlaut abweichen. Dies gelte nach ständiger Rechtsprechung auch für das Verwaltungsvollstreckungsgesetz, das der Bundesgesetzgeber nicht im Verwaltungsverfahrensgesetz, sondern in einem besonderen Gesetz, dem VwVG, geregelt habe. Nur in diesem Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht ergänzend angemerkt, dass auch der Wortlaut des BayVwVZG und des VwVG in der betreffenden Vorschrift nicht wörtlich übereinstimmen. Ob die Regelungen aufgrund ihres unterschiedlichen Wortlauts auch inhaltlich unterschiedlich zu verstehen sind, hat das Bundesverwaltungsgericht nicht festgestellt, denn mit der Auslegung des Wortlauts des § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG hat es sich nicht befasst und musste sich damit auch nicht befassen.

Vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 7. Dezember 2011 - VI-3 Kart 119/10 (V) - juris Rn. 80.

Ob §13 Abs. 6 Satz 2 VwVG die Festsetzung des angedrohten weiteren Zwangsgelds verbietet, bevor das zunächst festgesetzte Zwangsgeld beigetrieben ist,

so OLG Düsseldorf Beschluss vom 9. Februar 2015 - 3 Kart 3/15 - juris Rn. 56,

kann im Rahmen der hier allein streitigen erneuten Androhung offenbleiben.

Die in Tenorziffer 2 verfügten Zwangsgeldandrohungen sind schließlich auch nicht ermessensfehlerhaft.

Die Beklagte hat keine für die Ermessensausübung wesentlichen Gesichtspunkte verkannt oder unberücksichtigt gelassen, die in die Entscheidung einzustellen gewesen wären.

Die Zwangsgeldandrohungen sind verhältnismäßig. Insbesondere mussten die von der Klägerin ergriffenen Maßnahmen nicht weiter abgewartet werden, da diese jedenfalls angesichts der nicht kurz bevorstehenden Wirksamkeit kein gleichgeeignetes Mittel darstellten.

Die Zwangsgeldandrohungen sind auch nicht unangemessen. Der von der Klägerin vorgebrachte Wille zur Pflichterfüllung ist von der Beklagten ausreichend gewürdigt worden. Diesem Vortrag musste die Beklagte kein für ihre Erwägungen entscheidendes Gewicht beimessen. Die Klägerin hat bereits in dem vorangegangenen (Gerichts-)Verfahren kundgetan, dass die von ihr ergriffenen Maßnahmen ab den Jahren 2024 und 2025 nachhaltige Wirkung entfalten sollten, ohne dass in der Folge eine Verbesserung hinsichtlich ihrer Fristtreue eingetreten wäre. Die nunmehr aufgestellte Prognose für einen Zeitraum ab 2027 erscheint vor diesem Hintergrund nicht derart substantiiert, dass die Beklagte allein den behaupteten Willen zur Rechtstreue als einen für die Ermessensausübung wesentlichen Gesichtspunkt hätte einstellen müssen. Dies gilt gerade auch angesichts des Vortrags der Klägerin, dass die Erfolglosigkeit ihrer Bemühungen umgekehrt zu einem Absehen von weiteren Zwangsgeldandrohungen bzw. einer Verringerung der Höhe der angedrohten Zwangsgelder hätte führen müssen. Insofern erscheint es widersprüchlich, wenn sie sowohl ihre Bemühungen als auch deren Fruchtlosigkeit zu ihren eigenen Gunsten berücksichtigt wissen will.

Auch die Höhe der angedrohten Zwangsgelder begegnet keinen Bedenken. Nach § 67 Abs. 1 Satz 2 ERegG kann die Regulierungsbehörde im Fall der Vollstreckung ihrer Anordnungen abweichend von § 11 Abs. 3 VwVG ein Zwangsgeld in Höhe von bis zu 500.000 Euro festsetzen. Die Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass die in § 11 Abs. 3 VwVG vorgesehene Höhe von 25.000 Euro eine nur geringe Zwangswirkung im Bereich der größeren Eisenbahnunternehmen gewährleisten könnte.

Vgl. Uhlenhut, in: Kühling/Otte, ERegG, § 67 Rn. 7.

Die Bestimmung der Höhe des jeweils angedrohten Zwangsgeldes innerhalb des von § 67 Abs. 1 Satz 2 ERegG vorgegebenen Rahmens steht im Ermessen der Vollstreckungsbehörde.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 215 ff.

Hiernach erweist sich die Androhung der Zwangsgelder in Höhe von jeweils 300.000 Euro nicht als unangemessen. Die Höhe der Zwangsgelder steht offenkundig nicht außer Verhältnis zur Finanzkraft der Klägerin.

Auch steht die Höhe nicht außer Verhältnis zum hiermit verfolgten Zweck. Die Beklagte hat insofern maßgeblich eingestellt, dass nicht schon ein Fristverstoß das jeweilige Zwangsgeld auslöst und damit nicht lediglich das Interesse eines einzelnen Zugangsberechtigten adressiert wird. Sie hat ferner darauf abgestellt, dass die rechtzeitige Übermittlung von ZvF-Entwurf, ZvF-Endstück und ZvF-Dokument für die Zugangsberechtigten von großer Bedeutung ist und eine fristgerechte Baustellenkommunikation auf das Regulierungsziel des § 3 Nr. 2 ERegG einzahlt. Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden.

Das angedrohte Zwangsgeld hätte im Hinblick auf die Verfristung von B-Maßnahmen auch nicht wesentlich niedriger ausfallen müssen als im Falle von A-Maßnahmen. Zwar handelte es sich insoweit anders als hinsichtlich der A-Maßnahmen um die erste Androhung. Die Unterlassungspflicht in Bezug auf die Verletzung der für B-Maßnahmen geltenden Fristen trifft die Klägerin allerdings ebenfalls bereits seit Erlass des Beschlusses vom 24. Mai 2023. Die Beklagte musste auch nicht davon ausgehen, dass die Zwangsgeldandrohungen hinsichtlich der A-Maßnahmen ausreichen würden, um auch die Pflichterfüllung hinsichtlich der B-Maßnahmen sicherzustellen. Den von der Klägerin vorgetragenen erheblichen Unterschieden zwischen A-Maßnahmen und B-Maßnahmen im Hinblick auf die Interessen der Zugangsberechtigten ist bereits durch das unterschiedlich strenge Fristenregime Rechnung getragen. Diese mussten nicht nochmals im Rahmen der Höhe des Zwangsgeldes berücksichtigt werden. Eine rechtliche Vorgabe, - unterstellte - unterschiedliche Wichtigkeit der Pflichten durch abgestufte Zwangsgeldhöhen abzubilden, besteht nicht. Die Bedeutung der Pflichterfüllung hinsichtlich B-Maßnahmen rechtfertigt für sich genommen ein Zwangsgeld in angedrohter Höhe. Bei der Bemessung der Höhe des Zwangsgeldes bezogen auf B-Maßnahmen ist dieses daher nicht zwingend in Relation zu dem Zwangsgeld bezogen auf A-Maßnahmen zu setzen, nur weil beide Pflichten hier in demselben Beschluss geregelt werden.

Schließlich liegt kein Verstoß gegen die in § 67 Abs. 1 Satz 2 ERegG normierte Höchstgrenze von 500.000 Euro vor. Denn die Höhe des Zwangsgeldes ist für einen Verstoß hinsichtlich der A-Maßnahmen einerseits und der B-Maßnahmen andererseits einzeln zu betrachten. Insoweit ist dem Wortlaut der Tenorziffer 2 eindeutig zu entnehmen, dass „jeweils“ ein Zwangsgeld von 300.000 Euro angedroht wird.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO.

Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend hinsichtlich Tenorziffer 3 des Beschlusses für erledigt erklärt haben, waren die Kosten nach billigem Ermessen ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen, da sie unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes auch insoweit unterlegen gewesen wäre.

Die Anordnung in Ziffer 3, die Tenorziffer 2 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 ergänzte, stellte sich insbesondere als verhältnismäßig dar. Insoweit hat die Klägerin keine Einwände vorgetragen, mit denen sich die erkennende Kammer nicht bereits im Rahmen der Überprüfung der Tenorziffer 2 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 im Urteil vom 4. Dezember 2023 auseinandergesetzt hat.

Vgl. zur Verhältnismäßigkeit der Tenorziffer 2 des Beschlusses vom 24. Mai 2023: VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 179 f.

Die in Tenorziffer 3 vorgenommene Erstreckung der Verpflichtung zur Vorlage von Übersichten auch auf B-Maßnahmen und ohne Unterscheidung nach Regionen begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Die Klägerin hat hiergegen auch nichts vorgetragen.

Unabhängig davon waren der Klägerin die Kosten gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO ganz aufzuerlegen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem vorgenannten Gericht einzureichen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

525.000 Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache. Für die Zwangsgeldfestsetzung war der festgesetzte Betrag von 225.000 Euro in voller Höhe anzusetzen, vgl. Ziffer 1.7.1 Satz 1 des Streitwertkatalogs. Hinzuzurechnen war der Wert der Zwangsgeldandrohungen. Hierfür sieht der Streitwertkatalog in Ziffer 1.7.1 Satz 2 die Festsetzung der Hälfte des Streitwerts vor, der sich für die Festsetzung eines Zwangsgeldes ergibt. Insoweit war die Hälfte der angedrohten 600.000 Euro, also 300.000 Euro anzusetzen.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.