Verwaltungsgericht Köln, 18. Kammer — 18 K 8320/25

Die Klägerin ist ein einhundertprozentiges Tochterunternehmen der H. AG. Sie betreibt das größte Schienennetz in der Bundesrepublik Deutschland und führt auf diesem Schienennetz Baumaßnahmen insbesondere zu Instandhaltungs- und Erneuerungszwecken durch.

Durch Baumaßnahmen werden die für Eisenbahnverkehre zur Verfügung stehenden Schienenwegkapazitäten eingeschränkt. Soweit sie nicht bereits im vereinbarten Fahrplan berücksichtigt wurden, können Baumaßnahmen dazu führen, dass zugewiesene Fahrwegkapazität (Zugtrasse) nachträglich angepasst werden muss. In diesem Zusammenhang übersendet die Klägerin den Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) eine sogenannte „Zusammenstellung vertrieblicher Folgen“ (ZvF). Diese Zusammenstellung ist den EVU innerhalb der in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen (SNB) - bei der Klägerin als Infrastrukturnutzungsbedingungen (INB) bezeichnet - vorgegebenen Vorlauffrist bekanntzugeben. Die Fristenregelung findet sich in der Richtlinie 402.0305, die zum netzzugangsrechtlichen Regelwerk gehört, das wiederum als Anlage 3.2.1.2.2 zu den INB Bestandteil dieser INB ist.

Gemäß Abschnitt 10 Abs. 1 der Richtlinie 402.0305 weicht die Klägerin von den in dieser Richtlinie beschriebenen Fristen zur Konsultation, Abstimmung und Koordinierung von baubedingten Kapazitätseinschränkungen (BKE) und baubedingten Anlageneinschränkung (BAE) sowie Übergabe von ZvF/ÜB in folgenden Fällen ab:

- neue BKE und BAE, sofern die Zeitpunkte der Beschränkungen nicht der Kontrolle der Klägerin unterliegen (z.B. Maßnahmen Dritter, Maßnahmen aus kurzfristig aufgelegten Förderungsmaßnahmen bzw. Investitionsprogrammen),

- (...)

- neue BKE und BAE, deren Konsultation in der ihrer BKE-Kategorie entsprechenden Konsultationsphase auf Grund der sich dadurch ergebenden späteren Realisierungszeiträume eine höhere Kostenwirksamkeit im Vergleich zu einer früheren Ausführung entfalten, (...).

Aufgrund des bestandskräftigen Beschlusses vom 24. Mai 2023 im Verfahren BKN01 ist die Klägerin dazu verpflichtet, es zu unterlassen, die in der Richtlinie 402.0305 geregelten Fristen für die Information der Zugangsberechtigten mittels der ZvF zu unterschreiten. In der Folge setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin mehrfach Zwangsgelder wegen weiterer Fristverstöße fest.

Zuletzt setzte die Beklagte mit dem ersten Teilbeschluss BKN02 vom 3. April 2025 gegen die Klägerin Zwangsgelder in Höhe von zweimal 500.000 Euro fest (Ziffern 1 und 2). Zudem wurde für den Fall, dass die Klägerin der Verpflichtung aus Tenorziffer 1 des Beschlusses vom 24. Mai 2023 ab dem 1. Juli 2025 zuwiderhandelt und für A-Maßnahmen weniger als 55 Prozent der ZvF-Entwürfe eines Monats oder weniger als 55 Prozent der ZvF-Endstücke eines Monats (a.) oder für B-Maßnahmen weniger als 55 Prozent der ZvF-Dokumente eines Monats (b.) fristgerecht übermittelt werden, für beide Fälle (a./b.) jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 500.000 Euro angedroht (Ziffer 3).

Die gegen den Beschluss vom 3. April 2025 erhobene Klage (18 K 3793/25) hat die Kammer mit Urteil vom 29. Mai 2026 abgewiesen.

Aufgrund ihrer Berichtspflichten informierte die Klägerin die Beklagte mit Schreiben vom 14. August 2025 über die Entwicklung ihrer Fristentreue bei der Ankündigung von Baumaßnahmen.

Mit dem streitgegenständlichen Zweiten Teilbeschluss vom 2. Oktober 2025 traf die Beklagte gegenüber der Klägerin folgende Anordnungen:

1. Das mit dem ersten Teilbeschluss vom 3. April 2025 (Geschäftszeichen BKN03) in Tenorziffer 3 lit. a. angedrohte Zwangsgeld wird hiermit gegen die Klägerin in Höhe von 500.000 Euro festgesetzt.

2. Das mit dem ersten Teilbeschluss vom 3. April 2025 (Geschäftszeichen BKN03) in Tenorziffer 3 lit. b. angedrohte Zwangsgeld wird hiermit gegen die Klägerin in Höhe von 500.000 Euro festgesetzt.

3. Die Klägerin wird verpflichtet, ihre ab dem 14. Dezember 2025 gültigen Schienennetz-Nutzungsbedingungen dahingehend zu ändern, dass diese in Ergänzung insbesondere zu den Regelungen über die Haftung in Abschnitt 3.3.4.7 der Infrastrukturnutzungsbedingungen weitere Rechtsfolgen im Verhältnis zwischen der Klägerin und den Zugangsberechtigten für den Fall regeln, dass die Klägerin die Zusammenstellung der vertrieblichen Folgen-Entwurf bei A-Maßnahmen (ZvF-Entwurf, Frist für die Übermittlung geregelt in Abschnitt 9 Abs. 7 Satz 1 der Richtlinie 402.0305), die Zusammenstellung der vertrieblichen Folgen-Endstück bei A-Maßnahmen (ZvF-Endstück, Frist für die Übermittlung geregelt in Abschnitt 9 Abs. 9 UAbs. 1 Satz 3 der Richtlinie 402.3005) und die Zusammenstellung der vertrieblichen Folgen bei B-Maßnahmen (ZvF, Frist für die Übermittlung geregelt in Abschnitt 9 Abs. 10 UAbs. 2 Satz 3 der Richtlinie 402.0305) nicht fristgerecht an die Zugangsberechtigten übermittelt. Dabei hat die Klägerin die folgenden Maßgaben zu beachten:

- Die Regelung soll zwischen ZvF-Entwürfen, ZvF-Endstücken sowie ZvF-Dokumenten bei B-Maßnahmen unterscheiden.

- Für verfristet zur Verfügung gestellte ZvF-Entwürfe ist eine Strafzahlung der Betroffenen an die von der Verfristung betroffenen Zugangsberechtigten vorzusehen, die ohne das Zutun der Zugangsberechtigten fällig wird. Ihre Höhe hat sich an der Bemessungslogik der Regelstornierungsentgelte bis einschließlich 31 Tage vor Abfahrt (Abschnitt 5.6.4.1 der Infrastrukturnutzungsbedingungen der Betroffenen) zu orientieren.

- Für leichte bis moderate Fristverstöße bei der Übermittlung von ZvF-Endstücken (Übermittlung des ZvF-Endstücks bis zu einem von der Klägerin zu wählenden Zeitpunkt zwischen zwölf bis acht Wochen vor Baubeginn) ist eine in ihrer Höhe abgestufte Strafzahlung der Klägerin an die von der Verfristung betroffenen Zugangsberechtigten vorzusehen, die ohne das Zutun der Zugangsberechtigten fällig wird. Die Höhe der Strafzahlung hat sich an der Bemessungslogik der Regelstornierungsentgelte, die bei einer Stornierung zwischen 30 Tagen vor Abfahrt und der Abfahrt zu zahlen sind (Abschnitt 5.6.4.1 der Infrastrukturnutzungsbedingungen der Klägerin), zu orientieren.

- Für leichte bis moderate Fristverstöße bei der Übermittlung von ZvF-Dokumenten bei B-Maßnahmen (Übermittlung des ZvF-Dokuments bis zu einem von der Klägerin zu wählenden Zeitpunkt zwischen acht bis sechs Wochen vor Baubeginn) ist eine in ihrer Höhe abgestufte Strafzahlung der Klägerin an die von der Verfristung betroffenen Zugangsberechtigten vorzusehen, die ohne das Zutun der Zugangsberechtigten fällig wird. Die Höhe der Strafzahlung hat sich an der Bemessungslogik der Regelstornierungsentgelte, die bei einer Stornierung zwischen 30 Tagen vor Abfahrt und der Abfahrt zu zahlen sind (Abschnitt 5.6.4.1 der Infrastrukturnutzungsbedingungen der Klägerin), zu orientieren.

- Als Rechtsfolge für erhebliche Fristverstöße bei der Übermittlung von ZvF-Endstücken (Übermittlung des ZvF-Endstücks später als zu einem von der Klägerin zu wählenden Zeitpunkt zwischen zwölf und acht Wochen vor Baubeginn) ist vorzusehen, dass die Kündigung unwirksam ist und der betroffene Zugangsberechtigte seinen Anspruch auf Durchführung der Zugtrasse behält.

- Als Rechtsfolge für erhebliche Fristverstöße bei der Übermittlung von ZvF-Dokumenten bei B-Maßnahmen (Übermittlung des ZvF-Dokuments später als zu einem von der Betroffenen zu wählenden Zeitpunkt zwischen acht und sechs Wochen vor Baubeginn) ist vorzusehen, dass die Kündigung unwirksam ist und der betroffene Zugangsberechtigte seinen Anspruch auf Durchführung der Zugtrasse behält.

4. Die Klägerin wird verpflichtet, ihre ab dem 14. Dezember 2025 gültigen Schienennetz-Nutzungsbedingungen dahingehend zu ändern, dass

a) in Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 1, dessen Fassung derzeit lautet:

„neue BKE und BAE, sofern die Zeitpunkte der Beschränkungen nicht der Kontrolle der F. AG unterliegen (z.B. Maßnahmen Dritter, Maßnahmen aus kurzfristig aufgelegten Förderungsmaßnahmen bzw. Investitionsprogrammen),“

der in Klammern befindliche Zusatz „Maßnahmen aus kurzfristig aufgelegten Förderungsmaßnahmen bzw. Investitionsprogrammen“ gestrichen wird,

b) in Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 3, dessen Fassung derzeit lautet:

„neue BKE und BAE, deren Konsultation in der ihrer BKE-Kategorie entsprechenden Konsultationsphase auf Grund der sich dadurch ergebenden späteren Realisierungszeiträume eine höhere Kostenwirksamkeit im Vergleich zu einer früheren Ausführung entfalten,“

erkennbar wird, dass für die Anwendung der Regelung eine Kostenineffizienz in Bezug auf die Lebensdauer oder den Zustand von Anlagen erforderlich ist, die durch die Einhaltung der ansonsten geltenden Fristen entstehen würde. Dabei können die Betroffenen folgende Formulierung verwenden:

„neue BKE und BAE, sofern die Einhaltung der Fristen in Bezug auf die Lebensdauer oder den Zustand von Anlagen kostenineffizient wäre.“

5. Für den Fall, dass die Klägerin ihren Verpflichtungen aus den Tenorziffern 3 und 4 nicht bis zum 5. Januar 2026 nachkommt, indem sie die Bundesnetzagentur über die beabsichtigten Änderungen der Schienennetz-Nutzungsbedingungen unterrichtet, werden ihr im Fall von Tenorziffer 3 ein Zwangsgeld in Höhe von 250.000 Euro und im Fall von Tenorziffer 4 ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 Euro angedroht.

Die Klägerin hat am 23. Oktober 2025 Klage gegen den Beschluss vom 2. Oktober 2025 erhoben und am 1. Dezember 2025 einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gestellt. Letzteren hat die Kammer mit Beschluss vom 11. Februar 2026, 18 L 3241/25, rechtskräftig abgelehnt.

Die Klägerin trägt zur Begründung der Klage im Wesentlichen vor, die Zwangsgeldfestsetzungen seien rechtswidrig, da die Zwangsgeldandrohungen im Beschluss vom 3. April 2025 nicht hinreichend bestimmt seien. Es sei nicht ersichtlich, für welchen einzelnen Verstoß in welcher Höhe die Zwangsgelder angedroht seien. Die Zwangsmittelfestsetzungen seien auch ermessensfehlerhaft. Dass sich die Fristwahrungsquoten trotz größtmöglicher Bemühungen der Klägerin zur Verbesserung der Fristentreue in dem Berichtszeitraum im Vergleich zu den vorangegangenen Jahren nicht wesentlich verbessert haben, zeige, dass die von der Beklagten geforderten Fristwahrungsquoten nicht mit zumutbaren Mitteln hätten erreicht werden können. Das Volumen an erforderlichen Baumaßnahmen sei mit der Zeit stark angestiegen, was zu einer exponentiellen Steigerung der Komplexität der Planung und Fahrplananpassungen geführt habe. Die Folgen von Absagen oder Verschiebungen von Baumaßnahmen hätten gerade im Hinblick auf das von der Beklagten in Anspruch genommene Regulierungsziel des § 3 Nr. 2 ERegG Berücksichtigung finden müssen. Zudem liege der Entscheidung angesichts ihres Sanktionscharakters eine sachfremde Erwägung zugrunde, indem die Beklagte der Klägerin die Verantwortlichkeit für das „systematische Vollzugsdefizit“ aufgrund ihres Verhaltens vor Erlass des Beschlusses vom 3. April 2025 vorwerfe. Die Zwangsgeldfestsetzungen seien auch unverhältnismäßig. Die Zwangsgeldfestsetzungen in Höhe von zweimal 500.000 Euro seien zudem vor dem Hintergrund der Höchstgrenze gemäß § 67 Abs. 1 ERegG bedenklich.

Auch die Verpflichtung zur Aufnahme von Strafzahlungen in Tenorziffer 3 des Beschlusses sei rechtswidrig. § 67 Abs. 1 ERegG stelle keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Aufnahme von Regelungen in die Nutzungsbedingungen dar, sofern diese über den durch Anlage 3 ERegG vorgeschriebenen Pflichtinhalt hinausgingen. § 67 Abs. 1 ERegG und § 68 Abs. 3 ERegG stünden zueinander in einem Spezialitätsverhältnis, wobei § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG die Generalklausel bilde und § 68 Abs. 3 ERegG als Standardermächtigung spezifische Rechtsfolgen bei Verstößen gegen eisenbahnregulierungsrechtliche Vorschriften für Maßnahmen gemäß § 66 Abs. 4 ERegG regele. Die Verpflichtung des Infrastrukturbetreibers, seine Nutzungsbedingungen über den Pflichtinhalt hinaus zu erweitern, verstoße gegen seine Aufstellungskompetenz der Nutzungsbedingungen. Auch aus Art. 56 Richtlinie 2012/34/EU folge keine Eingriffskompetenz in die Schienennetz-Nutzungsbedingungen, es sei denn, der Pflichtinhalt werde nicht ordnungsgemäß abgebildet oder die Nutzungsbedingungen seien als solche diskriminierend, unangemessen oder intransparent. Insoweit werde angeregt, die Frage der Vereinbarkeit der von der erkennenden Kammer im zugehörigen Eilverfahren vorgenommenen Auslegung des § 67 Abs. 1 ERegG mit dem europäischen Eisenbahnregulierungsrecht gemäß Art. 267 AEUV dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung vorzulegen. Es liege auch keine Unangemessenheit vor, weil Strafzahlungen (vertragliche Sekundärebene) nicht von den Vorgaben des Mindestzugangspakets umfasst seien (§ 11 Abs. 1 i.V.m. Anlage 2 Nummer 1 f) ERegG). Solche Regelungen seien auch kein zwingender Inhalt der Nutzungsbedingungen (§ 19 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Anlage 3 Nr. 3), weil auch hier nur die Primärebene relevant sei.

Im Eisenbahnregulierungsrecht seien Strafzahlungen nur in den ausdrücklich geregelten Fällen zulässig, namentlich § 29 Abs. 3, § 39 Abs. 2 und § 49 Abs. 4 ERegG. Die gesetzlich eingeräumten Beschwerdemöglichkeiten der Zugangsberechtigten und die Möglichkeit der Androhung und Festsetzung von Zwangsgeld im Eisenbahnregulierungsrecht seien als ein geschlossenes System zu sehen, das ein Substitut durch das Instrument der Strafzahlung ausschließe. Es liege ein Verstoß gegen § 34 Abs. 3 ERegG vor. Denn indem beim Stornierungsentgelt der aufgrund der Stornierung ersparte Anteil der unmittelbaren Kosten des Zugbetriebs (uKZ) bei der Ermittlung des erhöhten Stornierungsentgelts abgezogen werde, würden bei Umleitungen ohne Reduzierung von Trassenkilometern die uKZ sogar noch mehr reduziert. Zudem fehle angesichts des Bereicherungsverbots im Schadensersatzrecht eine Anrechnungsregelung zwischen Strafzahlung und Schadensersatz, da beide an die verfristete Übersendung der ZvF-Dokumente anknüpften.

Die Anordnung der Unwirksamkeit der Kündigung sei kein zulässiges Instrument. Jede Baumaßnahme sei im Rahmen einer Ermessensentscheidung einzeln zu betrachten. Es sei auch möglich, dass - wie bereits in vorangegangenen Verfahren - unterschiedliche Interessen verfolgt würden und manche Zugangsberechtigte kein Interesse mehr an der Durchführung der Trasse hätten. Die bereits implementierte Regelung pauschalisierter Schadensersatzansprüche der Zugangsberechtigten genügten.

Die Ermessensausübung sei insgesamt fehlerhaft. Es liege ein Ermessensdefizit vor, denn die Beklagte habe nicht alle nach Lage des Falles betroffenen Belange in ihre Ermessensentscheidung eingestellt bzw. wesentliche Gesichtspunkte falsch gewichtet. Die Maßnahme sei nicht erforderlich, da die Beschwerdemöglichkeit und die Zwangsgeldandrohungen genügten. Zudem sei die Fristigkeit bereits gestiegen. Die Klägerin habe Gegenmaßnahmen ergriffen, die zwar Wirkung zeigten, jedoch noch nicht bundesweit in der Schnelligkeit. Es wäre somit geboten gewesen, eine regionen-bezogene Pflichtvorgabe mit Zwangsgeldandrohung zu setzen. Der Umstand, dass die Prozesse zur Baufahrplanplanung sich derzeit in einem stetigen Wandel befänden, hätte ebenfalls im Rahmen einer Ermessenentscheidung Berücksichtigung finden müssen. Dass entsprechende Gegensteuerungsmaßnahmen aufgrund von Zwangsgeldern und Schadensersatzzahlungen griffen, zeigten die Verbesserungen in den unterschiedlichen Regionen in Bezug auf die Fristigkeit. Das Recht der Klägerin zur zweiten Andienung sei nicht ausreichend berücksichtigt worden, da ihr kaum bzw. gar kein Spielraum zur Umsetzung bleibe. Die Beklagte hätte abwarten müssen, bis die pauschalierte Schadensregulierung Wirkung zeige.

Ziffer 4 des Beschlusses sei mit Blick auf Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 1 der Richtlinie 402.0305 ebenfalls rechtswidrig. Bei kurzfristig aufgesetzten Investitionsprogrammen könnten die Fristen nicht eingehalten werden, sodass die Mittel verfallen würden. Fördermaßnahmen und Investitionsprogramme seien der Sphäre eines Dritten zuzuordnen. Der Ansatz, wonach es eine unternehmerische Entscheidung sei, die möglichen Finanzmittel abzurufen und zugleich die Fristvorgaben nicht einhalten zu können, oder eben die Mittel nicht abzurufen, reduziere diesen Ausnahmetatbestand auf die Fälle, die sich jeglichem Einfluss des Infrastrukturbetreibers entzögen.

Auch eine Anpassung des Abschnitts 10 Abs. 1 Anstrich 3 der Richtlinie 402.0305 sei von der Ziffer 14 des Annex VII der Richtlinie 2012/34/EU nicht gefordert. Der Wortlaut der deutschen Fassung sei eindeutig. Würde man den Satzteil „oder mit nicht zu vertretenden Nachteilen“ hinwegdenken, so würde der restliche Satz mit „die Anwendung dieser Fristen nicht kostenwirksam für Lebensdauer oder Zustand von Anlagen verbunden wäre“ als ein einheitlicher Ausnahmetatbestand nicht passen.

Die Rechtswidrigkeit der Tenorziffer 5 des Beschlusses folge bereits aus der Rechtswidrigkeit der Ziffern 3 und 4. Ferner sei eine Umsetzungsfrist von drei Monaten, auch angesichts der Feiertage, zu kurz bemessen.

Die Klägerin beantragt,

den Beschluss der Beklagte vom 2. Oktober 2025 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte bringt vor, die unter den Ziffern 1 und 2 des streitgegenständlichen Beschlusses tenorierten Zwangsgeldfestsetzungen seien rechtmäßig. Zunächst seien die zugrundeliegenden Zwangsgeldandrohungen bestimmt genug. Zudem habe sie ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Insbesondere habe sie keine wesentlichen Regulierungsziele unberücksichtigt gelassen. Die Einhaltung der Fristen in der baubedingten Kommunikation sei essenziell, um Verzögerungen im Bauablauf zu vermeiden, Verzüge zu verhindern und die diskriminierungsfreie Information aller Beteiligten sicherzustellen. Der Umgang mit der Fristenproblematik liege in der Hand der Klägerin, sodass die Beklagte die Folgen, die die Absage oder Verschiebung von Baumaßnahmen mit sich bringe, nicht vordringlich in die Abwägung einzustellen habe. Ein Ermessensfehlgebrauch liege ebenfalls nicht vor, da das Zwangsgeld ein Beugemittel darstelle. Das Zwangsmittel sei auch nicht unverhältnismäßig, da es in der Hand der Klägerin liege, welche Maßnahmen sie ergreife. Es liege auch keine Überschreitung der Höchstgrenze des § 67 Abs. 1 Satz 2 ERegG vor. Bei den Differenzierungen in Tenorziffer 3 lit. a. und b. des Beschlusses vom 3. April 2025 handele es sich um zwei voneinander unabhängig zu betrachtende Verpflichtungen und damit Androhungen, die sich jeweils auf A- und B-Maßnahmen bezögen.

Hinsichtlich der in Ziffer 3 des Beschlusses tenorierten Strafzahlungen könne § 67 ERegG als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden. Die Norm verleihe der Regulierungsbehörde die Befugnis, sowohl reaktive („beseitigen“) als auch präventive („verhüten“) Maßnahmen zu ergreifen. Entstehe - wie vorliegend - durch unangemessene Handhabung bereits bestehender Regelungen ein systematisches Vollzugsdefizit, müsse die Beklagte dazu ermächtigt sein, dem entgegenzuwirken. Dabei habe die Beklagte gerade keine konkrete Klausel vorgegeben, sondern lediglich eine Maßgabenentscheidung getroffen. Strafzahlungen stellten ein zulässiges Instrument des Eisenbahnregulierungsrechts dar und verstießen nicht gegen das Bereicherungsverbot im Schadensersatzrecht. Das Eisenbahnregulierungsrecht sei nicht auf nachträgliche Kompensation beschränkt, sondern verfolge in erster Linie präventive Steuerungs- und Sicherungsfunktionen. Die Strafzahlung führe nicht zu einer unzulässigen Überdeckung der uKZ. Die Zahlung werde nicht für die Nutzung der Infrastruktur, sondern für den Pflichtverstoß erhoben. Schließlich sei die Anordnung der Unwirksamkeit der Kündigung ein zulässiges Instrument. Eine Durchsetzung der Fristen im Einzelfall sei wenig erfolgsversprechend. Es würde in der Verantwortung der Zugangsberechtigten liegen, die Baumaßnahmen der Klägerin und den genauen Planungsstand im Blick zu behalten. Durch die erfolgte Anordnung trete eine Vereinfachung auf Seiten der Zugangsberechtigten ein, die nicht mehr in jedem Einzelfall die Beklagte einschalten müssten und Klarheit über die Rechtsfolgen hätten. Außerdem bestehe stets die Möglichkeit, dass alle betroffenen Zugangsberechtigten einer Fristabweichung nach Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 5 der Richtlinie 402.0305 zustimmten. Die Instrumente der Beschwerde und der Zwangsgeldverfahren setzten stets ein individuelles Verfahren voraus und gerade bei kurzfristigen baubetrieblichen Veränderungen seien sie nicht geeignet, fristgerechtes Verhalten effektiv zu sichern. Zivilrechtliche Schadensersatzansprüche dienten nicht der Sicherstellung fristgerechter Marktprozesse.

Ermessensfehler lägen nicht vor. Ausweislich des eigenen Vortrags der Klägerin entfalteten die von ihr bereits ergriffenen Maßnahmen keine hinreichende Wirkung. Zwangsgeldandrohungen und -festsetzungen hätten in der Vergangenheit nicht den gewünschten Erfolg gezeigt. Zudem wäre so auch nicht das systematische Organisationsverschulden behoben worden. Der von der Beklagten u.a. verfolgte Zweck, behördliche Verfahren aufgrund von verfristeten ZvF-Dokumenten zu minimieren, sei nicht zu beanstanden, denn das Beschwerderecht solle kein Instrument sein, das dauerhaft in Anspruch genommen werden müsse, um strukturell andauernde Defizite in der Organisation des Netzzugangs auszugleichen. Die Maßnahme sei auch erforderlich, da in der Vergangenheit festgestellte Fristverstöße belegten, dass weniger eingriffsintensive Instrumente wie die Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern nicht ausreichten, um eine verlässliche Pflichterfüllung sicherzustellen. Das „Recht zur zweiten Andienung“ sei hinreichend berücksichtigt worden, indem die Maßgabenentscheidung ausreichenden Umsetzungsspielraum zulasse. Die zwischenzeitlich erzielte Reduktion des Rückstaus an Bauarbeiten und die Verbesserung der Fristigkeit um einzelne Prozentpunkte rechtfertigten keine andere Bewertung. Der Verzicht auf eine einzelfallbezogene Kündigungsprüfung sei sachlich gerechtfertigt, um eine verlässliche und einheitliche Zugangsorganisation sicherzustellen.

Ziffer 4 des Beschlusses sei ebenfalls rechtmäßig. Die Klägerin könne kontrollieren, ob sie Mittel abrufe und auf den Bund wegen der Fristen einwirke. Weder der Wortlaut und die Systematik noch der Zweck des Annex VII Nr. 14 der Richtlinie 2012/34/EU rechtfertigten die Annahme, dass die streitgegenständliche Kapazitätsbeschränkung in Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 1 der Richtlinie außerhalb der Kontrolle der Klägerin liege. In der Konstellation, in der kurzfristig Förderprogramme abgerufen würden, liege es immer noch an der Klägerin, die konkrete Sperrpause zeitlich festzulegen. Investitionsmaßnahmen seien entgegen dem Zweck der Regelung nicht unvorhersehbar.

Hinsichtlich Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 3 der Richtlinie müsse die Regelung so ausgestaltet sein, dass sie greife, wenn eine Anwendung der Fristen aus einer gesamthaften Sicht aufgrund der zu erwartenden Verschlechterung von Lebensdauer oder Zustand der Anlagen aufgrund ansonsten vermeidbarer Kosten zu einem deutlich unzureichenden Kosten-Nutzen-Verhältnis führen würde. Entscheidend sei der Effizienzgedanke. Der deutsche Begriff der Kostenwirksamkeit bedeute, dass etwas ohne kostenmäßige Auswirkungen sei, also keine zusätzlichen Kosten verursache. Dieser Gedanke könne aber eine Abweichung von geltenden Konsultationsfristen nicht rechtfertigen. Der englische Begriff „cost ineffective“ sei auch nicht deckungsgleich mit dem deutschen Begriff der Kostenunwirksamkeit. Zwar sei dem Wortlaut der deutschen Fassung ein Zusammenhang zwischen der Kostenwirksamkeit und der Lebensdauer von Anlagen nicht eindeutig zu entnehmen. Insbesondere die englische Sprachfassung verdeutliche aber den genannten Zusammenhang. Zudem seien europäische Regelungen oftmals auslegungsbedürftig.

Schließlich sei Ziffer 5 des Beschlusses rechtmäßig. Insbesondere sei die Frist zur Umsetzung der Ziffern 3 und 4 angemessen lang bemessen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte in dem Verfahren 18 L 3241/25 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Sowohl die Zwangsgeldfestsetzungen (I.) als auch die Zwangsgeldandrohungen (III.) des Beschlusses der Beklagten vom 2. Oktober 2025 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Verpflichtung der Klägerin zur Änderung der INB ist überwiegend rechtmäßig (II.).

I. Die Zwangsgeldfestsetzungen in Tenorziffern 1 und 2 des streitgegenständlichen Beschlusses finden ihre Rechtsgrundlage in § 14 Satz 1 i. V. m. § 6, § 9 Abs. 1 lit. b), § 11 VwVG.

Verwaltungsakte, die auf Herausgabe einer Sache oder Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, können gemäß § 6 Abs. 1 VwVG mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn sie unanfechtbar sind, ihre sofortige Vollziehung angeordnet oder einem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist. Wird die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt, so setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel gemäß § 14 VwVG fest.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zwangsgeldfestsetzungen sind erfüllt.

Mit wirksamem und gemäß § 77a Abs. 1 ERegG vollstreckbarem Beschluss vom 24. Mai 2023 wurde der Klägerin in Ziffer 1 aufgegeben, es zu unterlassen, die bezogen auf A- und B-Maßnahmen geregelten Fristen für die Information der Zugangsberechtigten mittels der ZvF zu unterschreiten.

Gegen diese - uneingeschränkte - Unterlassungspflicht hat sie verstoßen, indem sie unstreitig die Fristen, innerhalb derer sie die Dokumente nach den Vorgaben ihrer Richtlinie 402.0305 an die Zugangsberechtigten zu versenden hat, nicht in allen Fällen eingehalten hat.

Es hat ein ordnungsgemäßes Vollstreckungsverfahren stattgefunden. In Ziffer 3 des Beschlusses vom 3. April 2025 wurde ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 500.000 Euro für den Fall angedroht, dass die Klägerin ab dem 1. Juli 2025 in einem Monat weniger als 55 Prozent der ZvF-Entwürfe oder ZvF-Endstücke hinsichtlich A-Maßnahmen bzw. weniger als 55 Prozent der ZvF-Dokumente hinsichtlich B-Maßnahmen fristgerecht übermittelt. Die dokumentierten Verstöße erfüllen die in den Zwangsgeldandrohungen niedergelegten Vollstreckungsvoraussetzungen. Zum einen hat die Beklagte aus den seitens der Klägerin vorgelegten Monatsberichten ableiten können, dass die Klägerin die benannten Fristen sowohl bezogen auf A-Maßnahmen als auch auf B-Maßnahmen in einem Monat zu weniger als 55 Prozent erfüllt hat. Zum anderen liegen die herangezogenen Monate nach der in Ziffer 3 des Beschlusses vom 3. April 2025 aufgestellten Vollstreckungsfrist (1. Juli 2025), da die Beklagte auf die Verstöße in den Monaten Juli und August 2025 abgestellt hat.

Der Festsetzung stehen keine Vollstreckungshindernisse entgegen.

Ein Vollstreckungshindernis folgt nicht aus einer etwaigen Unbestimmtheit der Zwangsgeldandrohungen. Im Verfahren gegen Vollstreckungsakte können Einwendungen gegen die der Festsetzung zugrundeliegende unanfechtbare oder sofort vollziehbare Grundverfügung und Zwangsmittelandrohung als weitere selbstständige Stufe des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens grundsätzlich nicht mehr geltend gemacht werden. Was im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf - ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit - unberücksichtigt bleiben. Denn die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 - 1 C 30.03 - juris Rn. 15.

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist - der Argumentation der Klägerin folgend - nur dann anzunehmen, wenn ein Verwaltungsakt wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nicht vollstreckungsfähig ist.

Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 10. Januar 2013 - 8 S 2919/11 - juris Rn. 22.

So liegt der Fall hier jedoch nicht. Aus dem Beschluss vom 3. April 2025, der auf die Unterlassungspflicht im Beschluss vom 24. Mai 2023 Bezug nimmt, ist ohne Weiteres erkennbar, unter welchen Voraussetzungen ein Zwangsgeld angedroht und in der Folge festgesetzt wird. Insoweit ist es der Klägerin auch möglich, ihr Verhalten daran auszurichten.

Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang erneut anführt, dass für sie am Anfang des Monats nicht absehbar sei, ob sich ein einzelner Fristverstoß letztlich zwangsgeldauslösend auswirken wird, ist sie darauf zu verweisen, dass die Kammer bereits in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der ersten Zwangsgeldandrohung entschieden hat, dass hieraus keine Unbestimmtheit erwächst.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 194.

Auch das Bundesverwaltungsgericht hatte einer in diese Richtung zielenden Frage der Klägerin im Revisionszulassungsverfahren eine grundsätzliche Bedeutung abgesprochen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. August 2024 - 6 B 2.24 - juris Rn. 29.

Ein Vollstreckungshindernis liegt auch nicht etwa deswegen vor, da von der Klägerin eine für sie unmögliche Pflichterfüllung verlangt würde.

Die Klägerin kann zunächst nicht mit ihrem Vortrag durchdringen, dass die Fristentreue neben dem Personalbestand vom Zusammenwirken vieler einzelner ineinandergreifender Prozesse abhänge. So macht sie geltend, die von ihr bereits ergriffenen Maßnahmen benötigten Zeit, um wirksam werden zu können. Die Klägerin lässt dabei außer Acht, dass sie es unabhängig vom Wirksamwerden dieser Maßnahmen in der Hand hat, über das Ob und Wie der Durchführung von Baumaßnahmen auf ihrer Infrastruktur zu entscheiden. Es ist ihr insbesondere unbenommen, Baumaßnahmen abzusagen, bei denen abzusehen ist, dass die Informationsfristen der Richtlinie 402.0305 nicht eingehalten werden können. Gleichermaßen bestimmt sie darüber, ob, wann und in welcher Qualität die ZvF übersendet werden. Eine Praxis, die sich streng an der Einhaltung der maßgeblichen Fristen orientiert, ohne dabei über den hierfür notwendigen Personalbestand zu verfügen, mag für die Klägerin und die Zugangsberechtigten zu unerwünschten Konsequenzen führen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass das gesamte Verfahren der unterjährigen Bauplanung und Kommunikation dem Einflussbereich der Klägerin unterliegt. Der von der Klägerin vorgebrachte Einwand, dass die Absage von Baumaßnahmen zur Erreichung der Fristwahrungsquoten eine drastische Verschlechterung der Infrastruktur und Nachteile auch für die Zugangsberechtigten nach sich ziehe, führt nicht dazu, dass die Erfüllung der Unterlassungsverpflichtung der Klägerin tatsächlich oder rechtlich unmöglich gewesen wäre.

Nichts anderes folgt aus dem Vortrag, dass die angeordnete Unterlassungspflicht nicht allein vom Willen der Klägerin abhänge, § 11 Abs. 1 Satz 1 VwVG, da sie zwingend von der Mitwirkung Dritter abhängig sei.

Vgl. zum identischen Vortrag in Bezug auf die Zwangsgeldandrohung: VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 200 ff.

Ermessensfehler im Rahmen der Zwangsgeldfestsetzungen sind ebenfalls nicht ersichtlich.

Die Vollstreckung von Verwaltungsakten erfolgt auf allen Stufen des Verwaltungszwangsverfahrens nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Vollstreckungsbehörde. § 14 VwVG ist eine ermessenslenkende Norm im Sinne der Grundsätze über das intendierte Ermessen. Einer Darstellung der Ermessenserwägungen im Rahmen der Zwangsmittelfestsetzung bedarf es daher im Regelfall nicht. Bereits der Wortlaut der Vorschrift bringt eindeutig zum Ausdruck, dass die Festsetzung des Zwangsmittels - hier des Zwangsgeldes - die regelmäßige Folge der Zwangsgeldandrohung ist. Dies entspricht auch Sinn und Zweck des abgestuften Vollstreckungsverfahrens. In dessen Rahmen können die einzelnen Verfahrensschritte ihre gesetzlich gewollte Warn- und Mahnfunktion nur dann erzielen, wenn das Vollstreckungsverfahren im Regelfall - soweit die gesetzlichen Voraussetzungen im Übrigen vorliegen - konsequent zu Ende geführt wird.

Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 25. Januar 2010 - 15 B 1766/09 - juris Rn. 11, 13.

Davon ausgehend sind Anhaltspunkte für eine ermessensfehlerhafte Entscheidung der Beklagten nicht erkennbar. Nur dann, wenn der Behörde - anders als vorliegend - außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 - juris; OVG Münster, Beschluss vom 25. Januar 2010 - 15 B 1766/09 - juris Rn. 14.

Die Beklagte hat keine für die Ermessensausübung wesentlichen Gesichtspunkte verkannt oder unberücksichtigt gelassen, die in die Entscheidung einzustellen gewesen wären. Dabei hat die Beklagte ausgeführt, dass mit der ergriffenen Maßnahme des Verwaltungszwangs insbesondere der Zweck verfolgt worden sei, die Interessen der Zugangsberechtigten auf dem Gebiet der Eisenbahnmärkte im Rahmen des Anreizsystems zu wahren (vgl. § 3 Nr. 2 ERegG). Die ausdrückliche Berücksichtigung weitere Regulierungsziele drängte sich nicht auf.

Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt auch kein Ermessensfehler durch Einstellen sachfremder Erwägungen vor. Sofern die Beklagte von einem systematischen Vollzugsdefizit der Klägerin ausgeht, verkennt sie damit nicht den Beugecharakter des Zwangsmittels. Das Zugrundelegen von Verstößen der Klägerin vor Erlass des Beschlusses vom 3. April 2025 ist nicht dahingehend fehlzuinterpretieren, die Zwangsgeldfestsetzungen erfolgten als Sanktion, sondern dient der Begründung der Erforderlichkeit der Fortsetzung des Vollstreckungsverfahrens zur Verhütung zukünftiger Verstöße.

Soweit die Klägerin einen Ermessensfehler darin sehen will, dass die Beklagte nicht berücksichtigt habe, dass Geschwindigkeitsbegrenzungen oder Streckensperrungen wie auch die Durchführung von F- oder Ad hoc-Maßnahmen aus Sicht der Zugangsberechtigten keine Verbesserung im Vergleich zu der aktuellen Situation darstellten und dadurch die öffentlichen Verkehrsinteressen massiv beeinträchtigt würden, stellt sie die nicht weiter belegte Annahme auf, dass der Markt unter gewissen Umständen bereit wäre, eisenbahnrechtswidrige Fristverstöße hinzunehmen, bevor andere schwerer wiegende Maßnahmen ergriffen werden. Dabei verkennt sie, dass sie den Zugangsberechtigten insgesamt ein uneingeschränkt eisenbahnrechtskonformes Handeln schuldet. Hieraus folgt, dass sich Beeinträchtigungen, die - wie vorliegend in Bezug auf die Fristverstöße - auf eisenbahnrechtswidriges Verhalten zurückgehen, nicht mit Verweis auf möglicherweise folgenschwerere Beeinträchtigungen - wie die benannten Geschwindigkeitsbegrenzungen oder Streckensperrungen oder auch die Durchführung von F- oder Ad hoc-Maßnahmen - in Folge eisenbahnkonformen Verhaltens relativieren lassen.

Schließlich ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Zwangsgelder der Höhe nach der jeweiligen Androhung entsprechend festgesetzt hat.

Auch im Übrigen erweisen sich die Zwangsmittelfestsetzungen nicht als unverhältnismäßig.

II. Die Verpflichtungen der Klägerin zur Änderung der INB sind überwiegend rechtmäßig

1. Soweit der Klägerin in Ziffer 3 des streitgegenständlichen Beschlusses aufgegeben wird, Regelungen zu Strafzahlungen und zum Ausschluss der Kündigung bei Fristverstößen aufzunehmen, ist der Beschluss rechtmäßig.

Dabei kann die Anordnung zwar nicht auf § 68 Abs. 3 i.V.m. § 66 Abs. 4 ERegG gestützt werden.

Vgl. hierzu VG Köln, Beschluss vom 11. Februar 2026 - 18 L 3241/25 - juris.

Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Anordnung betreffend die Strafzahlungsverpflichtungen sowie den Kündigungsausschluss ist § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG.

Der Anwendungsbereich der Norm ist weder hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen noch in Bezug auf denkbare Rechtsfolgen durch § 68 ERegG gesperrt. Die beiden Normen stehen lediglich in einem Spezialitätsverhältnis zueinander.

Vgl. zum Verhältnis von § 67 Abs. 1 und § 68, § 73 ERegG: VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2022 - 18 K 259/22 - juris Rn. 178; Uhlenhut, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, § 67 ERegG Rn. 6.

§ 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG stellt die Generalklausel dar. Demgegenüber knüpft § 68 Abs. 3 ERegG - wie auch § 68 Abs. 2 und § 73 ERegG - spezifische Rechtsfolgen an das Vorliegen von ausdrücklich benannten eisenbahnrechtlichen Verstößen.

Im Einzelnen verleiht § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG der Regulierungsbehörde die Befugnis, sowohl reaktive („beseitigen“) als auch präventive („verhüten“) Maßnahmen zu ergreifen.

Damit bezweckte der Gesetzgeber ebenso wie einst mit § 14c Abs. 1 AEG a.F. die Klarstellung, dass die Regulierungsbehörde den gesetzlich Verpflichteten alle Maßnahmen aufgeben kann, die erforderlich sind, um Zuwiderhandlungen gegen die jeweils einschlägigen Vorschriften des Eisenbahnregulierungsrechts wirksam zu begegnen.

Welche Maßnahmen dabei in Betracht kommen, wird durch die Vorschrift nicht näher spezifiziert. Es muss sich jedoch, anders als bei § 68 Abs. 3 ERegG, nicht um Maßnahmen nach § 66 Abs. 4 ERegG handeln. Die Maßnahmen können somit grundsätzlich jeden Inhalt haben, der der Herstellung eines eisenbahnregulierungsrechtskonformen Zustandes dient.

Vgl. OVG Münster, Urteil vom 17. November 2020 - 13 A 3534/18 - juris Rn. 25, und Beschluss vom 22. Mai 2020 - 13 B 1246/19 - juris Rn. 23 ff. m.w.N.; VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2022 - 18 K 259/22 - juris.

Für ein einschränkendes Verständnis des § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG dahingehend, dass als Maßnahmen nur solche in Betracht kommen, die nicht bereits in § 66 Abs. 4 ERegG aufgeführt sind, ist dem Wortlaut der Norm nichts zu entnehmen. Es handelt sich um eine nicht abschließende Aufzählung der durch die Regulierungsbehörde überprüfbaren Regelungen oder Entscheidungen der Eisenbahninfrastrukturunternehmen. § 66 Abs. 4 ERegG soll dabei die für die Gewährung eines nichtdiskriminierenden Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur besonders sensiblen Bereiche benennen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. August 2024 - 6 B 2.24 - juris Rn. 20.

Eine Sperrwirkung erwächst auch nicht daraus, dass bereits im Vorfeld Maßnahmen nach § 68 Abs. 3 ERegG ergriffen worden sind. Dies würde zu einer unangemessenen Beschränkung der Befugnisse der Regulierungsbehörde führen. Gerade in Fällen wie dem Vorliegenden, in dem die Beklagte bereits Maßnahmen nach § 68 Abs. 3 i.V.m. § 66 Abs. 4 ERegG ergriffen hat, diese aber - trotz zwischenzeitlich eingeleiteter Vollstreckungsmaßnahmen - weiterhin unter einem Vollzugsdefizit leiden, bedarf es offenkundig des Rückgriffs auf die weitere Maßnahmen stützende Generalklausel.

Aus diesen Gründen sah sich die Kammer auch nicht veranlasst, die Frage der Vereinbarkeit der vorgenommenen Auslegung des § 67 Abs. 1 ERegG mit dem europäischen Eisenbahnregulierungsrecht gemäß Art. 267 AEUV dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung vorzulegen. Es ist weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich, inwieweit eine derartige Auslegung des § 67 ERegG einen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht darstellen sollte.

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG liegen vor. Danach kann die Regulierungsbehörde gegenüber Eisenbahnen und den übrigen nach diesem Gesetz Verpflichteten die Maßnahmen treffen, die erforderlich sind, um Verstöße gegen dieses Gesetz oder unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union im Anwendungsbereich dieses Gesetzes zu beseitigen oder zu verhüten.

Der Gesetzesverstoß im Sinne des § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG liegt darin, dass die Klägerin gegen das in ihren INB geregelte Fristenregime im Rahmen der Baustellenkommunikation verstößt. Dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig.

Die Regulierungsbehörde kann folglich im Wege von Verwaltungsakten, Allgemeinverfügungen oder sonstigen Maßnahmen vorgehen. Dabei steht der Regulierungsbehörde ein im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur nach Maßgabe von § 114 Satz 1 VwGO überprüfbares Entschließungs- und Auswahlermessen zu. Das Gericht kann dabei die Ermessensentscheidung nur darauf überprüfen, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Das Gericht darf die getroffene Entscheidung nur anhand derjenigen Erwägungen überprüfen, die die Behörde angestellt hat. Tragen diese Erwägungen nicht, so ist die Entscheidung rechtswidrig und muss aufgehoben werden.

In diesem Rahmen bewegt sich die in Ziffer 3 des Beschlusses getroffene Anordnung.

Soweit die Beklagte auf Rechtsfolgenseite in INB eingreift und deren Ergänzung bzw. Änderung verlangt, ist im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu beachten, dass das Eisenbahnregulierungsgesetz den Eisenbahninfrastrukturunternehmen das Recht zuweist, innerhalb der durch das Gesetz im öffentlichen Interesse gezogenen Grenzen die Bedingungen für den Zugang zu der von ihnen betriebenen Infrastruktur in Ausübung unternehmerischer Freiheit nach Maßgabe selbst definierter Ziele und Interessen zu bestimmen.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2022 - 18 K 259/22 - juris Rn. 143.

Das Eisenbahninfrastrukturunternehmen ist Herr seines Vertragswerks. Dies ist bereits unmittelbar anhand der Regelungen in § 10 Abs. 1 bis 4, § 11 Abs. 1 und 2 ERegG erkennbar, die lediglich die im öffentlichen Interesse gezogenen Grenzen definieren und damit zugleich eine entsprechende Befugnis der Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur Aufstellung und Gestaltung der Zugangsbedingungen voraussetzen. Hierauf kann sich auch die Klägerin als mittelbar durch die öffentliche Hand beherrschtes Unternehmen berufen.

Die Vorgabe einer konkreten Klausel ist demnach jedenfalls dann geeignet und erforderlich, wenn diese in ihrer konkreten Gestalt Ausfluss einer Reduktion des regulatorischen Auswahlermessens auf Null ist, weil anders der legitim verfolgte Zweck nicht - oder nicht rechtzeitig - erreicht werden kann. Stehen unterschiedliche Optionen zur Verfügung, einen eisenbahnrechtswidrigen Zustand zu beseitigen oder zu verhüten, so eröffnet dies zum einen die im Rahmen der unternehmerischen Freiheit bestehende Auswahlentscheidung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens und zum anderen das Auswahlermessen der Regulierungsbehörde, diese unternehmerische Entscheidung als milderes Mittel durch eine Maßgabenentscheidung vorzuprägen und zu lenken. Lässt das Eisenbahninfrastrukturunternehmen dieses aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit erwachsene „Recht zu zweiten Andienung“ ungenutzt, indem die behördlich vorgegebenen Maßgaben nicht oder nur unzureichend umgesetzt werden, bleibt die Möglichkeit der Vorgabe konkreter Klauseln als dann einzige geeignete Maßnahme, um einen eisenbahnrechtskonformen Zustand herzustellen. Mit einer so verstandenen ultima-ratio-Befugnis, konkrete Klauseln vorzugeben, geht einher, dass die Regulierungsbehörde dann zwischen einer unter mehreren gleich geeigneten und angemessenen Regelungen wählen und diese dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen auferlegen darf.

Vgl. zur Ermessensausübung im Rahmen des § 68 Abs. 3 ERegG: VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2022 - 18 K 259/22 - juris Rn. 147 f.

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt hat die Beklagte mit der ausgesprochenen Verpflichtung keine unverhältnismäßige Rechtsfolge gewählt.

Mit ihren Maßgaben einen Sanktionsmechanismus für Fristversäumungen in den INB zu verankern, hat die Beklagte das Recht zur zweiten Andienung der Klägerin nicht verletzt.

Insoweit kommt es vorliegend nicht darauf an, ob für die jeweilige Einzelmaßnahme - Strafzahlungen auf der einen Seite und Kündigungsausschluss auf der anderen Seite - individuell ausreichender Gestaltungsspielraum bestehen bleibt. Denn die Beklagte hat beide Elemente zeitlich miteinander gekoppelt und hinreichend deutlich gemacht, dass sie der Klägerin ein ganzheitliches Druckmittel aufgeben wollte. Andere gleich geeignete Druckmittel, die neben den weiterhin möglichen Vollstreckungsmaßnahmen und den bereits erwähnten Schadensersatzansprüchen denkbar wären, um das eisenbahnrechtswidrige Vollzugsdefizit zu beseitigen bzw. für die Zukunft zu verhüten, liegen nicht auf der Hand und wurden auch seitens der Klägerin im Verwaltungsverfahren nicht benannt.

Dem „Recht zur zweiten Andienung“ steht auch nicht entgegen, dass die Beklagte der Klägerin hinsichtlich der Strafzahlungen aufgegeben hat, dass sich die Höhe an der Bemessungslogik der Regelstornierungsentgelte zu orientieren hat, ohne konkrete Beträge vorzugeben. Gerade die etwas vage Formulierung (Orientierung an der Bemessungslogik) eröffnet der Klägerin zusätzliche Spielräume im Vergleich zur Vorgabe fester oder relativer Strafzahlungshöhen. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte keine Vorgaben dazu gemacht hat, ob und inwiefern eine Anrechnung zwischen Schadensersatzansprüchen und Strafzahlungen vorzunehmen wäre. Aus dem Fehlen dieser Vorgabe ist nicht zu schließen, dass es der Klägerin verwehrt wäre, eine solche Regelung im Rahmen ihres Umsetzungsspielraums zu ergänzen.

Hinsichtlich des Kündigungsausschlusses besteht zwar kaum ein Umsetzungsspielraum für die Klägerin, denn ihr bleibt lediglich die Wahl des genauen Zeitpunktes für das Greifen des Kündigungsausschlusses innerhalb eines Zeitfensters von vier bzw. zwei Wochen überlassen. Vorgegeben ist dabei, dass die Regelung bei ZvF-Endstücken spätestens acht Wochen und bei ZvF-Dokumenten spätestens sechs Wochen vor Baubeginn greifen muss. Der zeitliche Spielraum ermöglicht es der Klägerin aber, zu entscheiden, ob sie den zeitlichen Anwendungsbereich eher zugunsten von Strafzahlungen oder eher zugunsten des Kündigungsausschlusses ausfüllt.

Die Klägerin dringt nicht mit der Auffassung durch, Strafzahlungen seien nur in den gesetzlich ausdrücklich geregelten Fällen (§ 29 Abs. 3 Satz 1, § 39 Abs. 2 Satz 2 und § 49 Abs. 4 Satz 3 ERegG) zulässig. Wie bereits oben dargestellt, ermöglicht § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG auf Rechtsfolgenseite die Verpflichtung zur Änderung von INB. Eine Begrenzung des Inhalts der Verpflichtung kann weder der Ermächtigungsgrundlage selbst noch anderweitigen Vorschriften des ERegG entnommen werden. Anders als in den gesetzlich geregelten Fällen handelt es sich vorliegend um eine Strafzahlung aufgrund eines Gesetzesverstoßes, sodass der von der Klägerin gezogene Umkehrschluss nicht überzeugt.

Auch der Einwand, es sei ein Verstoß gegen § 34 ERegG zu befürchten, weil es durch die Strafzahlungen zu einer Unterdeckung der uKZ kommen könne, greift nicht durch. Es bleibt der Klägerin - sollte ihr die Einhaltung einer Frist nicht möglich sein - unbenommen, die Trasse wie geplant zu konstruieren und das vereinbarte Entgelt zu erhalten.

Die Maßgabenvorgabe der Klausel erweist sich auch im Übrigen als verhältnismäßig.

Die Beklagte verfolgt den legitimen Zweck, die Klägerin im Interesse einer verlässlichen Verkehrsplanung zur fristgerechten Baustellenkommunikation anzuhalten. Die Zugangsberechtigten sollen Planungssicherheit hinsichtlich der Durchführung der Verkehre erhalten.

Zum Erreichen dieses Ziels ist die Regelung von Strafzahlungen in Verbindung mit einem Kündigungsausschluss geeignet. Denn im Falle eines erheblichen Fristverstoßes (weniger als sechs bzw. acht Wochen vor Baubeginn) behalten die Zugangsberechtigten ihren Anspruch auf Durchführung des Verkehrs, sodass ein Fristverstoß für sie keine negativen Auswirkungen mehr hat. Ab einem bestimmten Zeitpunkt müssen diese keine kurzfristige Ankündigung von Baumaßnahmen zu Lasten des geplanten Verkehrs mehr befürchten. Die Maßnahme entfaltet ihre Wirkung ohne ein Handeln der Klägerin. Daneben erscheint für moderate Fristverstöße (bis zehn bzw. 15 Wochen vor Baubeginn) auch die Regelung von Strafzahlungen als geeignetes Mittel, um künftige Fristverstöße zu verhüten. Zwar stellen diese - ebenso wie die erfolglos gebliebenen Zwangsgeldfestsetzungen - ein finanzielles Druckmittel dar. Allerdings ist angesichts der Größenordnung der zu erwartenden Zahlungspflichten davon auszugehen, dass diese nicht von vornherein ungeeignet sind, eine Verhaltensänderung bei der Klägerin zugunsten einer höheren Fristentreue hervorzurufen. So hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, dass sich bei einer Umsetzung der Vorgaben des Beschlusses für das Jahr 2026 (April bis Dezember) ein prognostizierter Strafzahlungsbetrag in Höhe von ca. 20 Mio. Euro ergebe. Dabei ist der Anteil der erheblichen Verfristungen, die aufgrund der gleichfalls zu treffenden Regelung zum Ausschluss der Kündigung nicht zu einer Strafzahlung führen würden, bereits in Abzug gebracht worden.

Die Maßnahme ist auch erforderlich, weil kein milderes, gleich wirksames Mittel ersichtlich ist. Als milderes Mittel kommen zwar grundsätzlich weitere Zwangsgeldandrohungen und -festsetzungen in Betracht. Da sich jedoch in der Vergangenheit gezeigt hat, dass diese nicht den gewünschten Erfolg erreicht haben, ist dieses Mittel nicht gleich effektiv. Insbesondere aufgrund des lediglich bis 500.000 Euro reichenden Rahmens in § 67 Abs. 1 Satz 2 ERegG erscheinen weitere Zwangsgeldfestsetzungen im Vergleich zu Strafzahlungen nicht gleich geeignet. Der Ausschluss der Kündigung verhindert zudem zuverlässig jeglichen seitens der Beklagten als solchen definierten „erheblichen“ Fristverstoß. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine verspätete Mitteilung ab einem gewissen Grad der Verfristung ihren Zweck verliert. Bei erheblichen Fristverstößen, die eine Kommunikation erst wenige Wochen oder gar Tage vor Beginn der Baumaßnahme mit sich bringen, kann den berechtigten Interessen der Zugangsberechtigten nur noch eingeschränkt Rechnung getragen werden. So haben diese im Rahmen des Verwaltungsverfahrens im Wesentlichen übereinstimmend vorgetragen, dass die Auswirkungen bei einer Ankündigung von Baumaßnahmen weniger als acht Wochen vor Baubeginn nicht mehr tragbar seien. Dies ist angesichts der Erforderlichkeit von Umplanungen auch nachvollziehbar. In diesen Fällen erscheint die Verpflichtung zur Durchführung des Verkehrs als das einzige geeignete Mittel zur Wahrung der Interessen der Zugangsberechtigten. Sofern die Durchführung des Verkehrs tatsächlich nicht im Interesse der Zugangsberechtigten liegen sollte, besteht zudem stets die Möglichkeit, dass alle betroffenen Zugangsberechtigten einer Fristabweichung nach Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 5 der Richtlinie 402.0305 zustimmen.

Auch ein weiteres Abwarten, um die Entwicklung der bereits von der Klägerin ergriffenen Maßnahmen zu beobachten, stellt aus den vorstehenden Gründen jedenfalls kein gleich geeignetes Mittel dar.

Die Anordnung ist schließlich angemessen, also verhältnismäßig im engeren Sinn.

Die Klägerin hatte in der Vergangenheit genügend Gelegenheit, die Verstöße mit selbst gewählten Maßnahmen zu verhindern. Die fortlaufenden Verstöße sind seit Jahren bekannt. Bisherige Maßnahmen sowohl von Seiten der Beklagten (Zwangsgeldfestsetzungen) als auch von Seiten der Klägerin (Schadensersatzansprüche) haben bislang keinen durchgreifenden Erfolg erzielt. Die Fristverstöße bestehen seit geraumer Zeit und in weiterhin erheblichem Umfang fort. Dies zeigt auch die Historie der bereits vorangegangenen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren. So hat die Beklagte für Zuwiderhandlungen ab dem 1. Juni 2024, ab dem 1. Januar 2025 und ab dem 1. Juli 2025 Zwangsgeldandrohungen - zuletzt unter Festsetzung des Höchstbetrags - ausgesprochen. Auch die Einführung der Möglichkeit eines pauschalisierten Schadensersatzes von Seiten der Klägerin hat angesichts der fortwährenden Verstöße keine maßgebliche Verbesserung bewirkt. Es ist nicht zu erwarten, dass sich dies in absehbarer Zeit ändert.

Die Interessen der Klägerin sind insoweit gewahrt, als der Kündigungsausschluss nicht schon bei jedem, sondern erst bei einem erheblichen Fristverstoß greift. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Anordnung lediglich unterjährige, planbare Baustellen betrifft und (eilbedürftige) ad-hoc-Maßnahmen hiervon ohnehin nicht umfasst sind. Zudem ist der Ausschluss der Kündigung nur für den Fall verfristet zur Verfügung gestellter ZvF-Endstücke und ZvF-Dokumente vorgesehen. ZvF-Entwürfe sind davon nicht betroffen. Für leichte und moderate Fristverstöße sind Strafzahlungen in abgestufter Höhe vorzusehen.

Soweit die Klägerin vorbringt, anstelle eines pauschal wirkenden Kündigungsausschlusses sei immer eine Einzelfallbetrachtung erforderlich, greift dieser Einwand nicht durch. So hat die Beklagte nachvollziehbar ausgeführt, dass dies die Planbarkeit der Zugangsberechtigten nicht in gleicher Weise sicherstellen könnte. Eine automatisch eingreifende Regelung ab einem bestimmten Zeitpunkt vor Baubeginn trägt erheblich zur Verlässlichkeit im Rahmen der Verkehrsplanung und -durchführung bei. Die Instrumente der Beschwerde und Zwangsgeldverfahren setzen stets ein individuelles Verfahren voraus und sind gerade bei kurzfristigen baubetrieblichen Veränderungen nicht geeignet, fristgerechtes Verhalten effektiv zu sichern. Nicht zuletzt spricht auch der von der Klägerin mitgeteilte große Anteil erheblicher Fristverstöße gegen eine Einzelfallprüfung als sachgerechte und effektiv umsetzbare Lösung.

Es liegt auch kein Ermessensdefizit vor. Ein solches setzt voraus, dass bei der Abwägung wesentliche tatsächliche oder andere für die Entscheidung erhebliche Umstände außer Acht bleiben, die Behörde also nicht alle relevanten Gesichtspunkte in ihre Abwägung einbezieht.

Vgl. Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwVfG, 7. EL Mai 2025, § 40 Rn. 107.

Hierfür ist vorliegend nichts ersichtlich.

Ein Ermessensdefizit folgt insbesondere nicht daraus, dass die Beklagte trotz der geringeren Auswirkungen nicht erwogen hat, B-Maßnahmen von der Verpflichtung in Tenorziffer 3 auszunehmen. Eine solche Differenzierung musste sich der Beklagten schon deshalb nicht aufdrängen, weil der unterschiedlichen Bedeutung von A- und B-Maßnahmen bereits durch das bei B-Maßnahmen weniger strenge Fristengefüge hinreichend Rechnung getragen wird.

Schließlich ist die Anordnung nicht aus dem Grund unverhältnismäßig, dass sie möglicherweise nur für einen begrenzten Zeitraum Wirkung entfaltet. Die INB 2027 der Klägerin sehen zwar keine ZvF-Dokumente mehr vor. Der Prozess der unterjährigen Baukommunikation soll weitgehend abgeändert sowie neue Baukommunikationsdokumente mit neuen Fristen und neuen Inhalten eingeführt werden. Zum einen ist nicht abschließend zu beurteilen, ob und unter welchen Voraussetzungen die künftigen INB in Kraft treten. Zum anderen stellt es sich unter Berücksichtigung langjähriger Zuwiderhandlungen nicht als unangemessen dar, weitere Fristverstöße - wenn auch nur für einen Zeitraum von einigen Monaten - zu verhindern.

2. Ziffer 4 des streitgegenständlichen Bescheids erweist sich als rechtmäßig, soweit die Anordnung der Beklagten die Änderung von Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 1 der INB der Klägerin betrifft.

Als Rechtsgrundlage für die Anordnungen kommt allein § 68 Abs. 3 i.V.m. § 66 Abs. 4 Nr. 1 ERegG in Betracht.

Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 1 der derzeitigen INB der Klägerin steht nicht im Einklang mit Anhang VII Nr. 14 der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums, geändert durch die Richtlinie (EU) 2016/2370 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2016 zur Änderung der Richtlinie 2012/34/EU bezüglich der Öffnung des Marktes für inländische Schienenpersonenverkehrsdienste und der Verwaltung der Eisenbahninfrastruktur sowie durch den Delegierten Beschluss (EU) 2017/2075 der Kommission vom 4. September 2017 zur Ersetzung des Anhangs VII der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums, (konsolidierte Fassung, im Folgenden: Richtlinie 2012/34/EU).

Danach kann der Infrastrukturbetreiber entscheiden, die unter den Nummer 8 bis 12 genannten Fristen nicht anzuwenden, wenn die Kapazitätsbeschränkung für die Wiederherstellung eines sicheren Zugbetriebs erforderlich ist, der Zeitpunkt der Beschränkungen nicht der Kontrolle des Infrastrukturbetreibers unterliegt, die Anwendung dieser Fristen nicht kostenwirksam oder mit nicht zu vertretenden Nachteilen für Lebensdauer oder Zustand von Anlagen verbunden wäre oder wenn alle betroffenen Antragsteller zustimmen.

Diesen Vorgaben entspricht Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 1 der Richtlinie 402.0305 nicht, indem darin geregelt ist, dass von den Fristen zur Übergabe von ZvF abgewichen wird im Falle neuer BKE und BAE, sofern die Zeitpunkte der Beschränkungen nicht der Kontrolle der Klägerin unterliegen (z.B. Maßnahmen Dritter, Maßnahmen aus kurzfristig auferlegten Förderungsmaßnahmen bzw. Investitionsprogrammen).

Mit der Aufnahme von Maßnahmen aus Förderungsmaßnahmen und Investitionsprogrammen weitet die Klägerin den von der Richtlinie vorgegebenen Rahmen der Ausnahmetatbestände für Fristabweichungen in unzulässiger Weise aus. Denn anders als etwa im Falle von Maßnahmen Dritter unterliegt die Abrufung von Förder- bzw. Investitionsmitteln der Kontrolle der Klägerin und kann damit nicht auf die Ausnahmeregelung in Anhang VII Nr. 14 2. Alt der Richtlinie 2012/34/EU gestützt werden. Unabhängig von etwaigen Einflussmöglichkeiten auf den Zeitpunkt der infolge von Fördermaßnahmen realisierten Baustellen liegt es aber vor allem bereits in der alleinigen Entscheidungsgewalt der Klägerin, ob und wann sie die Mittel abruft, also ob die Beschränkung überhaupt eintritt. Über die Art der Finanzierung entscheidet die Klägerin im Rahmen ihrer unternehmerischen Freiheit. Diesbezüglich ist es nicht ungewöhnlich, wenn eine unternehmerisch vorteilhafte Entscheidung mit der Inkaufnahme anderweitiger Nachteile einhergeht. Nach dem Sinn der Richtlinie ist es der Klägerin allerdings verwehrt, einen solchen Konflikt zu Lasten der Zugangsberechtigten zu lösen, indem nach der beanstandeten Regelung der Klägerin der Vorteil - Annahme von Fördergeldern - mit dem weiteren Vorteil - Befreiung vom Fristenregime - kombiniert wird.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Anordnung auch als verhältnismäßig dar. Die Zugangsberechtigten haben im Gegensatz zu der Klägerin überhaupt keinen Einfluss auf die Realisierung von Baumaßnahmen und die Inanspruchnahme der finanziellen Mittel. Die von der Klägerin vorgesehene Ausnahme geht zu ihren Lasten. Schutzwürdige Interessen der Klägerin bestehen dagegen nicht. Auch im Übrigen sind Ermessensfehler der Beklagten nicht ersichtlich.

3. Ziffer 4 des streitgegenständlichen Bescheids erweist sich hinsichtlich der Anordnung zu Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 3 der INB hingegen als rechtswidrig. Zwar entspricht auch Abschnitt 10 Abs. 1 Anstrich 3 der Richtlinie 402.0305 nicht den Vorgaben in Anhang VII Nr. 14 der Richtlinie 2012/34/EU. Darin hat die Klägerin geregelt, dass von den Fristen zur Übergabe von ZvF abgewichen wird im Falle neuer BKE und BAE, deren Konsultation in der ihrer BKE-Kategorie entsprechenden Konsultationsphase aufgrund der sich dadurch ergebenden späteren Realisierungszeiträume eine höhere Kostenwirksamkeit im Vergleich zu einer früheren Ausführung entfaltet.

Ein Abweichen von den Richtlinienvorgaben liegt schon aus dem Grund vor, da die Klägerin einen Ausnahmetatbestand für den Fall einer höheren Kostenwirksamkeit bei späteren Realisierungszeiträumen, also für den Fall einer fristgerechten Konsultation vorsieht. Unabhängig davon, dass dies wohl nicht dem Willen der Klägerin entsprechen dürfte, widerspricht diese Regelung den Vorgaben der Richtlinie. Denn dieser Fall ist dort nicht als zulässige Ausnahme geregelt.

Der Anordnung der Beklagten wonach erkennbar werden müsse, dass für die Anwendung der Regelung eine Kostenineffizienz in Bezug auf die Lebensdauer oder den Zustand von Anlagen erforderlich ist, erweist sich jedoch als rechtswidrig. Insoweit weicht die Beklagte bereits vom Wortlaut der Richtlinie ab, wenn sie von Ineffizienz (Unwirtschaftlichkeit) statt von Ineffektivität (Unwirksamkeit) spricht. Allein damit wird schon eine eisenbahnrechtswidrige Neuregelung von der Klägerin verlangt.

Die Begriffe der Kostenunwirksamkeit und der Kostenineffizienz sind grundsätzlich keine Synonyme. Kostenunwirksamkeit bedeutet, dass eine Maßnahme keinen messbaren wirtschaftlichen Nutzen bringt. Dabei kommt es entscheidend darauf an, ob das Ziel der Maßnahme erreicht wird. Bezogen auf den Zeitpunkt der Durchführung von Baumaßnahmen kann die Einhaltung der ZvF-Fristen dazu führen, dass eine entsprechend spätere Ausführung keinen wirtschaftlichen Nutzen mehr bringt. So kann etwa eine zeitnahe Sanierungsmaßnahme unter Außerachtlassen der Fristen noch eine Wirkung erzielen, die aufgrund von Verschleiß zu einem späteren Zeitpunkt ins Leere liefe, etwa weil dann ein erforderlicher Abriss bereits kurz bevorstünde. Der Begriff der Kostenineffizienz beschreibt hingegen eine Kosten-Nutzen-Relation. Eine Maßnahme wäre etwa dann kostenineffizient, wenn die investierten Kosten höher sind als der daraus resultierende Gewinn. Aus welchem Grund die Beklagte eine von der Richtlinie abweichende Begrifflichkeit trotz zweier grundsätzlich verschiedener ökonomischer Ansätze gewählt hat, kann nicht nachvollzogen werden. Dafür, dass die Begriffe im vorliegenden Kontext, auch unter Betrachtung der anderen Sprachfassungen, synonym verwendet werden, ist nichts ersichtlich.

Gleiches gilt für die seitens der Beklagten gebildete Bezugnahme von Kostenineffizienz und Lebensdauer und Zustand von Anlagen.

Bereits der Wortlaut der Richtlinie spricht gegen die Auffassung der Beklagten. Sowohl in der deutschen als auch in der englischen und der französischen Sprachfassung ist das Merkmal der Kostenunwirksamkeit bzw. Kostenineffektivität von dem der nicht zu vertretenden Nachteile für die Lebensdauer oder den Zustand von Anlagen mit einem „oder“ getrennt. Wollte der Richtliniengeber vorsehen, dass die Anwendung dieser Fristen nicht kostenwirksam [für Lebensdauer oder Zustand von Anlagen] oder [die Anwendung dieser Fristen] mit nicht zu vertretenden Nachteilen für Lebensdauer oder Zustand von Anlagen verbunden wäre, so wäre in der deutschen Sprachfassung eine andere Formulierung hinsichtlich der Bezugnahme zu erwarten gewesen. Denn „Kostenwirksamkeit für die Lebensdauer“ stellt sprachlich eine zumindest unsaubere Verknüpfung dar.

Augenscheinlicher wird dies bei Betrachtung der französischen Fassung. Dort heißt es: „[...] si l'application de ces délais peut s'avérer inefficace au regard des coûts occasionnés ou inutilement dommageable au regard de l'état ou de la durée de vie de l'actif [...]“. Eine sprachliche Verknüpfung ist hier nicht zu erblicken. Vielmehr dürften sich die Bezugnahmen „au regard de“ auf die jeweilige Alternative beschränken. Andernfalls müsste man eine sprachlich ungebräuchliche Dopplung der Verknüpfung durch „au regard de“ dergestalt annehmen, dass es unter Außerachtlassung der nicht zu vertretenden Nachteile hieße „[...] si l'application de ces délais peut s'avérer inefficace au regard des coûts occasionnés [...] au regard de l'état ou de la durée de vie de l'actif“.

Die englische Sprachfassung ist nicht ergiebig, da sie beide Auslegungsansätze hergibt. Auch die Kommasetzung spricht nicht zwingend gegen die Aufzählung verschiedener Varianten. Denn die vorangestellte gemeinsame Kondition „if [...] the application of those periods would be“ verbietet eine Kommasetzung zwischen den beiden Alternativen „cost ineffective“ und „unnecessarily damaging in respect of asset life or condition“. Mit anderen Worten wäre hier eine Kommasetzung nach jedem Normverständnis fehlerhaft.

Sollte eine Verknüpfung dahingehend, dass sich die Kostenineffektivität gerade und ausschließlich auf die Lebensdauer und den Zustand von Anlagen beziehen muss, vom Richtliniengeber bezweckt worden sein, wäre eine dahingehende sprachliche Verdeutlichung zu erwarten gewesen.

Mit Blick auf den Zweck der im Zweifel eng auszulegenden Ausnahmevorschrift erscheint die von der Beklagten augenscheinlich beabsichtigte Eingrenzung durch die vorgenommene Bezugnahme auch nicht erforderlich, wenn man den Begriff der Kostenunwirksamkeit statt der Kostenineffizienz zugrunde legt. Der Begriff der Kostenunwirksamkeit kann auch als eigenständiger Ausnahmetatbestand verstanden werden. Es sind Fälle denkbar, in denen eine Maßnahme auch ohne Bezug zum Zustand der Infrastruktur kostenunwirksam ist. Etwa aufgrund bevorstehender technischer Vorgaben oder sich verändernder Nachfrage kann die Wirksamkeit einer kostenverursachenden Maßnahme zeitlich begrenzt sein. Hingegen erscheint die Verknüpfung zwischen dem ökonomischen Begriff der Kostenineffizienz mit dem Zustand von Anlagen als technisch-substantiellem Maßstab angesichts grundsätzlich unterschiedlicher Schutzrichtungen auch in diesem Kontext nicht nachvollziehbar.

Unter Zugrundelegung dieses Verständnisses genügt dann nicht etwa schon ein Abweichen vom optimalen Kosten-Nutzen-Verhältnis, solange die Schwelle der Kostenunwirksamkeit nicht überschritten ist. Andernfalls wäre der Ausnahmetatbestand in jedem Fall erfüllt, in dem die spätere Realisierung unter Einhaltung der selbst gesetzten Fristen zwar nicht (absolut) kostenunwirksam, sondern lediglich weniger kostenwirksam im Vergleich zu einer Realisierung unter Einhaltung der Fristen wäre. Diesem Verständnis steht sowohl der Wortlaut der Richtlinie („nicht kostenwirksam“ bzw. „cost ineffective“) wie auch das grundsätzlich enge Verständnis der Ausnahmetatbestände entgegen.

III. Schließlich sind die in Ziffer 5 des Beschlusses verfügten Zwangsgeldandrohungen rechtmäßig.

Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 13 i.V.m. § 6 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Buchst. b), § 11 Abs. 1 VwVG.

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen sind erfüllt. Nach § 6 Abs. 1 VwVG kann ein Verwaltungsakt, der auf die Herausgabe einer Sache oder auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln nach § 9 VwVG durchgesetzt werden, wenn dem Rechtmittel - wie hier gemäß § 77a Abs. 1 ERegG - keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist.

Auch die Anforderungen von § 13 VwVG sind gewahrt.

Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG ist in der Androhung eines Zwangsmittels für die Erfüllung der Verpflichtung eine Frist zu bestimmen, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen billigerweise zugemutet werden kann.

Die Länge der Frist steht im Ermessen der Behörde. Sie ist nur dann angemessen und zumutbar, wenn sie das behördliche Interesse an der Schleunigkeit der Ausführung berücksichtigt und zugleich dem Betroffenen die nach der allgemeinen Lebenserfahrung erforderliche Zeit gibt, seiner Pflicht nachzukommen.

Die Angemessenheit des Zeitraums richtet sich dabei nach den Umständen des Einzelfalls. Zu berücksichtigen sind neben der Dringlichkeit der Ausführung der auferlegten Handlung die Art der aufgegebenen Verpflichtung, die Schwere der Gefahrenlage und die dem Pflichtigen zur Verfügung stehenden Mittel und Möglichkeiten zur Erfüllung. Dem Pflichtigen muss die Erfüllung der durchzusetzenden Verpflichtung vor Fristablauf tatsächlich und rechtlich möglich sein, wobei auf den Zeitraum zwischen der Bekanntgabe der Androhung und dem Ende der dort gesetzten Frist abzustellen ist. Weiterhin muss die Frist so bemessen werden, dass der Pflichtige noch rechtzeitig vor deren Ablauf Rechtsschutz erlangen kann.

Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 2. April 2025 - 13 B 1141/24 - juris Rn. 60; VGH München, Beschluss vom 16. November 2023 - 9 ZB 23.849 - juris Rn. 9; Lemke, in: Fehling/Kastner/Störmer, 5. Aufl. 2021, VwVG, § 13 Rn. 10.

Ausgehend davon ist die von der Beklagten gesetzte dreimonatige Frist noch angemessen lang bemessen. Auch unter Berücksichtigung der zwischenzeitlichen Weihnachtsfeiertage sind keine durchgreifenden Gründe dafür dargetan oder sonst ersichtlich, dass die Änderung der beanstandeten Klauseln innerhalb der Frist unmöglich oder unzumutbar wäre. Es ist davon auszugehen, dass es sich für die Klägerin gegebenenfalls unter erhöhtem Personal- und Mitteleinsatz noch nicht als unzumutbar darstellt, ihrer Verpflichtung innerhalb der gesetzten Frist nachzukommen.

Die Zwangsgeldandrohungen sind schließlich auch nicht ermessensfehlerhaft.

Auch die Höhe der angedrohten Zwangsgelder von 250.000 Euro in Bezug auf Ziffer 3 des Beschlusses und 50.000 Euro hinsichtlich Ziffer 4 des Beschlusses begegnet keinen Bedenken. Nach § 67 Abs. 1 Satz 2 ERegG kann die Regulierungsbehörde im Fall der Vollstreckung ihrer Anordnungen abweichend von § 11 Abs. 3 VwVG ein Zwangsgeld von bis zu 500.000 Euro festsetzen. Die Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass die in § 11 Abs. 3 VwVG vorgesehene Höhe von 25.000 Euro eine nur geringe Zwangswirkung im Bereich der größeren Eisenbahnunternehmen entfalten könnte.

Vgl. Uhlenhut, in: Kühling/Otte, ERegG, § 67 Rn. 7.

Die Bestimmung der Höhe des jeweils angedrohten Zwangsgeldes innerhalb des von § 67 Abs. 1 Satz 2 ERegG vorgegebenen Rahmens steht im Ermessen der Vollstreckungsbehörde.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 215 ff.

Hiernach erweist sich die Androhung der Zwangsgelder in Höhe von 250.000 sowie 50.000 Euro nicht als unangemessen. Sie bewegen sich im mittleren bzw. unteren Bereich des vorgegebenen Rahmens. Die Höhe der Zwangsgelder steht offenkundig nicht außer Verhältnis zur Finanzkraft der Klägerin.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Der Klägerin waren die Kosten ganz aufzuerlegen, da die Beklagte nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem vorgenannten Gericht einzureichen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

1.225.000 Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache. Für die Zwangsgeldfestsetzungen waren die festgesetzten Beträge von zweimal 500.000 Euro in voller Höhe anzusetzen, vgl. Ziffer 1.7.1 Satz 1 des Streitwertkatalogs. Hinzuzurechnen war die Hälfte des Wertes der Zwangsgeldandrohung in Höhe von 250.000 Euro, also 125.000 Euro. Da der Wert der Zwangsgeldandrohung insoweit höher ist als der für die Grundverfügung selbst zu bemessende Streitwert, war nur dieser höhere Wert festzusetzen, vgl. Ziffern 1.7.1 Satz 2 und 1.7.2 des Streitwertkatalogs. Schließlich waren für die Klauseländerungen in Ziffer 4 des Bescheids 100.000 Euro anzusetzen, da der für die Zwangsgeldandrohung zu bemessende Wert insoweit geringer wäre, vgl. Ziffer 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.