BVerwG, 4. Senat — 4 B 8/16
Festsetzung des Gebietstyps; passiver Bestandsschutz
Die auf alle Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. Daran fehlt es hier.
a) Die von der Beschwerde zunächst für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage, ob
§ 11 BauNVO eine taugliche Rechtsgrundlage ist für die Verknüpfung von Gewerbebetrieben und anderen Nutzungen im Sinne des § 8 BauNVO auf der einen Seite mit Einzelhandelsbetrieben, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, und die deshalb gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO außer in Kern- nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind, auf der anderen Seite in einem gemeinsamen Sondergebiet,
führt nicht zur Zulassung der Revision. Soweit sie überhaupt einer verallgemeinerungsfähigen Klärung zugänglich ist, kann hierauf auf der Grundlage der Baunutzungsverordnung und der hierzu ergangenen Rechtsprechung ohne weiteres geantwortet werden. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied zu den Gebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO besteht, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und der sich deshalb sachgerecht auch mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt (BVerwG, Urteil vom 29. September 1978 - 4 C 30.76 - BVerwGE 56, 283 <286>; Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 19.90 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 25 S. 36). Im Beschluss vom 7. Juli 1997 - 4 BN 11.97 - (Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 22) hat der Senat diesen Maßstab dahin konkretisiert, dass die allgemeine Zwecksetzung des Baugebiets das entscheidende Kriterium dafür ist, ob sich das festgesetzte Sondergebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet. Zu vergleichen sind die konkreten Festsetzungen des Sondergebiets mit der jeweiligen "abstrakten" allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebietstyps, wie er sich aus den jeweiligen Absätzen 1 der §§ 2 bis 10 BauNVO ergibt (BVerwG, Urteile vom 23. April 2009 - 4 CN 5.07 - BVerwGE 133, 377 Rn. 9 = juris Rn. 9 und vom 11. Juli 2013 - 4 CN 7.12 - BVerwGE 147, 138 Rn. 10). Können die mit der Planung verbundenen Zielsetzungen mit der allgemeinen Zweckbestimmung der anderen Baugebiete nicht in Deckung gebracht werden, unterscheiden sie sich von ihnen wesentlich. Den Erfordernissen des § 11 Abs. 1 BauNVO ist damit entsprochen. Dagegen scheidet die Festsetzung eines Sondergebiets aus, wenn die planerische Zielsetzung der Gemeinde durch Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 10 BauNVO in Kombination mit den Gestaltungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO verwirklicht werden kann (siehe zu Vorstehendem auch BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2013 - 4 CN 7.12 - a.a.O. Rn. 12; Beschluss vom 30. Juni 2014 - 4 BN 38.13 - BauR 2014, 1745 <1746> = juris Rn. 10), die insoweit begrenzt sind, als die festgelegte allgemeine Zweckbestimmung des Baugebietstypus gewahrt bleiben muss (BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 - 4 CN 2.08 - BVerwGE 134, 117 Rn. 10 = juris Rn. 10 m.w.N.).
Diese Maßstäbe hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend dargestellt (UA S. 16, 17). Ausgehend hiervon hat er festgestellt, dass sich das festgesetzte Sondergebiet SO 2 nach seiner konkreten Zielsetzung wesentlich von einem Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO unterscheide und dass die Ausweisung eines Gewerbegebiets mit der von der Beklagten gewollten kombinierten Zweckbestimmung der baulichen Nutzungen (großflächiger und nicht großflächiger Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten, bestimmte andere gewerbliche Nutzungen im Sinne von § 8 BauNVO) in einem Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO nicht verwirklicht werden könne (UA S. 17). Das Berufungsgericht ist damit zu dem Ergebnis gelangt, dass die Zwecksetzung des SO 2 nicht mit der Zweckbestimmung der Baugebiete der Baunutzungsverordnung, namentlich der eines Gewerbegebiets nach § 8 BauNVO, in Deckung gebracht werden kann, womit dessen Festsetzung in § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 11 Abs. 1 BauNVO eine ausreichende Rechtsgrundlage finde (UA S. 16). Auf der Grundlage der für den Senat bindenden Auslegung des angegriffenen Bebauungsplans (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) ist gegen diese Schlussfolgerung revisionsrechtlich nichts zu erinnern. Zu ergänzen wäre lediglich, dass, soweit die Gemeinde einen Begriff aus dem Nutzungsartenkatalog der Baunutzungsverordnung verwendet, sie nicht gehindert ist, diesen entsprechend der besonderen Zweckbestimmung des Sondergebiets zur Konkretisierung der von ihr verfolgten Planungsabsichten einzusetzen und abzuwandeln (BVerwG, Beschluss vom 16. September 1998 - 4 B 60.98 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 24 S. 7 = juris Rn. 7 m.w.N.).
Im Urteil vom 28. Mai 2009 - 4 CN 2.08 - (BVerwGE 134, 117 Rn. 15 = juris Rn. 15) hat der Senat darauf hingewiesen, dass es § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO nicht verbiete, verschiedene Nutzungsarten nebeneinander festzusetzen. Das bedeutet indessen nicht, dass sich die Festsetzungsmöglichkeiten aus den Katalogen der Baugebietsvorschriften beliebig kombinieren ließen (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2013 - 4 CN 7.12 - BVerwGE 147, 138 Rn. 12). Eine solche Kombination ist jedoch dann unbedenklich, wenn sich deren Verträglichkeit aus den Regelungen der Baunutzungsverordnung, namentlich aus der Zweckbestimmung der Baugebiete (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2013 - 4 CN 7.12 - a.a.O. Rn. 12) ergibt (BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 - 4 CN 2.08 - a.a.O. Rn. 15). Der Verwaltungsgerichtshof kommt zu dem Ergebnis, dass die durch den Bebauungsplan gleichzeitig im SO 2 zugelassenen Nutzungen miteinander verträglich seien (UA S. 18). Eine im Revisionsverfahren klärungsfähige und klärungsbedürftige Rechtsfrage zeigt die Beschwerde in diesem Zusammenhang nicht auf.
b) Die weitere Frage, ob
der Ausschluss von in einem Gewerbegebiet bisher zulässigen Sortimenten, die von dort bereits vorhandenen Einzelhandelsbetrieben als Kernsortiment geführt werden, ohne jede bestandsschützende Regelung abwägungsfehlerfrei ist, wenn die planende Gemeinde nicht das mit einem solchen "Totalausschluss" inhaltlich gegenläufige öffentliche Ziel verfolgt, dass die Bestandsbetriebe aufgegeben werden, sondern wenn sie lediglich Erweiterungen und Neuansiedlungen in dem Gebiet im Sinne des Erhalts und des Schutzes ihrer Innenstadt zu verhindern sucht,
rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Der Senat hat bereits entschieden, dass eine Gemeinde berechtigt ist, eine vorhandene Nutzung im Bebauungsplan abwägungsfehlerfrei festzuschreiben, wenn sie die mit Erweiterungen (welcher Art auch immer) verbundenen Auswirkungen (beispielsweise nach § 11 Abs. 3 Satz 2 ff. BauNVO) verhindern will (BVerwG, Beschluss vom 21. November 2005 - 4 BN 36.05 - BauR 2006, 491 <492> = juris Rn. 10). Sie kann solche Nutzungen mithin auf den sogenannten passiven Bestandsschutz setzen. Das hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt (UA S. 24 ff.). Ob eine derartige Festsetzung im Einzelnen abwägungsfehlerfrei ist und ob dabei der Schutz des Eigentums seiner Bedeutung entsprechend angemessen einbezogen worden ist, hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab und entzieht sich einer rechtsgrundsätzlichen Klärung (BVerwG, Beschluss vom 21. November 2005 - 4 BN 36.05 - a.a.O.). Abgesehen davon ist der Verwaltungsgerichtshof von einem Totalausschluss nicht ausgegangen. Einen darüber hinausgehenden Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde nicht auf.
c) Die Frage schließlich, ob
eine Überplanung von Grundstücken, die von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevantem Sortiment genutzt werden, mit einem keinerlei Bestandsschutz gewährenden Ausschluss von zentrenrelevanten Sortimenten einer vorangegangenen Ermittlung der zu erwartenden Umverteilung der Kaufkraft im Falle der Aufgabe der Bestandsbetriebe bedarf, um nachvollziehen zu können, ob die im Falle der Geschäftsaufgabe freiwerdende Kaufkraft zumindest auch dem Versorgungsbereich, um dessen Erhalt und um dessen Entwicklung willen der Ausschluss festgesetzt wird, zugutekommt,
ist nicht klärungsbedürftig; sie würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Der Verwaltungsgerichtshof hat ausgeführt, weder der Einzelhandelskonzeption der Beklagten noch der vorliegenden Begründung zum Bebauungsplan könne entnommen werden, dass die Beklagte mit der Planung das Ziel verfolge, die bestehenden Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortiment zur "Totalaufgabe" zu zwingen (UA S. 26). Der Lebensmittelmarkt der Klägerin sei zu einem Zeitpunkt errichtet worden, als es das beschriebene Einzelhandelskonzept der Beklagten noch nicht gegeben habe. Erst nachdem in der Folgezeit die Defizite in den zentralen Versorgungsbereichen in der Innenstadt sichtbar geworden seien, sei die Konzeption erarbeitet und erstellt worden. Zentrales planerisches Anliegen sei es dabei gewesen, Erweiterungen und Neuansiedlungen in den Gewerbegebieten künftig zu verhindern, um die Innenstadt zu stärken. Die Fortexistenz dieser Betriebe im bisherigen Umfang und im Rahmen des passiven Bestandsschutzes auch noch über einen längeren Zeitraum hinweg habe die Beklagte daher einkalkuliert (UA S. 26). Der Beklagten ging es nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) somit nicht um eine Beseitigung der Bestandsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten - nur in diesem Fall könnte sich die von der Beschwerde formulierte Frage allenfalls stellen -, sondern um die Verhinderung einer Erweiterung dieser Betriebe.
Soweit die Frage auch auf die Erforderlichkeit der Planung zielt, ist sie überdies in der Rechtsprechung des Senats geklärt. Danach kommt es darauf an, ob der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das vom Plangeber ins Auge gefasste städtebauliche Ziel zu fördern. Davon ist grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente - aufgrund einer entsprechenden Ermittlung - festgelegt und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen werden (BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 - BauR 2013, 1402 <1405> = juris Rn. 18 und vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 - BVerwGE 146, 137 Rn. 19). Ist danach das Gesamtkonzept in der Lage, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Gemeindegebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf es jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Einzelhandelskonzept für einen bestimmten Bereich umsetzen soll, keiner weiteren Differenzierung unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung (BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 26) und damit auch keiner weiteren Ermittlungen etwa in Bezug auf Kaufkraftabflüsse bzw. -umverteilungen.
2. Die Revision ist auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Insofern genügt die Beschwerde schon nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.
Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung unter anderen des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2015 - 4 B 11.15 - juris Rn. 3). Daran fehlt es hier.
Die Beschwerde macht geltend, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschlüsse vom 5. Oktober 2015 - 4 BN 31.15 - ZfBR 2016, 157 und vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 - ZfBR 2013, 573) habe eine Gemeinde, die bestehende Baurechte einschränke, auch die Tatsache und den möglichen Umfang hierfür zu leistender Entschädigung nach §§ 39 ff. BauGB in die Abwägung einzustellen. Von dieser Rechtsprechung sei das Berufungsgericht entscheidungserheblich abgewichen. Es greife diese Rechtsprechung zwar auf, lasse sich aber von diesen Grundsätzen nicht leiten, sondern formuliere stark einschränkend unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. August 2009 - 4 BN 35.09 - den Rechtssatz, dass eine Gemeinde im Rahmen des Abwägungsgebots nicht stets darüber entscheiden müsse, ob dem Betroffenen für die Beschränkung seines Eigentums als Folge der Festsetzungen des Bebauungsplans dem Grunde nach ein Entschädigungsanspruch zustehe; über die Existenz und Reichweite eines Anspruchs auf Ausgleich eines Planungsschadens brauche sich die Gemeinde vielmehr nur Gedanken zu machen, wenn - was hier nicht der Fall sei - die Aktualisierung der durch eine Planung bedingten Eigentumsbeschränkung ohne finanziellen Ausgleich unverhältnismäßig oder gleichheitswidrig sei und deshalb einen Härtefall darstelle (UA S. 27). Eine die Zulassung der Revision rechtfertigende Divergenz ist damit nicht schlüssig dargetan. Denn der in der Gefolgschaft der Rechtsprechung des Senats formulierte Rechtssatz des Verwaltungsgerichtshofs widerspricht nicht dem Erfordernis, Entschädigungsansprüche und ihren möglichen Umfang in die Abwägung einzustellen. Er beschäftigt sich vielmehr mit der Frage, unter welchen Voraussetzungen sich die planende Gemeinde über die Existenz und Reichweite derartiger Ansprüche Gedanken machen muss. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat der Verwaltungsgerichtshof hier verneint und der Beklagten vor diesem Hintergrund attestiert, sie habe die abwägungserheblichen Belange zutreffend ermittelt, bewertet und im Verhältnis zu den Zielsetzungen der Planung und den sonstigen Belangen, insbesondere auch zu den betroffenen Eigentümerinteressen der Klägerin, zu einem angemessenen Ausgleich gebracht (UA S. 23).
3. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Der geltend gemachte Verfahrensfehler liegt nicht vor.
Die Beschwerde rügt, die Klägerin habe ihre Klage tragend damit begründet, dass der im Bebauungsplan festgesetzte Einzelhandelsausschluss deshalb unwirksam sei, weil dem "Totalausschluss" von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevantem Sortiment keine damit inhaltlich korrelierende städtebauliche Zielsetzung entspreche. Die Klägerin habe sich insofern darauf berufen, dass allein die Zielsetzung der Gemeinde, dass die Bestandsbetriebe zugunsten der festgesetzten Nutzungen aus dem Plangebiet weichen, geeignet sei, dem "Totalausschluss" eine tragfähige Grundlage zu geben. Diesen Gesichtspunkt habe der Verwaltungsgerichtshof an keiner Stelle aufgegriffen und damit den Anspruch der Klägerin auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) verletzt. Die Rüge ist unbegründet, denn dieser Vorwurf trifft nicht zu. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich im angefochtenen Urteil wiederholt mit den Zielen der Planung der Beklagten auseinander gesetzt (z.B. UA S. 15). Er hat darüber hinaus betont, weder der Einzelhandelskonzeption der Beklagten noch der vorliegenden Begründung zum Bebauungsplan könne entnommen werden, dass die Beklagte mit der Planung das Ziel verfolge, die bestehenden Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortiment zur "Totalaufgabe" zu zwingen (UA S. 26). Das Berufungsgericht hat sich daher sehr wohl mit den Einwänden der Klägerin befasst. Dass es insofern anderer Meinung war, führt auf keinen Verfahrensfehler.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO und die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.