BVerwG, 6. Senat — 6 AV 8/19

Mit Bescheid vom 14. August 2017 stellte das Bundesministerium des Innern das Verbot des Vereins "linksunten.indymedia" fest. Im Bescheid wurde zugleich die Beschlagnahme und Einziehung des Vereinsvermögens verfügt und die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet. Unter dem gleichen Datum wandte sich die Verbotsbehörde an das Baden-Württembergische Ministerium für Inneres, Digitalisierung und Migration und ersuchte es, die Verbotsverfügung zeitgleich mit der Zustellung am 25. August 2017 zu vollziehen und die erforderlichen Maßnahmen zum Zwecke der Sicherstellung des beschlagnahmten Vereinsvermögens sowie der weiteren Aufklärung der Vereinsstrukturen durchzuführen. Dem Schreiben war eine Auflistung beigefügt, in der Personen und Räumlichkeiten benannt wurden, die Gegenstand der Vollzugs- und Ermittlungsmaßnahmen sein sollten. Für die dort genannten Personen - unter ihnen auch der Antragsteller des vorliegenden Verfahrens - ersuchte die Verbotsbehörde u.a. um Durchführung einer Postbeschlagnahme. Das Baden-Württembergische Innenministerium leitete das Ersuchen mit Schreiben vom 16. August 2017 mit der Bitte um Vollzug an das Regierungspräsidium Freiburg weiter.

Auf Antrag des Regierungspräsidiums Freiburg ordnete das Verwaltungsgericht Freiburg mit Beschluss vom 22. August 2017 für einen Zeitraum von sechs Wochen ab Zustellung des Vereinsverbots die Sicherstellung der an den Wohnsitz des Antragstellers adressierten organisationsbezogenen Briefe und anderer Postsendungen gegen die Deutsche Post AG an. Die Öffnung der Post wurde einem namentlich genannten Bediensteten des Landeskriminalamts Baden-Württemberg übertragen. Die Voraussetzungen einer Anordnung nach § 4 Abs. 4 Satz 1 und § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG i.V.m. § 99 StPO seien erfüllt. Im Zeitpunkt der Zustellung der Verbotsverfügung liege eine wirksame Verbots- und Beschlagnahmeverfügung vor. Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verbotsbescheids und der Vermögensbeschlagnahme drängten sich nicht auf. Einwänden gegen deren Rechtmäßigkeit sei in einem Klageverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nachzugehen. Die Anordnung diene dem legitimen Zweck der Durchsetzung der Vermögensbeschlagnahme und der weiteren Ermittlungen von für das Vereinsverbot relevanten Tatsachen. Dafür erweise sich die Postbeschlagnahme auch als geeignet. Es bestehe eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür, dass sich bei den organisationsbezogenen Postsendungen, die an den Antragsteller adressiert seien, auch solche befänden, die von der vollziehbaren Beschlagnahme des Vereinsvermögens erfasst seien. Denn aus den vorgelegten Unterlagen ergebe sich, dass es sich beim Antragsteller um eine Führungspersönlichkeit des verbotenen Vereins und ein Mitglied des Betreiberteams des Internetportals "linksunten.indymedia.org" handle. Es stehe zu erwarten, dass der Antragsteller aufgrund seiner hervorgehobenen Stellung im Verein Postsendungen erhalte, die den verbotenen Verein beträfen. Die Sicherstellungsanordnung sei auch erforderlich, weil auf anderem Wege nicht gleichermaßen sicher auf die Postsendungen zugegriffen werden könne. Auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sei vor dem Hintergrund der im Vereinsgesetz grundsätzlich vorgesehenen Postbeschlagnahme und angesichts des beschränkten Zeitraums zu bejahen. Um den Untersuchungserfolg und den staatlichen Zugriff auf das Vereinsvermögen nicht durch Verzögerungen zu gefährden, sei die Öffnung der Postsendungen einem Bediensteten des Landeskriminalamts Baden-Württemberg zu übertragen.

Nach Abschluss der Postbeschlagnahme übermittelte das Regierungspräsidium Freiburg den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg mit Schreiben vom 6. Oktober 2017, an die Bevollmächtigte des Antragstellers und wies sie auf die Möglichkeit des nachträglichen Rechtsschutzes entsprechend § 101 Abs. 7 StPO hin. Das Zugangsdatum des Schreibens ist nicht bekannt. Mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2017 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Freiburg,

Das Verwaltungsgericht behandelte den Antrag als Beschwerde gegen seinen Beschluss vom 22. August 2017 und legte ihn dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg vor. Der Verwaltungsgerichtshof reichte den Antrag zur Entscheidung in eigener Zuständigkeit zurück. In der vorliegenden Konstellation könne Rechtsschutz für den am Ausgangsverfahren nicht beteiligten Antragsteller nur gemäß § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG i.V.m. § 101 Abs. 7 Satz 2 StPO gewährt werden.

Mit Schreiben vom 23. Februar 2018 erläuterte das Landeskriminalamt die Art und Weise seines Vorgehens. Die Deutsche Post AG habe acht Postsendungen zu Händen des beauftragten Mitarbeiters ausgeliefert, von denen sieben nach einer äußerlichen Sichtung ohne Öffnung zurückgeleitet worden seien. Ein Schreiben eines Kreditinstituts sei geöffnet worden, eine Beschlagnahme sei allerdings mangels Beweiserheblichkeit unterblieben. Das Schreiben sei in den Postlauf zurückgeleitet und die davon gefertigte elektronische Kopie sei gelöscht worden. Nach Ablauf der Frist von der Deutsche Post AG versehentlich noch übermittelte Postsendungen seien ungeöffnet und umgehend zurückgeleitet worden.

Mit Beschluss vom 7. Mai 2018 hat das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit an das Bundesverwaltungsgericht verwiesen. Gegenstand des Verfahrens sei eine gerichtlich angeordnete verdeckte Maßnahme in Form einer Postbeschlagnahme nach § 99 StPO. Rechtsschutz dagegen sei gemäß § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG i.V.m. § 101 Abs. 7 Satz 2 StPO zu gewähren. § 101 Abs. 7 Satz 4 StPO ordne eine Entscheidung durch das in der Hauptsache befasste Gericht an. Daher sei das mit der Rechtmäßigkeit des Vereinsverbots befasste Gericht, vorliegend das Bundesverwaltungsgericht, zuständig.

Der Antragsgegner hat gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht sinngemäß beantragt,

Die statthaften Rechtsschutzbegehren des Antragstellers haben Erfolg. Die im Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 22. August 2017 angeordnete Postbeschlagnahme war rechtswidrig. Für die darauf gestützten Durchführungsmaßnahmen fehlte es damit an einer rechtlichen Grundlage.

1. Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Entscheidung über den vorliegenden Rechtsstreit in Folge der Bindungswirkung des Verweisungsbeschlusses des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 7. Mai 2018 berufen (§ 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG). Dagegen ergibt sich eine sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus einer in § 4 Abs. 4 Satz 1, § 10 Abs. 2 Satz 4 des Gesetzes zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts vom 5. August 1964 (BGBl. I S. 593), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 10. März 2017 (BGBl. I S. 419) <VereinsG>, angeordneten entsprechenden Anwendung des § 101 Abs. 7 Satz 4 StPO. Für die Anwendung dieser strafprozessualen Zuständigkeitsnorm fehlt es im vereinsrechtlichen Rechtsbehelfsverfahren an einer die entsprechende Anwendung rechtfertigenden Vergleichbarkeit.

a. Den zuständigen Behörden nach dem Vereinsgesetz sind besondere Aufklärungsbefugnisse eingeräumt, die denen der Staatsanwaltschaft ähnlich sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2001 - 6 B 3.01 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 33 S. 30). So kann die Verbotsbehörde im Zuge ihrer Ermittlungen die richterliche Vernehmung von Zeugen beantragen, Beweismittel beschlagnahmen oder Durchsuchungen ausführen (§ 4 Abs. 2 VereinsG). Auch zur Durchsetzung einer im Verbotsbescheid ausgesprochenen Beschlagnahme des Vereinsvermögens kann die zuständige Behörde Sachen im Gewahrsam des Vereins und auf Grund besonderer Anordnung im Gewahrsam Dritter sicherstellen (§ 10 Abs. 2 Satz 1 VereinsG). Diese erweiterten Befugnisse sind an die gleichen verfahrensrechtlichen Vorkehrungen gebunden, die auch für Ermittlungsmaßnahmen der Staatsanwaltschaft nach der Strafprozessordnung gelten, insbesondere besteht für einzelne Maßnahmen ein Richtervorbehalt. An die Stelle des Ermittlungsrichters (§ 162 Abs. 1 StPO) tritt im vereinsrechtlichen Verfahren das Verwaltungsgericht, in dessen Bezirk die Handlung vorzunehmen ist (§ 4 Abs. 2 Satz 1, § 10 Abs. 2 Satz 5 VereinsG).

b. Der Rechtsschutz gegen Ermittlungsmaßnahmen ergibt sich - soweit keine spezielle vereinsrechtliche Regelung vorliegt - aus der Verwaltungsgerichtsordnung. Ergeht zur Durchführung einer solchen Maßnahme eine gerichtliche Entscheidung, so steht dem Betroffenen dagegen grundsätzlich die Beschwerde gemäß § 146 Abs. 1 VwGO offen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. Juli 2019 - 11 OB 144/19 [ECLI:DE:OVGNI:2019:0704.11OB144.19.00] - NVwZ-RR 2019, 910 Rn. 13; VGH Mannheim, Beschlüsse vom 19. Juni 2018 - 1 S 2071/17 [ECLI:DE:VGHBW:2018:0619.1S2071.17.00] - Justiz 2019, 33 Rn. 2 und vom 2. April 2019 - 1 S 982/18 [ECLI:DE:VGHBW:2019:0402.1S982.18.00] - NVwZ-RR 2019, 901 Rn. 17; Albrecht, in: Albrecht/Roggenkamp, Vereinsgesetz, 1. Aufl. 2014, § 4 Rn. 77; Roth, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 4 VereinsG Rn. 47 m.w.N.).

c. Sind von der Beschlagnahme Postsendungen und Telegramme erfasst, die sich im Gewahrsam von Personen oder Unternehmen befinden, die geschäftsmäßig Post- oder Telekommunikationsdienste erbringen oder daran mitwirken, verweisen die § 4 Abs. 4 Satz 1, § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG allerdings auf eine entsprechende Anwendung der strafprozessualen Bestimmungen über die Postbeschlagnahme (§ 99 StPO). Neben den Vorschriften über die Art und Weise der Durchführung einer Postbeschlagnahme (§§ 100, 101 StPO) sind damit nach dem Wortlaut auch die besonderen strafprozessualen Rechtsschutzmöglichkeiten für sog. verdeckte Ermittlungsmaßnahmen in § 101 Abs. 7 Satz 2 StPO in Bezug genommen. Dies entspricht dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers. Der Wortlaut des § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG wurde im Zuge des Gesetzes zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG vom 21. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3198) neu gefasst und nimmt nunmehr ausdrücklich Bezug auf die Absätze 3 bis 8 des geänderten § 101 StPO. Damit soll ausweislich der Begründung des Gesetzesvorschlags die Neugestaltung des nachträglichen strafprozessualen Rechtsschutzes auf die Postbeschlagnahme nach dem Vereinsgesetz ausgedehnt werden, um eine unterschiedliche Handhabung der strafprozessualen Postbeschlagnahme nach § 99 StPO einerseits und nach § 10 Abs. 2 VereinsG i.V.m. § 99 StPO andererseits zu vermeiden (BT-Drs. 16/5846 S. 76). Dass eine Angleichung des Wortlauts des § 4 Abs. 4 Satz 1 VereinsG in diesem Zusammenhang unterblieben ist, dürfte mangels anderweitiger Hinweise in den Materialien auf einem redaktionellen Versehen des Gesetzgebers beruhen. Der Gesetzgeber hat das Grundanliegen verfolgt, für die Postbeschlagnahme nach der Strafprozessordnung und dem Vereinsgesetz abweichende Verfahrensvorschriften und Rechtsbehelfe zu vermeiden. Daher ist auch die unverändert gebliebene Verweisung in § 4 Abs. 4 Satz 1 VereinsG auf §§ 99 und 101 StPO als Verweisung auf den in § 101 Abs. 7 Satz 2 StPO eröffneten strafprozessualen Rechtsbehelf zu verstehen.

d. Ordnet das Verwaltungsgericht im Zuge vereinsrechtlicher Ermittlungen oder zur Sicherstellung von Vereinsvermögen eine verdeckte Postbeschlagnahme an, ist daher den im Katalog des § 101 Abs. 4 Satz 1 StPO genannten Personen nach Beendigung der Maßnahme eine fristgebundene nachträgliche Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet, die sowohl auf eine Überprüfung der gerichtlichen Anordnung wie auch der Art und Weise ihrer Durchführung gerichtet ist. Auf diese Möglichkeit und die dafür zu wahrende Zweiwochenfrist sind sie hinzuweisen (§ 101 Abs. 4 Satz 2 StPO). Zur Entscheidung über den Rechtsbehelf ist gemäß § 101 Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Satz 1 StPO das für die ursprüngliche Anordnung der Maßnahme zuständige Gericht berufen. Gegen seine Entscheidung ist die sofortige Beschwerde statthaft (§ 101 Abs. 7 Satz 3 StPO).

Das Verfahren nach § 101 Abs. 7 StPO beinhaltet eine spezielle Regelung, die im Strafverfahren die allgemeinen Rechtsbehelfe nach der Strafprozessordnung verdrängt (BGH, Beschluss vom 8. Oktober 2008 - StB 12/08 u.a. - BGHSt 53, 1 Rn. 6). Auch im Verwaltungsprozess tritt dieses Verfahren an die Stelle anderweitiger Rechtsschutzmöglichkeiten nach der Verwaltungsgerichtsordnung, um eine Verdopplung des Rechtsschutzes zu vermeiden (vgl. ähnlich zum Verhältnis weiterer Rechtsschutzmöglichkeiten Roth, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 4 VereinsG Rn. 54).

e. Allerdings ordnet die Strafprozessordnung in § 101 Abs. 7 Satz 4 StPO für den Fall, dass "öffentliche Klage erhoben und der Angeklagte benachrichtigt ist", eine Sonderzuständigkeit und eine besondere Form der Entscheidung an. In diesem Stadium des Strafverfahrens entscheidet über einen Rechtsbehelf nach § 101 Abs. 7 Satz 2 StPO anstelle des anordnenden Gerichts das "mit der Sache befasste Gericht" und zwar in der das Strafverfahren abschließenden Entscheidung. Das Verwaltungsgericht legt seinem Verweisungsbeschluss zugrunde, dass auch § 101 Abs. 7 Satz 4 StPO im vereinsrechtlichen Verfahren entsprechende Anwendung finde und daher mit der Erhebung der Anfechtungsklage gegen die Verbotsverfügung die Entscheidungszuständigkeit auf das Hauptsachegericht, also das zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Verbots berufene Gericht, vorliegend das Bundesverwaltungsgericht (§ 50 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), übergehe. Die vom Verwaltungsgericht zur Annahme einer entsprechenden Anwendung des § 101 Abs. 7 Satz 4 StPO angeführten Erwägungen vermögen eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts allerdings nicht zu begründen. Die in § 4 Abs. 4 Satz 1 und § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG angeordnete entsprechende Geltung von §§ 99 bis 101 StPO bzw. von §§ 99, 100 und 101 Abs. 3 bis 8 StPO erstreckt sich nicht auf den Zuständigkeitsübergang nach § 101 Abs. 7 Satz 4 StPO, weil diese Bestimmung auf den Strafprozess zugeschnitten ist. Sie kann ihren Zweck im Vereinsverbotsverfahren nicht erreichen. Es fehlt an der für eine entsprechende Anwendbarkeit erforderlichen Vergleichbarkeit der dort geregelten Sachverhalte.

aa. Hintergrund der in § 101 Abs. 7 Satz 4 StPO getroffenen Regelung sind nach der Gesetzesbegründung Gründe der Zweckmäßigkeit und Effizienz des Strafprozesses (BT-Drs. 16/5846 S. 63). Nach Anklageerhebung soll das Strafgericht aus einer Hand über die Rechtmäßigkeit der Anordnung der Maßnahme sowie der Art und Weise ihres Vollzugs und die Verwertbarkeit der hierdurch gewonnenen Beweismittel entscheiden. Divergierende Entscheidungen zu einer Entscheidung durch den Ermittlungsrichter sollen vermieden werden. § 101 Abs. 7 Satz 4 StPO verleiht damit dem in § 162 StPO verankerten Rechtsgedanken Ausdruck, dass mit Anklageerhebung jedwede Kompetenz des Ermittlungsrichters beendet ist und diese auf das erkennende Gericht übergeht (BGH, Beschluss vom 8. Oktober 2008 - StB 12/08 u.a. - BGHSt 53, 1 Rn. 11). Dies ist aus zwei Gründen sinnvoll: Zum einen stehen diesem Gericht eigene Ermittlungsbefugnisse zu (§ 162 Abs. 3 Satz 1, § 173 Abs. 3, § 202 Satz 1, §§ 221, 222 Abs. 1 StPO). Zum anderen entscheidet es in dem Beschluss über die Eröffnung des Hauptverfahrens nach § 199 Abs. 1 StPO und im abschließenden Urteil inzident über die Rechtmäßigkeit strafprozessualer Untersuchungsmaßnahmen der Staatsanwaltschaft und des Ermittlungsrichters sowie im Falle der Rechtswidrigkeit über die Verwertbarkeit des dadurch gewonnenen Beweismaterials. Der Angeklagte wird regelmäßig auch Betroffener der Untersuchungsmaßnahmen sein, sodass deren Rechtmäßigkeit unter Wahrung seines rechtlichen Gehörs im Hauptsacheverfahren erörtert werden kann.

bb. Dagegen stellt sich die Ausgangslage im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage gegen eine Vereinsverbotsverfügung völlig anders dar. Das Verbot richtet sich gegen die Vereinigung und nicht gegen einzelne Personen. Behördliche Ermittlungsmaßnahmen dienen daher insbesondere der Aufklärung, ob in Bezug auf eine Vereinigung Verbotsgründe im Sinne von Art. 9 Abs. 2 GG, § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG vorliegen. Sie treffen aber häufig nicht die Vereinigung, sondern mutmaßliche Vereinsmitglieder oder Dritte, die keine Beteiligten im Anfechtungsprozess sind. Das Ergebnis der gerichtlichen Rechtmäßigkeitsprüfung kann daher gegenüber den Betroffenen der Ermittlungsmaßnahmen regelmäßig keine rechtlichen Wirkungen entfalten, weil diese am Klageverfahren nicht beteiligt sind (§ 121 Nr. 1 i.V.m. § 63 VwGO). Klagen ausnahmsweise Mitglieder der verbotenen Vereinigung oder Dritte gegen das Verbot, erfolgt in diesem Prozess gerade keine inzidente Prüfung der Rechtmäßigkeit von behördlichen Ermittlungsmaßnahmen. Denn ob auf der Grundlage der dort gewonnenen Ergebnisse Verbotsgründe im Sinne von Art. 9 Abs. 2 GG, § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG bejaht werden können, kann im Rahmen der Anfechtungsklagen Dritter nicht geprüft werden (BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2020 - 6 A 2.19 [ECLI:DE:BVerwG:2020:290120U6A2.19.0] - Rn. 14 ff. m.w.N.). Aus diesem Grund müssen den Betroffenen derartiger Maßnahmen zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG eigenständige Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet werden. Ein Effizienzgewinn wäre mit einem Übergang der Zuständigkeit regelmäßig nicht verbunden.

cc. Ebenso wenig findet im Rahmen von Anfechtungsklagen gegen das Vereinsverbot eine im Lichte des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gebotene Prüfung der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen nach § 10 Abs. 2 VereinsG statt, die darauf gerichtet sind, Gegenstände des eingezogenen Vereinsvermögens zu ermitteln. Die Einziehung des Vereinsvermögens wird zwar regelmäßig in der Verbotsverfügung ausgesprochen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VereinsG). Sie ist aber nicht Voraussetzung, sondern Rechtsfolge des Verbots. Bei behördlichen Zugriffen auf Gegenstände mit der Begründung, sie gehörten zu dem eingezogenen Vereinsvermögen, handelt es sich um eigenständige Eingriffsakte (BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2020 - 6 A 2.19 - Rn. 20). Sie lassen die Rechtmäßigkeit des Vereinsverbots unberührt und sind demgemäß ohne Bedeutung für den Erfolg einer Anfechtung der Verbotsverfügung. Der Rechtsschutz gegen eine Verbotsverfügung einerseits und mögliche Vollzugsmaßnahmen andererseits findet in unterschiedlichen gerichtlichen Verfahren statt.

dd. Soweit im Rahmen der Anfechtung einer Maßnahme zum Vollzug des Vereinsverbots die Gefahr divergierender Entscheidungen besteht, trägt der Vereinsgesetzgeber dem bereits mit einer nach § 6 Abs. 1 VereinsG gegebenenfalls gebotenen Aussetzung des Verfahrens Rechnung. Einer Konzentration der Entscheidungszuständigkeit über die Rechtmäßigkeit von vereinsrechtlichen Ermittlungsmaßnahmen beim zur Entscheidung über die Anfechtungsklage berufenen Gericht bedarf es daher zur Vermeidung abweichender gerichtlicher Entscheidungen anders als im Strafprozess nicht.

2. Das Rechtsschutzbegehren ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte für einen Zugang vor dem 9. Oktober 2017 innerhalb der Zweiwochenfrist des § 101 Abs. 7 Satz 2 StPO erhoben worden und erweist sich auch im Übrigen als zulässig. Der Antragsteller gehört als Adressat der sichergestellten Postsendungen zum Kreis der nach § 101 Abs. 7 Satz 2, Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 StPO Antragsberechtigten. Die von der Postbeschlagnahme erfassten organisationsbezogenen Postsendungen waren an die Postadresse und die Person des Antragstellers adressiert. Auch wenn sich die Postbeschlagnahme nach Ablauf der angeordneten Dauer von sechs Wochen bereits vollständig erledigt hat, kann mit dem vorliegenden Antrag noch das Ziel verfolgt werden, die Rechtmäßigkeit der richterlichen Beschlagnahmeanordnung und der Art und Weise ihres Vollzuges überprüfen zu lassen (§ 4 Abs. 4 Satz 1, § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG i.V.m. § 101 Abs. 7 Satz 2 StPO).

3. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 22. August 2017 ist zwar formell rechtmäßig ergangen (a.) und dem Anordnungsverfahren lag ein ordnungsgemäßer Antrag des zuständigen Regierungspräsidiums Freiburg zugrunde (b.). Allerdings lagen die materiellen Voraussetzungen einer Anordnung gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1, § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG i.V.m. § 99 Satz 1 und 2 StPO im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht vor (c.). Die darauf gestützte Art und Weise der Durchführung erweist sich damit ohne weiteres als rechtswidrig.

a. Das Verwaltungsgericht Freiburg war als das Verwaltungsgericht, in dessen Bezirk die Postbeschlagnahme der an die Wohnsitzadresse des Antragstellers in Freiburg gerichteten Poststücke durch die "Niederlassung Brief" in Freiburg stattfinden sollte, zur Entscheidung über den Antrag sachlich und örtlich zuständig (§ 4 Abs. 2 Satz 1, § 10 Abs. 2 Satz 5 VereinsG). Zur Entscheidung im Anordnungsverfahren war gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 2 Satz 6 VereinsG der Vorsitzende der Kammer berufen. Gerichtliche Anordnungen im Rahmen eines Richtervorbehalts nach der Strafprozessordnung ergehen grundsätzlich ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung in Form eines Beschlusses (Reichert, Handbuch des Vereins- und Verbandsrechts, 13. Aufl. 2016 Rn. 6583).

Der Antrag richtete sich gegen die Deutsche Post AG als ein Unternehmen im Sinne des § 99 StPO, welches geschäftsmäßig Post- oder Telekommunikationsdienste erbringt. Der Antragsteller war trotz seiner Stellung als Betroffener im Rahmen des Anordnungsverfahrens nicht durch Beiladung und Anhörung zu beteiligen. Die Postbeschlagnahme nach § 99 StPO stellt eine verdeckte Ermittlungsmaßnahme dar. Vor diesem Hintergrund ermöglicht es § 33 Abs. 4 Satz 1 StPO, den Betroffenen vor der Anordnung einer Eingriffsmaßnahme nicht anzuhören, wenn deren Offenlegung vor Durchführung den Ermittlungserfolg gefährden könnte. Rechtliches Gehör kann und muss dann aber nachträglich gewährt werden. In einem solchen Fall ist dem Gehörsrecht des Betroffenen im Beschwerdeverfahren uneingeschränkt zur Wirkung zu verhelfen (vgl. m.w.N. BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 2004 - 2 BvR 1012/02 - NJW 2004, 2443 Rn. 24). Dafür bietet das in § 101 Abs. 7 Satz 2 StPO für verdeckte Ermittlungsmaßnahmen vorgesehene Verfahren hinreichend Raum.

b. Dem Verfahren lag ein ordnungsgemäßer Antrag des zuständigen Regierungspräsidiums Freiburg zugrunde. Soweit die Postbeschlagnahme als Ermittlungsmaßnahme im Vereinsverbotsverfahren auf § 4 Abs. 2 VereinsG gestützt wird, trat das Regierungspräsidium Freiburg zulässigerweise als Hilfsbehörde an die Stelle der Verbotsbehörde. § 4 Abs. 1 Satz 1 VereinsG ermöglicht es der Verbotsbehörde für konkrete Ermittlungshandlungen die Hilfe der für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden und Dienststellen in Anspruch zu nehmen. § 4 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VereinsG verleiht der von der Verbotsbehörde um eine konkrete Ermittlungshandlung ersuchten Behörde die Befugnis, von der Ermächtigung des § 4 Abs. 2 VereinsG eigenständig Gebrauch zu machen und als Antragstellerin für Ermittlungsmaßnahmen im eigenen Namen aufzutreten. Die Verbotsbehörde muss aber als "Herrin des Verbotsverfahrens" die Ermittlungen initiieren, steuern und kontrollieren (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 14. Mai 2002 - 1 S 10/02 [ECLI:DE:VGHBW:2002:0514.1S10.02.0A] - NVwZ 2003, 368 Rn. 20 m.w.N.). Ermittlungsersuchen des Bundesministers des Innern sind an die zuständige oberste Landesbehörde zu richten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 VereinsG). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, insbesondere hat das Bundesministerium des Innern in seinem Schreiben vom 14. August 2017 hinreichend konkret bezeichnet, welche Objekte und Personen Gegenstand der Vollzugs- und Ermittlungsmaßnahmen durch die Landesbehörden sein sollen.

Soweit die Postbeschlagnahme als Vollzugsmaßnahme zur Sicherstellung des eingezogenen Vermögens auf § 10 Abs. 2 Satz 1 VereinsG gestützt wird, ergibt sich die örtliche und sachliche Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Freiburg als Vollzugsbehörde aus § 5 Abs. 1 Alt. 2 VereinsG i.V.m. §§ 1, 3 der Gemeinsamen Verordnung der Landesregierung und des Innenministeriums Baden-Württemberg über die Zuständigkeiten nach dem Vereinsgesetz vom 28. Februar 1994 (GBl. BW 1994, 160).

c. Die materiellen Voraussetzungen einer gerichtlichen Anordnung der Postbeschlagnahme waren nicht gegeben. Die Sicherstellung der an die Adresse des Antragstellers gerichteten organisationsbezogenen Post war weder als Ermittlungsmaßnahme im Verbotsverfahren gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 VereinsG i.V.m. § 99 StPO (aa.) noch als Maßnahme zur Sicherstellung des Vereinsvermögens nach § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG i.V.m. § 99 StPO (bb.) rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen waren vorliegend nicht erfüllt (cc.).

aa. Der Maßstab für die rechtliche Beurteilung von Beschlagnahmen zu Ermittlungszwecken ergibt sich aus § 4 Abs. 4 Satz 1 VereinsG. Danach gelten die dort aufgeführten Ermittlungsbefugnisse der Strafprozessordnung für die Beschlagnahme von Gegenständen, die als Beweismittel von Bedeutung sein können. Die Bedeutung dieser gesetzlichen Voraussetzung für die Zulässigkeit von Beschlagnahmen in einem Vereinsverbotsverfahren ergibt sich aus dem Ermittlungszweck. Da die behördlichen Ermittlungen klären sollen, ob ein verbotsfähiger Verein im Sinne von § 2 Abs. 1 VereinsG besteht und ein Verbotsgrund im Sinne von Art. 9 Abs. 2 GG, § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG gegeben ist, müssen die Gegenstände zu dieser Klärung beitragen können. Dieser Maßstab wird durch die gleichlautenden Formulierungen in § 94 Abs. 1 und § 99 Satz 2 StPO bestätigt, die nach § 4 Abs. 4 Satz 1 VereinsG entsprechend gelten. Auch nach § 94 Abs. 1 StPO ist die Sicherstellung von Gegenständen zulässig, die als Beweismittel für die Untersuchung von Bedeutung sein können. Nach § 99 Satz 2 StPO ist eine Beschlagnahme von Postsendungen zulässig, bei denen aus vorliegenden Tatsachen zu schließen ist, dass sie von dem Beschuldigten herrühren oder für ihn bestimmt sind und dass ihr Inhalt für die Untersuchung Bedeutung hat.

Die gerichtliche Anordnung strafprozessualer Zwangsmaßnahmen setzt auch im vereinsrechtlichen Verfahren einen durch Tatsachen begründeten Verdacht voraus, dass ein Ermittlungsanlass gegeben ist, also ein verbotsfähiger Verein im Sinne von § 2 Abs. 1 VereinsG besteht und ein Verbotsgrund im Sinne von Art. 9 Abs. 2 GG, § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG vorliegt. Ein solcher, durch Tatsachen begründeter Anlass entspricht qualitativ dem Anfangsverdacht als Anlass für strafprozessuale Zwangsmaßnahmen (§ 152 Abs. 2, § 160 Abs. 1 StPO). Der Anfangsverdacht muss auf bestimmte tatsächliche Anhaltspunkte gestützt werden können; Vermutungen ohne Tatsachengrundlage reichen nicht aus. Eines hinreichenden oder gar dringenden Tatverdachts bedarf es - unbeschadet der Frage der Verhältnismäßigkeit - dagegen nicht (stRspr, vgl. BGH, Beschluss vom 12. August 2015 - StB 8/15 - NStZ 2016, 370 Rn. 4). Auch in der verfassungsgerichtlichen Judikatur ist geklärt, dass für strafprozessuale Ermittlungsmaßnahmen vage Anhaltspunkte und bloße Vermutungen nicht ausreichen. Ermittlungsmaßnahmen dürfen nicht der Ermittlung von Tatsachen dienen, die zur Begründung eines Verdachts erforderlich sind, denn sie setzen einen Verdacht bereits voraus. Ein Verstoß gegen diese Anforderungen liegt vor, wenn sich sachlich zureichende Gründe für diese Ermittlungsmaßnahmen nicht finden lassen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. September 2018 - 2 BvR 708/18 [ECLI:DE:BVerfG:2018:rk20180920.2bvr070818] - NJW 2018, 3571 Rn. 27 m.w.N.).

Liegt - wie hier - eine behördliche Verbotsfeststellung bereits vor, so gelten diese Grundsätze fort. Behördliche Ermittlungsmaßnahmen dürfen auch nach Erlass der Vereinsverbotsverfügung ergriffen werden, wenn die Voraussetzungen des § 4 Abs. 4 Satz 1 VereinsG gegeben sind, d.h. wenn die ernsthafte Möglichkeit besteht, dass sie neue tatsächliche Erkenntnisse erbringen oder bisherige Erkenntnisse erhärten, aber auch in Frage stellen können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2001 - 6 B 3.01 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 33).

bb. Dieser Beurteilungsmaßstab ist auch anzuwenden, wenn die Ermittlungsmaßnahmen zum Zwecke der Sicherstellung des Vereinsvermögens gemäß § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG erfolgen. Neben der auf konkrete Tatsachen gestützten Erwartung, Vereinsvermögen aufzufinden, bedarf es aber zusätzlich eines vollziehbaren Verbotsbescheids und einer vollziehbaren Beschlagnahme des Vereinsvermögens. Die Beschlagnahme des Vereinsvermögens ist gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 VereinsG regelmäßig mit dem Verbotsbescheid zu verbinden. Ob diese behördliche Verfügung und die ihr zugrundeliegende Verbotsfeststellung zu Recht ergangen sind, bedarf in diesem Verfahrensstadium keiner abschließenden Beurteilung. Das anordnende Gericht ist mit Rücksicht auf die von einer Ermittlungsmaßnahme betroffenen Grundrechte allerdings verpflichtet, die für die Verbots- und Beschlagnahmeverfügung angeführten Gründe in summarischer Form auf ihre Schlüssigkeit und Plausibilität hin zu überprüfen (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 11. September 2013 - 1 S 131/13 [ECLI:DE:OVGHB:2013:0911.1S131.13.0A] - NordÖR 2013, 534 Rn. 9; VGH München, Beschluss vom 8. Januar 2015 - 4 C 14.1708 [ECLI:DE:BAYVGH:2015:0108.4C14.1708.0A] - DÖV 2015, 671 (Leitsatz), juris Rn. 24). Auch muss geprüft werden, ob tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme vorliegen, dass die Postbeschlagnahme zur Sicherstellung von Gegenständen des Vereinsvermögens führen kann. Insoweit gilt das soeben unter 3.c.aa. Ausgeführte entsprechend.

cc. Legt man diese Maßstäbe zugrunde, so bestand im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts kein hinreichender Anlass für die Anordnung einer Postbeschlagnahme gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 VereinsG i.V.m. § 99 Satz 1 und 2 StPO oder zur Sicherstellung des Vereinsvermögens nach § 10 Abs. 2 Satz 4 VereinsG gegen den Antragsteller. Denn den vorliegenden Auswertungsvermerken und Personendossiers des Bundesamts für Verfassungsschutz und den Behördenzeugnissen des Landesamts für Verfassungsschutz Baden-Württemberg lässt sich nicht mit der für das Bestehen eines Anfangsverdachts ausreichenden Wahrscheinlichkeit entnehmen, dass der Antragsteller ein führendes Mitglied der verbotenen Vereinigung sein und zum Betreiberteam der vom verbotenen Verein unterhaltenen Internetplattform "linksunten.indymedia.org" zählen könnte. Damit fehlte es auch für die Annahme, dass sich in der an die Wohnsitzadresse des Antragstellers gerichteten Post Unterlagen befinden könnten, die Aufschluss über die Zielrichtung, die Struktur, die Tätigkeiten und Vorgehensweisen oder die Vermögenswerte des Vereins geben können, im Zeitpunkt der gerichtlichen Anordnung an hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkten.

Bei den dem Gericht vorliegenden behördlichen Zusammenstellungen handelt es sich um sog. sekundäre Beweismittel. Sie lassen die unmittelbaren Quellen der dort wiedergegebenen Erkenntnisse nicht näher erkennen und gestatten dem Senat daher nur eine eingeschränkte tatrichterliche Würdigung (vgl. zur Problematik der Überzeugungsbildung im Rahmen eines Verbotsverfahrens BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2004 - 6 A 10/02 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 41 Rn. 16 und Beschluss vom 10. Juli 2019 - 1 B 45/19 [ECLI:DE:BVerwG:2019:100719B1B45.19.0] - juris Rn. 8).

Dies nimmt diesen Unterlagen zwar nicht von vornherein jeglichen Beweiswert für die Frage, ob bezüglich der Person des Antragstellers eine ausreichende Erwartung bestand, Beweismittel oder Vereinsvermögen aufzufinden. Auch nach Rechtsprechung der Strafgerichte können Behördenzeugnisse und Auswertungsvermerke grundsätzlich dazu beitragen, einen Anfangsverdacht zu begründen. Sie bedürfen allerdings einer vorsichtigen Würdigung und der Heranziehung weiterer zur Verfügung stehender Erkenntnismöglichkeiten. Hier kann etwa die Konkretheit der Ausführungen ebenso von Bedeutung sein wie deren Umfang oder Objektivierung anhand weiterer, unmittelbar vorliegender Beweismittel (BGH, Beschluss vom 12. August 2015 - StB 8/15 - NStZ 2016, 370 Rn. 4).

Unter Beachtung dieser Vorgaben fehlt es vorliegend an hinreichend konkreten Anhaltspunkten dafür, dass der Antragsteller bei "linksunten.indymedia" eine Führungsrolle innegehabt haben könnte oder dem Betreiberteam der Plattform zuzurechnen wäre. Dem Gericht liegen zur Person des Antragstellers lediglich die Erkenntnisse des Landesamts für Verfassungsschutz Baden-Württemberg (LfV) in den Behördenzeugnissen vom 21. Juli 2017 und vom 14. August 2017 vor. Dabei handelt es sich jeweils um eine zusammenfassende Darstellung der personellen und organisatorischen Verflechtungen zwischen der seitens des Verfassungsschutzes als linksextremistisch eingestuften Internetplattform "linksunten.indymedia.org" und den Aktivisten der "Autonomen Antifa Freiburg" (AARF). Das LfV ordnet dort den Antragsteller der AAFR und damit auch der verbotenen Vereinigung zu. Ergänzend führt das LfV an, dass ihm Erkenntnisse vorlägen, dass der Antragsteller aktiv in die Betreiberstrukturen von "linksunten.indymedia" eingebunden sei. Er habe Zugang zu den auch von "linksunten.indymedia" genutzten Räumen im Gebäude des "Kulturtreff in Selbstverwaltung" (KTS), zu denen lediglich ausgewählte Aktivisten Zutritt hätten. Er halte sich dort regelmäßig mit weiteren, als Führungsmitglieder identifizierten Personen auf und sei in die klandestine Arbeit dieses Personenkreises eingebunden. Er habe an einem klandestinen Treffen am 16. und 17. Januar 2016 in Kehl-Kork teilgenommen. Das LfV gibt zudem an, den Antragsteller als Teilnehmer des 12. Treffens von "linksunten.indymedia" identifizieren zu können. Eine in einem Auswertungsvermerk zu diesem Treffen als anwesendes Mitglied des Betreiberkreises näher beschriebene Person weise Merkmale auf (schmales Gesicht, Vollbart, dunkelblonde, stark gelockte Haare, schlanke Statur, ca. 180 cm groß, ca. 30 bis 35 Jahre alt, wohnhaft in Freiburg), die mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Identifizierung des Antragstellers ermöglichten. Allerdings bleiben die Quellen für diese Erkenntnisse, deren Qualität und sonstige dem LfV vorliegende Erkenntnisse im Dunkeln. Das LfV bezieht sich lediglich auf nicht näher benanntes nachrichtendienstliches Aufkommen.

Diese Schilderungen des behördlichen Wissens ohne nähere Erläuterung der dafür vorhandenen Quellen bilden keine hinreichend tatsachengestützte Grundlage für den vom Gericht eigenständig zu prüfenden Ermittlungsanlass gegen den Antragsteller. Die Gesamtwürdigung der Beweislage lässt nicht den Schluss zu, dass der Antragsteller in die Führungsstrukturen der verbotenen Vereinigung eingebunden war. Die Angaben unbekannter Quellen, die das Landesamt für Verfassungsschutz Baden-Württemberg in den Behördenzeugnissen vom 21. Juli 2017 und vom 14. August 2017 wiedergegeben hat, reichen als sekundäre Beweismittel für sich genommen nicht aus. Erforderlich sind ergänzende Erkenntnisse, die die Angaben bestätigen oder doch als plausibel erscheinen lassen. Daran fehlt es in Bezug auf den Antragsteller. Es fehlen tatsächliche Anhaltspunkte, die darauf hindeuten, dass der Antragsteller über eine aktive Betätigung hinaus eine Rolle innehatte, die es ihm ermöglichte, die Richtung der verbotenen Vereinigung oder wichtigere Entscheidungen zu beeinflussen. Zwar will das LfV eine beim 12. Treffen anwesende Person mit dem Antragsteller in Verbindung bringen, weil eine dort beschriebene Person auch auf den Antragsteller zutreffende Merkmale aufweise. Sollte es sich bei den dafür verarbeiteten Erkenntnissen um die Quelle handeln, die auch dem Bundesamt für Verfassungsschutz vorlag, so ist nicht nachvollziehbar, warum dieses den vom LfV angenommenen Bezug zur Person des Antragstellers nicht herstellt.

4. Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO. Eine Streitwertfestsetzung kann unterbleiben, weil Gerichtskosten mangels eines für den vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen Gebührentatbestands im Kostenverzeichnis zum Gerichtskostengesetz (§ 3 Abs. 2 GKG) nicht erhoben werden.