BVerwG, 4. Senat — 4 BN 49/20
Wirksame Ziele der Raumordnung über die Festsetzung von Schwellenwerten für die Darstellung weiterer Wohnbauflächen
Die Beschwerde der Antragstellerin zu 2 gegen die Nichtzulassung der Revision in dem aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. Mai 2020 ergangenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin zu 2 trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 € festgesetzt.
Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst.
Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zu Grunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 14. Oktober 2019 - 4 B 27.19 - ZfBR 2020, 173 Rn. 4).
a) Die Beschwerde möchte zunächst rechtsgrundsätzlich klären lassen,
ob es die sachliche Bestimmbarkeit i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG dann, wenn eine raumordnerische Festsetzung keine unmittelbar ablesbare und subsumierbare Festlegung, sondern Ermittlungsanordnungen zur Feststellung des Norminhaltes enthält, erfordert, dass die Befolgung dieser Rechenanleitung zu einem eindeutigen, jederzeit wiederholbaren Ergebnis führt,
ob, wenn durch eine raumordnerische Festsetzung Rechenanleitungen vorgegeben werden, die sachliche Bestimmbarkeit derart eindeutig bestimmbare Vorgaben erfordert, dass das Ergebnis des Rechenprozesses ohne Wertungsspielräume für den Anwender oder Dritte nur durch Ausfüllung mit objektiv feststehenden oder feststellbaren Sachverhalten ermittelt werden kann.
Diese Fragen führen nicht zur Zulassung der Revision. Das folgt allerdings nicht bereits daraus, dass die formulierte Fragestellung jedenfalls missverständlich ist, wenn ausdrücklich Fragen zur Bestimmbarkeit der Festlegungen als - auch rechtsstaatlich geforderte - Voraussetzung eines Ziels der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG aufgeworfen werden. Die Erläuterungen in der Beschwerdebegründung setzen sich demgegenüber mit den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zu den Anforderungen an das Tatbestandsmerkmal der Verbindlichkeit der Zielfestlegung auseinander. Darauf sind die Fragen folglich mit hinreichender Deutlichkeit bezogen. Die so verstandene Fragestellung, in welchem Umfang Berechnungsparameter eines bei der Flächennutzungsplanung zu beachtenden Schwellenwerts vom Träger der Regionalplanung abschließend festzulegen sind, ist indessen nicht klärungsbedürftig. Sie lässt sich - im Sinne der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts - auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten.
Das Oberverwaltungsgericht ist bei der Auslegung der als solchen nicht revisiblen landesrechtlichen Vorschriften der angegriffenen Zielfestlegungen des Raumordnungsplans davon ausgegangen, dass für die Darstellung weiterer Wohnbauflächen im Flächennutzungsplan ein Schwellenwert zwingend zu beachten und dieser nach verbindlichen Vorgaben zu ermitteln ist. Insoweit liege eine abschließend abgewogene planerische Letztentscheidung auf der Ebene der Raumplanung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG vor. Das Oberverwaltungsgericht hat des Weiteren festgestellt, dass dessen ungeachtet den Trägern der Flächennutzungsplanung bei der Ermittlung des maßgeblichen Schwellenwerts in zwei Punkten Raum für eine eigene Abwägung verbleibe, nämlich in Bezug auf die Festlegung des Planungshorizonts und des Dichtewerts (Wohnbaudichte in Wohneinheiten pro Hektar), wobei insoweit ein Mindestwert zu beachten ist. Die diesen Erwägungen zugrundeliegende Rechtsansicht, dass Gegenstand einer Zielfestlegung auch die abschließende Regelung von Teilaspekten einer Frage auf der Ebene der Raumordnungsplanung sein könne und es insoweit einer durchgängigen Vollregelung nicht bedürfe, steht mit der Rechtsprechung des Senats in Einklang und wirft keinen weitergehenden fallübergreifenden Klärungsbedarf auf.
Einer Planaussage kommt Zielqualität zu, wenn sie sich dem Grunde nach als landesplanerische bzw. raumordnerische Letztentscheidung erweist, die auf den nachgeordneten Planungsstufen nicht im Wege der Abwägung überwunden werden kann. Dem Plangeber ist es jedoch unbenommen, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planaussage zu relativieren und teilweise zurückzunehmen, indem er dem Träger der nachfolgenden Planung beschränkte Gestaltungsspielräume einräumt. Er kann die Steuerungswirkung seiner Vorgaben einschränken und dem nachfolgenden Plangeber die weitere Konkretisierung der so festgelegten Rahmenbedingungen überlassen. Eine in dieser Weise geschaffene relative Offenheit der zielförmigen Vorgaben ändert nichts daran, dass die örtlichen Planungsträger an die Ziele der raumordnerischen Letztentscheidung strikt gebunden sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329 <333 f.>; Urteile vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <60> und vom 22. Juni 2011 - 4 CN 4.10 - BVerwGE 140, 54 Rn. 26). Die vom Oberverwaltungsgericht erwähnte Möglichkeit der Abwägung bewegt sich auf einer vorgelagerten Ebene.
Die Frage,
ob Ermittlungsanordnungen eine solche inhaltliche Qualität aufweisen müssen, dass die planende Gemeinde in der Lage ist, den Norminhalt unter Heranziehung anerkannter Auslegungsmethoden ermitteln zu können,
bedarf ebenfalls nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Es versteht sich bei einer rechtsstaatlichen Rechtsetzung von selbst, dass planerische Vorgaben, die auf Umsetzung angelegt sind, vom Normadressaten inhaltlich zutreffend erfasst werden können.
Die Frage,
ob bei Festsetzungen zu Wohnbaubegrenzungen § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG unter Heranziehung des § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 3 ROG dahin ausgelegt werden muss, dass quantifizierte Vorgaben im Regionalplan selbst erforderlich sind,
rechtfertigt ebenso wenig die Zulassung der Revision. Auch sie lässt sich vor dem Hintergrund der oben dargestellten Rechtsprechung anhand der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesauslegung ohne weiteres beantworten. Eine Zielaussage zu Wohnbaubegrenzungen erfordert bei der Festsetzung von Schwellenwerten, wie dargelegt, vom Träger der Raumordnung keine abschließenden quantifizierten Vorgaben. Nichts Anderes folgt aus dem in § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 3 ROG formulierten Grundsatz der Raumordnung. Wenn dort auf quantifizierte Vorgaben verwiesen wird, versteht sich das ausweislich der Verwendung des Wortes insbesondere nur beispielhaft, nicht aber abschließend.
b) Die weitere Frage,
ob bei einer erforderlichen Auslegung einer Festsetzung eines Raumordnungsplans auf die Vorstellungen des Normgebers oder auf die Sicht des Normadressaten abzustellen ist,
ist auf die einleitenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur Prüfung der Verbindlichkeit der angefochtenen Festsetzungen bezogen, wonach sich der Wille der Antragsgegnerin zur Vorgabe von Zielen der Raumordnung zweifelsfrei aus der Bezeichnung als solche ("Z") ergebe (UA S. 11 oben). Auch diese Frage führt nicht zur Zulassung der Revision. Sie ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG definiert Ziele der Raumordnung als verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG sind in den Raumordnungsplänen Ziele der Raumordnung als solche zu kennzeichnen. Die Kennzeichnung ist nicht konstitutiv (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <59>. Die Rechtsqualität eines Ziels erlangt die als solche gekennzeichnete Planaussage nur, wenn auch die sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ergebenden Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung erfüllt sind. Dem Willen des Plangebers ist zwar bei der Auslegung Rechnung zu tragen; entscheidend ist indes der materielle Gehalt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - Buchholz 406.13 § 5 ROG Nr. 3 und vom 1. Juli 2005 - 4 BN 26.05 - ZfBR 2005, 807 <807 f>.
Die Beschwerde wäre auch dann nicht erfolgreich, wenn sie, worauf die von ihr zitierten Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Berlin-Brandenburg (Urteil vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE - juris Rn. 60) und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Urteile vom 16. August 2002 - 4 N 3272/01 - NuR 2003, 115 <117> und vom 16. August 2002 - 4 N 455/02 - NVwZ 2003, 229 <230, 231>) hindeuten, grundsätzlich klären lassen wollte, ob die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit einer raumordnerischen Festlegung als Ziel der Raumordnung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG aus der Sicht des Zieladressaten oder der des Zielgebers zu beurteilen ist (vgl. hierzu etwa Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 3 Rn. 38; Kümper, in Kment, ROG, 1. Aufl. 2019, § 3 Rn. 28). Denn diese Frage war für die Vorinstanz nicht entscheidungserheblich (vgl. UA S. 17 f.). Eine für die Entscheidung der Tatsacheninstanz nicht maßgebliche Rechtsfrage vermag jedoch die Zulassung der Revision nicht zu rechtfertigen (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2008 - 9 B 34.07 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 65 Rn. 5). Das Revisionsgericht ist nicht dazu da, nach Art eines Gutachtens Rechtsfragen zu klären, die sich dem Normenkontrollgericht nicht gestellt haben und die es deshalb auch nicht beantwortet hat (stRspr, z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 25. April 2016 - 4 B 10.16 - juris Rn. 5, vom 11. Januar 2018 - 4 B 64.17 - BRS 86 Nr. 210 = juris Rn. 3 und vom 28. April 2020 - 4 B 39.19 - ZfBR 2020, 680 Rn. 8).
2. Die Revision ist nicht wegen Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.
Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz zu einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten, gleichermaßen entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14). Daran fehlt es hier.
Die Antragstellerin zu 2 entnimmt dem Urteil des Senats vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - (BVerwGE 115, 17 <21>) den Rechtssatz, wonach Zielaussagen inhaltlich so bestimmt sein müssen, dass sie der unmittelbaren Rechtsanwendung im Einzelfall zugänglich sind. Dem stellt sie den Rechtssatz des angefochtenen Urteils gegenüber, wonach der Zielcharakter einer Festlegung ein ohne weitere Einwirkungsmöglichkeiten Dritter determinierendes Rechenmodell nicht voraussetze (UA S. 11). Eine Divergenz ist damit nicht dargetan. Der zitierte Rechtssatz im Urteil vom 19. Juli 2001 betraf den Sonderfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Im Anwendungsbereich dieser Norm hat der Senat eine besondere inhaltliche Qualität und Bestimmtheit der Zielaussagen gefordert, weil die landesplanerischen Ziele ohne sie konkretisierenden Zwischenschritt durch die gemeindliche Bauleitplanung in den Tatbestand der Zulassungsregelung inkorporiert werden und damit unmittelbar auf die Vorhabenzulassung im Einzelfall durchschlagen. Um einen Fall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geht es hier aber nicht, sondern um einen solchen des § 1 Abs. 4 BauGB. Der Senat hat daher im vorbezeichneten Urteil betont, dass nicht alle Ziele der Raumordnung und Landesplanung diese inhaltlichen Voraussetzungen erfüllen. Als Ziele der übergeordneten, überörtlichen und zusammenfassenden Planung schaffen sie typischerweise offene Rahmenbedingungen, die in der Bauleitplanung zielkonform ausgestaltet werden (a.a.O. S. 21). Dass sich das Oberverwaltungsgericht zu diesem Rechtssatz in Widerspruch gesetzt haben könnte, ist nicht dargelegt und auch nicht ersichtlich.
Das angefochtene Urteil weicht nicht in entscheidungserheblicher Weise vom Urteil des Senats vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 Rn. 8) ab. Die Beschwerde entnimmt dieser Entscheidung den Rechtssatz, dass bei landesplanerischen Vorgaben, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, eine verbindliche Vorgabe im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG auch dann vorliegt, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt. Diese Rechtsprechung ist hier jedoch nicht einschlägig, weil nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) die angegriffenen Ziele des RROP keine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, sondern nur Teilaspekte einer Fragestellung auf der Ebene der Raumordnungsplanung regeln (UA S. 11 f.).
Schließlich liegt auch keine Divergenz zum Beschluss des Senats vom 15. April 2003 - 4 BN 25.03 - (BauR 2004, 285) vor. Die Antragstellerin zu 2 zitiert den Senat mit dem Rechtssatz, dass die Einordnung einer raumordnerischen Vorgabe als Ziel der Raumordnung nicht von der Bezeichnung abhängt, sondern sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst richtet; erfüllt eine planerische Regelung die begrifflichen Voraussetzungen, die in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so entsteht kraft der materiellen Aussage ein Ziel der Raumordnung unabhängig davon, ob dies dem Willen des Planungsträgers entspricht oder nicht. Einen divergierenden Rechtssatz, wonach es maßgeblich von der Bezeichnung und dem Willen des Planungsträgers, nicht aber von dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst abhängt, ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels hat, hat das Oberverwaltungsgericht nicht formuliert. Es hat zunächst darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin, auch mit Blick auf die Regelung unter Z 32 des nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG für den RROP verbindlichen Landesentwicklungsprogramms IV (LEP IV), ein Ziel der Raumordnung habe festsetzen wollen. Im weiteren analysiert das Urteil den materiellen Gehalt der Planaussagen (UA S. 11 - 14) und gelangt zu dem Ergebnis, dass die streitgegenständlichen Festsetzungen verbindliche und abschließend abgewogene Vorgaben i.S.v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG enthalten (UA S. 14). Damit ist das Oberverwaltungsgericht der unter 1. a) dargestellten Rechtsprechung des Senats gefolgt. Die Kritik der Beschwerde beschränkt sich sachlich auf den Vorwurf einer fehlerhaften Rechtsanwendung im Einzelfall. Hierauf kann die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht gestützt werden (stRspr, z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 8. Oktober 2020 - 4 BN 60.19 - juris 8).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.