BVerwG, 7. Senat — 7 BN 5/21
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. Januar 2021 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 25 000 € festgesetzt.
I
Der Antragsteller ist Eigentümer landwirtschaftlich genutzter Flächen in Gebieten, die der Antragsgegner durch Verordnungen als Landschaftsschutzgebiete auszuweisen beabsichtigt. Die Verordnungsentwürfe haben öffentlich ausgelegen. Das Oberverwaltungsgericht hat den gegen die Entwürfe gerichteten Normenkontrollantrag abgelehnt. Er sei unzulässig, weil die Verordnungen noch nicht erlassen worden seien. Eine andere Einschätzung sei auch nicht in Anbetracht der vorläufigen Veränderungssperre nach § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG SH geboten. Eine Rechtsschutzlücke bestehe nicht.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.
II
Die Beschwerde zeigt eine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) der Frage,
ob eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch eine solche ist, die noch nicht nach Landesrecht erlassen ist, gleichwohl aber nach Bekanntmachung ihrer Auslegung wie eine Veränderungssperre bis zum Inkrafttreten unmittelbare Rechtswirkung entfaltet,
nicht auf. Es ist anerkannt, dass Sinn und Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ein weites Verständnis des dort verwendeten Begriffs der Rechtsvorschrift nahelegen. Dem trägt das Bundesverwaltungsgericht unter anderem dadurch Rechnung, dass es auch Regelungen, die anhand formeller Kriterien nicht eindeutig als Rechtsnormen zu qualifizieren sind, nicht von vornherein vom Kreis der Rechtsvorschriften ausschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217 <221 m.w.N.>). Es rechnet insbesondere solche Regelungen darunter, denen eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung zukommt (BVerwG, Beschluss vom 25. September 2012 - 3 BN 1.12 - juris Rn. 4). Hieran fehlt es bei einer erst im Werden befindlichen Rechtsnorm. Eine solche könnte nicht Gegenstand einer Unwirksamerklärung nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO sein. Es würde sich vielmehr um eine Art gutachterliche, nicht allgemeinverbindliche Äußerung handeln, dass ein Normentwurf, würde er unverändert zur Norm erhoben, gegen höherrangiges Recht verstieße. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass mit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO nur bereits erlassene Rechtsvorschriften angegriffen werden können. Dafür ist entscheidend, ob die Tätigkeit der am Rechtssetzungsverfahren Beteiligten aus ihrer Sicht beendet ist und - vor allem - ob die Norm aus der Sicht des Normgebers formelle Geltung beansprucht. Rechtsvorschriften, die erst im Stadium ihrer Entstehung sind, können nicht Gegenstand einer Normenkontrolle sein (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Juni 1992 - 4 N 1.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 66 S. 104 f., vom 15. Oktober 2001 - 4 BN 48.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 152 S. 71 und vom 23. Dezember 2009 - 8 BN 1.09 - juris Rn. 9).
Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass diese Grundsätze in einer Situation, wie sie dem angefochtenen Urteil zugrunde liegt, mit Rücksicht auf § 12a Abs. 2 Satz 1 des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes zum Schutz der Natur vom 24. Februar 2010 (GVOBl. Schl.-H. S. 301), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. November 2019 (GVOBl. Schl.-H. S. 425) - LNatSchG SH -, zur Wahrung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) einer Ergänzung oder Modifikation bedürften. Nach § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG SH dürfen unbeschadet des § 22 Abs. 3 BNatSchG Flächen oder Objekte, deren Unterschutzstellung nach den §§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG eingeleitet worden ist, von der Bekanntmachung der Auslegung des Entwurfs der jeweiligen Schutzverordnung nach § 19 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG SH an bis zum Inkrafttreten der Verordnung, längstens für drei Jahre, nur verändert werden, soweit dies den Schutzzweck der beabsichtigten Schutzerklärung nicht gefährdet; nach Satz 2 des § 12a Abs. 2 LNatSchG SH bleibt die im Zeitpunkt der Bekanntmachung ausgeübte rechtmäßige Bodennutzung unberührt.
Es kann auf sich beruhen, dass diese Veränderungssperre kraft Gesetzes gilt, sich also nicht, wie es die Beschwerde in ihrer Frage unterstellt, unmittelbar aus der noch nicht erlassenen Schutzverordnung ergibt. Aus dem Beschwerdevorbringen geht jedenfalls nicht hervor, dass ein den Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 GG genügender Rechtsschutz gegen das die gesetzliche Veränderungssperre auslösende Verwaltungshandeln nur im Wege einer prinzipalen Normenkontrolle nach § 47 VwGO zu erlangen wäre. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, dem Bürger in jedem Fall gegen Rechtsnormen den Rechtsbehelf der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle zur Verfügung zu stellen oder in anderer Weise bestmöglichen Rechtsschutz zu gewährleisten (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 2 BvR 397/82 u.a. - BVerfGE 70, 35 <56>). Dies gilt erst recht für Entwürfe von Rechtsnormen. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend auf die Möglichkeit jedenfalls einer inzidenten Überprüfung im Rahmen von Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen von Vorhabenträgern in Bezug auf die Genehmigung konkreter Vorhaben verwiesen. Dem hält die Beschwerde nichts Substanzielles entgegen. Sie macht lediglich geltend, dass ein Rechtsschutzbedürfnis im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO durch die Möglichkeit einer inzidenten Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift in einem anderen Prozess nicht ausgeschlossen sei. Das Bestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses trotz anderweitiger Rechtsschutzmöglichkeiten ist indes eine andere als die hier in Rede stehende, vorgelagerte Frage danach, ob ein Normenkontrollantrag vor Abschluss des Rechtssetzungsverfahrens überhaupt statthaft ist und dies gegebenenfalls sein muss, weil ansonsten der gebotene Rechtsschutz nicht gewährt werden könnte (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober 2001 - 4 BN 48.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 152 S. 72 f. zu Bebauungsplanentwürfen als Grundlage für Genehmigungen nach § 33 BauGB sowie zur Möglichkeit einer Nachbarklage gegen die Genehmigungserteilung).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 29.2, Nr. 9.8.1 sowie Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Der Senat geht mit der - bislang vorläufig gebliebenen - Streitwertfestsetzung des Oberverwaltungsgerichts von einem Betrag von 50 000 € aus, hält allerdings mit Rücksicht darauf, dass eine Landschaftsschutzgebietsverordnung noch nicht in Kraft getreten ist, sondern die streitigen Verordnungsentwürfe lediglich zum Eintritt der vorläufigen Veränderungssperre nach § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG SH führen, eine Halbierung dieses Betrags für angezeigt.