BVerwG, 5. Senat — 5 B 25/24

Die Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin hat keinen Erfolg. Die Revision ist nicht wegen des allein geltend gemachten Revisionszulassungsgrundes der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

1. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit und der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO setzt insoweit die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Die Beschwerde muss daher erläutern, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n. F.> VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 22. September 2022 - 5 B 33.21 - juris Rn. 3). Diesen Anforderungen wird die Beschwerde nicht gerecht. Mit den von ihr aufgeworfenen Fragen und dem zur Begründung unterbreiteten Vorbringen zeigt sie die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht in einer den Darlegungsanforderungen genügenden Weise auf.

a) Das gilt zunächst für die erste von der Beschwerde für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene und wie folgt formulierte Frage (Beschwerdebegründung S. 10):

Die aufgeworfene Frage bezieht sich auf die Entscheidungsgründe des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 30 ff.) zur Verfassungsmäßigkeit der beanstandeten Regelung des § 1 Abs. 3 des Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbot-Gesetz - ZwVbG BE) vom 29. November 2013 (GVBl. S. 626), zuletzt geändert durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes vom 27. September 2021 (GVBl. S. 1131). Diese Regelung begegnet nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts keinen verfassungsrechtlichen Bedenken mit Blick darauf, dass sie vorliegend auch Räumlichkeiten zweckentfremdungsrechtlich erfasse, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich und rechtlich geeignet seien, aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes zu anderen Zwecken bestimmt gewesen oder genutzt worden seien. Das Oberverwaltungsgericht hat sowohl das Vorliegen von Verstößen gegen die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) als auch gegen die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und das aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG folgende allgemeine Vertrauensschutzgebot verneint. Dabei hat es sich hinsichtlich der bundesverfassungsrechtlichen Auslegung dieser Gewährleistungen im Wesentlichen auf diejenigen Maßstäbe bezogen, welche das Bundesverfassungsgericht in seinem Kammerbeschluss vom 29. April 2022 - 1 BvL 2/17 u. a. - (NZM 2022, 604) formuliert hat. Dieser Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ist wiederum auf im Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren gefasste Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Oberverwaltungsgerichts vom 6. April 2017 - OVG 5 B 15.16 u. a. - ergangen, mit welchen dieses die nunmehr von der Beschwerde aufgeworfene bzw. wiederholte Frage der Vereinbarkeit der in Rede stehenden Regelungen des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes mit den genannten Rechtsnormen des Grundgesetzes dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Entscheidung vorgelegt hatte.

Zur Begründung der Grundsatzbedeutung der aufgeworfenen Frage macht die Beschwerde geltend, dass die Klägerin entgegen der vom Oberverwaltungsgericht vertretenen Auffassung geschützte Rechtspositionen aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sowie aus Bestandsschutz und aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG genieße und sich im vorliegenden Kontext auf diese Grundrechte berufen könne (Beschwerdebegründung S. 11 bis 22). Weil es deshalb auf die aufgeworfene Rechtsfrage im konkreten Fall ankomme, sei diese (in einem Revisionsverfahren) klärungsfähig (Beschwerdebegründung S. 11). Mit dem Aufwerfen der oben genannten Frage nach der Vereinbarkeit von landesrechtlichen Regelungen mit den angeführten Bestimmungen des Grundgesetzes und den diesbezüglichen Ausführungen in der Beschwerdebegründung zeigt die Beschwerde jedoch nicht auf, dass sich damit eine bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts, insbesondere des Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), stellt.

Bei den in Bezug genommenen und als verfassungswidrig angesehenen Vorschriften des Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum handelt es sich um Regelungen, die dem (irrevisiblen) Landesrecht angehören (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 2024 - 5 B 24.23 - juris Rn. 7 m. w. N.). Fragen des Landesrechts werden nicht bereits dadurch zu grundsätzlichen Fragen des revisiblen Rechts, dass geltend gemacht wird, die Vorinstanz habe sie unter Verletzung von Bundesrecht beantwortet (BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 2013 - 5 B 86.12 - juris Rn. 2 m. w. N.). Wird im Rahmen einer Nichtzulassungsbeschwerde - wie hier - die Unvereinbarkeit von Landesrecht (in der für das Revisionsgericht maßgeblichen Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht) mit Bundes(verfassungs)recht gerügt, so kann sich daraus nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Bedarf an revisionsgerichtlicher Klärung nur ergeben, wenn die Auslegung der bundes(verfassungs)rechtlichen Maßstabsnorm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 27. Februar 2007 - 6 B 81.06 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 83 Rn. 6, vom 7. April 2011 - 9 B 61.10 - juris Rn. 8, vom 4. Januar 2017 - 7 B 4.16 - juris Rn. 8 und vom 8. Mai 2017 - 5 B 39.16 - juris Rn. 6 m. w. N.). Die angeblichen bundesrechtlichen Maßgaben, deren Tragweite und Klärungsbedürftigkeit sowie ihre Entscheidungserheblichkeit in dem anhängigen Verfahren sind nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO in der Begründung der Beschwerde darzulegen (BVerwG, Beschlüsse vom 28. Juli 2015 - 9 B 17.15 - NVwZ-RR 2015, 906 Rn. 5, vom 25. Oktober 2021 - 3 B 13.20 - juris Rn. 7 und vom 4. Januar 2022 - 5 B 4.21 - juris Rn. 11 m. w. N.). Wird eine Verletzung von Bundesverfassungsrecht durch eine Landesrechtsnorm beanstandet, muss die Beschwerdebegründung aufzeigen, dass in einer bestimmten Frage die Auslegung des Grundgesetzes einschließlich der bundesverfassungsrechtlichen Grundsätze insbesondere durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bisher nicht ausreichend ist, um eine zutreffende Umsetzung in dem landesrechtlich geprägten Ausgangsfall zu gewährleisten (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Dezember 1994 - 4 B 266.94 - NVwZ 1995, 601 <602> und vom 1. März 2016 - 5 BN 1.15 - NVwZ 2016, 618 Rn. 6). Es ist substantiiert darzutun, dass die Bundes(verfassungs)norm in ihrer Auslegung durch die höchstrichterliche Rechtsprechung nicht oder noch nicht hinreichend ausdifferenziert und entwickelt ist, um ihre Funktion als Maßstabsnorm für niederrangiges Recht erfüllen zu können (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 1. März 2016 - 5 BN 1.15 - NVwZ 2016, 618 Rn. 6, vom 22. Oktober 2020 - 5 BN 3.20 - juris Rn. 9, vom 26. November 2020 - 5 B 20.20 - juris Rn. 6 und vom 4. Januar 2022 - 5 B 4.21 - juris Rn. 11). Diesen Anforderungen wird die Beschwerdebegründung nicht gerecht.

Einen im vorgenannten Sinne bundes(verfassungs)rechtlichen Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde nicht auf. Sie legt nicht ansatzweise dar, dass die genannten Verbürgungen des Grundgesetzes (Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG als auch aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG) ihrerseits mit Blick auf ihre Funktion als Maßstabsnormen für niederrangiges Recht (hier das Zweckentfremdungsrecht des Landes) in ihrer Auslegung durch die höchstrichterliche Rechtsprechung nicht oder noch nicht hinreichend ausdifferenziert und entwickelt sind. Es wird insbesondere nicht dargetan, dass die Auslegung des Grundgesetzes einschließlich der bundesverfassungsrechtlichen Grundsätze - gerade auch im Hinblick auf die Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht in der oben genannten Entscheidung (BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022 - 1 BvL 2/17 u. a. - NZM 2022, 604) für die vorliegende Frage vorgegeben und die das Oberverwaltungsgericht übernommen hat - nicht ausreichend sei, um eine zutreffende Umsetzung in dem landesrechtlich geprägten Ausgangsfall zu gewährleisten. Der Sache nach greift die Beschwerde vielmehr nur die bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der landesrechtlichen Vorschriften vorgenommene Subsumtion des Oberverwaltungsgerichts unter die bundesverfassungsrechtlichen Maßstäbe an. Mit der Geltendmachung von Rechtsanwendungsfehlern oder der Kritik an der inhaltlichen Richtigkeit der Entscheidung der Vorinstanz, dass diese die Maßstäbe nicht richtig angewandt habe, kann die Grundsatzbedeutung einer Rechtssache jedoch nicht erfolgreich dargetan werden (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n. F.> VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 25. August 2015 - 5 B 58.15 - juris Rn. 5).

b) Auch mit den weiteren von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen und ihrem diesbezüglichen Vorbringen wird die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht dargetan. Die Beschwerde hält folgende Fragen für grundsätzlich klärungsbedürftig:

aa) An einer den Begründungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Darlegung der Grundsatzbedeutung fehlt es bereits deshalb, weil die Beschwerde nicht aufzeigt, dass sich eine dieser Fragen in der Weise zur Auslegung einer bestimmten Rechtsnorm des revisiblen Rechts stellt, dass sie einer abstrakten fallübergreifenden Beantwortung in einem Revisionsverfahren zugänglich und ihre Klärung aus Gründen der Vereinheitlichung und Fortbildung des Rechts erforderlich ist.

Zum einen sind die aufgeworfenen Fragen auf die bei der Rechtsanwendung des Berufungsgerichts in Bezug genommenen Einzelfallumstände des Streitfalls der Klägerin zugeschnitten. Die Beschwerde greift damit die in dem angefochtenen Urteil vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Subsumtion unter die (von der Beschwerde nicht näher bezeichneten) Maßstabsnormen mit abstrahierenden Worten auf und kleidet diese in Frageform. Angesichts dieses Einzelfallbezugs ist bereits nicht schlüssig dargetan, worin jeweils die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung der Frage liegen soll. Das diesbezügliche Vorbringen der Beschwerde vermag den Darlegungserfordernissen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO an die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache außerdem deshalb nicht zu genügen, weil die Beschwerde nicht hinreichend aufzeigt, im Rahmen der Auslegung welcher Normen des revisiblen Rechts sich eine fallübergreifende Rechtsfrage stellen soll (vgl. zu der Anforderung, dass sich die Frage grundsätzlich auf eine bestimmte Norm des revisiblen Rechts beziehen und deren Voraussetzungen und Rechtsfolgen betreffen muss: BVerwG, Beschlüsse vom 28. Mai 2014 - 5 B 4.14 - juris Rn. 4 und vom 24. Mai 2023 - 5 B 20.22 - juris Rn. 4, jeweils m. w. N.). Es wird schon nicht hinreichend dargelegt, auf welche landes- oder bundesrechtliche Maßstabsnorm, deren Auslegung einer fallübergreifenden Klärung bedürfen soll, sich die jeweilige Frage bezieht. Die Beschwerde nimmt in ihren Fragen zwar einen "Vertrauensschutztatbestand", der "eine dem Bestandsschutz vergleichbare Rechtsposition" vermittle, und das Vertrauen auf "Verfahrensfreiheit" ("3. Rechtsfrage") sowie den Grundsatz eines (hinreichenden) Vertrauensschutzes ("4. Rechtsfrage") in Bezug, die als rechtliche Maßstäbe in Betracht kommen. Sie erläutert jedoch nicht, aus welchen konkreten Rechtsnormen sie den in der jeweiligen Frage angeführten (Vertrauensschutz-)Grundsatz entnehmen möchte, was sein genauer Inhalt ist und ob der jeweilige Maßstab auf eine (Vertrauensschutz begründende) Rechtsnorm des Landes- oder des Bundesrechts zurückzuführen sein soll.

bb) An einer hinreichenden Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache fehlt es auch dann, wenn zugunsten der Beschwerde davon ausgegangen wird, dass sich etwa die von ihr so bezeichnete "2. Rechtsfrage" mit dem Merkmal der "Wohnnutzung" auf die Auslegung einer (allerdings nicht näher bezeichneten) Norm des bundesrechtlichen Baurechts beziehen soll. Die Beschwerde mag dies gleichsam als "Vorfrage" des von ihr in Anspruch genommenen Bestandsschutzes aufwerfen wollen, der von ihrem Nutzungskonzept und dessen Variationsbreite bestimmt werde und nicht durch eine sich erst nachträglich herausstellende Praxis. Sie übergeht dabei aber, dass es nach der vom Oberverwaltungsgericht angeführten höchstrichterlichen Rechtsprechung, mit der sie sich demzufolge auch nicht auseinandersetzt, insoweit nicht allein auf das Nutzungskonzept als solches, sondern dessen grundsätzliche Verwirklichung ankommt (Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 25. März 1996 - 4 B 302.95 - Buchholz 406.12 § 3 BauNVO Nr. 12 S. 3). Insoweit lässt die Beschwerde auch unbeachtet, dass der Senat an die von ihr nicht angegriffene Tatsachenfeststellung des Oberverwaltungsgerichts gebunden ist, dass die "kurzen Nutzungsintervalle zwischen 2020 und 2023 nach Angabe der Klägerin grundsätzlich auch durchgängig den Nutzungszeiträumen seit der Nutzungsaufnahme im Herbst 2013 entsprechen" und daher "von einer Nutzung der Wohneinheit zur Vermietung als Ferienwohnung seit Beginn der gewerblichen Tätigkeit der Klägerin" auszugehen ist (UA S. 32).

Gleiches gilt, soweit sich die genannten Ausführungen auf die Auslegung einer bestimmten Rechtsnorm des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes beziehen sollen. In Betracht kommt dabei zum einen § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG BE, wonach eine Zweckentfremdung im Sinne dieses Gesetzes vorliegt, wenn Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken genutzt wird, insbesondere wenn Wohnraum zum Zwecke der wiederholten nach Tagen oder Wochen bemessenen Vermietung als Ferienwohnung oder einer Fremdenbeherbergung, insbesondere einer gewerblichen Zimmervermietung oder der Einrichtung von Schlafstellen, verwendet wird, und zum anderen die Regelung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG BE, wonach unter bestimmten Voraussetzungen abweichend von Absatz 1 keine Zweckentfremdung vorliegt. Denn dabei handelt es sich um Rechtsnormen, die dem (irrevisiblen) Landesrecht angehören. Mit Blick auf die Bindung des Bundesverwaltungsgerichts an die Auslegung und Anwendung des Landesrechts durch die Vorinstanz (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO) kann - wie bereits oben ausgeführt - allein mit einer Frage zur Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Landesrechts die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache nicht erfolgreich begründet werden (vgl. ferner etwa BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 2024 - 5 B 24.23 - juris Rn. 8 m. w. N.). Gleiches gilt mithin, soweit die Beschwerde einen von ihr in den weiteren Fragen (zu den von ihr so bezeichneten Fragekomplexen "3. Rechtsfrage" und "4. Rechtsfrage") als Rechtsmaßstab genannten Aspekt des Vertrauensschutzes aus dem Landesrecht - wie dem landesrechtlichen Zweckentfremdungsrecht oder dem Bauordnungsrecht des Landes - ableiten möchte.

cc) Auch wenn zugunsten der Beschwerde davon ausgegangen wird, dass sie sich (in der "2. Rechtsfrage" sowie in den Fragekomplexen "3. Rechtsfrage" und "4. Rechtsfrage") mit der Berufung auf Vertrauensschutzgesichtspunkte auf Rechtsnormen bzw. Rechtsgrundsätze des Bundesrechts beziehen möchte (wie etwa auf einen durch Art. 14 Abs. 1 GG bewirkten Bestandsschutz oder das aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG abgeleitete allgemeine Vertrauensschutzgebot), genügt ihre Begründung nicht den Darlegungsanforderungen.

Denn zum einen ist auch insoweit nicht schlüssig dargetan, auf welche bundesrechtliche Norm sich die Beschwerde als Maßstab bei welcher der von ihr aufgeworfenen Fragen (insbesondere in den Komplexen "3. Rechtsfrage" und "4. Rechtsfrage") beziehen möchte. In der Beschwerdebegründung (S. 11 ff.) macht sie zwar im Rahmen ihres Vorbringens zur Frage der Verfassungsmäßigkeit des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes ("1. Rechtsfrage") Ausführungen zu geschützten Rechtspositionen aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sowie aus Bestandsschutz und macht geltend, dass diese im Einzelfall der Klägerin einschlägig seien und sie sich darauf berufen könne. Hierauf nimmt sie auch später (zur Begründung der angeblichen Grundsatzbedeutung der "3. Rechtsfrage" und "4. Rechtsfrage") jeweils pauschal Bezug (Beschwerdebegründung S. 25 ff.). Den dazu aufgeworfenen Fragen zum Vertrauensschutz ordnet sie jedoch diese Maßstäbe nicht in einer Weise zu, die substantiiert aufzeigt, welche Rechtsnorm mit welchem Inhalt bei der Auslegung welcher Frage herangezogen werden soll.

Jedenfalls wird die Beschwerdebegründung den Darlegungsanforderungen auch im Hinblick auf etwaige bundes(verfassungs)rechtliche Maßstäbe nicht gerecht, weil sie auch insofern weder eine ungeklärte Frage zur Auslegung der jeweiligen bundes(verfassungs)rechtlichen Maßstabsnorm bezeichnet noch darlegt, dass eine der bundesrechtlichen Maßstabsnormen (wie etwa der Vertrauensschutzgrundsatz aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG) in ihrer Auslegung durch die höchstrichterliche Rechtsprechung nicht oder noch nicht hinreichend ausdifferenziert und entwickelt ist, um als Maßstab für die landesrechtlich geprägten Fragestellungen zu dienen. Auch an einer entsprechenden Auseinandersetzung mit der dazu bereits erreichten bzw. vorhandenen bundesrechtlichen Klärung durch die höchstrichterliche Rechtsprechung und der Darlegung, dass und warum der jeweilige Maßstab noch weitergehender Klärung bedürfen und nicht geklärte Fragen des Bundesrechts aufwerfen soll, mangelt es. Unter anderem findet in diesem Zusammenhang auch eine hinreichende Auseinandersetzung mit der vom Oberverwaltungsgericht in Bezug genommenen und gerade zum Berliner Zweckentfremdungsverbot-Gesetz ergangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022 - 1 BvL 2/17 u. a. - NZM 2022, 604) nicht statt. Der Sache nach beziehen sich die Ausführungen der Beschwerde zum Vertrauensschutz vielmehr im Wesentlichen darauf, dass das Oberverwaltungsgericht das Eingreifen einer etwaigen (verfassungsrechtlich) geschützten Rechtsposition der Klägerin verkannt und dementsprechend die in Betracht kommenden Maßstabsnormen unrichtig angewendet habe. Auf damit sinngemäß gerügte Rechtsanwendungsfehler und die entsprechende Kritik an der inhaltlichen Richtigkeit der Entscheidung der Vorinstanz kann die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO jedoch - wie bereits oben dargelegt - nicht erfolgreich gestützt werden.

2. Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO abgesehen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes, die sich in der Höhe den von den Beteiligten nicht beanstandeten Festsetzungen in den Vorinstanzen anschließt, beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.