BVerwG, 6. Senat — 6 PB 29/13

Die Beschwerde des Beteiligten gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen haben keine grundsätzliche Bedeutung.

1. Der Beteiligte will zunächst - sinngemäß - geklärt wissen, ob die Geschäftsführung einer Agentur für Arbeit das vorsitzende Mitglied konkludent bevollmächtigen kann, für sie ein Wahlanfechtungsverfahren einzuleiten. Diese Frage ist mit dem Oberverwaltungsgericht eindeutig zu bejahen, so dass es zu ihrer Klärung eines Rechtsbeschwerdeverfahrens nicht bedarf.

a) Nach § 383 Abs. 1 Satz 1 SGB III werden die Agenturen für Arbeit von einem Geschäftsführer oder einer Geschäftsführung geleitet. Letztere besteht aus einem Vorsitzenden und bis zu zwei weiteren Mitgliedern (§ 383 Abs. 1 Satz 2 SGB III). An diese organisationsrechtlichen Bestimmungen knüpft die personalvertretungsrechtliche Sonderregelung in § 88 Nr. 2 Satz 1 Halbs. 2 und Satz 2 BPersVG an. Danach handelt für die Agentur für Arbeit die Geschäftsführung, welche sich durch eines oder mehrere ihrer Mitglieder vertreten lassen kann. Daraus ergibt sich, dass in den Fällen, in denen die Agentur für Arbeit von einem kollektiven Organ - der Geschäftsführung - geleitet wird, letztere die Dienststellenleiterin ist. Daran ändert sich nichts, wenn die Geschäftsführung sich durch eines seiner Mitglieder vertreten lässt. Dafür dass § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG nicht nur zur Vertretung, sondern zur Delegation der Dienststellenleiterfunktion ermächtigt, liefern Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Vorschrift keinen Anhalt (vgl. BTDrucks 15/1515 S. 123 zu Art. 17; Altvater, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 88 Rn. 49; Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 88 Rn. 32d, 33a und 46a; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 88 Rn. 10).

b) Die Geschäftsführung einer Agentur für Arbeit kann ihren Vorsitzenden bevollmächtigen, sie in allen personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten zu vertreten. Von einer derartigen mindestens konkludenten Bevollmächtigung ist auszugehen, wenn sich die Geschäftsführung darauf im Rahmen der internen Aufgabenverteilung verständigt (vgl. Schlatmann, a.a.O. § 88 Rn. 49a; Altvater, a.a.O. § 88 Rn. 54; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 88 Rn. 13; Sommer, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl. 2012, § 88 Rn. 7; Kersten, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 88 Rn. 5). Die nötige Transparenz im Sinne von § 164 Abs. 2 BGB wird dadurch hergestellt, dass das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung als ständiger Ansprechpartner des Personalrats auftritt. Für diesen sind die Zusammenhänge ohne Weiteres ersichtlich; die gesetzliche Regelung in § 88 Nr. 2 BPersVG ist den Personalräten im Geschäftsbereich der Bundesagentur für Arbeit ebenso geläufig wie den Dienststellenleitungen.

c) Die Befugnis des Vorsitzenden zur Vertretung der Geschäftsführung in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten umfasst die Wahlanfechtungsberechtigung des Dienststellenleiters nach § 25 BPersVG. Einer dahingehenden Schriftform bedarf die Vollmachterteilung nicht (§ 167 Abs. 2 BGB). Ebenso wenig gelten hier die Grundsätze für das Auflösungsbegehren des öffentlichen Arbeitgebers nach § 9 Abs. 4 BPersVG. Dieser muss die Bevollmächtigung durch Vorlage der Vollmacht innerhalb der zweiwöchigen Antragsfrist nachweisen. Dafür sind spezielle Schutzerwägungen zugunsten Auszubildender in personalvertretungsrechtlichen Funktionen maßgeblich, mit denen nach § 9 Abs. 2 und 3 BPersVG ein gesetzliches Arbeitsverhältnis begründet wurde (vgl. im Einzelnen Beschlüsse vom 1. Dezember 2003 - BVerwG 6 P 11.03 - BVerwGE 119, 270 <274 ff.> = Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 23 S. 26 ff., vom 18. August 2010 - BVerwG 6 P 15.09 - BVerwGE 137, 346 Rn. 36 = Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 41, vom 21. Februar 2011 - BVerwG 6 P 12.10 - BVerwGE 139, 29 Rn. 27 und 38 = Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 42 sowie vom 3. Juni 2011 - BVerwG 6 PB 1.11 - PersR 2011, 390). Eines vergleichbaren Schutzes bedürfen die Personalräte bei den Agenturen für Arbeit nicht, wenn das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung, welches schon bisher ihr ständiger Verhandlungs- und Gesprächspartner war, in Ausübung seiner Vertretungsbefugnis nach § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG ein Wahlanfechtungsverfahren einleitet.

d) Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts entspricht es der ständigen Praxis in den Agenturen für Arbeit, dass das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung Ansprechpartner für den Personalrat ist und die Beteiligungsverfahren einleitet und dass dies im Einklang mit der allgemeinen Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Mitgliedern der Geschäftsführung steht. Dies ist deckungsgleich mit der Erfahrung des Senats aus zahlreichen bei ihm anhängig gewesenen personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, in denen das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung stets in der Funktion des Dienststellenleiters aufgetreten ist, ohne dass dies jemals vom Personalrat unter Hinweis auf fehlende Vertretungsmacht beanstandet worden wäre. Das ist folgerichtig, weil den Personalräten im Geschäftsbereich der Bundesagentur für Arbeit bewusst ist, dass das vorsitzende Mitglied im Rahmen der Regelung des § 88 Nr. 2 BPersVG handelt. Vor diesem Hintergrund hat das Oberverwaltungsgericht die Antragsschrift in der Weise verstanden, dass die Wahlanfechtung vom vorsitzenden Mitglied in Vertretung für die Geschäftsführung erklärt worden ist. Dabei hat es sich von den in der Senatsrechtsprechung anerkannten Grundsätzen für die Auslegung von Antragsschriften in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren leiten lassen (vgl. Beschlüsse vom 28. Juli 2006 - BVerwG 6 PB 9.06 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 27 Rn. 9 und vom 23. Juli 2008 - BVerwG 6 PB 13.08 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 32 Rn. 5). Weitere Fragen, die im Interesse von Rechtseinheit oder Rechtsfortentwicklung der Klärung bedürfen, sind damit nicht verbunden.

2. Der Beteiligte will ferner - sinngemäß - geklärt wissen, ob Beschäftigte der Bundesagentur für Arbeit, denen eine Tätigkeit beim Jobcenter zugewiesen wurde, bei der Größe des Personalrats in der Agentur für Arbeit gemäß § 16 Abs. 1 BPersVG zählen. Diese Frage ist anhand bereits vorliegender Senatsrechtsprechung mit dem Oberverwaltungsgericht eindeutig zu verneinen, so dass es zu ihrer Klärung der Durchführung eines Rechtsbeschwerdeverfahrens nicht bedarf.

a) Nach § 16 Abs. 1 BPersVG müssen diejenigen Personen, deren Zahl die Größe des Personalrats bestimmt, zunächst die Eigenschaft als Beschäftigte im Sinne von § 4 BPersVG haben. Es muss sich demnach um "Beschäftigte im öffentlichen Dienst" (Beamte, Arbeitnehmer, Auszubildende usw.) handeln. Es liegt auf der Hand, dass nicht alle Beschäftigten des öffentlichen Dienstes, auch nicht alle Beschäftigten im öffentlichen Dienst des Bundes, in die Berechnung der Zahl der Personalratsmitglieder für die einzelne Dienststelle eingehen. Wenn § 16 Abs. 1 BPersVG auf "Dienststellen mit in der Regel X Beschäftigten" abstellt, so wird damit bereits sprachlich unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass es auf die Zahl derjenigen Personen ankommt, die in der Dienststelle beschäftigt sind, für welche der Personalrat zu bilden ist. Maßgeblich ist daher die Zahl der dienststellenangehörigen Beschäftigten (vgl. Schlatmann, a.a.O. § 16 Rn. 1 und 5; Sommer, a.a.O. § 16 Rn. 3; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 16 Rn. 3; Dörner, in: Richardi u.a., a.a.O. § 16 Rn. 5 f.).

b) Im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle spielt, dass § 16 Abs. 1 BPersVG bei kleineren Dienststellen auf "wahlberechtigte Beschäftigte" und im Übrigen auf "Beschäftigte" abstellt. Dies besagt lediglich, dass in kleineren Dienststellen solche Beschäftigten, denen aus persönlichen Gründen - etwa wegen Minderjährigkeit - die Wahlberechtigung fehlt, außer Ansatz bleiben (vgl. Schlatmann, a.a.O. § 16 Rn. 5; Sommer, a.a.O. § 16 Rn. 2; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 16 Rn. 4). Davon unberührt bleibt, dass die Dienststellenzugehörigkeit zwingendes Merkmal dafür ist, dass Beschäftigte bei der Berechnung der Personalratsgröße zu berücksichtigen sind (vgl. zur Teilnahme jugendlicher Beschäftigter an der Personalversammlung: Beschluss vom 20. November 2012 - BVerwG 6 PB 14.12 - Buchholz 250 § 48 BPersVG Nr. 1 Rn. 4).

c) Dienststellenzugehörig ist der Beschäftigte, der in die Dienststelle eingegliedert ist. Dies ist der Fall, wenn er dort nach Weisung des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirkt (vgl. Beschlüsse vom 26. November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 Rn. 25 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6, vom 14. Dezember 2009 - BVerwG 6 P 16.08 - BVerwGE 135, 384 Rn. 11 = Buchholz 250 § 13 BPersVG Nr. 4 und vom 3. November 2011 - BVerwG 6 P 14.10 - Buchholz 251.91 § 68 SächsPersVG Nr. 1 Rn. 13). Die Fristenregelung in § 13 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1, 3 und 4 BPersVG zum Verlust des Wahlrechts in der alten Dienststelle im Falle der Beurlaubung ohne Bezüge, der Abordnung und der Zuweisung bestimmen zugleich präzise, wann die Ausgliederung aus der alten Dienststelle stattfindet (vgl. Beschlüsse vom 15. Mai 2002 - BVerwG 6 P 8.01 - BVerwGE 116, 242 <249> = Buchholz 250 § 29 BPersVG Nr. 4 S. 6 und vom 3. November 2011 a.a.O. Rn. 14). Demgemäß scheidet ein Beschäftigter aus der alten Dienststelle aus, wenn seine Zuweisung länger als drei Monate gedauert hat und nicht feststeht, dass er binnen weiterer sechs Monate in die alte Dienststelle zurückkehren wird (§ 13 Abs. 2 Satz 1, 3 und 4 BPersVG).

d) Daher waren die Beschäftigten der Bundesagentur, denen nach Maßgabe von § 44g Abs. 1 Satz 1 SGB II zum 1. Januar 2011 Tätigkeiten beim Jobcenter für die Dauer von fünf Jahren zugewiesen wurden, spätestens ab 1. April 2011 nicht mehr Angehörige einer Dienststelle der Bundesagentur (vgl. Beschlüsse vom 20. November 2012 a.a.O. Rn. 8 f. und vom 18. Januar 2013 - BVerwG 6 PB 17.12 - Buchholz 250 § 13 BPersVG Nr. 5 Rn. 4 ff.). Für Zuweisungen nach dem 1. Januar 2011 ("spätere Zuweisungen" nach § 44g Abs. 2 SGB II i.V.m. § 29 BBG und § 4 Abs. 3 TV-BA) gilt ohnehin § 13 Abs. 2 Satz 4 BPersVG (vgl. Beschluss vom 18. Januar 2013 a.a.O. Rn. 9). Die davon betroffenen Beschäftigten in der Agentur für Arbeit verlieren daher ihre Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle, wenn die ihnen beim Jobcenter zugewiesene Tätigkeit auf mehr als neun Monate angelegt ist.

Die Beschäftigten der Bundesagentur, denen eine Tätigkeit beim Jobcenter zugewiesen ist, zählen daher bei der Berechnung der Personalratsstärke in den Dienststellen der Bundesagentur nicht mit. Eine abweichende Beurteilung ist freilich wegen der Maßgeblichkeit des Regelstandes nach § 16 Abs. 1 BPersVG geboten, wenn der Wahlvorstand im Zeitpunkt seines Wahlausschreibens damit zu rechnen hat, dass es im überwiegenden Teil der Amtsperiode zu einem Personalabbau beim Jobcenter und einem vergleichbaren Personalaufbau bei der Agentur für Arbeit kommt (vgl. in diesem Zusammenhang Beschluss vom 3. Juli 2013 - BVerwG 6 P 2.13 - juris Rn. 14 m.w.N.). Eine derartige Fallgestaltung ist jedoch in der Beschwerdebegründung nicht angesprochen.

e) § 16 Abs. 1 BPersVG bestimmt die Größe des Personalrats in Abhängigkeit von der Zahl der dienststellenangehörigen Beschäftigten. Dieser Zusammenhang liegt auf der Hand, weil mit wachsender Zahl der dienststellenangehörigen Beschäftigten der Umfang der vom Personalrat wahrzunehmenden Aufgaben zunimmt. Demgemäß bezweckt die gesetzliche Regelung sicherzustellen, dass die Zahl der Personalratsmitglieder in einem angemessenen Verhältnis zur Zahl der Beschäftigten der Dienststelle steht (vgl. Beschluss vom 3. Juli 2013 a.a.O. Rn. 11 m.w.N.).

Nach der in § 16 Abs. 1 BPersVG zum Ausdruck kommenden Konzeption des Gesetzgebers ist die Zahl der dienststellenangehörigen Beschäftigten der einzige materielle Maßstab, auf den es für die Personalratsgröße ankommt. Keine Rolle spielt hingegen, in welchem Umfang die Dienststelle selbst für beteiligungspflichtige Maßnahmen zuständig ist. Unerheblich ist daher, in welchem Umfang nach Maßgabe der einschlägigen organisationsrechtlichen Bestimmungen eine übergeordnete Dienststelle Maßnahmen trifft, welche die Dienststelle und ihre Beschäftigten betreffen. Dieser Umstand ist nicht geeignet, die sich aus § 16 Abs. 1 BPersVG ergebende Personalratsstärke zu reduzieren, obschon in diesen Fällen nach dem in § 82 Abs. 1 BPersVG vorgegebenen Partnerschaftsgrundsatz nicht der örtliche Personalrat, sondern die Stufenvertretung bei der übergeordneten Dienststelle zur Beteiligung berufen ist. Wenn sich der Gesetzgeber für die Bildung der örtlichen Personalräte in § 16 Abs. 1 BPersVG mit dem Maßstab "Zahl der dienststellenangehörigen Beschäftigten" begnügt hat, so hat er damit zum Ausdruck gebracht, dass dieser Maßstab eine zwar pauschale, aber typischerweise verlässliche Grundlage ist, um der unterschiedlichen Belastung der Personalräte Rechnung zu tragen.

Dieser Grundsatz kommt für die Personalräte beim Jobcenter ebenfalls zum Tragen. Für sie gelten die Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes entsprechend. Dies bedeutet, dass sich ihre Größe ebenfalls nach § 16 Abs. 1 BPersVG bestimmt, so dass auf die beim Jobcenter beschäftigten Arbeitnehmer und Beamten abzustellen ist (vgl. § 44h Abs. 2 SGB II). Eine Reduzierung der Personalratsstärke im Hinblick darauf, dass die Befugnisse zur Begründung und Beendigung der Beschäftigungsverhältnisse gemäß § 44d Abs. 4 SGB II bei den Trägern verblieben und die Personalräte bei den Jobcentern von damit zusammenhängenden Aufgaben entlastet sind, kommt nicht in Betracht. Folgerichtig scheidet es aus, die Personalräte bei der Bundesagentur in dieser Hinsicht aufzustocken. Erst recht verbietet es sich, für diese Personalräte die den Jobcentern zugewiesenen Beschäftigten der Bundesagentur in vollem Umfang in Ansatz zu bringen. Denn die Beschäftigten bei den Jobcentern verfügen über einen eigenen Personalrat, der befugt ist, ihre Interessen in allen innerdienstlichen Angelegenheiten wahrzunehmen, welche nicht die Begründung und Beendigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse betreffen (§ 44h Abs. 1 bis 3 SGB II).

f) Ungeachtet der Sonderregelungen des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch zur Aufgabenverteilung zwischen Personalräten der Träger und der Jobcenter gilt im Personalvertretungsrecht auch sonst, dass Wahl und Zusammensetzung des Personalrats einerseits und Beteiligung des Personalrats andererseits unterschiedlichen Regeln folgen. So ist in der Senatsrechtsprechung anerkannt, dass der Personalrat zur Beteiligung in Angelegenheiten von Personen berufen sein kann, die ihre Dienststellenzugehörigkeit verloren haben (vgl. Beschlüsse vom 15. November 2006 - BVerwG 6 P 1.06 - BVerwGE 127, 142 Rn. 21 = Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 40 und vom 10. Januar 2008 - BVerwG 6 P 5.07 - Buchholz 251.4 § 88 HmbPersVG Nr. 3 Rn. 12).

g) Beim gegenwärtigen Erkenntnisstand kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich aus der den Trägern verbliebenen Kompetenz für Begründung und Beendigung der Beschäftigungsverhältnisse für die Personalräte im Geschäftsbereich der Bundesagentur eine strukturelle Mehrbelastung ergibt. Das Oberverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang auf das Instrument der Freistellung hingewiesen. Dem pflichtet der Senat bei. Gemäß § 46 Abs. 4 Satz 3 BPersVG kann von der Freistellungsstaffel im Einvernehmen zwischen Personalrat und Dienststellenleiter abgewichen werden. Es liegt nahe, von dieser Möglichkeit unter Heranziehung des Grundsatzes in § 46 Abs. 3 Satz 1 BPersVG im Sinne einer Aufstockung der Freistellungen Gebrauch zu machen, wenn anders die Personalratsaufgaben nicht ordnungsgemäß bewältigt werden können (vgl. dazu Faber, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 46 Rn. 98 ff.; Altvater/Peiseler, a.a.O. § 46 Rn. 48; Sommer, a.a.O. § 46 Rn. 13b und 27b; Treber, in: Richardi u.a., a.a.O. § 46 Rn. 49 ff.; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 46 Rn. 49 ff.; zum Betriebsverfassungsrecht: BAG, Beschluss vom 26. Juli 1989 - 7 ABR 64/88 - BAGE 63, 1 <7 f.>).

Im Übrigen wird der Bundesgesetzgeber die Entwicklung der Personalvertretungen im Bereich der Bundesagentur in Bezug auf die den Jobcentern zugewiesenen Beschäftigten im Auge behalten müssen. Er wird Anlass zum Eingreifen haben, wenn sich herausstellt, dass die Personalräte der Bundesagentur mit den Personalangelegenheiten gemäß § 44d Abs. 4 SGB II überfordert sind und Abhilfe im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Regelungen nicht möglich ist. Dieser Zeitpunkt ist jetzt mit Blick darauf, dass die maßgeblichen gesetzlichen Regelungen des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch erst am 1. Januar 2011 in Kraft getreten sind, noch nicht gekommen.

h) Mit der vorliegenden Entscheidung setzt sich der Senat nicht in Widerspruch zur neueren Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts, mit welcher dieses die "Zwei-Komponenten-Lehre" für die Fälle des drittbezogenen Personaleinsatzes aufgegeben hat (vgl. BAG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2012 - 7 ABR 48/11 - juris und vom 13. März 2013 - 7 ABR 69/11 - juris). Zunächst verbietet es sich wegen spezieller gesetzgeberischer Aktivitäten im Bereich des Betriebsverfassungsrechts (vgl. insbesondere § 5 Abs. 1 Satz 3, § 7 Satz 2 BetrVG) schon im Ansatz, Aussagen aus dem Betriebsverfassungsrecht auf Wahl und Zusammensetzung des Personalrats nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz zu übertragen. Ferner gibt es für die Zwei-Komponenten-Lehre, nach welcher zu den konstitutiven Merkmalen der Betriebszugehörigkeit ein Arbeitsverhältnis zum Betriebsinhaber zählt (BAG, Beschluss vom 5. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 19), im Bundespersonalvertretungsgesetz keine Entsprechung, weil nach der Konzeption der §§ 4, 13 BPersVG für die Dienststellenzugehörigkeit ein Beschäftigungsverhältnis gerade zum Rechtsträger der Dienststelle nicht zwingend ist. Schließlich sind für die vom Bundesarbeitsgericht verlangte differenzierte Beurteilung der betriebsverfassungsrechtlichen Zuordnung von Arbeitnehmern die zum drittbezogenen Personaleinsatz bereits ergangenen speziellen gesetzgeberischen Regelungen wesentlich (vgl. BAG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 19 und vom 13. März 2013 a.a.O. Rn. 22). Eine derartige spezielle Regelung findet sich hier in § 44h SGB II, mit welcher der Bundesgesetzgeber das von den Leistungsträgern gestellte Personal personalvertretungsrechtlich den Jobcentern zugeordnet hat. Hingegen hat der Bundesgesetzgeber davon abgesehen, für die von der Bundesagentur gestellten Beschäftigten der Jobcenter die Rechtsfolge aus § 13 Abs. 2 Satz 4 BPersVG auszuschließen - anders als dies für den Verlust des Wahlrechts der kommunalen Mitarbeiter inzwischen in einer Reihe von Bundesländern geschehen ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 Satz 2 BayPersVG, § 112 NWPersVG, § 10 Abs. 2 Satz 3 RhPPersVG, § 12 Abs. 2 Satz 5 SaarPersVG, § 13 Abs. 2 Satz 3 Nr. 4 ThürPersVG).