Verwaltungsgericht des Saarlandes, 3. Kammer — 3 K 1206/17

Der Kläger ist fraktionsloses Mitglied der Beklagten und stellvertretender Landesvorsitzender im Vorstand der NPD-Saar.

Im Rahmen der Sitzung der Regionalversammlung am 29.06.2017 stand unter Tagesordnungspunkt 3 das Thema „Änderung der Richtlinien für die Benutzung der Säle und Richtlinien für die Außenflächen des Saarbrücker Schlosses“ zur Beratung und Beschlussfassung auf der Tagesordnung. Nach der diesbezüglichen Beschlussvorlage Nr. 0219/2017 sollten die Richtlinien im jeweiligen Abschnitt „I. Allgemeines“ um folgende Passagen ergänzt werden:

„Gemäß der von der Regionalversammlung am 5.2.2015 beschlossenen Resolution zum Gedenkstättencharakter des Saarbrücker Schlosses ist das Saarbrücker Schloss eine Gedenkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung, die an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert. Der Schlossplatz erinnert als unsichtbares Mahnmal mit 2146 an der Unterseite beschrifteten Pflastersteinen an die bis 1933 in Deutschland existierenden jüdischen Friedhöfe.

Aus diesem Grund werden Parteien/Vereinigungen, die unter Missachtung der Menschenwürde erkennbar verfassungsfeindliche Ziele verfolgen oder gegen den Kern des Demokratieprinzips verstoßen oder Elemente der Wesensverwandtschaft mit dem historischen Nationalsozialismus aufweisen, von der Nutzung der Gebäude am Schlossplatz ausgeschlossen.“

bzw.

„Gemäß der von der Regionalversammlung am 5.2.2015 beschlossenen Resolution zum Gedenkstättencharakter des Saarbrücker Schlosses ist das Saarbrücker Schloss eine Gedenkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung, die an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert. Der Schlossplatz erinnert als unsichtbares Mahnmal mit 2146 an der Unterseite beschrifteten Pflastersteinen an die bis 1933 in Deutschland existierenden jüdischen Friedhöfe.

Aus diesem Grund werden Parteien/Vereinigungen, die unter Missachtung der Menschenwürde erkennbar verfassungsfeindliche Ziele verfolgen oder gegen den Kern des Demokratieprinzips verstoßen oder Elemente der Wesensverwandtschaft mit dem historischen Nationalsozialismus aufweisen, von der Nutzung der Außenflächen am Schlossplatz ausgeschlossen.“

Nach dem dieser Tagesordnungspunkt aufgerufen wurde, erklärte der Vorsitzende der Beklagten, der Kläger sei bei diesem Tagesordnungspunkt befangen und dürfe daher an der Beratung und Beschlussfassung nicht mitwirken. Auf Nachfrage des Klägers stützte der Vorsitzende die Befangenheit bzw. den Ausschluss des Klägers auf „§ 27 des KSVG“. Er begründete dies damit, dass der Kläger für die NPD gewählt worden sei, die vom Bundesverfassungsgericht als verfassungsfeindlich und als eine Partei eingestuft worden sei, die sich an den Zielen des historischen Nationalsozialismus orientiere. Daher greife das Mitwirkungsverbot bei Interessenwiderstreit, denn bei der Beratung und Beschlussfassung zu Tagesordnungspunkt 3 der Sitzung vom 29.06.2017 gehe es gerade um den Ausschluss von Organisationen und Parteien, die verfassungsfeindlich seien und/oder sich an den Zielen des historischen Nationalsozialismus orientierten. Demnach verstehe es sich von selbst, dass bei diesem Punkt für den Kläger natürlich ein Mitwirkungsverbot bestehe.

Der Kläger widersprach dieser Rechtsauffassung. Es sei fernliegend, dass eine Befangenheit daraus resultieren solle, dass man einer politischen Partei angehöre. Vielmehr entspräche es der ständigen Rechtsprechung, dass gerade die Zugehörigkeit zu allgemeinen Bevölkerungsgruppen, zu Parteien oder Vereinigungen nicht zu einer Befangenheit führen könne.

Daraufhin führte der Vorsitzende der Beklagten aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen zu der Frage der Befangenheit des Klägers eine Beschlussfassung der beklagten Regionalversammlung nach § 27 Abs. 4 KSVG herbei, welche den Kläger einstimmig bei 3 Enthaltungen für befangen erklärte und ihn von der Beratung und Beschlussfassung zu diesem Tagesordnungspunkt ausschloss. Sodann wurden die Richtlinien für die Benutzung der Säle und für die Außenflächen des Saarbrücker Schlosses entsprechend der Beschlussvorlage durch Beschluss der Regionalversammlung geändert.

Mit seiner am 25.07.2017 bei Gericht eingegangenen Klage wendet sich der Kläger gegen seinen Ausschluss wegen Befangenheit.

Er hält den streitgegenständlichen Beschluss der Beklagten für rechtswidrig und sieht sich in seinen organschaftlichen Rechten verletzt. Es liege bei ihm keine Befangenheit bzgl. des Tagesordnungspunkts 3 der Sitzung der Regionalversammlung vom 29.06.2017 vor, sodass ihm die Mitwirkung bei der Beratung und Beschlussfassung zu Unrecht unter pauschaler Berufung auf § 27 KSVG verwehrt worden sei, denn weder die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 noch die des Absatzes 2 KSVG lägen vor, insbesondere fehle es an einem unmittelbaren Vor- bzw. Nachteil, einem individuellen Sonderinteresse, im Sinne dieser Vorschrift, wozu er näher ausführt. Jedenfalls greife zu seinen Gunsten § 27 Abs. 3 KSVG, wonach das Mitwirkungsverbot nicht gelte, weil jedenfalls das gemeinsame Gruppeninteresse der von ihm vertretenen NPD und deren Mitglieder betroffen sei und sich daher der einzelne Betroffene nicht von der Gruppe abhebe, wozu er nähere Ausführungen macht. Die Mitgliedschaft in einer politischen Partei sei nach dem Rechtsgedanken des § 18 Abs. 2 BVerfGG per se ungeeignet, eine Befangenheit zu begründen. Im Übrigen stellten die beschlossenen Richtlinienänderungen abstrakt-generelle Regelungen dar, die sich potenziell an sämtliche Parteien richteten, welche die darin genannten Kriterien erfüllten, und eben nicht nur an die NPD. Insoweit fehle es wegen der abstrakt-generellen Regelungen an spezifischen und damit individualisierbaren Adressaten im Sinne des Mitwirkungsverbotes.

Der Kläger hat schriftsätzlich beantragt,

festzustellen, dass der Beschluss der Beklagten vom 29.06.2017 betreffend seines Ausschlusses wegen Befangenheit von der Beratung und Beschlussfassung zu Tagesordnungspunkt 3 „Änderung der Richtlinien für die Benutzung der Säle und Richtlinien für die Außenflächen des Saarbrücker Schlosses“ rechtswidrig war.

Die Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, der Ausschluss des Klägers sei rechtmäßig. Dieser sei sowohl nach § 27 Abs. 1 Nr. 3 als auch nach § 27 Abs. 2 Nr. 3 KSVG von der Beratung und Beschlussfassung auszuschließen gewesen. Mit der Beschlussfassung i.S.d. Tagesordnungspunkts 3 der Sitzung der Beklagten vom 29.06.2017 sollten u. a. verfassungsfeindliche Parteien von der Nutzung der Gebäude und der Außenflächen am Saarbrücker Schlossplatz ausgeschlossen werden. Hierzu zähle auch die NPD, deren Verfassungsfeindlichkeit im Urteil des BVerfG vom 17.01.2017 – 2 BvB 1/13 – festgestellt worden sei. Der Kläger vertrete die NPD generell als Prozessbevollmächtigter in den von ihr geführten Rechtsstreitigkeiten, so dass § 27 Abs. 1 Nr. 3 KSVG greife. Diese Vorschrift sei weit auszulegen, um eine persönliche Konfliktsituation der ehrenamtlich Tätigen möglichst weitgehend auszuschließen, sodass auch politische Parteien unter diese Norm zu subsumieren seien. Abgesehen davon handele es sich bei der NPD in jedem Fall um eine Vereinigung i.S.d § 27 Abs. 2 Nr. 3 KSVG und beim Kläger um ein Mitglied des Vorstandes dieser Vereinigung, da dieser, was unstreitig ist, stellvertretender Landesvorsitzender im Vorstand der NPD-Saar sei. Auch könne ein unmittelbarer Vor- bzw. Nachteil i.S.d. § 27 Abs. 2, 3 KSVG bejaht werden, denn aufgrund der Tatsache, dass die Richtlinien i.S.d. Tagesordnungspunktes 3 keinerlei Ermessen einräumten, sei, selbst wenn man als Zwischenschritt noch einen Nutzungsantrag und dessen Ablehnung ansehen wollte, jedenfalls die Entscheidung durch die Richtlinien determiniert. Der Ausschlussgrund des § 27 Abs. 3 KSVG greife nicht, da es sich bei einer politischen Partei nicht um eine Berufs-, Bevölkerungs- oder Interessengruppe in diesem Sinne handele.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsunterlagen, deren Inhalt Gegenstand der Beratung war.

Die Klage, über die nach den entsprechenden Erklärungen der Beteiligten (vgl. Schriftsätze vom 06.09. und 07.09.2018, Bl. 55 und 57 der Gerichtsakte) ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig.

Nach heute überwiegend in Literatur und Rechtsprechung vertretener Auffassung ist der gemäß § 40 Abs. 1 VwGO im Verwaltungsrechtsweg zu verfolgende Kommunalverfassungsstreit als gemeindeinterner Organstreit, bei dem mithin keine Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG zur Überprüfung anstehen, mit Hilfe der allgemeinen Klagearten, nämlich der allgemeinen Leistungsklage oder der Feststellungsklage, zu führen1, wobei es sich vorliegend um eine Feststellungsklage handelt. Die Klagebefugnis analog § 42 VwGO ist ebenso gegeben wie das berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung gemäß § 43 Abs. 1 VwGO, weil der Kläger aus aktuellem Anlass eine Verletzung seiner organschaftlichen Rechte, als Regionalversammlungsmitglied an allen Beratungen und Beschlussfassungen des Beklagten teilnehmen zu dürfen, geltend macht, und sich aus der bei fortdauernder Mitgliedschaft des Klägers in der Regionalversammlung die für das Feststellungsinteresse zu bejahende Wiederholungsgefahr ergibt2.

Die Klage ist auch begründet, denn der Beschluss bezüglich des Ausschlusses des Klägers wegen Befangenheit war rechtswidrig. Der Beschluss verletzt den Kläger in seinen organschaftlichen Mitwirkungs- und Mitgliedschaftsrechten des § 206 Abs. 1, 2 KSVG, weil zu Unrecht ein Mitwirkungsverbot i.S.d. § 27 Abs. 1, 2 KSVG angenommen wurde.

§ 27 KSVG ist vorliegend über § 206 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 2 KSVG anwendbar; die Mitglieder der Regionalversammlung sind ehrenamtlich tätig und nach § 206 Abs. 2 S. 2 KSVG gelten die Vorschriften der Gemeindeordnung über das Mitwirkungsverbot bei einem Interessenwiderstreit bei ehrenamtlicher Tätigkeit entsprechend.

Wer ehrenamtlich tätig ist, darf gemäß § 27 Abs. 1 KSVG weder beratend noch entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit ihr oder ihm selbst, einer oder einem ihrer oder seiner Angehörigen, oder einer von ihr oder ihm kraft Gesetzes oder kraft Vollmacht vertretenen natürlichen oder juristischen Person einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann.

Das Mitwirkungsverbot gilt nach § 27 Abs. 2 KSVG auch dann, wenn die oder der ehrenamtlich Tätige Angehörige oder Angehöriger einer Person ist, die eine natürliche oder juristische Person, der die Entscheidung einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann, in der betreffenden Angelegenheit vertritt, oder wenn die oder der ehrenamtlich Tätige bei einer natürlichen oder juristischen Person oder einer Vereinigung, der die Entscheidung einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann, gegen Entgelt beschäftigt ist und nach den tatsächlichen Umständen, insbesondere der Art ihrer oder seiner Beschäftigung, ein Interessenwiderstreit anzunehmen ist, oder wenn die oder der ehrenamtlich Tätige Mitglied des Vorstandes, des Aufsichtsrates oder eines gleichartigen Organs einer juristischen Person oder einer Vereinigung ist, der die Entscheidung einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann, es sei denn, sie oder er gehört den genannten Organen als Vertreterin oder Vertreter oder auf Vorschlag der Gemeinde an, sowie wenn die oder der ehrenamtlich Tätige in anderer als öffentlicher Eigenschaft in der Angelegenheit ein Gutachten abgegeben hat oder sonst tätig geworden ist.

Das Mitwirkungsverbot gilt nach § 27 Abs. 3 KSVG nicht, wenn der Vorteil oder Nachteil nur darauf beruht, dass jemand einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe angehört, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden, und bei Wahlen in unbesoldete Stellen, die vom Gemeinderat aus seiner Mitte vorgenommen werden.

Hiervon ausgehend liegt hinsichtlich des Klägers kein Mitwirkungsverbot vor.

Ein unmittelbarer Vor- bzw. Nachteil i.S.d. § 27 Abs. 1, 2 KSVG ist schon nicht gegeben.

Ein unmittelbarer Vor- oder Nachteil in diesem Sinne liegt zwar nach heute herrschender Ansicht nicht nur dann vor, wenn sich dieser Vor- oder Nachteil direkt und ohne weiteren Zwischenschritt aus dem kommunalen Beschluss selbst ergibt. Vielmehr ist es im Falle weiterer Zwischenschritte für die Bejahung der Unmittelbarkeit ausreichend, dass die weiteren Entscheidungen durch den Beschluss, an dem der einzelne kommunale Vertreter (wegen des Vorliegens von Sonderinteressen) nicht mitwirken durfte, dem Grunde nach festgelegt werden. Es wird heute für das Kriterium der Unmittelbarkeit in Anlehnung an § 27 Abs. 3 KSVG entscheidend darauf abgestellt, ob ein individuelles Sonderinteresse des Ratsmitglieds vorliegt, also ein Sondervorteil bzw. Sondernachteil. Dagegen ist die Unmittelbarkeit zu verneinen, wenn lediglich Gruppeninteressen betroffen sind. Da der § 27 KSVG „private“ Interessenkonflikte ausschließen soll, die auf einer persönlichen oder sachlichen Beziehung zum Beratungsgegenstand und zur Beschlussfassung beruhen, und damit das Vertrauen der Bürger in eine saubere Kommunalverwaltung stärken soll, ist die Möglichkeit eines unmittelbaren Vorteils oder Nachteils zu bejahen, wenn ein ehrenamtlich Tätiger in Bezug auf den Beratungs- oder Entscheidungsgegenstand das genannte „Sonderinteresse“ hat, das durch die Beratung oder Beschlussfassung direkt berührt wird und wenn dies zu einer Interessenkollision führen kann, die die Besorgnis rechtfertigt, der ehrenamtlich Tätige werde seine Entscheidung nicht am Wohl der Allgemeinheit orientieren3. Sinn und Zweck des Mitwirkungsverbots ist es, kommunale Ratsmitglieder anzuhalten, ihre Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung auszurichten, ihnen persönliche Konfliktsituationen zu ersparen sowie das Vertrauen der Bürger in eine saubere Kommunalverwaltung zu erhalten und zu stärken4. Dabei ist davon auszugehen, dass jeder individualisierbare materielle oder immaterielle Vorteil oder Nachteil zu einer Interessenkollision in dem hier maßgeblichen Sinn führen kann5.

Erforderlich ist ein auf die Person des Ratsmitglieds bezogener besonderer, über den allgemeinen Nutzen oder die allgemeine Belastung hinausgehender möglicher Vor- oder Nachteil, der eng mit den persönlichen Belangen des Ratsmitglieds zusammenhängt und zusätzlich nicht von einer völlig untergeordneten, zu vernachlässigenden Bedeutung ist. Denn eine zu weit gehende Anwendung des Mitwirkungsverbots würde die Zusammensetzung des gewählten Rates unter Verstoß gegen demokratische Grundprinzipien unzulässig verändern6. Dabei ist wegen Sinn und Zweck des Mitwirkungsverbots anerkannt, dass bereits die bloß konkrete Möglichkeit, also hinreichende Wahrscheinlichkeit eines (unmittelbaren) Vor- oder Nachteils genügt und dass keine Kausalität für das Abstimmungsergebnis erforderlich ist, sondern bereits der „böse Schein“ genügt. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist aufgrund einer wertenden Betrachtung des jeweiligen Einzelfalls zu beurteilen.

Bei Anwendung dieser Grundsätze auf den streitgegenständlichen Fall ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen für ein Mitwirkungsverbot nicht vorliegen.

Zwar ist die Entscheidung der Verwaltung über einen denkbaren Nutzungsantrag der NPD mangels eingeräumten Ermessens bereits durch die Beschlussfassung über die (Änderung der) Richtlinie(n) festgelegt7. Allerdings besteht kein individuelles Sonderinteresse im obigen Sinne.

Der Kläger ist zwar stellvertretender Landesvorsitzender im Vorstand der NPD-Saar, sodass § 27 Abs. 1 Nr. 3, jedenfalls aber Abs. 2 Nr. 3 KSVG einschlägig ist.

Allerdings rechtfertigt allein dies vor dem Hintergrund des § 27 Abs. 3 Nr. 1 KSVG, wonach das Mitwirkungsverbot nicht gilt, wenn der Vorteil oder Nachteil nur darauf beruht, dass jemand einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe angehört, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden, noch nicht die Annahme eines Sondervor- bzw.-nachteils.

§ 27 Abs. 3 Nr. 1 KSVG lässt das Mitwirkungsverbot nicht gelten, wenn z.B. ein Ratsmitglied „lediglich“ als Interessensvertreter tätig wird; der Vertreter soll nur dann ausgeschlossen werden, wenn seine Einzelinteressen berührt sind, nicht aber das Interesse der von ihm im Rahmen des freien Mandats (§§ 30 Abs. 1, 206 Abs. 1 KSVG) „vertretenen“ Gruppe8. Als Bevölkerungsgruppe ist dabei eine größere Anzahl von Gemeindeeinwohnern anzusehen, die ein gemeinsames, d. h. im Wesentlichen identisches, Interesse bzw. Interessenbündel gleich welcher Art miteinander verbindet. Sind die Folgen einer bestimmten Entscheidung dagegen von vorneherein ohne weiteres individualisierbar, scheidet die Annahme einer Gruppe aus – wobei die Grenze durchaus fließend verläuft. Eine Entscheidung ist dann individualisierbar, wenn sie sich auf den kommunalen Mandatsträger so „zuspitzt“, dass er als Adressat der Entscheidung anzusehen ist9. § 27 Abs. 3 KSVG kommt mithin die Funktion eines Korrektivs zu10.

Nach diesen Maßstäben ist ein Sonderinteresse des Klägers zu verneinen. Sollten sich die Änderungen der Richtlinien gegen die NPD als Partei richten, wäre damit eine Bevölkerungsgruppe, die Anzahl der Parteimitglieder, betroffen, die durch im Wesentlichen gemeinsame Interessen bzw. Interessenbündel miteinander verbunden sind. Die diese Personenmehrheit eingrenzenden Merkmale sind nur ganz allgemeiner und abstrakter Natur. Mit der Richtlinienänderung ist das gemeinsame Interesse aller dieser Gruppenmitglieder betroffen, d. h. der Kläger, der diese Gruppe als Interessensvertreter in der Regionalversammlung vertritt, hebt sich nicht aufgrund individueller Interessen von der Gruppe ab (auch nicht dadurch, dass er im Rahmen seiner beruflichen Stellung als Rechtsanwalt die NPD vertritt), sodass nur das Interesse dieser Bevölkerungsgruppe betroffen ist11.

Vorliegend ist, wie der Kläger zutreffend ausführt, zudem zu berücksichtigen, dass es sich bei den beschlossenen Richtlinienänderungen um abstrakt-generelle Regelungen handelt, die sich an eine theoretisch unbestimmte Zahl von Parteien und Vereinigungen richten, nämlich an alle, die die Tatbestandsvoraussetzungen erfüllen, insbesondere den unbestimmten Rechtsbegriff der „Verfassungsfeindlichkeit“. Aufgrund dieser Tatsache kann nicht von einem individualisierbaren (Sonder)Interesse des Klägers ausgegangen werden. Vielmehr ist beim Erlass von abstrakt-generellen Regelungen im gemeindlichen Bereich, mit Ausnahme des Bebauungsplanbeschlusses12, anerkannt, dass dabei nur Gruppeninteressen betroffen sind und daher ein Mitwirkungsverbot trotz „Interessenstreits“ nach § 27 Abs. 3 KSVG nicht gilt13.

Im Übrigen wäre ein anderes Ergebnis mit der durch das KSVG vorgegebenen Stellung der Mitglieder der Regionalversammlung des Regionalverbandes, dem repräsentativ-demokratischen System sowie dem Parteiensystem und somit mittelbar auch mit dem Parteienprivileg des Art. 21 GG nicht vereinbar, weil zwangsläufig bei nahezu jeder Entscheidung irgendwelche Interessen einer hinter einem Ratsmitglied stehenden Partei tangiert sind. Dass dies nicht zu einem Mitwirkungsverbot führen kann, ist dem repräsentativ-demokratischen System geschuldet und im Hinblick auf die Pluralität der zu repräsentierenden Einwohner gewollt. Daraus folgt, dass sich gerade auch kommunale Vertretungskörperschaften -hier die Regionalversammlung- aus unterschiedlichen Strömungen zusammensetzen, sodass jegliche Interessen der Wähler nach dem Verhältnis der Parteistärken in zu treffende Entscheidungen einfließen. § 27 KSVG möchte dies nicht verhindern, solange das Regionalverbandsmitglied sich nicht von individuellen (Sonder)Interessen leiten lässt; hierfür ist vorliegend nichts erkennbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.