Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 1. Senat — 1 A 116/24

Die Klägerin begehrt die Aufhebung des Bescheids vom 19.12.2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18.3.2022, mit dem die Beklagte ihren Bescheid vom 20.11.2014 über die Zahlung einer Ausgleichszulage aufgrund des Übertritts der Klägerin zur Deutschen Rentenversicherung Saarland zurückgenommen hat.

Die Klägerin stand als Verwaltungsoberinspektorin (Besoldungsgruppe A 10) im Dienst der Deutschen Rentenversicherung Bund und war als Beraterin in der Auskunfts- und Beratungsstelle A-Stadt eingesetzt. Infolge der Organisationsreform der gesetzlichen Rentenversicherungsträger trat sie zum 1.1.2008 in den Dienst der Beklagten als der für ihre Dienststelle zuständigen Regionalträgerin der gesetzlichen Rentenversicherung über. An ihrem Statusamt hat sich durch den Übertritt nichts geändert.

Rückwirkend ab dem 1.1.2008 traten erstmals Unterschiede in der Höhe der Besoldung zwischen Bundes- und Landesbeamten auf.

Zum Ausgleich dieser Besoldungsunterschiede beantragte die Klägerin am 16.12.2011 die Zahlung einer Ausgleichszulage.

Daraufhin teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sich ein gleichgelagertes Begehren einer anderen Beamtin nach erfolglosem Widerspruchsverfahren im Klageverfahren befinde und schlug ihr vor, ihren Antrag bis zum Abschluss dieses Klageverfahrens zurückzustellen. Auf eine sich aus der Zurückstellung des Antrags eventuell ergebende Verjährung werde sie sich nicht berufen.

Die Klägerin erklärte ihr Einverständnis mit dieser Verfahrensweise.

In dem Parallelverfahren verpflichtete das Bundesverwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 30.1.2014 (2 C 12.13), der dortigen Klägerin ab dem 1.1.2008 eine Ausgleichszulage nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i.V.m. § 13 Abs. 1 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6.8.2002 zu gewähren. Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie die Materialien zur Entstehungsgeschichte des durch § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG in Bezug genommenen § 13 Abs. 1 BBesG 2002 belegten ein nicht nur besitzstandswahrendes, sondern ein rechtsstandswahrendes, dynamisches Normverständnis. Mit der Zulage müssten nicht nur die im Zeitpunkt des Dienstherrnwechsels bestehenden, sondern auch alle später eintretenden Besoldungsunterschiede ausgeglichen werden.

Mit Blick auf dieses Urteil stellte die Beklagte mit Bescheid vom 20.11.2014 fest, dass der Klägerin eine dynamisch an die jeweiligen Besoldungsunterschiede angepasste Ausgleichszulage zustehe. Die Zulage werde ab dem 1.1.2015 laufend gezahlt. Für die Vergangenheit wurde nach monatsgenauer Berechnung eine Einmalzahlung in Höhe der Gesamtdifferenz der Besoldungsunterschiede festgelegt.

Mit einem späteren Urteil vom 6.6.2019 (2 C 9/18) gab das Bundesverwaltungsgericht nach erneuter Überprüfung die vorbezeichnete Rechtsprechung zur Auslegung von § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i.V.m. § 13 Abs. 1 BBesG 2002 im Sinne einer dynamischen Rechtsstandswahrung auf. Die Vorschriften seien dahingehend zu verstehen, dass sie lediglich betragsmäßig den Besitzstand des Beamten im Zeitpunkt seines Übertritts zum neuen Dienstherrn wahrten.

Nach erfolgter Anhörung nahm die Beklagte mit Bescheid vom 19.12.2019 den am 20.11.2014 erlassenen Bescheid über die Zahlung einer Ausgleichszulage mit Wirkung ab dem 1.1.2020 zurück. Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6.6.2019 ergebe sich, dass der Bescheid rechtswidrig sei. Eine Rücknahme für die Vergangenheit erfolge mit Blick auf das insoweit schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht. Für die Zukunft erscheine das Vertrauen der Klägerin nicht gleichermaßen schutzwürdig und könne sich nicht gegenüber dem öffentlichen Interesse an rechtmäßigem Verwaltungshandeln durchsetzen. Die Beklagte sei an den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden und den Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit verpflichtet.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 20.1.2020 Widerspruch.

Zum 1.1.2021 wurde die Klägerin in den vorzeitigen Ruhestand versetzt. Seither bezieht sie Versorgungsbezüge.

Mit Bescheid vom 18.3.2022 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück.

Ihre hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22.5.2024 abgewiesen. Die Rücknahme des Bescheids vom 20.11.2014 finde ihre Rechtsgrundlage in der Regelung des § 48 SVwVfG. Der angefochtene Bescheid vom 19.12.2019 sei von Beginn an rechtswidrig gewesen. Dies ergebe sich aus der geänderten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i.V.m. § 13 Abs. 1 BBesG 2002, nach der diese Regeln entgegen der zuvor vertretenen Rechtsauffassung nicht im Sinne einer dynamischen Rechtsstandswahrung sondern dahingehend zu verstehen seien, dass sie lediglich betragsmäßig den Besitzstand des Beamten im Zeitpunkt seines Übertritts zum neuen Dienstherrn wahrten. Da Gerichte das Recht nicht schaffen, sondern lediglich erkennen würden, sei geklärt, dass § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i.V.m. § 13 Abs. 1 BBesG 2002 zu keinem Zeitpunkt zur Gewährung einer dynamischen Ausgleichszulage ermächtigt habe. Den Vorgaben zum Vertrauensschutz aus des § 48 Abs. 2 SVwVfG habe die Beklagte dadurch genügt, dass sie von einer Rücknahme des Bescheids vom 20.11.2014 für die Vergangenheit abgesehen habe. Nach der Veröffentlichung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 6.6.2019 und spätestens seit Zugang des Anhörungsschreibens vom 2.12.2019 habe die Klägerin nicht mehr auf die weitere Auszahlung der Ausgleichszulage vertrauen können. Schutzwürdig im Sinne des § 48 Abs. 2 SVwVfG sei regelmäßig nur betätigtes Vertrauen. Konkrete Anhaltspunkte für im Vertrauen auf den Fortbestand der Zulagengewährung getätigte Vermögensdispositionen habe die Klägerin nicht vorgetragen. Die Ermessenserwägungen, die die Beklagte angestellt habe, entsprächen dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Der Zweck der Rücknahmeregelung aus § 48 SVwVfG liege in der Möglichkeit, durch rechtswidrige Verwaltungsakte geschaffene Zustände zu bereinigen. Es sei nichts dagegen zu erinnern, dass sich die Beklagte insoweit vom Grundsatz der Gesetzesbindung der Verwaltung und von den Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit bei der Ausführung des Haushalts habe leiten lassen. Dadurch, dass der Klägerin die Ausgleichszulage für vergangene Zeiträume belassen worden sei, seien ihre Interessen ermessensgerecht berücksichtigt und den Erfordernissen der Verhältnismäßigkeit entsprochen worden.

Gegen das ihr am 3.6.2024 zugestellte Urteil richtet sich der am 3.7.2024 eingelegte Antrag auf Zulassung der Berufung, welcher am 5.8.2024, einem Montag, begründet worden ist. Die Klägerin bezieht sich auf die Berufungszulassungsgründe aus § 124 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 3 VwGO.

Der Antrag, die Berufung gegen das vorbezeichnete Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, ist zulässig, aber unbegründet.

Das gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO den Prüfungsumfang im Zulassungsverfahren begrenzende Vorbringen der Klägerin in ihrer Antragsbegründung vom 5.8.2024 rechtfertigt die Zulassung der Berufung auch bei Berücksichtigung lediglich ergänzender Ausführungen im Schriftsatz vom 4.10.2024 weder wegen Vorliegens eines ernstlichen Zweifels an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch unter dem Aspekt besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) bzw. wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Davon ist auszugehen, wenn die Zulassungsbegründung einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage stellt. "Richtigkeit" meint dabei die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht dagegen die (vollständige) Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung1.

Gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO sind die Gründe, aus denen die Berufung zuzulassen ist, darzulegen. Hierzu bedarf es neben der Bezugnahme auf den Zulassungsgrund einer substantiierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird.2

Diese Anforderungen sind nicht erfüllt. Das Vorbringen der Klägerin im Berufungszulassungsantrag ist nicht geeignet, die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ernstlich in Zweifel zu ziehen.

Die Klägerin hält maßgeblich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der zurückgenommene Bescheid vom 20.11.2014 sei rechtswidrig, für zweifelhaft; das vom Verwaltungsgericht zur Begründung dieser Rechtsauffassung herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6.6.2019 leide an Fehlern. Daneben wendet sie sich gegen die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, weil dieses nur bei der Kollegin, welche das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.1.2014 (2 C 12.13) erstritten hatte, und nicht auch bei ihr die Rücknahme des Bescheids über die Bewilligung einer dynamischen Ausgleichszahlung für rechtswidrig erachtet hat; allein der Umstand, dass die Klägerin nicht selbst das bundesverwaltungsgerichtliche Urteil aus dem Jahr 2014 erstritten hat, rechtfertige diese Unterscheidung nicht. Die Klägerin habe auf die entsprechende Rechtssicherheit vertraut und es gelte der Grundsatz der Gleichbehandlung. All dies verfängt nicht. Die geltend gemachten Gründe finden im einschlägigen Recht keine tragfähige Grundlage.

Der Einwand, das vom Verwaltungsgericht für die Einstufung des Bescheids vom 20.11.2014 als rechtswidrig herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6.6.2019 (2 C 9/18) sei zu einem anderen Streitgegenstand ergangen, da es dem dortigen Kläger lediglich um die Höhe der ihm zuerkannten Ausgleichszulage gegangen sei, zieht die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht in Zweifel. Mit dem Urteil vom 6.6.2019 hat das Bundesverwaltungsgericht seine frühere Auslegung von § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG als Anspruchsgrundlage für eine dynamische Ausgleichszulage3 ausdrücklich aufgegeben; die Vorschrift sei dahin zu verstehen, dass sie lediglich betragsmäßig den Besitzstand des Beamten im Zeitpunkt seines Übertritts zum neuen Dienstherrn wahre4. Es ist nichts Tragfähiges dafür dargetan, dass diese (neue) Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG nur, weil sie anlässlich eines Rechtsstreits entwickelt worden ist, in dem allein die Höhe des vom dortigen Kläger bezogenen Zulagenbetrags in Streit war, für andere im Zuge der Organisationsreform übergetretene Beamte, denen aufgrund der aufgegebenen Rechtsprechung eine dynamisch berechnete Ausgleichszulage zugebilligt worden war, keine Bedeutung haben sollte5.

Auch soweit die Klägerin Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils aus der stattgebenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 22.5.2024 im Verfahren 2 K 462/22, das die Kollegin betrifft, die das Urteil vom 30.1.2014 (2 C 12.13) erstritten hatte, herzuleiten sucht und ausführt, sie habe auf "die entsprechende Rechtssicherheit vertraut" und es gereiche ihr nun - gleichheitswidrig - zum Nachteil, dass sie dem Wunsch der Beklagten nach einer Ruhendstellung ihres im Jahr 2011 eingeleiteten, auf Zahlung einer dynamischen Ausgleichszulage gerichteten Verwaltungsverfahrens mit Blick auf das damals noch nicht abgeschlossene Klageverfahren der Kollegin nachgekommen sei, verfängt ihr Vorbringen nicht.

Anders als die Klägerin meint, ist es für die rechtliche Bewertung des angefochtenen Rücknahmebescheids von Bedeutung, dass nicht sie selbst, sondern ihre Kollegin das vorbezeichnete Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erstritten hat. Im Fall der Kollegin steht der Anwendung des § 48 SVwVfG die Rechtskraft des von ihr erstrittenen Verpflichtungsurteils entgegen6.

In der Sache hat das Verwaltungsgericht bezogen auf die Klägerin seine Einschätzung, der zurückgenommene Bescheid vom 20.11.2014 sei rechtswidrig und damit der Anwendungsbereich des § 48 SVwVfG eröffnet, auf der Grundlage der vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 6.6.2019 entwickelten Auslegung von § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG überzeugend begründet. Das Zulassungsvorbringen greift diese Rechtsauffassung nicht substantiiert an. Die mit der Aufzählung der aus Sicht der Klägerin mit dem Übertritt in den Dienst der Beklagten entstandenen Nachteile im Schriftsatz vom 4.10.2024 verknüpfte Behauptung, diese geböten die Zuerkennung einer dynamischen Ausgleichszulage, ist nicht innerhalb der Frist aus § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO erhoben worden und daher der Prüfung durch den Senat entzogen. Ungeachtet dessen setzt sich dieses Vorbringen mit der genau gegenläufigen, vom Verwaltungsgericht als insoweit maßgeblich übernommenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - Urteil vom 6.6.2019 - nach der eine umfassende Wahrung der früheren beamtenrechtlichen Rechtsstellung von Verfassung wegen gerade nicht geboten ist und den verfassungsrechtlich garantierten Rechten der betroffenen Beamten aus Art. 33 Abs. 5 GG auch dann ausreichend Rechnung getragen wird, wenn der Gesetzgeber eine Ausgleichszulage vorsieht, die betragsmäßig das Niveau der Besoldung des Beamten beim bisherigen Dienstherrn zum Zeitpunkt des Übertritts sicherstellt7, nicht einmal im Ansatz argumentativ auseinander. Soweit die Klägerin wegen der beschriebenen "Nachteile" den Gleichbehandlungsgrundsatz durch den Übergang vom Bundesträger zum Regionalträger verletzt sieht, verkennt sie, dass die Rechtmäßigkeit ihres damaligen Übertritts zum Regionalträger nicht Streitgegenstand ist.

Mit ihrer in diesem Zusammenhang des Weiteren erhobenen Rüge, sie habe ein dem der Kollegin vergleichbares Vertrauen in den Fortbestand der ihr mit Bescheid vom 20.11.2014 ursprünglich zuerkannten Rechtsposition entwickelt und werde gleichheitswidrig nur deswegen benachteiligt, weil sie - auf Betreiben der Beklagten - nicht seinerzeit ebenfalls den Klageweg beschritten habe, zeigt die Klägerin eine ungerechtfertigte Benachteiligung nicht auf. Vielmehr beruht die Beständigkeit der besseren Rechtsposition der Kollegin nicht auf dem materiellen Recht, sondern allein auf dem formalen Prinzip der Rechtskraft des von dieser erstrittenen Urteils vom 30.1.2014. Die Besserstellung der Kollegin findet hierin ihre Rechtfertigung8. Gemäß § 121 VwGO binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist, nur die Beteiligten des Rechtsstreits (§ 63 VwGO), deren Rechtsnachfolger und in Massenverfahren, in denen eine Beiladung von mehr als 50 Personen in Betracht kommt, diejenigen, die ihre Beiladung nicht oder nicht innerhalb der gerichtlich gesetzten Frist beantragt haben (§ 121 Nr. 2 VwGO). Die Rechtskraftwirkung ist auf den von § 121 VwGO umfassten Personenkreis, zu dem die Klägerin nicht gehört, begrenzt. Eine Ausweitung auf nicht an einem Rechtsstreit Beteiligte, allein weil sie sich in der gleichen materiell-rechtlichen Lage wie der einen "Musterprozess" Führende befinden, würde der gesetzlichen Regelung des § 121 VwGO zuwiderlaufen.

Welche rechtlichen Schlussfolgerungen die Klägerin aus den darüber hinaus formulierten Zweifeln an ihrem Status als Landesbeamtin oder dem im Schriftsatz vom 4.10.2024 thematisierten Umstand, dass der Bund im Binnenverhältnis Ausgleichszahlungen für Personalkosten erbracht hat, lässt der Berufungszulassungsantrag offen.

Die Klägerin hat mit ihrem Berufungszulassungsantrag auch das Vorliegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten im Verständnis des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht dargelegt. Dazu müsste sich dem Antrag entnehmen lassen, inwiefern die Entscheidung des Rechtsstreits voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche Schwierigkeiten verursachen würde9. Ausgehend von der dargelegten Rechtslage und des offen zu Tage liegenden Unterschieds, der zwischen dem Fall der Klägerin und dem ihrer Kollegin mit Blick auf die nur zu Gunsten Letzterer wirkende materielle Bindungswirkung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.1.2014 besteht, wird durch das Zulassungsvorbringen nicht aufgezeigt, dass "vor dem Hintergrund der Gleichbehandlung ein rechtlich schwieriges Thema" betroffen sei.

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist der Rechtssache ebenfalls nicht beizumessen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat.10. Der zur Begründung der Notwendigkeit, Rechtssicherheit zu schaffen, herangezogene Umstand, dass durch das Verwaltungsgericht "einmal zugunsten der Klägerin und in anderen Verfahren und hier zu Ungunsten der Klägerin entschieden wurde", trägt in Ermangelung einer substantiierten rechtlichen Auseinandersetzung mit dem Grund für die zwischen dem Fall der von der Rechtskraft des Urteils vom 30.1.2014 erfassten Kollegin und den Fällen der Klägerin und ihrer anderen Kollegen differenzierende Spruchpraxis des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.