Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 1. Senat — 1 A 64/25

Der Kläger begehrt die Aufhebung des Bescheids vom 19. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. März 2022, mit dem die Beklagte ihren Bescheid vom 20. November 2014 über die Zahlung einer Ausgleichszulage aufgrund des Übertritts des Klägers zur Deutschen Rentenversicherung Saarland zurückgenommen hat.

Der Kläger stand ursprünglich im Dienst der (ehemaligen) Bundesversicherungsanstalt für Angestellte. Infolge einer Organisationsreform der gesetzlichen Rentenversicherungsträger trat er zum 1. Januar 2008 in den Dienst der Beklagten unter Beibehaltung seines Statusamts über und wurde seither aufgrund landesrechtlicher Bestimmungen besoldet bzw. versorgt.

Ab 2008 traten erstmals Unterschiede in der Höhe der Besoldung zwischen Bundes- und Landesbeamten auf. In der Folge kam es bei der Beklagten zu zahlreichen Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren auf Zahlung einer Ausgleichszulage, die überwiegend – so auch im Fall des Klägers – zum Ruhen gebracht wurden. In einem als Musterverfahren geführten Klageverfahren einer in Diensten der Beklagten stehenden Beamtin verpflichtete das Bundesverwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 30. Januar 2014 – 2 C 12/13 –, dieser ab dem 1. Januar 2008 eine Ausgleichszulage nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG1 i.V.m. § 13 Abs. 1 BBesG a.F.2 wegen der unterschiedlichen Besoldungsentwicklung in Bund und Land zu gewähren. Zur Begründung heißt es, die Normen sei nicht nur rechtsstandswahrend, sondern dynamisch zu verstehen. Die Zulage gleiche damit nicht nur die im Zeitpunkt des Dienstherrnwechsels bestehenden, sondern auch alle später eintretenden Besoldungsunterschiede aus.

Auf Grundlage dieser Entscheidung bewilligte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 20. November 2014 eine monatliche Ausgleichszulage (nebst Nachzahlung).

Mit Urteil vom 6. Juni 2019 – 2 C 9/18 – gab das Bundesverwaltungsgericht nach erneuter Überprüfung seine Rechtsprechung zur dynamischen Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i.V.m. § 13 Abs. 1 BBesG a.F. auf. Die Vorschriften seien so zu verstehen, dass sie lediglich betragsmäßig den Besitzstand des Beamten im Zeitpunkt seines Übertritts zum neuen Dienstherrn wahrten.

Mit Bescheid vom 19. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. März 2022 nahm die Beklagte ihren Bescheid über die Zahlung einer Ausgleichszulage mit Wirkung ab dem 1. Januar 2020 zurück. Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Juni 2019 ergebe sich, dass der Bescheid von Anfang an rechtswidrig gewesen sei. Eine Rücknahme für die Vergangenheit erfolge mit Blick auf das schutzwürdige Vertrauen des Klägers nicht. Für die Zukunft erscheine dessen Vertrauen indes nicht gleichermaßen schutzwürdig und könne sich nicht gegenüber dem öffentlichen Interesse an rechtmäßigem Verwaltungshandeln durchsetzen. Sie, die Beklagte, sei den haushaltsrechtlichen Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verpflichtet.

Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 21. März 2025 abgewiesen. Die Rücknahme begegne auf Grundlage des § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG keinen rechtlichen Bedenken. Der zurückgenommene Bescheid sei mit Blick auf die geänderte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i.V.m. § 13 Abs. 1 BBesG a.F. von Beginn an rechtswidrig gewesen. Die Vorschriften seien dahingehend zu verstehen, dass sie lediglich betragsmäßig den Besitzstand im Zeitpunkt seines Dienstherrnübertritts wahrten. Da die Gerichte das Recht nicht schaffen, sondern lediglich erkennen würden, sei mit der Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung keine neue Rechtslage erzeugt worden. § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i.V.m. § 13 Abs. 1 BBesG a.F. habe von Anfang an nicht zur Gewährung der streitigen (dynamischen) Ausgleichszulage ermächtigt. Den Vorgaben des § 48 Abs. 2 SVwVfG zum Vertrauensschutz habe die Beklagte dadurch genügt, dass sie von einer Rücknahme des Bewilligungsbescheids für die Vergangenheit abgesehen habe. Nach der Veröffentlichung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Juni 2019 und spätestens seit Zugang des Anhörungsschreibens vom 2. Dezember 2019 habe der Kläger nicht mehr davon ausgehen dürfen, dass ihm die Ausgleichszulage weiterhin gezahlt werde. Die Ermessenserwägungen, die die Beklagte angestellt habe, seien rechtlich nicht zu beanstanden. Es sei nichts dagegen zu erinnern, dass sie sich vom Grundsatz der Gesetzesbindung der Verwaltung und von den haushaltsrechtlichen Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit habe leiten lassen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass der Kläger seinerzeit das auf Bewilligung der Ausgleichszulage gerichtete Verwaltungsverfahren auf Initiative der Beklagten ruhend gestellt habe, um den Ausgang des in gleicher Sache geführten Klageverfahrens einer Kollegin abzuwarten. In das behördliche Ermessen seien nicht alle erdenklichen, sondern nur alle wesentlichen Umstände des Einzelfalls einzustellen, also solche, deren Erheblichkeit sich aufdränge. Ein solch wesentlicher Belang liege nicht darin, dass die damalige Musterklägerin sich nunmehr auf die Rechtskraft des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2014 berufen könne. Es liege in der Natur der Sache, dass sich nur derjenige, der ein Urteil erstreite, auf dessen Rechtskraft berufen könne, nicht aber auch alle anderen, die sich materiell-rechtlich in einer ähnlichen Lage befänden. Zudem habe es dem Kläger freigestanden, ebenfalls den Klageweg einzuschlagen.

Gegen das ihm am 28. März 2025 zugestellte Urteil hat der Kläger am 11. April 2025 die Zulassung der Berufung beantragt. Am 19. Mai und am 10. Juli 2025 hat er diesen Antrag begründet.

Der Berufungszulassungsantrag bleibt in der Sache ohne Erfolg.

Das den Prüfungsumfang des Senats begrenzende (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) Vorbringen in der Zulassungsbegründung vom 19. Mai 2025 zeigt auch unter Berücksichtigung der ergänzenden Ausführungen im Schriftsatz vom 10. Juli 2025 weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (dazu 1.) noch eine besondere Schwierigkeit (dazu 2.) oder grundsätzliche Bedeutung (dazu 3.) der Rechtssache auf.

1. Ohne Erfolg macht der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils geltend.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Davon ist auszugehen, wenn die Zulassungsbegründung einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage stellt. „Richtigkeit“ meint dabei die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht dagegen die (vollständige) Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung.3

Der Kläger hält an seiner Ansicht fest, ihm stehe wegen der aufgetretenen Besoldungsunterschiede eine Ausgleichszulage nach Maßgabe des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2014 zu. Das am 6. Juni 2019 ergangene höchstrichterliche Urteil – 2 C 9/18 – stelle klar, dass die Zulage nicht von einem Antrag abhänge, da es sich um einen Besoldungsbestandteil handele, auf den ein Anspruch bestehe. Es sei dem dortigen Kläger alleine um die Höhe der Ausgleichszulage gegangen. Eine Aufhebung der Zulage sei nicht Gegenstand des Klagebegehrens gewesen. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht des Saarlandes mit Urteil vom 22. Mai 2024 – 2 K 462/22 – im Fall der Kollegin des Klägers, die das damalige Musterverfahren geführt habe, entschieden, dass die Rechtskraft des bundesverwaltungsgerichtlichen Urteils vom 30. Januar 2014 einer Rücknahme der Ausgleichszulage entgegenstehe. Der Umstand, dass er, der Kläger, dieses Urteil nicht selbst erstritten habe, könne nicht entscheidend sein. Die anderslautende Sichtweise des Verwaltungsgerichts sei rein formalistisch. Er habe gleichfalls auf Rechtssicherheit vertraut. Zudem gelte der Grundsatz der Gleichbehandlung. Die Beklagte habe damals klargestellt, dass es lediglich ein (Klage-)Verfahren geben werde und alle anderen Verfahren ruhend gestellt würden. Man werde sich nach den Grundsätzen des erstrittenen Urteils richten. Im Vertrauen darauf habe er – wie viele andere – sein Verfahren ruhend gestellt, was ihm nunmehr negativ ausgelegt werde. Unterstellt, er und seine Kollegen hätten ihre Verfahren nicht zum Ruhen gebracht, stelle sich die Frage, ob das Bundesverwaltungsgericht überhaupt in allen Fällen eine Entscheidung hätte treffen müssen. Viel wahrscheinlicher wäre gewesen, dass die Beklagte nach den ersten für die Kläger positiven Urteilen auch die anderen Kläger entsprechend behandelt hätte, so dass es für diese Gruppe auch dann nicht zu einer der Rechtskraft fähigen gerichtlichen Entscheidung gekommen wäre. Die Verfahren seien seinerzeit vor allem ruhend gestellt worden, um die Gerichtsbarkeit zu entlasten. Dass auch in seinem, des Klägers, Fall die Rechtskraft durchbrochen werden müsse, habe die Beklagte verkannt. Es liege daher ein Ermessensdefizit vor. Die Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung führe nicht zu einer Änderung der Rechtslage. Des Weiteren sei erneut darauf hinzuweisen, dass es während der zehn Jahre keinen „Überhang des Personals“ gegeben habe, da der Bund dem Saarland die Gehälter erstattet habe. Für die Beklagte sei dieser Umstand – auf Kosten des Klägers – ein Gewinn gewesen. Darüber hinaus stelle sich die Frage, ob es überhaupt eine Versetzung des Klägers als Bundesbeamter in den Landesdienst gegeben habe. Eine Versetzungsurkunde habe er nie erhalten. Er habe auf seinen Status als Bundesbeamter mit allen Rechten und Pflichten vertraut. Hinzu komme der Grundsatz der Gleichbehandlung gegenüber den Kollegen der Deutschen Rentenversicherung Bund, die ihren Status behalten hätten. Er habe darauf vertraut, dass alle für diese Personen geltenden Erhöhungen der (Bundes-)Besoldung auch für ihn gelten würden.

Dieses Vorbringen verfängt nicht.

Die Rüge, das erstinstanzlich für die Einstufung des Bescheids vom 20. November 2014 als rechtswidrig herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Juni 2019 – 2 C 9/18 – sei zu einem anderen Streitgegenstand ergangen, da es dem dortigen Kläger lediglich um die Höhe der ihm zuerkannten Ausgleichszulage gegangen sei, zieht die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht in Zweifel. Mit seinem Urteil vom 6. Juni 2019 hat das Bundesverwaltungsgericht seine frühere Auslegung von § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG als Anspruchsgrundlage für eine dynamische Ausgleichszulage ausdrücklich aufgegeben. Die Vorschrift sei dahin zu verstehen, dass sie lediglich betragsmäßig den Besitzstand des Beamten im Zeitpunkt seines Übertritts zum neuen Dienstherrn wahre.4 Es ist nichts Tragfähiges dafür dargetan, dass diese (neue) Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG nur, weil sie anlässlich eines Rechtsstreits entwickelt worden ist, in dem allein die Höhe des Zulagenbetrags in Streit war, für andere im Zuge der Organisationsreform übergetretene Beamte, denen aufgrund der aufgegebenen Rechtsprechung eine dynamisch berechnete Ausgleichszulage zugebilligt worden war, keine Bedeutung haben sollte.5

Es verfängt auch nicht, wenn die Zulassungsbegründung Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils aus der stattgebenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 22. Mai 2024 – 2 K 462/22 – herzuleiten sucht. Das Verfahren betrifft die Kollegin des Klägers, die das bundesverwaltungsgerichtliche Urteil vom 30. Januar 2014 – 2 C 12/13 – erstritten hat. Der Kläger führt aus, er habe auf „entsprechende Rechtssicherheit vertraut“. Es gereiche ihm nun gleichheitswidrig zum Nachteil, dass er dem Wunsch der Beklagten nach einer Ruhendstellung seines auf Zahlung einer dynamischen Ausgleichszulage gerichteten Verwaltungsverfahrens nachgekommen sei.

Dieser Einwand geht fehl. Anders als der Kläger meint, ist es für die rechtliche Bewertung des angefochtenen Rücknahmebescheids von Bedeutung, dass nicht er selbst, sondern seine Kollegin das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erstritten hat. Im Fall der Kollegin steht der Rücknahme nach § 48 VwVfG die Rechtskraft des fraglichen Urteils entgegen.6 Auf eine vergleichbare Rechtsposition kann der Kläger sich nicht berufen. Mit seinem Vorbringen, er werde nunmehr gleichheitswidrig benachteiligt, weil er auf Betreiben der Beklagten seinerzeit nicht den Klageweg beschritten habe, zeigt der Kläger eine aus rechtlicher Sicht ungerechtfertigte Benachteiligung nicht auf. Die Beständigkeit der besseren Rechtsposition der damaligen „Musterklägerin“ beruht nicht auf dem materiellen Recht, sondern allein auf dem formalen Prinzip der Rechtskraft des von ihr erstrittenen Urteils. Ihre Besserstellung findet darin ihre Rechtfertigung.7 Die Rechtskraftwirkung eines Urteils ist auf den von § 121 VwGO umfassten Personenkreis, zu dem der Kläger nicht gehört, begrenzt. Eine Ausweitung auf nicht an einem Rechtsstreit Beteiligte, allein weil sie sich in der gleichen materiell-rechtlichen Lage wie der einen „Musterprozess“ Führende befinden, würde der gesetzlichen Regelung des § 121 VwGO zuwiderlaufen.8 Nichts anderes folgt aus dem ohnehin am Sach- und Streitstand vorbeigehenden (spekulativen) Einwand, unterstellt, die übrigen Verfahren wären nicht zum Ruhen gebracht worden, wäre damit zu rechnen gewesen, dass die Beklagte nach den ersten für die Kläger positiven Urteilen auch die anderen Kläger entsprechend behandelt hätte, so dass es auch dann nicht zu einer der Rechtskraft fähigen gerichtlichen Entscheidung gekommen wäre.

Soweit das Zulassungsvorbringen darauf abhebt, der Kläger habe darauf vertrauen dürfen, mit der damaligen „Musterklägerin“ gleich behandelt zu werden, verfängt dieser Vortrag nicht. Wie der Senat bereits mit Beschluss vom 30. Mai 2025 – 1 A 108/24 – ausgeführt hat, sind Vertrauensschutzaspekte zwar grundsätzlich dem Zweck der Ermächtigung des § 48 SVwVfG unterfallende Gesichtspunkte. Sie sind grundsätzlich entsprechend ihrem Gewicht bei der Entscheidung, ob und inwieweit eine Rücknahme ausgesprochen wird, zu berücksichtigen. Alleine aus der Tatsache, dass das Verfahren des Klägers unter Verweis auf das seinerzeit geführte „Musterverfahren“ ruhend gestellt wurde, folgt indes kein Anspruch auf eine „rechtskraftgleiche“ Behandlung des Klägers im Wege des Rücknahmeermessens.9 Ein Tatbestand, der fallbezogen geeignet wäre, ein Vertrauen des Klägers darauf zu tragen, er werde über den Abschluss des ruhend gestellten Verwaltungsverfahrens hinaus in Bezug auf künftige, in der damaligen Situation noch gar nicht absehbare rechtliche Entwicklungen – wie etwa die im Übrigen ohne Zutun der Beklagten eingetretene Änderung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – mit der damaligen „Musterklägerin“ gleichbehandelt, ist nicht hinreichend substantiiert vorgetragen. Die Beklagte ist der klägerseits reklamierten Selbstbindung der Verwaltung in der Antragserwiderung entgegengetreten und hat geltend gemacht, die „vereinbarte Gleichbehandlung“ eingehalten und umgesetzt zu haben.

Welche rechtlichen Schlussfolgerungen der Kläger aus den darüber hinaus formulierten Zweifeln an seinem Status als Landesbeamter – wären diese begründet, würde dieser Umstand seiner gegen die Beklagte als Regionalträgerin gerichteten Klage von vorneherein die Grundlage entziehen – oder dem weiter vorgetragenen Umstand, dass der Bund im Binnenverhältnis Ausgleichszahlungen für Personalkosten erbracht habe, ziehen möchte, lässt der Berufungszulassungsantrag offen. Soweit der Kläger wegen der geltend gemachten Besoldungsnachteile durch den Übergang vom Bundes- zum Regionalträger den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt sehen sollte, verkennt er, dass die Rechtmäßigkeit seines damaligen Übertritts zum Regionalträger nicht Streitgegenstand ist. Auch der pauschale Hinweis, er habe darauf vertraut, durch seinen Dienstherrnwechsel keine finanziellen Nachteile zu erleiden bzw. darauf, dass Erhöhungen der Bundesbesoldung auch zu seinen Gunsten wirkten, legt ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nicht dar.

2. Der Kläger hat das Vorliegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten im Verständnis des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht dargelegt. Dazu müsste sich dem Antrag entnehmen lassen, inwiefern die Entscheidung des Rechtsstreits voraussichtlich überdurchschnittliche Schwierigkeiten verursachen würde.10 Ausgehend von der dargelegten Rechtslage und des offen zu Tage liegenden Unterschieds, der zwischen dem Fall des Klägers und dem seiner Kollegin mit Blick auf die nur zu Gunsten Letzterer wirkende materielle Bindungswirkung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2014 besteht, zeigt das Zulassungsvorbringen nicht auf, dass „vor dem Hintergrund der Gleichbehandlung ein rechtlich schwieriges Thema“ betroffen sei.

3. Ebenso wenig ist der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beizumessen. Der pauschale Hinweis, es müsse Rechtssicherheit geschaffen werden, da das Verwaltungsgericht „einmal zugunsten der Klägerin im anderen Verfahren und hier zu Ungunsten des Klägers entschieden“ habe, verkennt, dass – wie dargelegt – in der Rechtskraftwirkung der bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheidung ein tragfähiger Grund für die gerügte Ungleichbehandlung besteht.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Streitwertfestsetzung ergeht durch gesonderten Beschluss.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.