Oberverwaltungsgericht NRW, 3. Senat — 3 A 2282/16

Der am 31.7.1965 geborene Kläger stand ab März 1987 im Dienst der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA), zuletzt als Verwaltungsamtsrat (Besoldungsgruppe A 12), und wurde nach den für Bundesbeamte geltenden Regeln besoldet.

Am 9.12.2004 wurde das Gesetz zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung (RVOrgG) beschlossen, BGBl. I 2004, S. 3242 ff. Dessen Art. 83 bildet das Gesetz zu Übergangsregelungen zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung (RVOrgRefÜG). Nach § 3 Abs. 1 RVOrgRefÜG treten bestimmte Beamte der BfA in den Auskunfts- und Beratungsstellen, die zuletzt Aufgaben im Auskunfts- und Beratungsdienst wahrgenommen haben, in den Dienst des für die jeweilige Auskunfts- und Beratungsstelle zuständigen Regionalträgers der gesetzlichen Rentenversicherung über. Nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG in der Fassung vom 5.2.2009 (n. F.) ist u. a. auf Beamte § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 6.8.2002 (BBesG a. F.) anzuwenden. Danach erhält eine Ausgleichszulage der Beamte, dessen Dienstbezüge sich verringern, u. a. weil er dienstherrenübergreifend versetzt ist. Die Ausgleichszulage wird in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen seinen jeweiligen Dienstbezügen und den Dienstbezügen gewährt, die ihm in seiner bisherigen Verwendung zugestanden hätten (§ 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG a. F.). Dienstbezüge im Sinne dieser Vorschrift sind Grundgehalt, Amts- und Stellenzulagen (§ 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG a. F.).

Zum 1.1.2008 erfolgte im Rahmen der o. g. Organisationsreform ein Dienstherrenwechsel des Klägers zur Beklagten. Seitdem wurde der Kläger nach den für nordrhein-westfälische Landesbeamte geltenden Regeln besoldet.

Mit Schreiben vom 18.5.2010 beantragte der Kläger erstmals die Zahlung einer Ausgleichszulage rückwirkend ab dem 1.1.2008. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit bestandskräftigem Bescheid vom 27.5.2010 ab.

Unter dem 14.3.2014 beantragte der Kläger unter Bezugnahme auf zwischenzeitlich ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erneut die Zahlung einer Ausgleichszulage ab dem 1.1.2008.

Mit Bescheid vom 10.11.2014 führte die Beklagte aus, dass dem Kläger eine Ausgleichszulage zustehe, um Verringerungen der Dienstbezüge aus seinem früheren Amt auszugleichen, die sich aus der unterschiedlichen Entwicklung der Besoldung im Bund und in den Ländern ergebe. Solche Unterschiede seien erstmalig ab dem 1.1.2008 eingetreten. Ab diesem Zeitpunkt werde die Berechnung vorgenommen. Die nach Bundesrecht maßgeblichen Bezüge seien ab dem 1.7.2009 um den Anteil der Sonderzahlung bereinigt worden, da diese in die Grundgehaltstabellen eingearbeitet worden sei.

Am 2.12.2014 legte der Kläger Widerspruch mit der Begründung ein, die von der Beklagten vorgenommene Bereinigung der nach Bundesrecht maßgeblichen Bezüge verstoße gegen die mit der Ausgleichszulage beabsichtigte dynamische Rechtsstandswahrung. Der Beamte solle durch die Ausgleichszulage hinsichtlich Grundgehalt, Amts- und Stellenzulage so gestellt werden, als übe er die bisherige Verwendung noch aus. Eine auszugleichende Änderung in der Besoldung des früheren Amtes sei die Überführung der ehemaligen Sonderzuwendung zum 1.7.2009 in das ruhegehaltfähige Grundgehalt gewesen. Ab diesem Zeitpunkt sei das Grundgehalt erhöht. Eine Sonderzuwendung existiere nicht mehr.

Durch Widerspruchsbescheid vom 13.10.2015 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Bei der Berechnung der Ausgleichszulage seien nur Grundgehalt, Amts- und Stellenzulagen zu berücksichtigen, nicht dagegen andere Bezügebestandteile wie die Sonderzuwendung. Zur Vermeidung von Doppelzahlungen sei die Sonderzahlung aus dem Grundgehalt herauszurechnen.

Der Kläger hat am 10.11.2015 Klage erhoben. Das Herausrechnen einzelner Bezügebestandteile sei weder mit § 13 Abs. 1 BBesG a. F. noch mit § 1 BBesG vereinbar. Durch die Einrechnung in das monatliche Grundgehalt habe die Sonderzahlung ihren Charakter als Sonderzuwendung verloren. Von einer Doppelzahlung könne deshalb keine Rede sein. Nach Landesrecht habe er keine Sonderzuwendung in der vom Bund gewährten Höhe erhalten. Damit wäre zumindest die Differenz zwischen der Sonderzuwendung Bund (60 %) und der Sonderzuwendung Land NRW (30 %) auszugleichen. Dies erreiche man nur, wenn man der durch die Einrechnung der Sonderzuwendung erhöhten Bundesbesoldung die Besoldung nach Landesrecht zuzüglich der dort gewährten anteiligen Sonderzuwendung gegenüberstelle. Ferner sei die durch die Beklagte gewährte Sonderzuwendung nachzuberechnen. Diese mache 30 % des Grundgehalts aus. Wenn sich also die Bezüge der Beamten hinsichtlich der Ausgleichszulage erhöhten, müsse sich auch die Sonderzuwendung erhöhen.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid vom 10.11.2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.10.2015 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm rückwirkend ab 1.7.2009 die Ausgleichszulage nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 BBesG a. F. in Verbindung mit Art. 83 § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgG in der Höhe des jeweiligen Unterschiedsbetrages zwischen den von der Beklagten bezogenen und den Bezügen zu zahlen, die ihm bei einem Verbleib bei der Deutschen Rentenversicherung (DRV) Bund aus dem Amt der Besoldungsgruppe A 12 zugestanden hätten, zusätzlich einer Verzinsung von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat an der Begründung der angefochtenen Bescheide festgehalten.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Bewilligung weiterer Ausgleichszulagenzahlungen. Es sei nicht zu beanstanden, dass die Beklagte im Rahmen der Gegenüberstellung der Dienstbezüge ab dem 1.7.2009 2,5 % und ab dem 1.1.2012 weitere 2,44 % (insgesamt 5 %) aus den Bundesbezügen herausgerechnet habe. Die Sonderzuwendung auf Bundesebene könne auch nach Inkrafttreten des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes nicht als Teil des Grundgehaltes im Sinne des § 13 Abs. 4 BBesG a. F. angesehen werden. Die Umlage der Sonderzahlung auf die monatlichen Bezüge und ihre Einrechnung in das Grundgehalt ändere nichts daran, dass es sich weiterhin der Sache nach um eine „Sonderzahlung“ und nicht um Grundgehalt handele. Zudem bestünden keine Zweifel, dass § 13 Abs. 4 BBesG a. F. mit den dort geregelten Beschränkungen zur Bestimmung der zu vergleichenden Dienstbezüge herangezogen werden könne. Auch ansonsten habe der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, dass im Rahmen des Ausgleichs nach § 13 Abs. 1 BBesG a. F. Sonderzuwendungen nicht Teil der Vergleichsberechnung sein sollten. Ergänzend sei anzumerken, dass ab dem 1.1.2017 (Umstellung der Sonderzuwendung auch im Land Nordrhein-Westfalen von einer Einmalzahlung auf eine monatliche Zahlung) folgende Vergleichsberechnung für die Ausgleichszulage gelten dürfte: Bei der unteren Bemessungsgrundlage (Landesbesoldung) dürfte die Besoldung ebenfalls um den Anteil der Sonderzuwendung zu bereinigen sein wie bei der oberen Bemessungsgrundlage (Bundesbesoldung).

Der Kläger begründet die mit Beschluss des Senats vom 15.1.2018 zugelassene Berufung damit, dass nach dem Willen des Gesetzgebers die bisher gewährte Sonderzahlung als Bestandteil des Grundgehalts den Charakter einer Sonderzahlung verloren habe.

Er beantragt,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 10.11.2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.10.2015 zu verurteilen, ihm rückwirkend ab dem 1.7.2009 die Ausgleichszulage unter Berücksichtigung der in das Grundgehalt und in die Zulagen eingerechneten Sonderzuwendungen zu zahlen

und

den Nachzahlungsbetrag für den Zeitraum vom 1.7.2009 bis 30.11.2015 ab dem 10.11.2015 und im Übrigen ab der jeweiligen Fälligkeit in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz zu verzinsen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Ab dem 1.7.2009 sei die Bundesbesoldung nicht allgemein um 2,5 % erhöht worden, sondern ausdrücklich sei die Sonderzahlung in dieser Höhe mit den Bundesbezügen ausgezahlt worden. Ohne Herausrechnung würde zu Unrecht eine doppelte Sonderzahlung geleistet, da im Land NRW bis einschließlich 2016 die Sonderzahlung gesondert zum Jahresende erfolgt sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Die Berufung hat in vollem Umfang Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

Insbesondere steht dem Erfolg der Klage nicht die Bestandskraft des die Zahlung einer Ausgleichszulage ablehnenden Bescheides vom 27.5.2010 entgegen. Der Beklagte hat nämlich, ohne sich auf diese zu berufen, eine materiell-rechtliche Prüfung vorgenommen und mit dem angefochtenen Bescheid vom 10.11.2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.10.2015 eine neue, anderslautende Sachentscheidung – Zahlung einer Ausgleichszulage dem Grunde nach ab dem 1.1.2008 – getroffen.

Der Bescheid vom 10.11.2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.10.2015 ist für den Zeitraum ab dem 1.7.2009, soweit er den begehrten höheren Zahlungen entgegensteht, rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (analog § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dieser hat Anspruch auf Zahlung der dem Grunde nach unstreitigen Ausgleichszulage unter Berücksichtigung der in das Grundgehalt und in die Zulagen eingerechneten Sonderzuwendungen (I.) nebst Prozesszinsen (II.).

I. Anspruchsgrundlage für die Zahlung der Ausgleichszulage ist § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG n. F. i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. Danach erhält eine Ausgleichszulage der Beamte, dessen Dienstbezüge sich verringern, u. a. weil er dienstherrenübergreifend versetzt ist. Mit dieser Ausgleichszulage werden nicht nur die im Zeitpunkt des Dienstherrnwechsels bestehenden, sondern auch später eintretende Unterschiede ausgeglichen (dynamische Rechtsstandswahrung). Der Beamte soll in besoldungsrechtlicher Hinsicht so gestellt werden, als übe er die bisherige Verwendung noch aus

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.1.2014 – 2 C 27.12 –, juris, Rn. 14 und 18.

Der Übertritt in den Dienst des jeweiligen Regionalträgers wird durch § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG n. F. der in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a.F. geregelten Versetzung gleichgestellt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.1.2014 – 2 C 27.12 ‑, juris, Rn. 12.

Die Ausgleichszulage wird dem Beamten in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen seinen jeweiligen Dienstbezügen und den Dienstbezügen gewährt, die ihm in seiner bisherigen Verwendung zugestanden hätten (§ 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG a. F.). Auch wenn § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG n. F. nur auf § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. und nicht auf die weiteren Sätze des ersten Absatzes dieser Norm verweist, gelten diese Berechnungsvorschriften, da andere nicht ersichtlich sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.1.2014 – 2 C 27.12 ‑, juris, Rn. 12.

Nichts anderes kann für die dieser Berechnung zugrundeliegende Legaldefinition der Dienstbezüge in § 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG a. F. gelten: Grundgehalt, Amts- und Stellenzulagen.

Letztere Vorgabe ist nicht nur auf der Rechtsfolgenseite (Höhe der Ausgleichszulage) zu beachten, sondern auch schon auf Tatbestandsebene (Verringerung der Dienstbezüge).

Dass der Kläger dem Grunde nach einen Anspruch auf Ausgleichszulage besitzt, ist zu recht unstreitig. Hinsichtlich der Berechnung ihrer Höhe steht allein im Streit, ob bei der monatsweisen Gegenüberstellung von Bundesdienstbezügen der beim Dienstherrenwechsel innegehabten Besoldungsgruppe einerseits und Landesdienstbezügen andererseits die sich aus den Grundgehaltstabellen ergebenden Beträge einschließlich Amts- und Stellenzulagen nach dem Einbau von bisherigen Sonderzahlungsbeträgen in die Grundgehaltstabellen rechnerisch zu bereinigen sind. Das ist, ausgehend von der Entwicklung der Sonderzahlungen im Bund und im Land NRW (1.), nicht der Fall (2.).

1. Die Entwicklung der Sonderzahlungen im Bund und im Land NRW stellt sich wie folgt dar:

a) Bis einschließlich 1994 erhielten die Beamten des Bundes und der Länder eine jährliche Sonderzuwendung, deren Grundbetrag der Höhe der für den Monat Dezember maßgebenden Bezüge entsprach, § 6 des Gesetzes über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (SoZuwG) in der bis zum 31.12.1994 gültigen Fassung. Für die Jahre 1995 bis einschließlich 2002 wurde der Betrag der jährlichen Sonderzuwendung für die Beamten des Bundes und der Länder durch einen Bemessungsfaktor auf dem Niveau von 1993 „eingefroren“, § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 SoZuwG in den Fassungen vom 18.12.1995 und vom 24.3.1997, § 13 Sätze 1 und 2 SoZuwG in der Fassung vom 15.12.1998, § 13 Abs. 1 Sätze 1 und 2 SoZuwG in der Fassung vom 16.2.2002.

b) Bis einschließlich 2003 erhielten die Beamten des Bundes und der Länder zudem im Juli ein jährliches Urlaubsgeld nach dem Urlaubsgeldgesetz.

c) Mit Art. 18 Abs. 1 des Bundesbesoldungs- und –versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 vom 10.9.2003 (BBVAnpG 2003/2004) wurden das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung und das Urlaubsgeldgesetz zwar aufgehoben. Sie waren aber nach Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 bis zum Inkrafttreten bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen weiter anzuwenden. Vorgaben für entsprechende Neuregelungen enthielt § 67 BBesG in der Fassung vom 10.9.2003.

d) Auf Bundesebene erfolgte eine entsprechende Neuregelung mit dem Bundessonderzahlungsgesetz (BSZG) für die Zeit ab dem 1.1.2004. Die Höhe der danach mit den laufenden Bezügen für den Monat Dezember vorgesehenen Sonderzahlung betrug zunächst 5 % der für das Kalenderjahr zustehenden Bezüge (60 % eines Monatsgehalts), § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 BSZG in der Fassung vom 29.12.2003. In einem ersten Schritt wurde die Sonderzahlung für die Jahre 2006 bis 2010 auf nur noch 2,5 % der für das Kalenderjahr zustehenden Bezüge (30 % eines Monatsgehalts) reduziert, § 2 Abs. 1 Satz 1 BSZG in der Fassung vom 29.6.2006.

e) Am 5.2.2009 beschloss der Deutsche Bundestag das Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts (Dienstrechtsneuordnungsgesetz – DNeuG). Vorgesehen war darin im Rahmen einer Novellierung des Bundesbesoldungsgesetzes die Neugestaltung der einheitlichen Grundgehaltstabelle für die Bundesbeamten und Soldaten durch u. a.:

- Ablösung des altersbezogenen Aufstiegs in den Stufen durch Wegfall des überkommenen Besoldungsdienstalters und Ausrichtung an den tatsächlich geleisteten Dienstzeiten,

- Einbau der derzeit gezahlten jährlichen Sonderzahlung sowie allgemein gewährter Bezügebestandteile in die Grundgehaltstabelle,

- Festhalten am bestehenden Bezüge- und Einkommensniveau durch Beibehaltung der bisherigen Endgrundgehälter,

- unbürokratische betragsmäßige Überleitung aller vorhandenen Beamten, Soldaten sowie Richter in die neuen Strukturen auf der Grundlage des aktuellen Bezügeniveaus.

Vgl. BT-Drucks. 16/7076, S. 2.

Im Einzelnen wurde dazu das Bundessonderzahlungsgesetz so geändert, dass die darin bis dahin vorgesehene halbierte Sonderzahlung für die Jahre bis 2010 (2,5 % der für das Kalenderjahr zustehenden Bezüge) entfiel, u. a. die Grundgehälter der neuen Erfahrungsstufen aber in demselben Umfang (2,5 %) gegenüber den bisherigen Dienstaltersstufen erhöht wurden, Art. 2 Nr. 65, Art. 3 § 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 15 Abs. 50 Nr. 1 lit. a) DNeuG. Weil diese Erhöhung der monatlichen Bezüge erst zum 1.7.2009 erfolgte, wurde durch das Gesetz über eine einmalige Sonderzahlung (EZSG), Art. 14 DNeuG, für das Jahr 2009 noch einmalig eine anteilige Sonderzahlung gewährt (2,5 % der für das erste Halbjahr 2009 zustehenden Bezüge). Ursprünglich vorgesehen war zudem, dass nach dem Auslaufen der bis Ende 2010 befristeten Halbierung der Sonderzahlung auch in diesem Umfang – 2,44% der bereits um 2,5 % erhöhten monatlichen Bezüge (1,025 x 1,0244 ~ 1,05) – die Grundgehälter angehoben werden und gleichzeitig das Bundessonderzahlungsgesetz außer Kraft gesetzt wird, Art. 2a Nr. 10, Art. 15 Abs. 50 Nr. 6 lit. b), Art. 17 Abs. 10 DNeuG.

Letzteres wurde mit dem Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2010/2011 (BBVAnpG 2010/2011) zunächst um vier Jahre verschoben, Art. 12 Nr. 1 lit. d) und f), Nr. 5 und Nr. 7 BBVAnpG 2010/2011.

Mit Art. 1 Nr. 8 und 11, Art. 5 und 6 des Gesetzes zur Wiedergewährung der Sonderzahlung wurde es dann wieder auf den 1.1.2012 vorgezogen.

f) Auf Landesebene wurde mit § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für das Land Nordrhein-Westfalen (Sonderzahlungsgesetz-NRW – SZG-NRW) vom 20.11.2003 der Grundbetrag der jährlichen Sonderzahlung für die Jahre 2003 bis 2005 nach Besoldungsstufen gestaffelt auf 50 bis 84,29 % der für den Monat Dezember maßgebenden Bezüge festgesetzt, während ursprünglich für die Zeit ab dem Jahr 2006 für alle Besoldungsgruppen wieder der „eingeforene“ Betrag der jährlichen Sonderzuwendung von 1993 gewährt werden sollte. Stattdessen wurde der Sonderzahlungsbetrag mit Nr. 1.1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2006 vom 23.5.2006 gestaffelt nach Besoldungsgruppen weiter auf 30 bis 60 % reduziert. Das Sonderzahlungsgesetz-NRW wurde durch Art. 28 des Dienstrechtsmodernisierungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Dienstrechtsmodernisierungsgesetz – DRModG NRW) mit Wirkung zum 1.1.2017 aufgehoben. Gleichzeitig wurden im selben Umfang die Grundgehälter angehoben, Art. 29 Nr. 4, Art. 47 Satz 3 DRModG NRW. Die jährliche Sonderzahlung als selbstständiger Besoldungsbestandteil sollte entfallen und ihr Betrag als Teil des Grundgehalts in die Grundgehaltstabellen eingebaut werden.

Vgl. LT-Drucks. 16/10380, S. 359, 391 und 445.

2. Eine Bereinigung der sich aus den jeweiligen Grundgehaltstabellen ergebenden Bezüge vor ihrer Einstellung in die Vergleichsberechnung – wie von der Beklagten vorgenommen – kommt nicht in Betracht, soweit ein einheitliches Grundgehalt (respektive eine einheitliche Amts- oder Stellenzulage) vorliegt, d. h. ohne darin bloß rechnerisch enthaltene, aber weiter abtrennbare Sonderzahlung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.11.2016 – 3 A 2159/15 –, juris, Rn. 10 zu einem von der angefochtenen Entscheidung abweichenden Urteil des VG Köln.

Letzteres ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts der Fall. Eine Sonderzahlung ist auf Bundesebene seit Mitte 2009 und auf Landesebene seit Anfang 2017 nicht mehr geleistet worden.

a) Der Gesetzeswortlaut ist insoweit eindeutig. Grundgehaltstabellen sowohl des Bundes als auch des Landes (Überschrift der entsprechenden Anlagen bzw. in der Verweisung auf diese Anlagen in § 20 Abs. 2 Satz 2 BBesG verwendeter Begriff: „Grundgehalt“ bzw. „Grundgehaltssätze“) weisen „Grundgehalt“ – und nicht eine Sonderzahlung – aus.

Vgl. die Ausklammerung eines ins Grundgehalt eingebauten Teilbetrags eines früheren Familienzuschlags ablehnend: VG Potsdam, Urteil vom 19.9.2016 – 2 K 1048/16 –, juris, Rn. 16; zu einem anderen Ergebnis kommend, aber ebenfalls die Sonderzahlung nach Bundesrecht als Teil des Grundgehalts anerkennend BayVGH, Urteil vom 8.7.2014 – 3 BV 09.3138 –, juris, Rn. 33.

b) Genau dies war auch gewollt. Die jährliche Sonderzahlung als bis dahin („gegenwärtig“/“bisher“) „noch“ bestehender selbstständiger Besoldungsbestandteil sollte entfallen und ihr Betrag „als Teil des Grundgehalts“ in die Grundgehaltstabellen „eingebaut“ werden.

Vgl. BT-Drucks. 16/7076, S. 151, 177, 180 f.; LT-Drucks. 16/10380, S. 359, 391 und 445; im selben Sinne zum beabsichtigten Wiederaufleben der zweiten Hälfte der vorübergehend halbierten Sonderzahlung im Bund „als Teil des monatlich gezahlten Grundgehalts“: BT-Drucks. 17/3086, S. 26.

Soweit in Gesetzesbegründungen des Bundes nach Mitte 2009 noch von einer Sonderzahlung die Rede ist, bezieht sich dies weniger auf die bereits ins Grundgehalt eingebauten Beträge als auf die ab 2006 „ruhende“ Hälfte der vorherigen Sonderzahlung in Höhe von 60 % eines Monatsbezugs, die erst zum 1.1.2012 für eine logische Sekunde wiederauflebte und sofort in die Grundgehaltstabellen eingebaut wurde, bzw. auf die Ausgangssituation vor dem 1.7.2009.

Vgl. BT-Drucks. 17/7631, S. 1 und 14 f.; BT-Drucks. 16/10850, S. 237.

Gerade insoweit wird durch den Wortlaut des § 79 Nr. 1 BBesG in der Fassung vom 19.11.2010 (Art. 12 Nr. 1 lit. d) BBVAnpG 2010/2011) bzw. des § 79 Satz 1 Nr. 1 BBesG in der Fassung vom 20.12.2011 (Art. 1 Nr. 8 lit. b) des Gesetzes zur Wiedergewährung der Sonderzahlung) unmissverständlich klargestellt, dass es nach dem Einbau nur noch das einheitliche Grundgehalt geben soll und nicht eine Tabelle, die aus rein praktischen Gründen in einem einheitlichen Zahlbetrag zwei rechtlich weiter getrennte Bezügebestandteile (Grundgehalt und Sonderzahlung) rechnerisch zusammenfasst. Dort heißt es zum Einbau der zweiten Hälfte der vorherigen Sonderzahlung: „Ab 1.1.2015“ (§ 79 Nr. 1 BBesG in der Fassung vom 19.11.2010) bzw. ab 1.1.2012 (79 Satz 1 Nr. 1 BBesG in der Fassung vom 20.12.2011) „erhöhen sich um 2,44 vom Hundert der bis dahin geltenden Beträge das Grundgehalt nach diesem Gesetz und das Grundgehalt nach dem Besoldungsüberleitungsgesetz.“ Eine Änderung des Rechtscharakters von Sonderzahlung in Grundgehalt statt eines bloß rechnerischen Zusammenfassens macht auch die Überschrift dieser Normen deutlich: „Umwandlung der Sonderzahlung“.

Beim Einbau der Beträge der früheren Sonderzahlung in die Grundgehaltstabellen ging es auch gerade um diese Wesensveränderung. Der Betrag der mehrfach gekürzten Sonderzahlung sollte den Beamten dauerhaft erhalten bleiben (Sicherungs-/Gewährleistungsfunktion).

Vgl. BT-Drucks. 16/7076, S. 151; Plenarprotokoll 16/126, S. 13284.

Mit der „Vermischung“ wird die Sonderzahlung Bestandteil des Grundgehalts. Dies hat zur Folge, dass ihr bisheriger Betrag nicht nur vor weiteren Kürzungen durch den Haushaltsgesetzgeber geschützt ist, sondern künftig dem Alimentationsprinzip unterliegt und damit automatisch auch an nachfolgenden linearen Erhöhungen teilnehmen wird.

Vgl. zur Situation in NRW ab dem 1.1.2017 Baumanns, in: Lenders/Baumanns/Schwarz, Das neue Dienstrecht in Nordrhein-Westfalen, 1. Aufl 2017, A, Rn. 49.

Anders als das Grundgehalt stand die Sonderzahlung im Rahmen einer insgesamt amtsangemessenen Alimentation nämlich grundsätzlich zur Disposition des Besoldungsgesetzgebers.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u. a. –, juris, Rn. 154.

Wenn der Besoldungsgesetzgeber die Höhe einzelner Besoldungsbestandteile ändert oder diese sogar ganz abschafft, vgl. die Streichung der jährlichen Sonderzahlungen in § 1 Abs. 3 BBesG und Aufhebung des Bundessonderzahlungsgesetzes zum 1.1.2012, ist dies grundsätzlich hinzunehmen, auch wenn andere Normen an die Höhe gerade dieser Besoldungsbestandteile anknüpfen. Eine von der Beklagten wohl angenommene monatliche Sonderzahlung kannte und kennt überdies weder § 1 Abs. 2 und 3 BBesG alter noch neuer Fassung bzw. ÜBesG NRW oder § 1 Abs. 4 und 5 LBesG NRW 2016.

Dass das auf Bundesebene seit Mitte 2009 und auf Landesebene seit Anfang 2017 erhöhte Grundgehalt eine Sonderzahlung als abtrennbaren Bezügebestandteil nicht enthält, ergibt sich auch daraus, dass es für einen solchen keinen normativen Ansatz mehr gibt. Der in den Grundgehaltstabellen genannte Betrag unterfällt in vollem Umfang den für Grundgehalt geltenden Anspruchsvoraussetzungen. Eine irgendwie geartete Fortführung der Anspruchsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Bundessonderzahlungsgesetz bzw. des weit komplexeren § 2 SZG-NRW für eine Sonderzahlung ist nicht gegeben. Vor diesem Hintergrund handelt es sich beim Einbau in das Grundgehalt gerade nicht um eine bloße Auszahlungsmodalität eines fortbestehenden Sonderzahlungsanspruchs.

Dass es sich bei dem Erhöhungsbetrag der Grundgehaltstabellen um Grundgehalt handelt, ergibt sich auch aus den Regelungen für Ruhestandsbeamte. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG bzw. LBeamtVG 2016 war und ist Grundgehalt ruhegehaltfähig, nicht jedoch eine Sonderzahlung. Dementsprechend wurde vor der Umwandlung der Sonderzahlung in Grundgehalt auch Versorgungsempfängern eine Sonderzuwendung – wenn auch gegenüber aktiven Beamten in reduzierter Höhe – gezahlt (§§ 1 Abs. 1 Nr. 4, 4 Abs. 1 Satz 1 BSZG bzw. §§ 1 Abs. 1 Nr. 3, 7 Abs. 2 SZG-NRW). Mit der Abschaffung der diesbezüglichen Regelungen wäre Folge einer Betrachtung des Erhöhungsbetrags als Sonderzahlung, dass die Versorgungsbezüge nicht aus dem Grundgehaltstabellenbetrag bei Ruhestandseintritt, sondern aus einem um die gesamte Erhöhung gekürzten Tabellenbetrag berechnet würden, ohne dass daneben noch eine Rechtsgrundlage zur Gewährung einer Sonderzuwendung an die Versorgungsempfänger bestünde. Diese Konsequenz wird ersichtlich nicht vertreten. Sie widerspräche auch den Vervielfältigungsfaktoren des § 5 Abs. 1 Satz 1 a. E. BeamtVG bzw. § 5 Abs. 1 Satz 3 LBeamtVG 2016. Diese Faktoren wurden durch Art. 4 Nr. 5 lit a) aa) und Art. 4a Nr. 3 DNeuG bzw. Art. 3 § 5 DRModG NRW geschaffen, um die Erhöhung der Basis der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge durch Einbau der Sonderzahlung in der Weise zu kompensieren, dass den Versorgungsempfängern nicht mehr gezahlt wurde als zuvor mit monatlichen Versorgungsbezügen und gegenüber aktiven Beamten reduzierter Sonderzahlung zusammen.

Vgl. BT-Drucks. 16/7076, S. 155; LT-Drucks. 16/10380, S. 393.

c) Ohne Bedeutung ist, dass das Grundgehalt nicht nach Art einer allgemeinen Besoldungserhöhung erhöht wurde. § 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG a. F. beschränkt die Höhe der Ausgleichszulage nicht auf lineare Besoldungszuwächse. Umfasst wäre auch eine „außerordentliche“ Besoldungserhöhung, etwa wenn das Bundesverfassungsgericht die Unvereinbarkeit bisheriger Besoldungsgesetzgebung mit Art. 33 Abs. 5 GG feststellte oder der Besoldungsgesetzgeber die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen neu bewertete. Dadurch stünde der übergegangene Beamte bei einem der beiden Dienstherren jeweils besser.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Gesetzgeber durch Art. 15 Abs. 93 Nr. 4 DNeuG nicht von einer Beteiligung der übergegangenen Beamten der DRV Bund „an der Umstellung der Zahlungsmodalitäten für die Sonderzuwendung Bund“ abgesehen. Diese Vorschrift änderte § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG lediglich dahin, dass nicht mehr auf § 13 Abs. 1 Nr. 1 BBesG in der jeweils aktuellen Fassung, sondern in der Bekanntmachung vom 6.8.2002 (a. F.) verwiesen wurde. Dies war schon deshalb erforderlich, weil mit Art. 2 Nr. 8 und 13 DNeuG der bisherige § 13 BBesG a. F. in seinem Regelungsgehalt nur noch auf Ausgleichszulagen für den Wegfall von Stellenzulagen reduziert wurde. Für Änderungen des Grundgehalts und der Amtszulagen wurde mit § 19a BBesG eine gänzlich neue Regelung geschaffen. Insofern wurde die Ausgleichszulage durch einen fortbestehenden Grundgehalts- bzw. Amtszulagenanspruch ersetzt. Diese veränderte Konzeption der §§ 13, 19a BBesG n. F. sollte Ausgleichszulagen nach spezialgesetzlichen Regelungen nicht erfassen.

Vgl. BT-Drucks. 16/7076, S. 135, 149, 184.

Die Umstellung der Verweisung auf § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG von einer dynamischen auf eine starre ändert nichts daran, dass § 13 BBesG a. F., auf den weiterhin verwiesen wurde, – wie bereits dargestellt – eine dynamische Rechtsstandswahrung regelt. Diese bezieht – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – ohne gesonderte Regelung automatisch alle Änderungen in Bundes- und Landesbesoldung zu Grundgehalt, Amts- und Stellenzulagen mit in die Vergleichsberechnung ein. Das wird auch darin deutlich, dass der Bundesgesetzgeber es für notwendig erachtete, mit Art. 2 Nr. 61 DNeuG in § 83 Abs. 3 BBesG in der Fassung vom 5.2.2009 aufzunehmen, dass am 1.7.2009 eintretende Erhöhungen bei den Dienstbezügen, die auf der Umwandlung der jährlichen Sonderzahlung in monatlich zu zahlende Dienstbezüge beruhen, nicht zu einer Verminderung von Ausgleichszulagen führen. Er hat erkannt, dass Friktionen bei Ausgleichszulagen entstehen können, wenn sich durch Umstrukturierungen die in Vergleichsberechnungen einzustellenden monatlichen Bezüge bei gleichbleibenden Jahresbezügen erhöhen.

Vgl. BT-Drucks. 16/10850, S. 235.

Eine diesbezügliche Regelung hat er aber nur für die Beamten, Richter und Soldaten des Bundes getroffen, § 1 Abs. 1 BBesG. Zudem hat er eine Ausnahme von der Einbeziehung in die Vergleichsberechnung nur zugunsten der Betreffenden geregelt („nicht zu einer Verminderung von Ausgleichszulagen“). Entsprechenden Regelungsbedarf sah er auch im Hinblick auf den Einbau der zweiten zunächst ausgesetzten Hälfte der Sonderzahlung in das Grundgehalt, der letztlich zum 1.1.2012 erfolgte.

Vgl. Art. 12 Nr. 1 lit. e) BBVAnpG 2010/2011 und Art. 1 Nr. 9 lit. b) des Gesetzes zur Wiedergewährung der Sonderzahlung.

Vor diesem Hintergrund kann auch nichts daraus geschlossen werden, dass der Bundesgesetzgeber zu einem späteren Zeitpunkt, bei der Schaffung des den Übertritt in den Bundesdienst betreffenden § 19b BBesG mit dem Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 15.3.2012, BGBl. I, S. 462, die Auswirkungen der Integration von Sonderzahlungen in monatliche Gehaltssätze für Ausgleichszulagen erneut erkannte und einer gänzlich anderen Lösung zuführte (Einbeziehung noch nicht in Grundgehalt umgewandelter Sonderzahlungen in die Vergleichsberechnung statt der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Herausrechnung bereits umgewandelter Beträge, Anknüpfen an einen statischen Besoldungsvergleich zum Versetzungszeitpunkt und Abbauregelung).

Vgl. BR-Drucks. 458/11, S. 45.

Unerheblich ist schließlich auch, dass bereits § 23 Abs. 1 des Reichsbesoldungsgesetzes vom 30.4.1920, RGBl., S. 805, für die Berechnung eines Ausgleichsanspruchs an das Grundgehalt anknüpft, das der Beamte in seiner früheren Stelle bezogen hätte. Bei dem Erhöhungsbetrag der Grundgehaltstabellen handelt es sich um Grundgehalt und nicht mehr um eine Sonderzahlung.

d) Gegen die Auffassung der Beklagten und des Verwaltungsgerichts sprechen zudem sowohl die mangelnde praktische Handhabbarkeit als auch deren hypothetischer Ansatz. Ab dem 1.1.2017 müssten danach sowohl aus dem Landes- als auch dem Bundesgrundgehalt Beträge herausgerechnet werden. Dies müsste theoretisch für die gesamte aktive Dienstzeit der übergegangenen Beamten durchgeführt werden. Rein praktisch lässt sich dies spätestens dann nicht mehr oder nur unter ganz erheblichem Aufwand leisten, wenn Besoldungsgesetzgeber etwa aufgrund der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris,

umfassende Neubewertungen der Angemessenheit des Grundgehalts und der übrigen Besoldungsbestandteile vornehmen sollten. Jedenfalls dann könnte nicht mehr ein fixer Prozentsatz davon fiktiv als Fortführung der früheren Sonderzahlung gesehen werden. Zudem liegt angesichts der in der Vergangenheit vielfach erfolgten Kürzungen bzw. des „Einfrierens“ der Sonderzahlung (s. o. I. 1.) der Gedanke fern, sie würde sich bei einer Abtrennbarkeit nunmehr unabhängig von der Haushaltslage gleichförmig mit dem vom Alimentationsprinzip geschützten Grundgehalt entwickeln.

e) Der Senat folgt auch nicht der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs. Dieser nimmt anders als das Verwaltungsgericht an, es handele sich nach dem Einbau der Sonderzahlung nach Bundesrecht in die monatlichen Bezüge um einen Teil des Grundgehalts. Über den Wortlaut des § 13 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 BBesG a. F. hinaus nimmt er jedoch eine „Einschränkung“ – wohl im Sinne einer dem formstrengen Besoldungsrecht (§ 2 BBesG/ÜBesG NRW/LBesG NRW 2016) grundsätzlich fremden teleologischen Reduktion – bei der anzustellenden Vergleichsberechnung vor. Diese begründet er damit, dass eine doppelte Zahlung der Sonderzahlung ausgeschlossen werden solle. Dies leitet er daraus ab, dass der Bundesgesetzgeber mit Art. 15 Abs. 50 Nr. 6 lit. b) DNeuG § 8 Abs. 2 BSZG einfügte. Danach waren §§ 2 bis 4 BSZG in der Zeit vom 1.7.2009 bis zum 31.12.2010 nicht anzuwenden. Demgemäß wollte der Gesetzgeber neben dem „Tabellen-Einbau“ der jährlichen Sonderzahlung einen weiteren (doppelten) Sonderzahlungsanspruch nach dem BSZG verhindern (BT-Drs. 16/7076 S. 177, 181).

Vgl. BayVGH, Urteil vom 8.7.2014 – 3 BV 09.3138 –, juris, Rn. 33 f.

Ein Anspruch des Klägers nach dem BSZG steht weder unmittelbar noch mittelbar – über die Berechnung der Ausgleichszulage – im Raum. Der Kläger möchte hinsichtlich der monatlichen Dienstbezüge, die § 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG a. F. nennt, so gestellt werden, wie er bei seinem früheren nach Bundesrecht besoldenden Dienstherrn stünde. Dies entspricht dem Zweck des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG n. F. i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. Ob ihm zusätzlich am Jahresende noch eine Sonderzahlung nach Landesrecht zustand, ist nicht Gegenstand des Verfahrens. Die monatsbezogen fällig werdende Ausgleichszulage hängt nicht davon ab, ob der Landesgesetzgeber – ggf. erst später im Jahr – entscheidet, eine Sonderzuwendung zu zahlen, in welcher Höhe und ob der betreffende Beamte dann die Voraussetzungen für deren Bezug erfüllt oder etwa wegen Ausscheidens aus dem Dienst oder Versterbens nicht (mehr). Beispielsweise erfolgte die bereits für das Jahr 2003 wirkende teilweise beträchtliche Reduzierung der Sonderzahlungshöhe durch § 6 Abs. 1 SZG-NRW, der erst am 20.11.2003 beschlossen wurde. Auch die weitere Reduktion des Sonderzahlungsbetrages erfolgte erst im laufenden Jahr 2006 mit Nr. 1.1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2006 vom 23.5.2006. Auf der anderen Seite entfiel der Sonderzahlungsanspruch für das gesamte Jahr nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 SZG-NRW bei einem Ausscheiden bis zum 31. März des folgenden Jahres.

f) Im Übrigen führte die Abweichung vom Gesetzeswortlaut zu kaum zu rechtfertigenden Ergebnissen. Diese beruhen darauf, dass die Regionalträger der DRV einerseits anerkennen, dass sie Sonderzahlungen nicht in die Vergleichsberechnung einstellen dürfen, andererseits bei der zwingenden vollständigen Einbeziehung des Grundgehalts diese Konsequenz aber vermissen lassen. Stattdessen knüpfen sie den vollständigen Ansatz des Grundgehalts – und damit weitreichende finanzielle Folgen für die Beamten – an die bloße Tatsache, ob ab dem 1.7.2009 auf Landesebene eine Sonderzahlung erfolgt oder nicht, unter vollständiger Ausblendung von deren finanziellem Umfang. Nach der den Beteiligten bekannten Niederschrift über die Sitzung der Arbeitsgruppe Ausgleichszulage bei Dienstherrenwechsel am 13.8.2014 in Frankfurt sollen beispielsweise in die Vergleichsberechnung eingestellt werden:

- das Grundgehalt des Bundes – zutreffend, aber anders als vom Verwaltungsgericht angenommen – ungemindert, wenn es auch im Land keine Sonderzahlung gibt, jedoch

- das Grundgehalt des Bundes um feste rund 4,8 % – x 100 / 105 (rund 2,4 % – x 100 / 102,5 – für die Zeit vom 1.7.2009 bis 31.12.2011) gemindert, wenn das Land irgendeine Sonderzahlung gewährt – unabhängig davon, ob es bloß 1,00 € oder mehrere Tausend € sind.

In der genau umgekehrten Konstellation (Bundesbesoldung bis 30.6.2009 mit jährlicher Sonderzahlung und Landesbesoldung ohne Sonderzahlung) erkennen die Regionalträger der DRV hingegend zutreffend, dass es dem Wortlaut des § 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG a. F. entsprechend auf beiden Seiten der Vergleichsberechnung beim Ansatz des vollen Grundgehalts bleiben muss, ebenso wenn Bund (bis 30.6.2009) und Land eine Sonderzahlung gewähren. Letztlich vermengen sie – wegen einer von ihnen als unbillig empfundenen Rechtsfolge der eindeutigen Rechtslage – Jahres- und Monatsbezüge und schaffen ein unbilliges Ergebnis, das keine Stütze im Gesetz findet. Für denselben Monat und dieselbe Rechtslage behandeln sie das Grundgehalt des Bundes mal vollständig als Grundgehalt und mal teilweise als Sonderzahlung, abhängig nicht etwa von Entscheidungen des Bundesbesoldungsgesetzgebers, sondern als Reflex davon gänzlich unabhängig getroffener Entscheidungen der Landesbesoldungsgesetzgeber, ob und in welcher Höhe diese neben dem Grundgehalt eine Sonderzahlung gewähren.

II. Der Anspruch auf Prozesszinsen beruht auf § 90 VwGO i. V. m. §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB. Die bei Erhebung der Klage bereits fälligen Nachzahlungsbeträge sind ab Rechtshängigkeit, die weiteren Monatsbeträge ab ihrer jeweiligen Fälligkeit zu verzinsen. Fällig werden Ausgleichszulagenansprüche am letzten Bankarbeitstag des Monats, der dem Monat vorangeht, für den sie geleistet werden (§ 3 Abs. 5 Satz 2 BBesG a. F./ÜBesG NRW bzw. § 3 Abs. 4 Satz 2 BBesG n. F./LBesG NRW 2016).

Vgl. zur Zahlungspflicht am letzten Bankarbeitstag des Vormonats OVG NRW, Urteil vom 8.2.2017 – 3 A 80/16 –, juris, Rn. 72 f. m. w. N.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, §§ 132 Abs. 2 VwGO, 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, 127 BRRG. Es besteht eine Bundesrecht betreffende, abweichende Rechtsprechung zwischen dem Gericht und dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof.

Vgl. BayVGH, Urteil vom 8.7.2014 – 3 BV 09.3138 –, juris, Rn. 33 f.