Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1. Kammer — 1 K 18527/17

Die Klägerin ist eine seit dem Jahr 2006 im Handelsregister eingetragene Aktiengesellschaft mit Sitz in C. . Sie ist laut § 2 Abs. 1 ihrer Satzung eine Berufsorganisation und ein Dienstleistungsunternehmen für Journalisten. Über Landes- oder Regionalvereine sowie -büros verfügt die Klägerin nicht; an sechs Standorten in Deutschland finden aber regelmäßig Treffen zum Erfahrungs- und Meinungsaustausch statt. Selbst bezeichnet sie sich als drittgrößten deutschen Journalistenverband. Mitglied der Klägerin kann jede natürliche Person des In- und Auslands werden, die regelmäßig und dauerhaft journalistisch tätig ist oder journalistisch ausgebildet wird und sich zur freiheitlich demokratischen Grundordnung bekennt (§ 1 Abs. 1 der Mitgliedschaftsbedingungen). Nicht als berufliche Tätigkeit gilt nach § 1 Abs. 3 der Mitgliedschaftsbedingungen die hobbymäßige oder nur gelegentliche Betätigung als Journalist. Werden die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 der Mitgliedschaftsbedingungen erfüllt, stellt die Klägerin dem Mitglied einen Presseausweis aus, welcher dem Nachweis der journalistischen Tätigkeit des Inhabers bzw. dessen Mitgliedschaft bei der Klägerin gegenüber Dritten dienen soll (§§ 5 Abs. 2, 6 Abs. 1 der Mitgliedschaftsbedingungen). Nach eigenen Angaben zählt die Klägerin derzeit über 12.000 Mitglieder.

Ein Presseausweis diente bereits in der Vergangenheit als anerkanntes Akkreditierungsmittel für Journalisten. Das Vergabeverfahren für Presseausweise war lange Zeit durch Runderlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen – I A 3/22 - 10.1.13 – vom 25. November 1993, MBl. NRW 1993, S. 1854, geregelt, der auf einer Vereinbarung der Innenminister der Länder basierte. Er sah vor, dass die in Ziffer I.1. der Anlage zum Runderlass „Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen“ abschließend aufgezählten, bundesweit tätigen Journalisten- und Verlegerverbände in Absprache mit den Innenministern/-senatoren des Bundes und der Länder in eigener Verantwortung Presseausweise ausstellen. Die Presseausweise sollten den Behörden die Überprüfung erleichtern, wer als Vertreter der Presse tätig ist. Sie durften ausschließlich an hauptberufliche Journalisten ausgegeben werden. Nach Ziffer II.1 der Anlage zum Runderlass galten als hauptberuflich tätig nur solche Journalisten, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielten. Auf der Rückseite der Presseausweise war nach Ziffer III. 1.5 folgender Hinweis vorgesehen:

„Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Die Behörden sind nach Maßgabe der Landespressegesetze verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen. Der Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts unterstützen. Sofern dies nicht aus zwingenden Gründen verweigert werden muss, legitimiert er den/die Ausweisinhaber(in), sich zur Erleichterung seiner/ihrer Berufsausübung innerhalb behördlicher Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung aufzuhalten. Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist.

Der/Die Vorsitzende der Innenministerkonferenz“

Nachdem das beklagte Land dem Anliegen einer Fotojournalisten-Vereinigung nicht nachgekommen war, diese in den Kreis der Verbände einzubeziehen, die nach dem Runderlass als ausstellungsberechtigt galten, stellte das erkennende Gericht mit Urteil vom 17. September 2004 im Verfahren 1 K 1651/01 fest, dass auch die klagende Fotojournalisten-Vereinigung zur Ausstellung von Presseausweisen entsprechend der Anlage „Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen“ berechtigt sei und diese vom beklagten Land in gleicher Weise wie Ausweise der anderen dort genannten Verbände zu achten seien. Der abgedruckte Hinweis sei neutral. Er verhalte sich lediglich allgemein zu den Aufgaben der Presse und enthalte nicht die eigene Aussage, dass der Inhaber des Ausweises Vertreter dieser Institution sei. In dieser Allgemeinheit unterliege er weder strafrechtlichem noch sonstigem urheberrechtlichen Schutz. Bund und Länder dürften nicht nur solche Presseausweise als Nachweis für die Pressevertretereigenschaft anerkennen, die von den in der Anlage zum o. g. Runderlass aufgezählten Verbänden stammten. Vielmehr seien auch Presseausweise von solchen Verbänden zu akzeptieren, die über einen längeren Zeitraum existierten, über eine nicht unbeachtliche Mitgliederzahl an Journalisten verfügten und bereit seien, sich zur Vermeidung von Missbräuchen mit den anderen Verbänden abzustimmen.

VG Düsseldorf, Urteil vom 17. September 2004 – 1 K 1651/01 –, juris, Rn. 54.

Hierauf wurde in der 180. Sitzung der Innenministerkonferenz am 5. Mai 2006 unter TOP 12 beschlossen, dass ein bundeseinheitlicher Presseausweis – ausgegeben durch Journalisten- und Verlegerorganisationen – weiterhin für erforderlich gehalten werde. Weiter heißt es in dem Beschluss:

„3. Das Erfordernis der Hauptberuflichkeit […] wird beibehalten und wie folgt interpretiert: Die Hauptberuflichkeit stellt das Leitbild dar, aus behördlicher Sicht ist es jedoch sachgerecht, auch Journalisten den Ausweis zu geben, die nicht hauptberuflich, aber quantitativ und qualitativ vergleichbar regelmäßig und dauerhaft journalistisch tätig sind […].

[…]

4. Die IMK hält eine Erweiterung des Kreises der ausstellungsberechtigten Verbände für notwendig. […]“

Da eine Einigung mit den fünf großen Journalistenverbänden letztlich scheiterte, hob der Innenminister des beklagten Landes den oben genannten Runderlass mit Wirkung zum 31. Dezember 2008 auf (RdErl. des Innenministeriums – 13/32.02 – vom 20. Dezember 20.12.2007, MBL. NRW 2008, S. 12). Dies hatte zur Folge, dass von staatlicher Seite kein Einfluss mehr auf die Ausstellung von Presseausweisen bestand.

Nach entsprechendem Beschluss der Innenministerkonferenz vom 29./30. November 2016 schlossen der saarländische Innenminister Klaus Bouillon als damaliger Vorsitzender der Innenministerkonferenz und der Trägerverein des Deutschen Presserats e. V. (im Folgenden: Deutscher Presserat) unter dem 30. November 2016 / 1. Dezember 2016 eine Vereinbarung über die Wiedereinführung eines bundeseinheitlichen Presseausweises ab dem 1. Januar 2018 (im Folgenden: BPAV). In der Präambel der BPAV heißt es wie folgt:

„Auf Grundlage des Beschlusses der [Innenministerkonferenz] vom 4./6. Dezember 2013 erfolgt eine Wiederaufnahme der bundesweiten Ausstellung von einheitlichen Presseausweisen. Die Ausweise dienen den Vertreter/-innen der Presse als Nachweis ihrer journalistischen Tätigkeit.“

Um einheitliche Verfahren zur Ausgabeberechtigung und Ausstellung der Presseausweise zu gewährleisten, richtete der Deutsche Presserat eine Ständige Kommission ein, welche zu gleichen Teilen von diesem und von der Innenministerkonferenz besetzt wird (§ 1 Abs. 1 BPAV). Ihre Organisation und Aufgaben sind in der BPAV näher geregelt. Die Ausstellung der einheitlichen Presseausweise erfolgt gemäß § 7 Abs. 1 BPAV durch die Verbände, die die Ständige Kommission als ausgabeberechtigt anerkennt. Die Voraussetzungen für die Anerkennungsfähigkeit eines Verbandes finden sich in § 7 Abs. 2 BPAV. § 9 BPAV konkretisiert sodann die Voraussetzungen für die Ausstellung von Presseausweisen. Danach kann ein Presseausweis nur solchen Journalisten ausgestellt werden, die hauptberuflich journalistisch tätig sind. Hauptberuflich tätig sind nach § 9 Abs. 1 Satz 4 BPAV nur solche Journalisten, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen. § 11 BPAV regelt schließlich die äußere Gestaltung des einheitlichen Presseausweises. Unter anderem ist nach Absatz 3 die Rückseite mit dem folgenden Text zu versehen:

„Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Dieser Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts gegenüber Behörden unterstützen. Er soll, sofern dies nicht aus zwingenden Gründen verweigert werden muss, seine/ihre Berufsausübung innerhalb behördlicher Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung erleichtern. Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist.

Die/Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz“

Auf Grundlage der BPAV hat die Ständige Kommission bislang sechs Verbänden auf deren Antrag hin jeweils die Anerkennung als ausgabeberechtigter Verband ausgesprochen. Den Antrag der Klägerin, sie als ausgabeberechtigten Verband für die Ausstellung des bundeseinheitlichen Presseausweises anzuerkennen, lehnte die Ständige Kommission in ihrer Sitzung am 7. Juni 2017 unter Verweis auf §§ 3, 7 BPAV ab.

Hiergegen erhob die Klägerin am 28. Juli 2017 beim Verwaltungsgericht Berlin Klage, welche dort unter dem Aktenzeichen VG 27 K 470.17 anhängig ist. Im Rahmen dieses Verfahrens kündigte sie schriftsätzlich an zu beantragen,

„hilfsweise festzustellen, dass die Klägerin auch ohne die im Antrag zu 1. bezeichnete Anerkennung berechtigt ist, ihren Mitgliedern bundeseinheitliche Presseausweise entsprechend der in § 11 Abs. 3 [BPAV] beschriebenen Gestaltung auszustellen, und dass diese von den Behörden des Bundes und der Länder in gleicher Weise als Nachweis der journalistischen Tätigkeit zu achten sind wie diejenigen Presseausweise, die von den vom Beklagten als ausgabeberechtigt anerkannten Verbänden ausgestellt werden.“

Mit Schreiben vom 26. September 2017 bat die Klägerin den Minister für Inneres und Kommunales des beklagten Landes sowie alle weiteren Innenminister und -senatoren der Länder um verbindliche Bestätigung, dass Inhaber des von der Klägerin ausgestellten Presseausweises mit Inhabern des bundeseinheitlichen Presseausweises in Bezug auf die in § 11 Abs. 3 BPAV beschriebenen Erleichterungen, insbesondere bei der Erteilung von Presseauskünften, dem Zutritt zu Veranstaltungen und Behörden gleich behandelt werden und die Klägerin auf ihren Presseausweisen den in § 11 Abs. 3 BPAV abgedruckten Zusatz anbringen darf. Hierauf erwiderte der Innenminister des Landes Sachsen-Anhalt als zu diesem Zeitpunkt Vorsitzender der Innenministerkonferenz mit Schreiben vom 11. Oktober 2017, dass er die von der Klägerin erbetene Bestätigung nicht geben könne. Es sei aber darauf hinzuweisen, dass der bundeseinheitliche Presseausweis kein Alleinstellungsmerkmal besitze. Es gebe zahlreiche Medienverbände und -organisationen, die eigene Presseausweise ausstellten. Es bleibe den Journalisten selbstverständlich unbenommen, die Zugehörigkeit zur Presse mit anderen Mitteln nachzuweisen und mit diesen den durch das Grundrecht der Pressefreiheit sowie durch die Landespressegesetze normierten Anspruch auf Information geltend zu machen.

Am 21. November 2017 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie begehrt vornehmlich die Feststellung, dass sie auch ohne die Anerkennung durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. berechtigt ist, für ihre Mitglieder Presseausweise mit dem in § 11 Abs. 3 BPAV genannten Zusatz auszustellen, und diese Presseausweise in gleicher Weise von den Behörden geachtet werden müssen wie sog. bundeseinheitliche Presseausweise.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor:

Die Klage sei zulässig.

Der Verwaltungsrechtsweg sei nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eröffnet, weil die Anerkennung der von ihr ausgestellten Presseausweise als Legitimationsgrundlage sowie deren Gleichbehandlung mit den bundeseinheitlichen Presseausweisen eine rechtliche Beziehung eines Hoheitsträgers zu einem Privatrechtssubjekt und damit ein hoheitliches Über-/Unterordnungsverhältnis betreffe. Die begehrte Anerkennung diene der erleichterten Realisierung des öffentlich-rechtlichen Anspruchs auf Zugang zu behördlichen Informationen und zugleich dem öffentlichen Sicherheitsinteresse.

Die Klage sei auch als Feststellungsklage statthaft. Für sie als Ausstellerin eines Presseausweises sei es von evidenter Bedeutung, welche Wirkung das beklagte Land ihren Presseausweisen zubillige. Durch den Zusatz „Die/Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz“ erhalte der bundeseinheitliche Presseausweis eine gleichsam amtliche Autorität, die anderen Presseausweisen – ohne diesen Zusatz – fehle. Es stehe fest, dass das beklagte Land die von ihr ausgestellten Presseausweise nicht ebenso behandele wie Presseausweise, welche die von der Ständigen Kommission anerkannten Verbänden ausstellten. Dies folge bereits daraus, dass der Vorsitzende der Innenministerkonferenz es abgelehnt habe, eine Gleichbehandlung zu bestätigen. Sein Hinweis, sie dürfe weiterhin Presseausweise ausstellen, mache das Rechtsverhältnis nicht unstreitig. Denn sie habe nicht nur ein Interesse daran, dass die nordrhein-westfälischen Behörden ihr das Recht zur Ausstellung von Presseausweisen zugestehen, sondern die Träger jener Ausweise auch mit denjenigen gleichbehandelt werden, die den Ausweis auf der Grundlage der BPAV erhalten haben. Dies werde aber vom beklagten Land bislang geleugnet. Eine Klärung der unterschiedlichen rechtlichen Standpunkte sei angesichts der mit dem bundeseinheitlichen Presseausweis verbundenen Vorteile und der damit für sie im Fall der Ungleichbehandlung verbundenen Nachteile erforderlich.

Sie sei entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Ein Anspruch auf Gestaltung des Presseausweises in der Form des § 11 Abs. 3 BPAV folge jedenfalls aus Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz (GG). Darüber hinaus bestehe ein Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG sowie aus dem aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ableitbaren derivativen Leistungsrecht. Der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG umfasse auch inhaltsferne Hilfsfunktionen, worunter die Ausstellung von Presseausweisen falle. Denn die Presseausweise dienten der Erleichterung der Pressetätigkeit und seien notwendige Bedingung etwa zur Durchsetzung eines Auskunftsanspruchs aus § 4 Pressegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LPresseG NRW).

Der Klage stehe ferner nicht entgegen, dass sie – die Klägerin – zugleich bei dem Verwaltungsgericht Berlin eine Klage gegen den Deutschen Presserat e. V. erhoben habe. Eine anderweitige Rechtshängigkeit einer Rechtssache gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) sei nur gegeben, wenn die Verfahrensbeteiligten und der Streitgegenstand der Verfahren, d. h. der geltend gemachte prozessuale Anspruch und der Klagegrund, identisch seien. Allein eine inhaltliche Überschneidung im Klagegrund genüge daher nicht. Die Klagen hätten divergierende Streitgegenstände, da unterschiedliche prozessuale Ansprüche geltend gemacht würden und sie sich gegen unterschiedliche Beklagte richteten. Der Umstand, dass das beklagte Land Beteiligter des Rechtsverhältnisses sei, dessen Feststellung mit dem vor dem Verwaltungsgericht Berlin angekündigten Antrag begehrt werde, ändere daran nichts. Dass dem vorliegenden Verfahren keine anderweitige Rechtshängigkeit entgegenstehe, werde auch dadurch deutlich, dass das beklagte Land nicht an die Entscheidungen der Ständigen Kommission gebunden sei, sondern im Rahmen der ihm obliegenden Verwaltungsaufgaben und Verwaltungszuständigkeiten eigenständig über die Anerkennung der von ihr ausgestellten Presseausweise entscheiden müsse.

Schließlich stehe der Zulässigkeit der Klage nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage entgegen, da ein effektiveres Rechtsmittel nicht gegeben sei.

Die Klage sei auch begründet.

Sie sei gegen den richtigen Beklagten gerichtet. Insbesondere stehe der begehrten Feststellung, dass sie Presseausweise mit dem Zusatz des § 11 Abs. 3 BPAV herstellen dürfe, nicht eine fehlende Dispositions- und Entscheidungsbefugnis des beklagten Landes entgegen. Dies sei durch das erkennende Gericht in der Entscheidung vom 17. September 2004 ausreichend geklärt worden. Dem Zusatz fehle es an Individualität bzw. Gestaltungshöhe, weshalb ein Urheberrechtsschutz schon nach § 2 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Urheberrechtsgesetz (UrhG) ausscheide. Einen solchen Schutz schließe zudem auch § 5 Abs. 1 UrhG aus.

Sie habe ferner einen durch Art. 3 Abs. 1 GG begründeten Anspruch darauf, dass das beklagte Land Inhaber der von ihr ausgestellten Presseausweise ebenso behandele wie Inhaber der bundeseinheitlichen Presseausweise.

Sie werde im Vergleich zu den von der Ständigen Kommission als ausgabeberechtigt anerkannten Verbänden ungleich behandelt, weil nur die Presseausweise Letzterer ohne weitere Prüfung von dem beklagten Land als Nachweis journalistischer Tätigkeit anerkannt würden. Die Funktion, die Ausübung der Pressefreiheit für Journalisten zu erleichtern, komme damit nur den nach der BPAV ausgestellten Presseausweisen zu. Dies ergebe sich schon aus dem Zusatz gemäß § 11 Abs. 3 BPAV und dem in der Präambel der BPAV dargelegten Ziel, die bundesweite Ausstellung von einheitlichen Presseausweisen – mit entsprechender Funktion – wieder aufzunehmen. Ein solcher Aufwand rentiere sich nur, wenn damit eine substanzielle Erleichterung für die Tätigkeit der Presse verbunden sei. Diese Schlussfolgerung könne man auch den Pressmitteilungen des Deutschen Presserates vom 14. Dezember 2017, der SPD-Bundestagsfraktion vom 30. November 2016 sowie der Mitteilung des Schleswig-Holsteinischen Innenministeriums an das Bürger- und Ordnungsamt Kiel vom 11. April 2018 entnehmen, die allesamt dafür sprächen, dass nur dem bundeseinheitlichen Presseausweis die „Legitimationswirkung“ zukommen solle. Auch der Freistaat Bayern fordere seit dem 1. Januar 2018 zur Akkreditierung von Pressevertretern den bundeseinheitlichen Presseausweis. Es sei zu erwarten, dass das beklagte Land– wie in der Vergangenheit auch – durch Runderlasse oder Verwaltungsvorschriften die Anerkennung dieser Presseausweise sicherstellen werde.

Die ablehnende Entscheidung der Ständigen Kommission rechtfertige die Ungleichbehandlung nicht. Das beklagte Land sei hieran ebenso wenig gebunden wie an die Voraussetzungen des § 7 BPAV. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass eine Auswahlentscheidung durch das mit der Ständigen Kommission beim Deutschen Presserat e. V. geschaffene Gremium rechtlich zwingend geboten sei. Das beklagte Land müsse vielmehr eigenständig – anhand eigener rechtlicher Maßstäbe – prüfen, ob es die von ihr – der Klägerin – ausgestellten Presseausweise als Legitimationsgrundlage in gleicher Weise wie die bundeseinheitlichen Presseausweise anerkenne. Im Übrigen sei die BPAV unwirksam, weil der Innenministerkonferenz die für einen wirksamen Vertragsabschluss erforderliche Rechtsfähigkeit fehle. Ein Vertragsabschluss mit Wirkung für und gegen das beklagte Land durch den Vorsitzenden der Innenministerkonferenz als Vertreter scheitere an der fehlenden Willenserklärung im Namen des Vertretenen nach § 164 Bürgerliches Gesetzbruch (BGB). Schließlich handele es sich um einen Vertrag zu Lasten Dritter, welcher gegen § 58 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) verstoße.

Die in § 7 BPAV aufgestellten Kriterien dürften der Klägerin im Übrigen deshalb nicht entgegengehalten werden, weil sie keine sachgerechten Differenzierungskriterien darstellten. Insbesondere verstoße das Kriterium der Hauptberuflichkeit, wie es in der BPAV Eingang gefunden habe, gegen die aus Art. 5 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete staatliche Neutralitätspflicht. Hierauf könne sich nicht nur der betroffene Journalist, sondern auch sie – die Klägerin – berufen. § 7 Abs. 2 Satz 1 Spiegelstrich 4 BPAV stelle den Zusammenhang zu ihren subjektiven Rechten her, indem die Einhaltung der Zuteilungsvoraussetzungen zugleich Voraussetzung für die Anerkennung als ausgabeberechtigter Verband sei.

Hauptberuflich tätige Journalisten sei vorbehalten, durch bloße Vorlage des bundeseinheitlichen Presseausweises Auskünfte von Behörden zu erhalten. Damit werde die Pressetätigkeit für diejenigen Journalisten, die nicht hauptberuflich tätig seien und die nicht ihren überwiegenden Lebensunterhalt daraus bezögen, erschwert. Denn im Tatsächlichen mache es einen erheblichen Unterschied, ob die Vorlage eines Ausweises genüge, um zu amtlichen Informationen Zugang zu erhalten, oder ob die pressemäßige Betätigung mehr oder weniger umfangreich durch Veröffentlichungen nachgewiesen werden müsse. Ein zwingender oder auch nur sachlicher Grund für eine solche Differenzierung sei nicht ersichtlich. Hintergrund dessen, dass ihre Mitglieder zu großen Teilen ihre journalistische Tätigkeit nicht hauptberuflich ausübten, sei, dass fachjournalistische Beiträge typischerweise von Personen publiziert würden, die in einem anderen Hauptberuf tätig seien und das Fachwissen aus ihrem Hauptberuf für ihre fachjournalistische Weiterverwertung einsetzten. Ein Defizit im qualitativen Bereich ginge damit nicht einher. Zu berücksichtigen sei ferner, dass das Berufsbild des Journalisten sich durch die verschiedenen Publikationsmöglichkeiten verändert habe. Ein Journalist, der seine journalistische Tätigkeit nebenberuflich ausübe, könne eine mindestens gleich hohe Gewähr für eine umfassende und qualitativ hochwertige Berichterstattung bieten. Weder sei der Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität noch die Erwägung, dass hauptberuflich tätige Journalisten typischerweise häufig in der Situation seien, ihre journalistische Tätigkeit nachweisen zu müssen, ein die Ungleichbehandlung rechtfertigender zwingender Grund. Ferner stellten weder nebenberufliche Journalisten per se ein Sicherheitsrisiko dar noch könne ein solches Risiko bei hauptberuflichen Journalisten grundsätzlich ausgeschlossen werden. Hierfür wären nur polizeiliche Sicherheitsüberprüfungen geeignet. Von der Anregung, für den geringen Anteil an Journalisten, für die das Passieren von Polizeiabsperrungen beruflich relevant sei, einen gesonderten Passierschein einzuführen, sei hingegen abgesehen worden. Jedenfalls aber müsse eine solche Ungleichbehandlung wegen ihrer Bedeutung für die Grundrechtsverwirklichung dem Gesetzgeber vorbehalten sein.

Zuverlässigkeitsbedenken ihr gegenüber seien im Übrigen unbegründet. Ungeachtet dessen, ob aus der Größe und der Mitgliederzahl eines Verbandes tatsächlich ein Rückschluss auf dessen Zuverlässigkeit gezogen werden könne, bestehe sie seit 2006 in der jetzigen Form und habe mit über 12.000 Mitgliedern eine beachtliche personelle Stärke. Sie biete sowohl in personeller Hinsicht als auch mit Blick auf ihre örtliche Organisationsstruktur die Gewähr für eine ordnungsgemäße Prüfung der materiellen Inhaberberechtigung. Gründe, die sonst gegen ihre Zuverlässigkeit sprechen würden, gebe es nicht. So habe noch im Jahr 2006 das Bayerische Staatsministerium des Innern als seinerzeit Vorsitzender der Innenministerkonferenz anerkannt, dass die Klägerin die von der Innenministerkonferenz vom 5. Mai 2006 aufgestellten Zulassungskriterien erfülle.

Die Klägerin hat ursprünglich beantragt festzustellen, dass sie auch ohne die Anerkennung durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 BPAV berechtigt ist, für ihre Mitglieder Presseausweise auszustellen, die auf der Rückseite den in § 11 Abs. 3 BPAV vorgesehenen Zusatz tragen, und diese von dem beklagten Land in gleicher Weise als Legitimationsgrundlage, insbesondere als vereinfachter und erleichterter Nachweis journalistischer Tätigkeit für die Erteilung behördlicher Presseauskünfte und den Zutritt zu behördlichen Einrichtungen und Veranstaltungen, zu achten sind wie die bundeseinheitlichen Presseausweise. Hilfsweise hat sie beantragt festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, die von ihr für ihre Mitglieder ausgestellten Presseausweise auch ohne den streitgegenständlichen Zusatz als Legitimationsgrundlage, insbesondere als vereinfachten und erleichterten Nachweis journalistischer Tätigkeit für die Erteilung behördlicher Presseauskünfte und den Zutritt zu behördlichen Einrichtungen und Veranstaltungen, in seinem Zuständigkeitsbereich anzuerkennen und diese Presseausweise hierbei in gleicher Weise zu achten wie die Presseausweise solcher Verbände, die durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 BPAV als ausgabeberechtigter Verband anerkannt worden sind.

In der mündlichen Verhandlung hat sie ihre Klageanträge ergänzt und beantragt nunmehr,

1. festzustellen,

a) dass sie auch ohne die Anerkennung durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 der Vereinbarung zwischen dem Vorsitz der ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder und dem Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. über die Wiedereinführung eines bundeseinheitlichen Presseausweises vom 30. November/1. Dezember 2016 (IMK-Vereinbarung) berechtigt ist, für ihre Mitglieder Presseausweise auszustellen, die auf der Rückseite folgenden Zusatz tragen:

„Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Dieser Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts gegenüber Behörden unterstützen. Er soll, sofern dies nicht aus zwingenden Gründen verweigert werden muss, seine/ihre Berufsausübung innerhalb behördlicher Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung erleichtern. Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist. Der/die Vorsitzende der Innenministerkonferenz“

b) dass die zu a) genannten Presseausweise von dem beklagten Land in gleicher Weise als Legitimationsgrundlage, insbesondere als vereinfachter und erleichterter Nachweis journalistischer Tätigkeit für die Erteilung behördlicher Presseauskünfte und den Zutritt zu behördlichen Einrichtungen und Veranstaltungen, zu achten sind wie die Presseausweise solcher Verbände, die durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 der IMK-Vereinbarung als ausgabeberechtigte Verbände anerkannt worden sind;

2. hilfsweise das beklagte Land zu verurteilen, auf die übrigen Länder der Innenministerkonferenz dahingehend einzuwirken, die Anerkennung von Presseausweisen als erleichterte Legitimationsgrundlage (ohne weitere Nachweise der Zugehörigkeit des Ausweisinhabers zur Presse) nicht davon abhängig zu machen, dass dieser Presseausweis nur an solche Personen ausgegeben wird, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen;

3. weiter hilfsweise festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist,

a) die von ihr für ihre Mitglieder ausgestellten Presseausweise auch ohne den im Antrag zu 1. bezeichneten Zusatz als Legitimationsgrundlage, insbesondere als vereinfachter und erleichterter Nachweis journalistischer Tätigkeit für die Erteilung behördlicher Presseauskünfte und den Zutritt zu behördlichen Einrichtungen und Veranstaltungen, in seinem Zuständigkeitsbereich anzuerkennen und

b) diese Presseausweise hierbei in gleicher Weise zu achten wie die Presseausweise solcher Verbände, die durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 der IMK-Vereinbarung als ausgabeberechtigter Verband anerkannt worden sind;

4. äußerst hilfsweise im Wege der Zwischenfeststellungsklage festzustellen, dass die Verwaltungspraxis des beklagten Landes rechtswidrig war und ist, die Anerkennung von Presseausweisen als erleichterte Legitimationsgrundlage davon abhängig zu machen, dass diese Presseausweise nur an solche Personen ausgegeben werden, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen.

Das beklagte Land widerspricht der Klageänderung unter Verweis auf die nach seiner Ansicht fehlende Sachdienlichkeit und beantragt im Übrigen,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt es aus:

Die Klage sei unzulässig.

Mit Blick auf den Hauptantrag richte sie sich bereits gegen den falschen Beklagten. Das beklagte Land sei nicht prozessführungsbefugt. Denn ihm fehle hinsichtlich des in Rede stehenden Zusatzes die Dispositionsbefugnis. Der Einwand der Klägerin, ihr Begehren beschränke sich auf den Zuständigkeitsbereich des beklagten Landes, verfange schon deshalb nicht, weil es sich bei dem Zusatz um eine länderübergreifende Erklärung eines Dritten handele. Es käme faktisch einer bundesweiten „Anerkennung“ gleich, würde die Klägerin die Rückseite ihrer Presseausweise entsprechend den Vorgaben des § 11 Abs. 3 BPAV gestalten, weil ein solcher Presseausweis kaum oder gar nicht von einem bundeseinheitlichen Presseausweis zu unterscheiden wäre. Der Zusatz stelle zudem nicht bloß eine allgemeine Information zu den Aufgaben der Presse dar, sondern gehe inhaltlich über den im Verfahren 1 K 1651/01 streitgegenständlichen Hinweis hinaus. Er stehe in untrennbarem Zusammenhang mit dem Presseausweis, auf welchem er abgedruckt werde. Eine Verwendung durch die Klägerin wäre irreführend und sowohl strafrechtlich als auch namensrechtlich problematisch. Die Verwendung würde einen Verstoß gegen den in § 12 BGB gewährleisteten Namensschutz darstellen, auf welchen sich auch Funktionseinheiten der öffentlichen Verwaltung ohne Rechtspersönlichkeit berufen könnten. Denn durch die Verwendung „Die/der Vorsitzende der Innenministerkonferenz“ würde die Klägerin sich die Nutzung dieser einer konkreten Person zugeordneten Bezeichnung auch für ihre Presseausweise anmaßen. Dies entspräche weder dem Willen der in der Innenministerkonferenz vertretenen Länder noch des damaligen wie des jetzigen Vorsitzenden der Innenministerkonferenz. Deren Zustimmung sei auf die Verwendung im Zusammenhang mit dem bundeseinheitlichen Presseausweis und durch die hierfür zur Ausgabe berechtigten Verbände beschränkt.

Der Zulässigkeit der Klage stehe ferner das Verbot doppelter Rechtshängigkeit entgegen. Es bestünden Überschneidungen der hier angekündigten Anträge zu 1. a) und b) mit dem im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Berlin hilfsweise gestellten Antrag. Soweit die Klägerin davon ausgehe, dass es sich hierbei nicht um eine doppelte Rechtshängigkeit handele, weil sich die vorliegende und die vor dem Verwaltungsgericht Berlin erhobene Klage gegen unterschiedliche Beklagte richteten, sei Folgendes zu berücksichtigen: Der im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Berlin angekündigte Hilfsantrag betreffe kein Rechtsverhältnis zwischen dem Trägerverein bzw. der Ständigen Kommission, sondern ein Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und den Behörden des Bundes und der Länder. Damit sei das von der Klägerin gegenüber dem hier beklagten Land behauptete Rechtsverhältnis nicht nur in dem vorliegenden Verfahren streitgegenständlich, sondern als angebliches Drittrechtsverhältnis auch Gegenstand des gegenwärtig bei dem Verwaltungsgericht Berlin anhängigen Verfahrens. Es widerspreche der Prozessökonomie, dass zwei Gerichte parallel über das Bestehen oder Nichtbestehen ein und desselben Rechtsverhältnisses entschieden. Zum anderen bestehe die Gefahr einander widersprechender Entscheidungen; auch wenn die Entscheidung im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Berlin gegenüber dem in diesem Verfahren unbeteiligten, beklagten Land keine Rechtskraft entfalte.

Auch mit Blick auf den hilfsweise gestellten Antrag zu 3. sei die Klage unzulässig. Die Feststellungsklage sei unstatthaft, weil es an einem konkreten, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis fehle. Der Antrag beziehe sich nicht auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses zwischen den Verfahrensbeteiligten, sondern allenfalls auf die Feststellung eines etwaigen Rechtsverhältnisses zwischen dem beklagten Land und dem Inhaber eines von der Klägerin ausgestellten Presseausweises. Das – zwischen den Beteiligten unstreitige – Recht der Klägerin, eigene Presseausweise auszustellen, werde hierdurch nicht berührt. Es handele sich allenfalls um eine für die Zulässigkeit der Klage nicht ausreichende Reflexwirkung.

Jedenfalls wäre ein etwaiges Rechtsverhältnis nicht hinreichend konkret. Zwar bestehe zwischen den Beteiligten eine rechtliche Meinungsverschiedenheit. Hieraus folge aber kein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis. Denn wie das beklagte Land sich gegenüber Inhabern eines von der Klägerin ausgestellten Presseausweises verhalte, hänge von den Umständen des Einzelfalles ab. Einen Erlass, der für die Behörden im Zuständigkeitsbereich des beklagten Landes einen bestimmten Umgang mit dem wiedereingeführten bundeseinheitlichen Presseausweis und dessen „Legitimationswirkung“ vorgebe, sei nicht herausgeben worden. Aus den Verweisen der Klägerin auf eine – wohl rechtsirrig erfolgte – Auskunft des Schleswig-Holsteinischen Innenministeriums sowie auf Terminhinweise der Bayerischen Staatsregierung aus Februar und April dieses Jahres folge nichts anderes. Diese fielen nicht in seinen Zuständigkeitsbereich.

Die Klägerin sei auch nicht klagebefugt. Ein möglicher Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG scheide aus, weil der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht eröffnet sei. Die Ausgabe von Presseausweisen werde nicht durch die Pressefreiheit geschützt. Denn es betreffe weder die Beschaffung der Information noch deren redaktionelle Verwertung oder deren Veröffentlichung. Dass ein Presseausweis die Ausübung journalistischer Tätigkeit erleichtere, führe nicht dazu, dass die Ausstellung als presseexterne Hilfstätigkeit von dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst wäre. Hierfür fehle es an einer organisatorischen Anbindung an die Presse. Es handle sich bei dem Presseausweis auch nicht um eine notwendige Bedingung für das Funktionieren der freien Presse.

Die Klägerin könne sich ferner nicht auf einen möglichen Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG berufen. Würden Inhaber der von ihr ausgegebenen Presseausweise anders behandelt als Inhaber bundeseinheitlicher Presseausweise, komme es zu einer Ungleichbehandlung der Ausweisinhaber, nicht der Klägerin. Zu berücksichtigen sei ferner, dass die Klägerin ihre Presseausweise auch für nicht hauptberuflich tätige Journalisten im Sinne des § 9 BPAV ausstelle. Diese Personen könnten von keinem von der Ständigen Kommission als ausgabeberechtigt anerkannten Verband einen bundeseinheitlichen Presseausweis erhalten. Die Klägerin begehre damit keine Gleichbehandlung, sondern verlange für sich mehr als den ausgabeberechtigten Verbänden zustehe.

Ungeachtet dessen sei die Klage auch unbegründet.

Mit Blick auf den Hauptantrag folge dies schon aus der – bereits die Unzulässigkeit begründenden – fehlenden Dispositionsbefugnis. Ferner stehe der Verwendung des streitgegenständlichen Zusatzes durch die Klägerin entgegen, dass die in der Innenministerkonferenz vertretenen Länder entschieden hätten, die Verwendung dieser Erklärung nur Verbänden zu gestatten, die die in § 7 Abs. 2 BPAV niedergelegten Voraussetzungen erfüllten. Ob die Klägerin diese Voraussetzungen erfülle, sei Gegenstand des gegenwärtig bei dem Verwaltungsgericht Berlin anhängigen Verfahrens.

Im Übrigen bestehe für das beklagte Land keine Verpflichtung, die Inhaber der von der Klägerin ausgegebenen Presseausweise wie Inhaber eines bundeseinheitlichen Presseausweises zu behandeln. Ein Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG scheide aus. Maßgeblich hierfür seien die Vorgaben der BPAV. Diese sei wirksam. Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz habe bei Unterzeichnung der Vereinbarung in Vertretung der Bundesländer gehandelt, wozu er durch Beschluss der Innenministerkonferenz vom 29./30. November 2016 ermächtigt worden sei. Darüber hinaus greife die BPAV in kein bestehendes Recht der Klägerin ein. Denn es komme zu keiner Verschlechterung ihres status quo.

Unabhängig hiervon stellten die in der BPAV niedergelegten Anerkennungsvoraussetzungen zulässige Differenzierungskriterien dar, auf welche das beklagte Land ungeachtet der Wirksamkeit der BPAV Rückgriff nehmen könne. Die Klägerin unterscheide sich von den von der Ständigen Kommission anerkannten ausgabeberechtigten Verbänden, weil sie Presseausweise nicht ausschließlich an Journalisten ausgebe, welche hauptberuflich im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 4 BPAV tätig seien. Auch soweit die Klägerin sich darauf berufe, dass die Innenministerkonferenz im Jahr 2006 ein weiteres Verständnis der Hauptberuflichkeit beschlossen habe, führe dies zu keiner anderen Beurteilung. Denn die von der Klägerin für die Ausstellung eines Presseausweises formulierten Kriterien erfüllten auch die dort festgelegten Kriterien nicht. Erforderlich sei danach neben einer regelmäßigen und dauerhaften journalistischen Betätigung, dass diese mit einer hauptberuflichen Tätigkeit „quantitativ und qualitativ vergleichbar sei“. Dieses Kriterium finde sich weder in den Mitgliedschaftsbedingungen wieder noch schlage es sich erkennbar in den Anforderungen nieder, die die Klägerin an den Tätigkeitsnachweis stelle. Die Klägerin schließe offenbar allein solche Personen von dem Erhalt eines Presseausweises aus, die hobbymäßig oder nur gelegentlich journalistisch tätig seien. Es liege aber auf der Hand, dass nicht jede journalistische Tätigkeit, die über ein Hobby hinausgehe und nicht nur gelegentlich erfolge, qualitativ und quantitativ mit einer hauptberuflichen journalistischen Tätigkeit vergleichbar sei.

Die von der Klägerin geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken seien unbegründet. Bei der Unterscheidung zwischen haupt- und nebenberuflichen Journalisten handele es sich um eine meinungs- und inhaltsneutrale Differenzierung im Bereich der Grundrechtsförderung, für die es keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfe.

Der Begünstigung solcher Stellen, die Presseausweise ausschließlich für hauptberuflich tätige Journalisten im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 4 BPAV ausstellten, liege die typisierende Annahme zugrunde, dass diese besonders häufig in eine Situation kämen, in der sie sich als Vertreter der Presse legitimieren müssten. Sie profitierten daher in besonderem Maße von den mit einem anerkannten Presseausweis verbundenen Erleichterungen. Anders als bei bloß nebenberuflich tätigen Journalisten stelle sich bei typisierender Betrachtung bei hauptberuflichen Journalisten regelmäßig nicht die Frage, ob sie den presserechtlichen Auskunftsanspruch auch tatsächlich in ihrer Funktion als Journalisten geltend machten. Für eine Konzentration auf hauptberufliche Journalisten im Sinne von § 9 BPAV sprächen ferner Praktikabilitätserwägungen. Auch bei einer solchen Beschränkung könne eine hohe fünfstellige Zahl von Pressevertretern den bundeseinheitlichen Presseausweis erhalten. Es handele sich damit also nicht um ein seltenes oder exklusives Privileg. Der Aufwand, diesem Personenkreis zeitnah bundeseinheitliche Presseausweise auszustellen, sei bereits erheblich. Eine Beschränkung der Berechtigten verhindere zudem eine inflationäre und damit den Wert und die Aussagekraft beeinträchtigende Ausgabe des bundeseinheitlichen Presseausweises. Für einen strengen Maßstab spreche schließlich die Tatsache, dass schon wenige Fehlentscheidungen geeignet seien, die Akzeptanz des bundeseinheitlichen Presseausweises insgesamt in Frage zu stellen.

Im Übrigen bleibe dem von der Klägerin ausgegebenen Presseausweis allein eine mit dem bundeseinheitlichen Presseausweis im Einzelfall verbundene Erleichterung vorenthalten. Der bundeseinheitliche Presseausweis besitze aber kein Alleinstellungsmerkmal. Die presserechtlichen Auskunftsansprüche und Zutrittsrechte von Pressevertretern sowie andere Formen der pressemäßigen Grundrechtsausübung würden hiervon nicht abhängig gemacht. Ebenso wenig würden Inhaber des bundeseinheitlichen Presseausweises – etwa bei begrenzten Kapazitäten – bevorzugt. Es komme damit von vornherein zu keiner Verkürzung oder Einschränkung verfassungsunmittelbarer oder landespressegesetzlicher Auskunftsrechte. Der Nachweis, Vertreter der Presse zu sein, könne im Einzelfall auch durch die Vorlage eines anderen Presseausweises oder auf andere Weise erbracht werden. Wiederum könnten im Einzelfall über die Vorlage des bundeseinheitlichen Presseausweises hinaus weitere Nachweise der Eigenschaft als Pressevertreter auch von den Inhabern dieser Ausweise verlangt werden.

Unabhängig davon erfülle die Klägerin auch die sonstigen Kriterien nicht, die auf ihre Zuverlässigkeit schließen ließen. Weder erfülle sie die Mindestanforderungen an die personelle Mitgliederstärke von mindestens 1.000 hauptberuflich tätigen Journalisten noch biete sie bundesweite und ortsnahe Überprüfungsmöglichkeiten. Auch fehle es an einem Nachweis, eine zeitnahe Ausstellung des Presseausweises an die Berechtigten gewährleisten zu können.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

I. Der Hauptantrag zu 1.a) ist zulässig, aber unbegründet.

Der Zulässigkeit der Klage steht nicht das Verbot doppelter Rechtshängigkeit entgegen.

Gemäß §§ 90, 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG kann während der Rechtshängigkeit einer Sache diese von keinem Beteiligten anderweitig anhängig gemacht werden. Wird dieselbe Angelegenheit bei einem weiteren Gericht anhängig gemacht, ist dieses wegen § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG gehindert, sich über die Frage der Rechtshängigkeit hinaus mit der Klage zu befassen; es greift eine Rechtswegsperre. Um dieselbe Sache handelt es sich dann, wenn der Streitgegenstand der Klagen identisch ist. Eine Identität ist auch dann zu bejahen, wenn das jeweilige Klagebegehren unterschiedlich formuliert wird, dem Inhalt nach aber jeweils auf keine andere Entscheidung hinzielt.

Vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 17 GVG Rn. 24 m. w. N.

Das Prozesshindernis der anderweitigen Rechtshängigkeit greift aber nur, wenn neben der Identität des Streitgegenstandes auch die Beteiligten des Verfahrens identisch sind. Hierzu zählen neben Kläger und Beklagten auch etwaige Beigeladene im Sinne des § 65 VwGO. Dies folgt aus dem untrennbaren Zusammenhang zwischen dem Verbot doppelter Rechtshängigkeit und der Rechtskraft einer Gerichtsentscheidung, welche sich gemäß § 121 Nr. 1 VwGO im Verwaltungsprozess auf alle Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger erstreckt. Weil die materielle Rechtskraft mit der Rechtswegsperre des § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG korrespondiert, muss diese auch gegenüber demjenigen gelten, auf den sich die materielle Rechtskraft erstreckt.

Vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 17 GVG Rn. 27; Rennert, in: Eyermann (Hrsg), VwGO, 14. Aufl. 2014, § 41 Rn. 16; Baden, Beiladung bei Rechtsweg-Kollisionen? Zugleich ein Beitrag zur Rechtskraftwirkung der Beiladung, NVwZ 1984 , 142 (144 f.).

Dies zugrunde gelegt, besteht hier keine Rechtswegsperre aufgrund doppelter Rechtshängigkeit. Zwar entspricht der von der Klägerin in dem am Verwaltungsgericht Berlin anhängigen Verfahren angekündigte Hilfsantrag, soweit er sich auf das Land NRW bezieht, in der Sache dem vorliegend als Hauptantrag anhängig gemachten Antrag zu 1., sodass derselbe Streitgegenstand betroffen ist. Die materielle Rechtskraft einer Entscheidung in dem beim Verwaltungsgericht Berlin anhängigen Verfahren erstreckt sich aber nicht auf das beklagte Land. Denn es ist weder Beklagter noch Beigeladener des Verfahrens.

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO statthaft. Insbesondere fehlt es nicht an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO. Davon erfasst werden rechtliche Beziehungen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder eine Rechtsbeziehung zwischen einer Person und einem Dritten in Bezug auf eine Sache ergeben. Das Rechtsverhältnis ist gekennzeichnet durch subjektive Rechte und mit ihnen korrespondierenden Pflichten.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Januar 1992 – 3 C 50.89 – juris, Rn. 29 f., vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 – juris, Rn. 10, vom 20. November 2003 – 3 C 44.02 –, juris, Rn. 18, und vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 –, juris, Rn. 24; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2018 – 13 A 1328/15 –, juris, Rn. 29; Sodan, in: ders./Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 7 ff., jeweils m. w. N.

Unselbständige Teile, Vorfragen und abstrakte Rechtsfragen sind dagegen nicht feststellungsfähig.

Vgl. Sodan, in: ders./Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 11, 24 ff. m. w. N.

Hinreichend konkret und überschaubar ist der Sachverhalt, wenn Rechtsfragen hinsichtlich eines Einzelfalls relevant werden und in Bezug auf diesen Fall entschieden werden können. Von einem Einzelfall lässt sich erst dann sprechen, wenn das dem Klagevortrag zugrunde gelegte Geschehen zeitlich und örtlich festgelegt ist und die Beteiligten individualisiert sind.

Vgl. Sodan, in: ders./Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 44; Möstl, in: Posser/Wolf (Hrsg.), BeckOK VwGO, 46. Ed. Stand 01.07.2018, § 43 Rn. 5.

Zwischen den Beteiligten steht im Streit, ob die Klägerin die von ihr ausgestellten Presseausweise mit dem in § 11 Abs. 3 BPAV abgedruckten Text einschließlich der Bezeichnung „Die/der Vorsitzende der Innenministerkonferenz“ unabhängig von einer Anerkennung durch die Ständige Kommission des Deutschen Presserats versehen darf.

An der Klärung dieser Rechtsfrage hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Dieses erfasst jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 –, juris Rn. 20; ablehnend Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 72.

Zwar hängt von der Frage nicht ab, ob die Klägerin – was unstreitig ist – überhaupt Presseausweise an ihre Mitglieder ausstellen darf. Die mit dem begehrten Abdruck zum Ausdruck gebrachte Anerkennung des ausstellenden Verbandes als zuverlässig und vertrauenswürdig durch den Vorsitzenden der Innenministerkonferenz stellt aber einen Mehrwert dar, den auch die Klägerin für sich in Anspruch nehmen möchte.

Das Feststellungsinteresse besteht auch gegenüber dem beklagten Land.

Vgl. hierzu Happ, in: Eyermann (Hrsg.), VwGO, 15. Aufl. 2019, § 43 Rn. 22.

Denn nur wenn diese Frage zwischen den Beteiligten geklärt ist, kann auch eine Klärung der mit dem Antrag zu 1.b) aufgeworfenen Frage erfolgen, ob das beklagte Land die so gestalteten Presseausweise als gleichwertig mit den bundeinheitlichen Presseausweisen anerkennen muss.

Die Klägerin verfügt ferner über die erforderliche Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Diese Vorschrift ist zur Vermeidung einer dem Verwaltungsprozess fremden Popular- und Interessentenklage auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO entsprechend anzuwenden.

St. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995 – 2 C 32.94 –, juris; ablehnend Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 72.

Danach ist eine Feststellungsklage nur zulässig, wenn es dem Rechtsuchenden um die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen, muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen. Dies ist nur dann nicht der Fall, wenn die von ihm behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen können.

St. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juli 1973 – VII C 6.72 –, juris, Rn. 18; Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 42 Rn. 66.

Hier ist es – schon mit Blick auf die Entscheidung der Kammer vom 17. September 2004 im Verfahren 1 K 1651/01 – zumindest nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass die Klägerin jedenfalls aufgrund ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG die von ihr ausgegebenen Presseausweise mit einem Abdruck des in § 11 Abs. 3 BPAV vorgesehenen Textes gestalten darf.

Die Klage ist nicht gegen den falschen Beklagten gerichtet. Grundsätzlich ist die Frage, ob sich eine Klage gegen den richtigen Beklagten richtet, d. h. ob der Kläger sein Begehren gegenüber dem Beklagten wirksam durchsetzen kann, eine Frage der Passivlegitimation und im Rahmen der Begründetheit nach dem einschlägigen materiellen Recht zu prüfen. Die Klage gegen den falschen Rechtsträger ist nicht unzulässig; sie ist unbegründet, weil gegen diesen Rechtsträger kein Anspruch besteht.

Vgl. zur systematischen Einordnung des – hier allenfalls entsprechend anwendbaren – § 78 Abs. 1 VwGO als Regelung über die Passivlegitimation BVerwG, Urteile vom 31. Januar 1969 – IV C 83.66 –, juris, Rn. 15, und vom 3. März 1989 – 8 C 98.85 –, juris, Rn. 12; OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 2009 – 1 A 2175/07 –, juris, Rn. 40; ausführlich Happ , in: Eyermann (Hrsg.), VwGO, 15. Aufl. 2019, § 78 Rn. 1 ff.; Brenner, in: Sodann/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 78 Rn. 2 ff.; Kintz, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 46. Ed. Stand 01.07.2018, § 78 Rn. 2 f.; a.A. (passive Prozessführungsbefugnis) Meissner, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, 34. EL Mai 2018, § 78 Rn. 8 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 78 Rn. 1.

Entsprechend ist die Feststellungsklage gegen den Rechtsträger analog § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu richten, demgegenüber das Bestehen oder Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses festgestellt werden soll.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 1992 – 15 A 1905/89 –, juris Rn. 33; Happ, in: Eyermann (Hrsg.), VwGO, 15. Aufl. 2019, § 78 Rn. 10, 28; § 43 Rn. 22.

Dies ist hier das beklagte Land.

Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage wird schließlich nicht durch den in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO niedergelegten Subsidiaritätsgrundsatz in Frage gestellt. Alternative Formen der effektiven Rechtsverfolgung gibt es nicht. Eine allenfalls in Betracht kommende Leistungsklage gerichtet auf die Zustimmung des Vorsitzenden der Innenministerkonferenz zum Abdruck des streitgegenständlichen Textes auf den klägerischen Presseausweisen entspräche – ungeachtet dessen, dass das beklagte Land diesbezüglich der falsche Klagegegner wäre – nicht dem hier geltend gemachten Begehren der Klägerin.

Der Feststellungsantrag zu 1.a) hat in der Sache aber keinen Erfolg. Dem Begehren der Klägerin, festzustellen, dass sie berechtigt ist, für ihre Mitglieder Presseausweise auszustellen, die auf der Rückseite die vorgedruckte Unterschrift des Vorsitzenden der Innenministerkonferenz und den in § 11 Abs. 3 BPAV abgedruckten Text zu versehen, kann nicht entsprochen werden.

Grundsätzlich wird die Klägerin in der Gestaltung der von ihr herausgegebenen Presseausweise rechtlich nicht beschränkt. Mangels einfachgesetzlicher Bestimmungen zur hoheitlichen Erteilung und Anerkennung von Presseausweisen fehlt es auch an einer Regelung zur äußeren Gestaltung eines Presseausweises.

Der Berechtigung, den in § 11 Abs. 3 BPAV vorgesehenen Text einschließlich der Bezeichnung „Die/der Vorsitzende der Innenministerkonferenz“ abzudrucken, steht aber entgegen, dass eine solche Erklärung zu Gunsten der Klägerin von dem Vorsitzenden der Innenministerkonferenz bislang nicht abgegeben worden ist. Sowohl nach Sinn und Zweck des bundeseinheitlichen Presseausweises als auch aus Sicht eines objektiven Erklärungsempfängers (vgl. §§ 133, 157 BGB) wird mit der Formulierung

„Dieser Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts gegenüber Behörden unterstützen. […] Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist.

Die/Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz“

für den Einzelfall erklärt, dass der Inhaber des konkreten Presseausweises – ausdrücklich heißt es hier: dieser Presseausweis soll den Ausweisinhaber unterstützen – nach den von der Innenministerkonferenz zugrunde gelegten Kriterien (hauptberuflich) journalistisch tätig ist. Der Abdruck dieser Aussage auf der Rückseite der von der Klägerin ausgestellten Presseausweise ließe den Eindruck entstehen, dass der Vorsitzende der Innenministerkonferenz hierzu seine Zustimmung erteilt und die Erklärung zur Förderung der Pressetätigkeit auch zugunsten der Inhaber der von der Klägerin ausgestellten Ausweise abgegeben hätte. Hieran fehlt es aber. Im Gegenteil: Ein solches Begehren ist von dem Vorsitzenden der Innenministerkonferenz zuletzt mit Schreiben vom 11. Oktober 2017 ausdrücklich abgelehnt worden. Dem Vorsitzenden der Innenministerkonferenz würde danach eine konkrete Aussage untergeschoben, die er so nicht gemacht hat.

Der nach der Erlasslage 1993 auf den Presseausweisen abgedruckte Hinweis sprach hingegen davon, dass „ der“ Presseausweis den Ausweisinhaber in der Wahrnehmung seines Auskunftsrechts unterstützen soll, was auch im Sinne von „ein“ Presseausweis verstanden werden kann. Ungeachtet dessen spricht – ohne dass es hier darauf ankommt – auch bei einer solchen Formulierung Überwiegendes dafür, dass es sich um eine dem Vorsitzenden der Innenministerkonferenz zugeordnete Erklärung handelt, welcher dieser ausschließlich zugunsten bestimmter Verbände und deren Mitglieder abgegeben hat.

Anders insofern VG Düsseldorf, Urteil vom 17. September 2004 – 1 K 1651/01 –, juris, Rn. 54.

Dass die Innenministerkonferenz weder in Gestalt einer eigenen Rechtspersönlichkeit noch als ein Organ des Bundes oder eines der Länder bzw. einer selbstständigen Körperschaft verfasst ist,

vgl. Martini, Die Innenministerkonferenz als Gegenstand des Informationsrechts, Gutachten im Auftrag der Innenministerkonferenz vom 10. März 2015, S. 20; Rudolf, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 141 Rn. 52,

führt zu keiner abweichenden Beurteilung. Die Bezeichnung „Der/die Vorsitzende der Innenministerkonferenz“ hat Verkehrsgeltung erworben, wird einer konkreten Person zugeordnet und von der Allgemeinheit mit den an der Innenministerkonferenz beteiligten Ländern in Zusammenhang gebracht.

II. Nach alldem besteht – unabhängig von den sich in der Zulässigkeit stellenden Rechtsfragen – auch der weiter geltend gemachte Anspruch zu 1.b) nicht. Das beklagte Land ist nicht verpflichtet, einen Presseausweis als vereinfachten Nachweis journalistischer Tätigkeit anzuerkennen, auf welchem eine vermeintliche Erklärung des Vorsitzenden der Innenministerkonferenz abgedruckt ist, welche dieser nie abgegeben hat.

III. Die Klage ist mit Blick auf den Hilfsantrag zu 2. unzulässig.

Es handelt sich hierbei um eine unzulässige Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO. Eine Klageänderung liegt vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nach Erhebung der Klage durch klägerische Erklärung geändert wird. Dies kann durch Austausch, aber auch durch Erweiterung des Klagebegehrens im Sinne des § 88 VwGO erfolgen, etwa durch Stellung eines neuen Hilfsantrags.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 – 4 C 13.04 –, juris, Rn. 11; Peters/Kujaht, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, Rn. 8, 18.

Hier begehrt die Klägerin mit dem in der mündlichen Verhandlung erstmalig gestellten Hilfsantrag zu 2., dass das beklagte Land auf eine Veränderung der im Rahmen der Innenministerkonferenz beschlossenen Praxis des Bundes und der Länder zu der Anerkennung von Presseausweisen derart einwirkt, dass das Kriterium der Hauptberuflichkeit, wie es in der BPAV seinen Niederschlag gefunden hat, nicht mehr vorausgesetzt werden soll. Damit verfolgt sie ein mit Blick auf das ursprüngliche Klagebegehren zusätzliches Rechtsschutzziel. Denn die ursprüngliche Klage war auf die Anerkennungspraxis des beklagten Landes beschränkt.

Nach § 91 Abs. 1 VwGO ist eine Änderung der Klage nur dann zulässig, wenn die übrigen Beteiligten – anders als hier – einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Eine Klageänderung ist regelmäßig sachdienlich, wenn sie die Möglichkeit bietet, den Streitstoff zwischen den Beteiligten endgültig zu bereinigen, und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt. Die Entscheidung, ob eine Klageänderung sachdienlich ist, ist danach weitgehend von Erwägungen der Prozessökonomie beherrscht und liegt infolgedessen im Ermessen des Gerichts.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 – 4 C 13.04 –, juris, Rn. 22.

Das Gericht hat bei der Beurteilung der Sachdienlichkeit berücksichtigt, dass das Begehren der Klägerin von Beginn an auch die Klärung der Frage umfasste, ob das Merkmal der Hauptberuflichkeit ein sachliches Differenzierungsmerkmal bei der Anerkennung von Presseausweisen als erleichterte Legitimationsnachweise darstellt. Die Klageerweiterung bietet nach Auffassung des Gerichts aber nicht die Möglichkeit, den Streitstoff zwischen den Beteiligten endgültig zu bereinigen. Denn das dahinter stehende Rechtsschutzziel der Klägerin, dass die von ihr ausgestellten Presseausweise staatlicherseits ebenso wie bundeseinheitliche Presseausweise als vereinfachter Nachweis journalistischer Tätigkeit anerkannt werden, hängt nicht allein von dieser Frage ab. Darüber hinaus sind zwischen der Klägerin und dem beklagten Land weitere Kriterien für die Beurteilung ihrer Zuverlässigkeit streitig. Eine Entscheidung über den ergänzenden Hilfsantrag würde zu diesem Zeitpunkt daher weder zu einem Rechtsfrieden zwischen der Klägerin und dem beklagten Land führen noch weitere Verfahren mit Blick auf die bundesweite Anerkennung der Presseausweise der Klägerin verhindern.

Ungeachtet dessen erweist sich die Klage auch als unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass das beklagte Land auf die Mitglieder der Innenministerkonferenz dahingehend einwirkt, die Anerkennung von Presseausweisen als erleichterte Legitimationsgrundlage – ohne weitere Nachweise der Zugehörigkeit des Ausweisinhabers zur Presse – nicht davon abhängig zu machen, dass diese Presseausweise nur an solche Personen ausgegeben werden, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen.

Der von der Klägerin geltend gemachte Einwirkungsanspruch wird regelmäßig dann herangezogen, wenn ein Hoheitsträger ihm obliegende Pflichten und Rechte auf einen Dritten übertragen hat. Aufgrund einer solchen gewillkürten Zuständigkeitsverlagerung kann der Bürger einen eigentlich gegebenen Primäranspruch nicht unmittelbar gegenüber dem Hoheitsträger geltend machen. Der Hoheitsträger wiederum soll sich durch eine solche Konstellation etwaigen Pflichten nicht einfach entziehen können. Der Anspruch auf Vornahme einer bestimmten Handlung wandelt sich in diesen Fällen daher in einen Anspruch auf Einwirkung auf das entscheidende Gremium.

Hier ist rechtlich zwar keine Zuständigkeitsverlagerung auf die Innenministerkonferenz erfolgt. Die Länder haben im Rahmen der Innenministerkonferenz aber gemeinsame Kriterien für die bundesweite Ausstellung von einheitlichen Presseausweisen beschlossen. Eine Änderung dieser Kriterien kann mit bundesweiter Wirkung ausschließlich im Rahmen der Innenministerkonferenz erfolgen. Mangels Rechtsfähigkeit der Innenministerkonferenz ist diese jedoch keine taugliche Anspruchsgegnerin.

Vgl. Martini, Die Innenministerkonferenz als Gegenstand des Informationsrechts, Gutachten im Auftrag der Innenministerkonferenz vom 10. März 2015, S. 26.

Zur Geltendmachung ihres Begehrens bedarf es daher der Einwirkung durch die beschlussfassenden Länder.

Ein solcher Einwirkungsanspruch besteht hier jedoch nicht. Denn die Klägerin hätte – bei eigenständiger Entscheidungsbefugnis des Landes – keinen Anspruch gegen das beklagte Land auf Verzicht auf das Kriterium der Hauptberuflichkeit im o. g. Sinne.

Das einfachgesetzliche Presserecht ist insoweit nicht ergiebig. Der Presseausweis stellt weder ein amtliches Dokument dar noch kommt ihm in sonstiger Weise eine rechtliche Legitimationsfunktion zu. Damit fehlt es auch an einer gesetzlichen Regelung über die Kriterien für eine staatliche Anerkennung von Presseausweisen.

Angesichts dessen kommt als Anspruchsgrundlage nur Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 19 Abs. 3 GG bzw. unmittelbar Art. 3 Abs. 1, 19 Abs. 3 GG in Betracht. Dabei kann dahinstehen, ob der persönliche Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für die Klägerin – für was einiges spricht – überhaupt eröffnet ist, obwohl sie keinen inhaltlichen Einfluss auf das Pressewesen hat, sondern allenfalls eine Hilfstätigkeit für die Pressearbeit ausübt.

Vgl. hierzu Grabenwarter, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, 28. EL Januar 2018, Art. 5 Abs. 1 GG Rn. 219 ff.

Denn auch unter Berücksichtigung der sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen liegen die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Gleichbehandlung hier nicht vor.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln sowie wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 2012 – 2 BvR 1397/09 –, juris, Rn. 53.

Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot,

vgl. BVerfG, Urteil vom 23. Oktober 1951 – 2 BvG 1/51 –, juris, Rn. 139,

bis zu einer strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen.

St. Rspr., vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. Januar 1993 – 1 BvL 38/92, 1 BvL 50/92, 1 BvL 43/92 –, juris, Rn. 34, und vom 21. Juli 2010 – 1 BvR 611/07, 1 BvR 2464/07 –, juris, Rn. 79.

Während die Willkürformel auf Fälle nur sachbezogener sowie verhaltensbezogener Differenzierungen zu beziehen ist, spricht für strengere Anforderungen die Anknüpfung an persönliche Merkmale, zumal wenn die Adressaten sie nicht ohne weiteres beeinflussen können, sowie Umfang und Intensität der Berührung anderer grundrechtsgeschützter Interessen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Oktober 1980 – 1 BvL 50/79 –, juris, Rn. 49, und vom 19. Juni 2012 – 2 BvR 1397/09 –, juris, Rn. 57; Sachs/Jasper, Der allgemeine Gleichheitssatz, JuS 2016, 769 (773).

Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen im Einzelfall das Willkürverbot oder das Gebot verhältnismäßiger Gleichbehandlung durch den Gesetzgeber verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur bezogen auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Juni 2012 – 2 BvR 1397/09 –, juris, Rn. 54, und vom 21. Juli 2010– 1 BvR 611/07, 1 BvR 2464/07 –, juris, Rn. 79.

Mit Blick auf das Grundrecht der Pressefreiheit genießt der Staat im Bereich der Grundrechtsförderung schließlich einen weiteren Handlungsspielraum als im Bereich der Grundrechtseinschränkung. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet ihm nur, dass er den Inhalt der Meinungen oder die Tendenz von Presseerzeugnissen zum Förderkriterium macht. Staatliche Förderungen dürfen bestimmte Meinungen oder Tendenzen weder begünstigen noch benachteiligen. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begründet im Förderungsbereich für den Staat somit eine inhaltliche Neutralitätspflicht, die jede Differenzierung nach Meinungsinhalten verbietet. Dieser Neutralitätspflicht des Staates entsprechen auf Seiten des Trägers der Pressefreiheit ein subjektives Abwehrrecht gegen die mit staatlichen Fördermaßnahmen etwa verbundenen inhaltslenkenden Wirkungen sowie ein Anspruch auf Gleichbehandlung im publizistischen Wettbewerb.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 – 1 BvR 727/84 –, juris, Rn. 29; OVG Lüneburg, Urteil vom 19. Dezember 1995 – 10 L 5059/93 –, juris, Rn. 70; Grabenwarter, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, 28. EL Januar 2018, Art. 5 GG Rn. 383 f.

Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage verlangt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für die Grundrechtsförderung danach jedenfalls nicht zwingend. Zwar kann die Freiheit der Presse, die Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sichern will, durch staatliche Vergünstigungen nicht weniger gefährdet werden als durch hoheitliche Eingriffe und Beschränkungen. Das gilt namentlich für selektive Förderungen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 – 1 BvR 727/84 –, juris, Rn. 18.

Der Gesetzesvorbehalt greift aber wiederum erst dann, wenn es sich bei der Förderung um eine existenznotwendige und von vornherein Staatsabhängigkeit begründende Vergünstigung handelt; eine Versagung also faktisch einem Grundrechtseingriff gleichkommt.

Vgl. Degenhart, Rechtsfragen der Ausstellung von Presseausweisen, AfP 2005, 305 (310); offen gelassen BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 – 1 BvR 727/84 –, juris, Rn. 20.

Diesen Maßstab zugrunde gelegt, ist hier zunächst Folgendes zu beachten:

Die Klägerin legt ihrem Antrag die Annahme zugrunde, dass mit dem bundeseinheitlichen Presseausweis ein Nachweis geschaffen worden ist, der die Einforderungen weiterer Belege für die Zugehörigkeit des Ausweisinhabers zur Presse durch die Behörden im konkreten Einzelfall vollständig entbehrlich macht oder sogar entgegensteht. Hingegen hat das beklagte Land ausgeführt, dass im Einzelfall über die Vorlage des bundeseinheitlichen Presseausweises hinaus weitere Nachweise der Eigenschaft als Pressevertreter auch von den Inhabern dieser Ausweise verlangt werden könnten. Diesen tatsächlichen Ausführungen ist die Klägerin nicht substantiiert entgegen getreten. Auch sonst liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, diese Angabe in Zweifel zu ziehen.

Eine Ungleichbehandlung liegt indessen insoweit vor, als dass Presseausweise zwar von zahlreichen Verbänden und Organisationen – wie auch der Klägerin – ausgestellt werden. Die Möglichkeit der Anerkennung als erleichterte Legitimationsgrundlage besteht aber nur für solche Presseausweise, bei denen – neben weiterer Voraussetzungen – sichergestellt ist, dass diese nur an hauptberufliche Journalisten ausgegeben werden. Als hauptberuflich tätige Journalisten gelten dabei nur solche Personen, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen.

Gegen diese Differenzierung bestehen selbst unter Zugrundelegung des strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstabes keine rechtlichen Bedenken.

Die Differenzierung verfolgt das legitime Ziel, dass die mit dem Presseausweis einhergehende Grundrechtsförderung denjenigen zugutekommt, die typischerweise besonders häufig in eine Situation kommen, in der sie sich als Vertreter der Presse legitimieren müssen. Aus behördlicher Sicht wiederum soll der Aufwand der Überprüfung journalistischer Tätigkeit reduziert werden, indem jedenfalls für einen bedeutenden Teil der Journalisten regelmäßig auf den Nachweis durch einen Presseausweis zurückgegriffen werden kann und hierdurch die Effektivität des Verwaltungshandelns erhöht wird. Eine Beschränkung der Berechtigten soll zudem eine inflationäre und damit den Wert und die Aussagekraft beeinträchtigende Ausgabe des Presseausweises beschränken.

Die Eingrenzung auf hauptberuflich tätige Journalisten im o. g. Sinne ist zur Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich. Insbesondere hätte ein weiteres Verständnis der Hauptberuflichkeit – etwa ausschließlich anhand der Quantität journalistischer Arbeiten – zum Nachteil, dass eine Einstufung nicht in derselben Eindeutigkeit erfolgen kann. Indem sowohl an die wirtschaftliche Bedeutung (Erzielung des Lebensunterhalts) als auch den zeitlichen Umfang der Tätigkeit durch die nochmalige Inbezugnahme des Begriffs „hauptberuflich“ angeknüpft wird, ist der Kreis der Ausweisberechtigten eindeutig abgrenzbar. Dem Beklagten ist insofern zuzustimmen, dass die mit einem weiteren Begriffsverständnis verbundenen Unsicherheiten jedenfalls die Gefahr einer uneinheitlichen Ausgabepraxis bergen. Bei generalisierender Betrachtung gewährleistet die Eingrenzung auf diesen Personenkreis schließlich eine höhere Aussagekraft des Presseausweises und zugleich eine gewisse Nachhaltigkeit und Ernsthaftigkeit journalistischer Tätigkeit. Denn bei typisierender Betrachtung stellt sich bei Personen, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen, regelmäßig nicht die Frage, ob sie den presserechtlichen Auskunftsanspruch auch tatsächlich in ihrer Funktion als Journalisten geltend machen.

Das hier im Streit stehende Differenzierungsmerkmal der Hauptberuflichkeit der Ausweisinhaber ist schließlich angemessen. Die Anerkennung von Presseausweisen, die ausschließlich an Personen ausgegeben werden, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen, stellt eine Form der Grundrechtsförderung dar. Die Klägerin wird weder darin beschränkt, Presseausweise an ihre Mitglieder nach eigenen Kriterien auszustellen, noch sind Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Anerkennung der von ihr ausgestellten Presseausweise als vereinfachter Nachweis journalistischer Tätigkeit durch den Bund und die Länder für sie existenzielle Bedeutung hätte und hieraus eine faktische Beschränkung der Grundrechtsausübung resultieren würde. Auch mit Blick auf diejenigen Journalisten, die ihren Lebensunterhalt nicht überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen, erfolgt – unabhängig von der Frage, ob sich die Klägerin hierauf berufen könnte – durch die Privilegierung hauptberuflicher Journalisten keine Grundrechtsbeschränkung. Die Differenzierung ist ausdrücklich nicht darauf angelegt, diese von der Kenntnisnahme amtlicher Informationen auszuschließen oder ihnen den Zugang hierzu zu erschweren. Dies gilt auch bei gegebenenfalls zeitsensiblen Situationen. Zwar wird hauptberuflichen Journalisten der Nachweis ihrer Zugehörigkeit zur Presse in der Regel dadurch erleichtert, dass sie einen von den Ländern „anerkannten“ Presseausweis beantragen können. Es steht aber jedem Journalisten frei, seine Eigenschaft als Vertreter der Presse in sonstiger Weise nachzuweisen – etwa durch ein redaktionelles Legitimationsschreiben – und diesen Nachweis mit Blick auf zeitsensible Situationen mitzuführen.

Hierzu heißt es etwa in dem Magazin der NRW-Polizei Streife # 05/08/09/18 auf S. 35 zum Umgang mit Journalisten: „Zwar gibt es einen bundeseinheitlichen Presseausweis […], aber nicht alle festen oder freien Journalisten besitzen diesen. Trotzdem haben sie die gleichen journalistischen Rechte und Pflichten wie ihre Kolleginnen und Kollegen. […]“

Soweit es in Einzelfällen zu einer hiervon abweichenden Handhabung kommen sollte, müsste der Betroffene hiergegen im Einzelfall rechtlich vorgehen; für die vorliegende Frage würde dies aber zu keiner anderen Beurteilung führen.

Damit kommt den Ländern ein weiter Handlungsspielraum mit Blick auf die Frage zu, wer in den Genuss der Grundrechtsförderung kommen soll. Ein Verstoß gegen das Neutralitätsgebot aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 GG ist nicht zu erkennen. Das Merkmal der Hauptberuflichkeit im o. g. Sinne ist inhaltsneutral. Es knüpft ausschließlich an die wirtschaftliche Bedeutung sowie den Umfang journalistischer Tätigkeit an und beurteilt diese gerade nicht – unzulässiger Weise – anhand qualitativer Merkmale, wie es von der Innenministerkonferenz im Beschluss vom 5. Mai 2006 noch angedacht war und auf welchen auch noch der Beschluss der Innenministerkonferenz vom 29./30. November 2016 Bezug genommen hat.

Beschlüsse der 180. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 5. Mai 2006, TOP 12 Nr. 3; Beschlüsse der 205. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vom 29. bis 30. November 2016, TOP 24, Nr. 2.

Schließlich ist es der Klägerin als Presseausweise ausstellender Stelle zuzumuten, sich auf die gemeinsame Anerkennungspraxis der Länder einzurichten und etwaige Maßnahmen – z. B. die Ausstellung besonderer farblich erkennbarer Ausweise für ihre hauptberuflichen Mitglieder – zu ergreifen, um insofern die Voraussetzungen zu erfüllen.

IV. Der Hilfsantrag zu 3. hat ebenfalls keinen Erfolg.

Die Klage ist zulässig. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Denn zwischen der Klägerin und dem Beklagten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

Das beklagte Land erleichtert Inhabern der bundeseinheitlichen Presseausweise grundsätzlich den Zugang zu amtlichen Informationen. Dahinstehen kann insofern, ob dies bereits daraus folgt, dass es den Beschluss der Innenministerkonferenz zur Einführung eines bundeseinheitlichen Presseausweises ohne Äußerung von Gegeneinwänden mitgetragen hat, es als Mitglied der Innenministerkonferenz gehalten ist, diesen Beschluss effektiv auf Länderebene umzusetzen oder eine Umsetzung bereits mit Wirkung für und gegen das beklagte Land durch den Abschluss der BPAV erfolgt ist.

Mangels Rechtspersönlichkeit der Innenministerkonferenz sind ihre Beschlüsse nicht unmittelbar rechtlich bindend, sondern haben allenfalls faktische Auswirkungen. Damit sie rechtliche Außenverbindlichkeit erlangen, ist stets eine Umsetzungsmaßnahme des jeweiligen Bundeslandes erforderlich; vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 1996 – 1 BvR 1057/96, 1 BvR 1067/96 –, juris, Rn. 39; Martini, Die Innenministerkonferenz als Gegenstand des Informationsrechts, Gutachten im Auftrag der Innenministerkonferenz vom 10. März 2015, S. 24; Rudolf, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 141 Rn. 52.

Denn jedenfalls hat es im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wiederholt betont, dass dem bundeseinheitlichen Presseausweis – anders als den von der Klägerin ausgestellten Presseausweisen – eine grundrechtsfördernde Wirkung zukommen soll. Dass das beklagte Land bislang weder ausdrücklich eine Weisung an die ihm unterstellten Behörden zum Umgang mit dem bundeseinheitlichen Presseausweis erteilt noch Vorgaben im Hinblick auf eine etwaige Differenzierung zwischen dem bundeseinheitlichen Presseausweis und sonstigen Presseausweisen gemacht hat, führt angesichts dessen nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Der Verweis der Klägerin auf Stellungnahmen Dritter ist in diesem Zusammenhang hingegen unergiebig, da diese dem beklagten Land nicht zugerechnet werden können.

Ob das beklagte Land die Presseausweise der Klägerin in gleicher Weise als Legitimationsgrundlage anerkennen muss, steht zwischen den Beteiligten im Streit.

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung im Sinne des § 43 VwGO. Zwar berührt es zuvörderst den Journalisten, der – ist er nicht Inhaber des bundeseinheitlichen Presseausweises – von dem vereinfachten Nachweis journalistischer Tätigkeit nicht profitieren kann. Die Anerkennung ihrer Presseausweise durch das beklagte Land als Legitimationsnachweise liegt aber auch im unmittelbaren Interesse der Klägerin. Denn damit wird zugleich zum Ausdruck gebracht, dass der ausstellende Verband von Seiten der Behörden als besonders zuverlässig und vertrauenswürdig erachtet wird. Die dem Presseausweis zugeschriebene Aussagekraft kann zudem maßgeblich für die Mitgliedergewinnung sein. Dass die Klägerin damit Interesse an einer solchen „Auszeichnung“ durch das beklagte Land hat, liegt auf der Hand.

Die Klägerin verfügt ferner über die erforderliche Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO analog. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass die Klägerin ein Recht auf Gleichbehandlung der von ihr ausgestellten Presseausweise mit dem bundeseinheitlichen Presseausweis im Sinne der BPAV aus Art. 3 Abs. 1 GG hat. Der Einwand, das Begehren der Klägerin gehe über die gewährte Legitimationswirkung der bundeseinheitlichen Presseausweise hinaus, führt nicht zum Wegfall der Klagebefugnis, sondern ist im Rahmen der Begründetheitsprüfung näher in den Blick zu nehmen. Ob sie sich darüber hinaus auch auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG berufen kann, bedarf im Rahmen der Zulässigkeit ebenfalls keiner weiteren Erörterung.

Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage wird schließlich nicht durch den in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO niedergelegten Subsidiaritätsgrundsatz in Frage gestellt. Alternative Formen der effektiven Rechtsverfolgung gibt es nicht. Eine Leistungsklage, die jeweils darauf gerichtet wäre, in einer unbestimmten Vielzahl von Fällen Ausweise der Klägerin als Legitimation anzuerkennen, würde bereits am Fehlen eines bestimmten Klageantrages (§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO) scheitern, könnte aber jedenfalls auch zu keinem vollstreckungsfähigen Tenor führen.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 17. September 2004 – 1 K 1651/01 –, juris Rn. 51.

Die Klage ist aber unbegründet. Das beklagte Land ist nicht verpflichtet, die von der Klägerin ausgestellten Presseausweise als Legitimationsgrundlange anzuerkennen und sie in gleicher Weise zu achten wie bundeseinheitliche Presseausweise.

Insbesondere ergibt sich aus der Selbstbindung der Verwaltung für die Klägerin weder ein derivativer Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 19 Abs. 3 GG noch aus Art. 3 Abs. 1, 19 Abs. 3 GG.

Zwar steht einem solchen Anspruch nicht bereits entgegenstehen, dass die Klägerin nicht von der Ständigen Kommission als ausgaberechtigte Stelle für den bundeseinheitlichen Presseausweis anerkannt worden ist. Unabhängig von der Frage, welche Rechtsnatur die BPAV hat und welche Bindungswirkung sie entfaltet, hat sich das beklagte Land allenfalls verpflichtet, die von der Ständigen Kommission anerkannten Ausgabestellen für Presseausweise als zuverlässig anzuerkennen und die Inhaber der von diesen Stellen ausgegebenen bundeseinheitlichen Presseausweise in ihrer Grundrechtsausübung durch erleichterten Zugang zu amtlichen Informationen zu fördern. Ohne dass es hierauf rechtlich ankommt, sei in diesem Zusammenhang angemerkt, dass die Zusammensetzung der Ständigen Kommission (§ 1 Abs. 1 BPAV: zu gleichen Teilen von dem Deutschen Presserat und der Innenministerkonferenz) sowie die Regelung zur Beschlussfassung (§ 5 Abs. 2 BPAV: einfache Mehrheit; bei Stimmengleichheit gilt ein Beschlussvorschlag als nicht angenommen) gerade auch mit Blick auf die Grundrechtsrelevanz der Entscheidungen kritisch in den Blick zu nehmen sein dürfte.

Die BPAV begründet für das beklagte Land aber jedenfalls kein rechtliches Hindernis, über ihren Anwendungsbereich hinaus weitere Verbände – wie die Klägerin – als zuverlässige ausgabeberechtigte Verbände anzuerkennen und Inhaber der von diesen Verbänden ausgestellten Presseausweisen bei der Grundrechtsausübung ebenfalls zu fördern. Andere Bundesländer oder der Bund wären von einer Anerkennung nicht betroffen, weil eine solche Entscheidung ausschließlich mit Wirkung für den eigenen Zuständigkeitsbereich des beklagten Landes getroffen werden könnte.

Auch liegt eine Ungleichbehandlung vor. Sowohl die Klägerin als auch die nach der BPAV anerkannten Verbände stellen ihren Mitgliedern Presseausweise aus, die dem Nachweis ihrer journalistischen Tätigkeit dienen sollen. Die grundrechtsfördernde Wirkung gewährt das beklagte Land jedoch nur dem bundeseinheitlichen Presseausweis.

Es bestehen aber sachliche Kriterien von solcher Art und solchem Gewicht, die diese ungleiche Behandlung rechtfertigen. Grund für die Differenzierung ist u. a., dass die von der BPAV anerkannten Verbände Presseausweise anders als die Klägerin ausschließlich solchen Journalisten ausstellen, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen. Gegen diese Differenzierung bestehen aus den unter III. dargelegten Gründen keine rechtlichen Bedenken.

Nach alledem kommt es auf die darüber hinaus aufgeworfene Frage, ob die zur Beurteilung der Zuverlässigkeit einer Presseausweise ausstellenden Stelle vom Beklagten herangezogenen Kriterien zulässig sind und die Klägerin diese erfüllt, nicht an.

V. Ungeachtet der sich hinsichtlich der Zulässigkeit der Zwischenfeststellungsklage nach 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 256 Abs. 2 ZPO stellenden Rechtsfragen erweist sich nach alledem auch der Hilfsantrag zu 4. jedenfalls als unbegründet, weil die Verwaltungspraxis des beklagten Landes, die Anerkennung von Presseausweisen als erleichterte Legitimationsgrundlage davon abhängig zu machen, dass diese Presseausweise nur an solche Personen ausgegeben werden, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen, sich aus den unter III. dargelegten Gründen nicht als rechtswidrig erweist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 VwGO.

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Berufung kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.

Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).

Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).

Die Berufungsschrift und die Berufungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach §§ 52 Abs. 2, 45 Abs. 1 Satz 2 GKG erfolgt.

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.