Verwaltungsgericht Düsseldorf, 28. Kammer — 28 K 5868/20

Der Kläger betreibt ein Optikergeschäft und ist Mieter des Gebäudes T.-----straße 00 in A. .

Das Grundstück, welches im Eigentum des Sohnes des Klägers steht, liegt im räumlichen Geltungsbereich der Satzung zur Unterschutzstellung des Denkmalbereichs A. in der Stadt E. vom 22. Januar 2014 (Denkmalbereichssatzung).

Nach Herstellung des Benehmens mit dem Beigeladenen erteilte die Beklagte dem Kläger auf dessen Antrag mit Bescheid vom 12. Mai 2020 die denkmalrechtliche Erlaubnis für die „Vergrößerung der straßenseitigen Fenster nach unten hin (wie Nachbarhaus, ehemalige Bäckerei)“, außerdem für den Austausch der gelben Klinker durch rote Klinker sowie den Fassadenanstich in Weiß, für das Aufmalen eines Schriftzuges auf der Fassade sowie die Erneuerung des Holztores in Weiß. Die Erlaubnis versah die Beklagte u.a. mit der „Bedingung“, dass die Arbeiten so auszuführen seien, wie sie in den eingereichten Unterlagen vom 25. März 2020 beschrieben worden seien. Für den Fall, dass sich bei der Ausführung der Maßnahme wesentliche Änderungen ergeben sollten, bat die Beklagte um rechtzeitige vorherige Abstimmung.

Ende Juli 2020 wurde die Beklagte von einem Anwohner darüber informiert, dass die neu eingebauten, überdimensionierten Fenster die Fenstertiefe zum Nachbarhaus Nr. 00 bei weitem übertreffen würden. Bei einem von der Beklagten durchgeführten Ortstermin bestätigte sich, dass die Größe der Fenster von den genehmigten Angaben abweicht. Die Beklagte forderte den Kläger zu einer Stellungnahme auf, der sich daraufhin im Wesentlichen wie folgt äußerte: Tatsächlich seien die Fenster zu groß eingebaut worden. Aus unterschiedlichen Angeboten sei versehentlich das größere Fenster ausgewählt und bestellt worden. Um den Schaden so klein wie möglich zu halten, werde vorgeschlagen, die Fenster von der Fensterbank aus mit einem schmiedeeisernen Gitter in Höhe von c. 20 bis 40 cm zu versehen. Dadurch wirkten die Fenster kleiner, was dem alten Stadtbild von A. Rechnung tragen würde.

Nach Rücksprache mit dem Beigeladenen teilte die Beklagte dem Kläger durch Bescheid vom 2. September 2020 mit, dass dem Vorschlag des Klägers nicht zugestimmt werden könne und forderte ihn dazu auf, die beiden Fenster auf die erlaubte Höhe zurückzubauen und die Fenstersockel bis zu dieser Höhe wiederherzustellen. Zur Ausführung dieser Maßnahme setzte die Beklagte dem Kläger eine zehnwöchige Frist bis zum 13. November 2020. Hierzu führte die Beklage aus, die Denkmalbereichssatzung und die Gestaltungssatzung für die A. Altstadt gäben im Rahmen des Denkmalschutzes eindeutig den Erhalt der kleinteiligen Bausubstanz vor, die prägend für den historischen Gesamteindruck sei. Hierzu zählten auch die vorhandenen Proportionen von Fenstern und Türen, die nicht ohne Genehmigung geändert werden dürften. In der dem Kläger erteilten denkmalrechtlichen Erlaubnis sei nach fachlicher Abwägung eine maßvolle Erweiterung der beiden Fenster zugestanden worden, um dem zukünftigen Ladenlokal eine vernünftige Schaufensterauslage von Brillen und anderen Waren zu ermöglichen. Hiervon sei der Kläger abgewichen. Die Bemühungen, den finanziellen Schaden so gering wie möglich zu halten, seien nachvollziehbar. Die schmiedeeisernen Gitter seien jedoch nicht geeignet, den für die historische Altstadt störenden Eindruck der nunmehr bodentiefen Fenster zu beseitigen, zumal es sich um einen Präzedenzfall handeln würde. Der Denkmalbehörde läge bereits die Anfrage eines anderen Ladenbetreibers vor, der sich auf das Beispiel des Klägers berufe und nach dem Motto „gleiches Recht für alle“ gerne ebenfalls bodentiefe Fenster einbauen wolle.

Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 1. Oktober 2020 Klage erhoben.

Zur Begründung der Klage trägt er vor: Das Erscheinungsbild nach dem Einbau der neuen Fenster widerspreche nicht dem Erscheinungsbild auf Basis der Denkmalbereichssatzung. Das von ihm betriebene Optikergeschäft werte an dieser Stelle der A. Altstadt den gesamten Bereich auf. Bis zum Zeitpunkt des Erwerbs und der Bewirtschaftung des Objekts habe es sich um eine Bauruine gehandelt. Erst durch den Ausbau und die Nutzung des Objekts sowie die Wiederherstellung einer ordnungsgemäßen Fassade sei es zu einem einheitlichen Erscheinungsbild in dem Bereich gekommen. Würde die Beklagte ihre eigenen Vorgaben einhalten, so müsse sie eine große Anzahl von – geschätzt 20 – Rückbauverfügungen erlassen. Neben seinem Objekt befinde sich ein Grundstück, welches mit einem Sichtzaun aus Kunststoff-Platten eingegrenzt sei. Auf der anderen Seite befinde sich die ehemalige Bäckerei. Dieses Gebäude weise ein größeres Fenster rechts neben der Eingangstür auf. Schräg gegenüber befinde sich ein Ladenlokal mit beinahe bodentiefen Fenstern. Am Anfang der T.-----straße befinde sich ein Kiosk, der völlig anders gestaltet sei, als die übrigen Gebäude. Wenn die T.-----straße weiter begangen werde, fänden sich dort weitere Ladenlokale mit größeren Fenstern, z.B. Haus Nr. 0a und Haus Nr. 00. Am Ende der Straße befinde sich der Neubau des Kreismuseums, der ebenfalls nicht über kleinteilige Fensteröffnungen verfüge. Auch auf der E1.----straße befänden sich Objekte mit größeren Fenstern. Die Beklagte habe das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt, weil sie die übrige vorhandene Bebauung, welche ebenfalls gegen die Satzung verstoße, nicht berücksichtige und mit einer Ordnungsverfügung allein gegen den Kläger vorgehe. Insofern könne auch nicht davon gesprochen werden, dass der Kläger einen Präzedenzfall geschaffen habe.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 3. September 2020 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wendet unter Wiederholungen ihrer Ausführungen aus dem angefochtenen Bescheid ein, das Objekt sei Bestandteil eines Denkmalbereichs. Die Bauausführung weiche von dem eigenen Antrag des Klägers und der erteilten denkmalrechtlichen Erlaubnis ab. Für die Abweichung könne eine denkmalrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden, weil Gründe des Denkmalschutzes entgegenstünden. Die Satzung zur Unterschutzstellung des Denkmalbereichs A. in der Stadt E. gebe gemäß § 3 Abs. 2 lit. c) eindeutig den Erhalt der kleinteiligen Bausubstanz vor, die prägend für den historischen Gesamteindruck sei. Hierzu zählten auch die vorhandenen Proportionen von Fenstern und Türen, die nicht ohne Genehmigung geändert werden dürften.

Im Hinblick auf die vom Kläger aufgezeigten Vergleichsfälle führt die Beklagte unter Bezugnahme auf eine von ihr vorgelegte Fotodokumentation aus: Die Ausführungen des Klägers seien allesamt nicht stichhaltig und teilweise schlichtweg falsch. Der Verweis auf diverse Objekte an der E1.----straße führe in die Irre, da diese Objekte außerhalb des Denkmalbereichs lägen und folglich von den Bestimmungen des Denkmalbereichs sowie der Gestaltungssatzung für die A. Altstadt nicht betroffen seien. Auch besitze keines der angeführten Objekte im Denkmalbereich an der T.-----straße bodentiefe Fenster. Bei allen vorhandenen (Schau-)Fenstern – mit Ausnahme der ungenehmigt vergrößerten Fenster im Ladenlokal des Klägers – sei zumindest ein kleiner Sockel im unteren Bereich erhalten geblieben. Der Verweis auf die in der Stellungnahme genannten Objekte an der Straßenfront der T.-----straße sei auch deshalb nicht zielführend, weil es sich hier um seit langem bestehende Ladenlokale und daher mit sehr großer Wahrscheinlichkeit durchgängig um „Altfälle“ vor Inkrafttreten der Gestaltungssatzung für die A. Altstadt sowie der Denkmalbereichssatzung handeln dürfte. Die Satzung über besondere Anforderungen an bauliche Anlagen … in der Altstadt A. (Gestaltungssatzung) datiere vom 20. November 1984; die Denkmalbereichssatzung vom 22. Januar 2014. Veränderungen, die vor 1984 bzw. 2014 an den Schaufenstern vorgenommen worden seien, könnten daher nicht als Beispiele für eine „Ungleichbehandlung“ bzw. Abweichung von den jeweils geltenden Bestimmungen angeführt werden. Die Untere Denkmalbehörde habe auch nicht etwa kurz vor oder nach der Baumaßnahme des Klägers noch von dem Prinzip der Kleinteiligkeit abweichende Fenster-Veränderungen genehmigt bzw. toleriert. Das Gegenteil sei der Fall. Dem Betreiber eines neuen Eiscafés an der T.-----straße 00, der unter Berufung auf das Objekt des Klägers ebenfalls bodentiefe Fenster habe einbauen wollen, sei keine Genehmigung in Aussicht gestellt worden, woraufhin er seinen Antrag freiwillig zurückgezogen habe. Im Falle des Objekts des Klägers habe sich die Untere Denkmalbehörde im Benehmen mit dem Beigeladenen um eine positive Ermessensausübung bemüht und eine Anpassung des unteren Fensterrandes an die Fenster des benachbarten ehemaligen Ladenlokals (Bäckerei) gestattet, so wie vom Kläger beantragt. Dies sei gerade auch unter Berücksichtigung der vorgenannten Objekte an der T.-----straße geschehen. Der vom Kläger angeführte Neubau des Kreisarchivs besitze ausweislich der überreichten Fotodokumentation ebenfalls keine bodentiefen Fenster. Es handele sich zudem um einen Solitärbau, der – allein schon durch seine rückwärtige Lage im Bereich eines vorherigen „Betonklotzes“ aus den frühen 70er Jahren – nicht unmittelbar zum geschlossenen Bild der historischen Straßenfronten gehöre. Hier sei die Fenstergestaltung im Rahmen des Gesamtvorhabens intensiv mit den Denkmalbehörden erörtert und abgestimmt worden. Der Verweis auf einen – aus Sicht des Klägers – nicht denkmalgerechten Zaun an der T.-----straße stehe in keinem nachvollziehbaren sachlichen Zusammenhang mit den ungenehmigten baulichen Veränderungen des Klägers und dem angeführten Verstoß gegen den „Erhalt einer kleinteiligen Bausubstanz“. Es handele sich um einen Zaun, der nach dem kurzfristigen Abriss eines einsturzgefährdeten Gebäudes errichtet wurde, um das Grundstück einzufrieden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Verwaltungsakt der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts ist, wie regelmäßig in den Fällen der Anfechtungsklage, die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt, in dem die Behörde die den Kläger belastende Ordnungsverfügung erlassen hat.

Rechtsgrundlage für das Verlangen der Beklagten, die beiden Fenster auf die erlaubte Höhe zurückzubauen und die Fenstersockel bis zu dieser Höhe wiederherzustellen, ist § 27 Abs. 1 Denkmalschutzgesetz vom 11. März 1980 (GV. NRW. S. 226, ber. S. 716), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 15. November 2016 (GV. NRW. S. 934) geändert worden ist - DSchG NRW a.F. -. Nach dieser Bestimmung kann die Denkmalbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen von demjenigen, der eine nach dem Denkmalschutzgesetz erlaubnispflichtige Handlung ohne Erlaubnis durchführt, die Wiederherstellung des bisherigen Zustandes des Denkmals verlangen.

Die Voraussetzungen für das Wiederherstellungsverlangen sind gegeben.

Die vom Kläger vorgenommene bzw. veranlasste Vergrößerung der Fensteröffnungen und der Einbau neuer und größerer Fenster als der ursprünglich vorhandenen Fenster in das streitgegenständliche Objekt stellt eine Veränderung der baulichen Anlage dar, die nach § 9 Abs. 1 Buchst. a) DSchG NRW der Erlaubnis der Denkmalbehörde bedarf.

Das Gebäude liegt im Geltungsbereich der Satzung zur Unterschutzstellung des Denkmalbereichs A. in der Stadt E. vom 22. Januar 2014 (Denkmalbereichssatzung).

Nach § 2 Abs. 3 DSchG a.F. sind Denkmalbereiche Mehrheiten von baulichen Anlagen, und zwar auch dann, wenn nicht jede dazugehörige einzelne bauliche Anlage die Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllt. Denkmalbereiche können Stadtgrundrisse, Stadt-, Ortsbilder und -silhouetten, Stadtteile und -viertel, Siedlungen, Gehöftgruppen, Straßenzüge, bauliche Gesamtanlagen und Einzelbauten sein sowie deren engere Umgebung, sofern sie für deren Erscheinungsbild bedeutend ist.

Ein Denkmalbereich unterliegt mit seiner Unterschutzstellung durch Satzung den Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes, vgl. § 5 Abs. 1 DSchG NRW a.F., mithin auch dem Verbot des § 9 Abs. 1 DSchG NRW a.F.. Nach 9 Abs. 1 Buchst. a) DSchG NRW a. F. bedarf der Erlaubnis der Unteren Denkmalbehörde, u.a. wer Baudenkmäler beseitigen oder verändern will. Hieraus folgt, dass in den Denkmalbereichen Maßnahmen im Sinne des § 9 Abs. 1 Buchst. a) DSchG NRW a.F. bezogen auf alle baulichen Anlagen, auch wenn diese selbst keine Denkmäler sind, erlaubnispflichtig sind.

Vgl. Davydov/Ringbeck/Hönes/Stellhorn, DSchG, 6. Aufl. 2018, § 9 Rn 26.

Dementsprechend hat der Kläger für die von ihm zunächst beabsichtigte Maßnahme die Erlaubnis beantragt und durch Bescheid vom 12. Mai 2020 erhalten.

Die Baumaßnahme hat der Kläger jedoch formell illegal durchgeführt bzw. durchführen lassen, weil die Bauausführung offensichtlich und unbestritten von der ihm gemäß § 9 Abs. 1 und 2 DSchG NRW a.F. erteilten Erlaubnis abweicht. Der Kläger hat eingeräumt, versehentlich zu große Fenster bestellt zu haben. Der Kläger kann für den Einbau der Fenster also weder eine entsprechende Erlaubnis der Denkmalbehörde noch eine anderweitige Gestattung vorweisen.

Auch die weitere Voraussetzung des Wiederherstellungsverlangens, dass die formell illegal durchgeführte Maßnahme aus materiell-rechtlichen Gründen des Denkmalschutzes nicht genehmigungsfähig ist,

vgl. OVG NRW, Urteile vom 10. Juni 2022 - 10 A 4789/19 -, juris Rn. 40 ff., vom 23. September 2013 - 10 A 971/12 -, NWVBl 2014, 110 = juris, vom 26. September 2000 - 8 A 769/97 -, BRS 77 Nr. 166, und vom 3. September 1996 - 10 A 1453/92 -, BRS 58 Nr. 32,

ist offensichtlich gegeben.

Zwar muss nach § 9 Abs. 2 Buchst. a) DSchG NRW a.F. (vgl. auch § 9 Abs. 3 Satz 1 des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetzes vom 13. April 2022 – Denkmalschutzgesetz – DSchG NRW n.F.) die Erlaubnis für die Veränderung eines Baudenkmals erteilt werden, wenn Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen oder wenn – was hier nicht in Betracht kommt – ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt. Hier jedoch stehen solche denkmalschutzrechtlichen Gründe der Erteilung der Erlaubnis entgegen.

Das Ergebnis der nicht in das Ermessen der Denkmalbehörde gestellten Entscheidung über die Erlaubnis zur Veränderung eines Denkmals bzw. einer – wie hier – innerhalb einer Denkmalbereichssatzung gelegenen baulichen Anlage hängt von einer Abwägung aller für und gegen die Veränderung sprechenden Belange ab, die gerichtlich vollständig überprüfbar ist. Dabei müssen die Gründe des Denkmalschutzes ein stärkeres Gewicht haben als die für die Veränderung streitenden – regelmäßig privaten – Interessen. Nicht jede geringfügige Beeinträchtigung denkmalrechtlicher Belange kann zur Verweigerung einer beantragten Erlaubnis für die Veränderung des Denkmals oder zur Feststellung der materiellen Illegalität einer formell illegal durchgeführten Veränderung führen. Anders als bei der Entscheidung über die Unterschutzstellung – die unabhängig von privaten Interessen allein vom Denkmalwert der Sache bestimmt wird – soll die Regelung in § 9 DSchG NRW a.F./n.F. den Eigentümern von Denkmälern bzw. von baulichen Anlagen in einem Denkmalbereich eine flexible, profitable und zeitgerechte Nutzung ihres Eigentums im Rahmen des denkmalrechtlich Vertretbaren ermöglichen. Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die in § 1 Abs. 1 DSchG NRW a.F./n.F. genannte Aufgabe des Denkmalschutzes, eine sinnvolle Nutzung der Denkmäler zu ermöglichen, erfüllt werden kann, um letztlich das Ziel der dauerhaften Erhaltung denkmalwerter Substanz (§ 8 Abs. 1 DSchG NRW a.F./n.F.) zu erreichen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 10. Juni 2022 - 10 A 4789/19 -, juris Rn. 49 ff. und vom 23. September 2013 - 10 A 971/12 -, NWVBl 2014, 110 = juris, m.w.N.

Die „Gründe des Denkmalschutzes“, die die Erteilung der Erlaubnis hindern können, lassen sich nicht abstrakt bestimmen, sondern müssen stets aus den Besonderheiten des zur Entscheidung stehenden konkreten Falles abgeleitet werden. Es ist bezogen auf die betroffene bauliche Anlage zu prüfen, ob und inwieweit die Schutzzwecke des Denkmalschutzgesetzes durch die beabsichtigte Veränderung gestört oder vereitelt werden könnten.

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1996 - 10 A 1453/92 -, BRS 58 Nr. 32.

Bei dieser Prüfung kommt den Gründen für die Unterschutzstellung besonderes Gewicht zu, da sie die mit der Unterschutzstellung verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse rechtfertigen. Die für die Abwägungsentscheidung relevanten „Gründe des Denkmalschutzes“ ergeben sich daher in erster Linie aus der Eintragung in die Denkmalliste und aus dem über die Unterschutzstellung erteilten Bescheid,

vgl. OVG NRW, Urteile vom 10. Juni 2022 - 10 A 4789/19 -, juris Rn. 47 und vom 27. Juli 2000 - 8 A 4631/97 -, juris,

bzw. aus den in der Denkmalbereichssatzung formulierten wesentlichen Charakteristika des geschützten Erscheinungsbildes und den Schutzzielen.

Gemäß § 3 Abs. 1 Denkmalbereichssatzung sind die charakteristischen Merkmale, die den historischen Wert des Ortes überliefern, der Ortsgrundriss, die Freiflächen, die Bausubstanz insgesamt, die inneren Sichtbezüge und die nach allen Seiten wirksame Silhouette. Schutzziele hinsichtlich der Bausubstanz sind die Bewahrung des historischen Gesamteindrucks und des Miteinanders der Bebauung sowie der Erhalt der straßenräumlichen Details vgl. § 3 Abs. 2 Buchst. c) Unterabs. 4 und 6 der Denkmalbereichssatzung.

Die Bausubstanz wird in § 3 Abs. 2 Buchst. c) der Satzung näher umschrieben: Hiernach gliedert sich die aufgehende Bausubstanz in Bauwerke der Befestigung (Mauern mit Türmen, S. und Wachhäuschen), dominante raumumgreifende Solitäranlagen wie die Burganlage mit dem K. und die katholische Pfarrkirche sowie in kleinteilige, im Maßstab einheitliche Wohn-, Wohn- und Geschäftshäuser, Gaststätten und kleine gewerbliche Betriebe. Die kleinteilige aufgehende Substanz soll insgesamt, d.h. in den das Gesamtgefüge bestimmenden Eigenschaften, erhalten werden, insbesondere in der Verteilung und Zuordnung der Baukörper entsprechend der Nutzung, im Maßstab zueinander und in den Proportionen der einzelnen Bauelemente, in der Gestaltung der Fassaden, in den hochrechteckigen Fensterformaten und in den Materialien (überwiegend Backsteinbauten, geschlämmt, verputzt, unverputzt; Holzfenster, wenige Fachwerkkonstruktionen), mit glatten Lochfassaden ohne vorkragende und zurückspringende Elemente. Das Stadtbild wird außerdem durch straßenräumliche Details wie Eingangstreppen, Mauern und historische Pflasterungen geprägt.

Diese prägenden Charakteristika und Schutzziele der Satzung stehen der vom Kläger durchgeführten Vergrößerung der Fensteröffnungen im streitgegenständlichen Gebäude diametral entgegen, zumal sich die Fenstermaße, die erhebliche Auswirkung auf die Fassadengliederung haben, nunmehr in erheblichem Umfang von den Fenstermaßen des Nachbargebäudes unterscheiden und einen optischen „Bruch“ der Straßenansicht in dieser exponierten Lage bewirken. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Größe der Fenster bei dem streitbefangenen Gebäude und dem Nachbarhaus von vornherein unterschiedlich und somit bereits zuvor keine einheitliche Fenstergestaltung gegeben war, und dass die Beklagte im Benehmen mit dem Beigeladenen durch die Erteilung der Genehmigung nach § 9 DSchG a.F. einer Veränderung der Bausubstanz in Bezug auf das Bauelement „Fenster“ zugestimmt hat. Unter Berücksichtigung des Schutzziels der Satzung – Bewahrung des historischen Gesamteindrucks und des Miteinanders der Bebauung – wäre auch aus Sicht des Gerichts in Übereinstimmung mit der Einschätzung der Unteren Denkmalbehörde und des Denkmalpflegeamtes eine Angleichung der Fenstermaße an die Fenstermaße des Nachbargebäudes trotz Veränderung des historischen Gesamtbildes denkmalrechtlich vertretbar gewesen. Die tatsächliche Ausführung hingegen nimmt nicht die Fenstermaße des Nachbargebäudes auf, sondern bewirkt anstelle der mit Denkmalbelangen vereinbaren optischen Angleichung eine ungewünschte Veränderung des optischen Erscheinungsbildes.

Demgegenüber sind die Interessen des Klägers als nutzungsberechtigtem Mieter des Gebäudes als geringer zu bewerten. Dabei fällt zunächst ins Gewicht, dass der Kläger ursprünglich ohnehin, wie durch die dem Erlaubnisantrag beigefügte Zeichnung dokumentiert wird, einen von der aktuellen tatsächlichen Ausführung abweichenden Gestaltungswillen hatte. Diesem Willen wird mit der angegriffenen Ordnungsverfügung Rechnung getragen. Auch ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass eine wirtschaftliche Nutzung des streitgegenständlichen Gebäudes die vergrößerten Fenstermaße erfordern würde, im Gegenteil hat der Kläger durch die Beantragung kleinerer Fenstermaße, als sie zur Ausführung gelangt sind, verdeutlicht, dass für eine sinnvolle Nutzung es den Fenstern mit den nun eingebauten Maßen nicht bedarf. Dass der Rückbau eine nicht unerhebliche finanzielle Belastung für ihn darstellt, hat im Rahmen der Abwägung außer Betracht zu bleiben, weil die finanziellen Aufwendungen nur deshalb entstehen, weil der Kläger die Maßnahme ohne die erforderliche Erlaubnis bzw. von der erteilten Erlaubnis abweichend durchgeführt hat.

Liegen die Voraussetzungen für das Wiederherstellungsverlangen vor, so ist die mit Bescheid vom 3. September 2020 ergangene Verfügung nicht zu beanstanden. § 27 DSchG NRW a.F. als zentrale Befugnisnorm zur Unterbindung und zur Abwehr denkmalwidrigen Verhaltes stellt das Eingreifen der Unteren Denkmalbehörde in deren Ermessen („auf Verlangen“). Im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens hat die Behörde insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten (§ 27 Abs. 3 DSchG NRW a.F. i.V.m. § 15 OBG NRW).

Der geforderte Rückbau der beiden Fenster auf das genehmigte Maß ist nicht im Sinne von § 114 VwGO ermessensfehlerhaft oder unverhältnismäßig.

Die Beklagte hat den ihr zustehenden Ermessensspielraum erkannt, insbesondere die Möglichkeit anderer Maßnahmen – wie etwa die vom Kläger vorgeschlagene Anbringung schmiedeeiserner Gitter – erwogen, diese jedoch ermessensfehlerfrei als nicht geeignet verworfen. In diesem Zusammenhang ist auch nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte auf die Vorbildwirkung des vorliegenden Falles – und in diese Zusammenhang bereits auf die konkrete Anfrage eines Eigentümers – verweist. Es lässt sich nicht von der Hand weisen, dass die Erteilung einer nachträglichen Genehmigung für die Veränderung des Denkmals die Gefahr mit sich trägt, dass weitere zahlreiche Anträge für vergleichbare Maßnahmen gestellt werden und hierdurch die oben dargestellten Satzungsziele ernsthaft gefährdet würden.

Dass die Denkmalbehörde nach dem Wortlaut des § 27 DSchG NRW a.F. nur fordern kann, denjenigen Zustand wiederherzustellen, in dem sich das Denkmal vor Beginn der unerlaubten Handlung befunden hat, steht dem Verlangen nicht entgegen. Sinn und Zweck der Regelung gebieten eine verständige Auslegung der Vorschrift dahingehend, dass die Behörde nicht nur die (Wieder-)Herstellung des ursprünglichen „tatsächlichen“ Zustands verlangen darf, sondern insoweit auch der „erlaubte“ Zustand von der Ermächtigung umfasst wird. Ein anderes Verständnis der Norm hätte zur Folge, dass die Behörde den Betroffenen auf die Herstellung des ursprünglichen Zustands verweisen müsste, obwohl dieser Zustand – wie die Beantragung und Erteilung der Veränderungserlaubnis zeigt – weder dem Willen des Betroffenen entsprechen dürfte, noch denkmalrechtliche Gründe die Wiederherstellung des Zustands erfordern.

Vgl. nunmehr § 25 Abs. 1 Satz 2 DSchG n.F., wonach die zuständige Denkmalbehörde verlangen kann, dass der ursprüngliche Zustand, soweit dies noch möglich ist, wiederhergestellt oder das Denkmal auf andere Weise wieder instandgesetzt wird.

Vielmehr liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu entscheiden, in welchem Maß bzw. Umfang sie den Rückbau der ungenehmigten Änderung verlangt. Da vorliegend der Rückbau der Fensteröffnungen auf das ursprünglich genehmigte Maß – selbst, wenn die erteilte Erlaubnis wegen der ihr beigegebenen Bedingung oder wegen Zeitablaufs erloschen sein sollte – das mildere Mittel im Vergleich zum Rückbau auf das ursprüngliche Maß ist, ist die Ordnungsverfügung insoweit nicht zu beanstanden.

Ein anderes, milderes und gleich geeignetes Mittel vermag der Einzelrichter nicht zu erkennen. Insbesondere stellt die vom Kläger vorgeschlagene Gestaltung der Fenster durch Ausstattung der Fensterbänke mit aufgesetzten Gittern aus Schmiedeeisen kein geeignetes Mittel dar, den schützenswerten Belangen des Denkmalschutzes Rechnung zu tragen. Die vorgeschlagene Gestaltung ist im Satzungsbereich nicht üblich und stellt eine deutliche optische Abweichung von den sonstigen Bauausführungen in der Umgebung dar. Auch kommt den Gittern gemäß der eingereichten Skizze nicht ansatzweise die gewünschte Wirkung hinsichtlich des optischen Eindrucks – Verkleinerung der Fenstermaße – zu. Gleiches würde für die vom Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung vorgeschlagene Variante – optische Verkleinerung durch Verdecken des Fensterausschnitts mittels Herstellung eines gemauerten Sockels vor dem Fenster – gelten.

Es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die Beklagte mit ihrer Verfügung die Grenzen des Ermessens überschritten hätte. Eine Ausnahme vom Einschreiten ist nicht durch die finanzielle Belastung begründet, die mit dem Rückbau verbunden ist. Die daraus resultierenden Folgen hat der Kläger im Interesse eines effektiven Denkmalschutzes selbst zu tragen.

Vgl. zur Nichtberücksichtigung finanzieller Belastung: VG Köln, Urteil vom 14. Juli 2010 - 4 K 5652/09 -, juris Rn. 33.

Soweit der Kläger geltend macht, die Beklagte habe das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt, weil sie die übrige vorhandene Bebauung, welche ebenfalls gegen die Satzung verstoße, nicht berücksichtigt und eine Ordnungsverfügung allein gegen den Kläger erlassen habe, führt dies nicht zur Annahme eines Verstoßes gegen Art. 3 GG.

Es ist anerkannt, dass eine ordnungsrechtliche Beseitigungsanordnung von dem Adressaten nicht allein mit dem Argument abgewehrt werden kann, die Behörde schreite gegen Rechtsverstöße in vergleichbaren anderen Fällen nicht ein. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Dieser Grundsatz entbindet die Behörde allerdings nicht von der Verpflichtung, ihre ordnungsrechtliche Tätigkeit maßgeblich auch am Gleichheitssatz auszurichten. Ermächtigt das Gesetz dazu, unter bestimmten Voraussetzungen etwa die Beseitigung von baulichen Anlagen anzuordnen, so lässt sich aus Art. 3 Abs. 1 GG die Forderung ableiten, das eingeräumte Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in allen vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Die Behörde darf wesentlich gleichartige Fälle nicht ungleich behandeln.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. April 2016 - 7 A 1367/14 -, juris Rn. 52 f. und Urteil vom 19. Dezember 1974 - VII A 179/74 - , BRS 28 Nr. 166.

Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen jedoch nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Entschließt sie sich zu einem Einschreiten, so ist es ihr unbenommen, die Verhältnisse nach und nach zu bereinigen. Ihr ist es indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Beschränkt sie sich darauf, einen Einzelfall herauszugreifen, so handelt sie dem Gleichbehandlungsgebot zuwider, es sei denn, dass sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995 - 4 B 55.95 -, juris, Rn. 4 f. und Beschluss vom 11. März 1991 - 4 B 26.91 -, juris Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 10. Juni 2022 - 10 A 4789/19 -, juris Rn. 71 ff. und vom 7. April 2014 - 10 A 1814/12 -, juris Rn. 47.

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes kann – entsprechend der Rechtsprechung für die bauordnungsrechtliche Verfügung – im Rahmen der rechtlichen Überprüfung einer denkmalrechtliche Wiederherstellungsanordnung daher nur dann angenommen werden und zur Aufhebung einer Maßnahme nach § 27 DSchG führen, wenn die Denkmalschutzbehörde in räumlich benachbarten,

Vgl. VG Oldenburg (Oldenburg), Urteil vom 21. April 2005 - 4 A 59/03 -, juris Rn. 35,

und gleichgelagerten Fällen unterschiedlich vorgeht. Häufen sich in einem Gebiet rechtswidrige Zustände, braucht die Denkmalschutzbehörde deshalb nicht gegen alle Verantwortlichen gleichzeitig vorzugehen, sondern kann z.B. den Ausgang eines Musterprozesses abwarten. Nicht zu beanstanden ist es auch, wenn die Denkmalschutzbehörde sich in einem solchen Gebiet zunächst darauf beschränkt, neue Eingriffe in Baudenkmale zu unterbinden und ggf. langfristig gegen ältere Eingriffe vorzugehen. Sie muss dann aber ein sachgerechtes System zur Schaffung ordnungsgemäßer Zustände zugrunde legen und dementsprechend vorgehen.

Die zugrunde gelegt ist das Handeln der Beklagten unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Es gibt keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte, nachdem sie durch eine Anwohnerbeschwerde auf den Verstoß gegen die Denkmalschutzvorgaben aufmerksam gemacht wurde, den Fall des Klägers willkürlich herausgegriffen und systemwidrig anders behandelt hat als vergleichbare Fälle. Eine regelmäßige flächendeckende Kontrolle des Satzungsbereichs auf denkmalrechtliche Verstöße ist weder erforderlich noch von der Behörde zu leisten. Dass in der näheren Umgebung innerhalb des Satzungsbereichs vergleichbare Verstöße gegen die Vorgaben der Denkmalbereichssatzung ungeahndet geblieben sind, hat der Kläger zudem nicht substantiiert aufgezeigt. Vielmehr hat die Beklagte unter Vorlage einer Fotodokumentation im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt, dass die vom Kläger gemachten Angaben zu den von ihm benannten Vergleichsfällen nicht stichhaltig sind. Die von der Beklagten übersandten Lichtbilder wie auch im Internet öffentlich zugängliche Bilder zeigen, dass die vom Kläger als Vergleichsobjekte angeführten Gebäude au der T.-----straße , aber auch weitere im Denkmalbereich gelegene Gebäude, gerade nicht über vergleichbare, (nahezu) bodentiefe Fenster verfügen. Ferner sind weder die Außengestaltung des Kiosks am Ende der T.-----straße noch die Errichtung eines Bauzauns mit der Vergrößerung von Fensteröffnungen wesensgleich. Vom Kläger pauschal genannte, auf der E1.----straße gelegene Objekte eignen sich nicht als Vergleichsobjekte, weil sie nicht vom Denkmalbereich der Satzung umfasst sind.

Ob der in der Rechtsprechung vertretenen Ansicht zu folgen ist, dass Sachverhalte schon dann nicht vergleichbar sind, wenn es im zu beurteilenden Fall um eine jüngere denkmalschutzrechtlich relevante Veränderung handelt, in dem als Vergleich herangezogenen Fall jedoch um einen Altfall,

vgl. BayVGH, Beschluss vom 23. Oktober 2012 - 1 ZB 10.2062 -, juris Rn. 13,

weshalb sich eine Vollzugspraxis auf Neufälle beschränken dürfe,

vgl. VG München, Urteil vom 25. Juni 2019 - M 1 K 17.1445 -, juris Rn. 34 und Urteil vom 8. Juni 2010 - M 1 K 09.3528 -, juris Rn. 6.

bedarf in der hier gegebenen Situation keiner Entscheidung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entsprach nicht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, denn diese hat im vorliegenden Verfahren keinen Klageabweisungsantrag gestellt und sich somit nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt.

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.