Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6. Kammer — 6 K 4683/22

Die Beteiligten streiten über die Änderung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.

Bei der Klägerin handelt es sich um eine in Malta ansässige Gesellschaft, die Sportwetten veranstaltet. Ausweislich der amtlichen Liste nach Art. 9 Abs. 8 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (2021), der sog. „Whitelist“, verfügt sie seit dem 9. Oktober 2020 über eine entsprechende, bundesweit gültige Konzession für ihr sowohl online als auch stationär vermitteltes Angebot.

Mit Schreiben vom 6. Juli 2020 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung Münster die glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Vermittlung ihrer Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle, die im Erdgeschoss des Gebäudes Z.-straße N01 in R. betrieben werden sollte. Eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung der Räumlichkeiten in eine „Sportsbar“ mit Vermittlung von Sportwetten war von der Stadt R. bereits im Juni 2012 erteilt worden. Seit Anfang 2016 hatte laut Gewerbeanmeldung die Fa. C. GmbH, die Klägerin des Parallelverfahrens 6 K 4694/22, das „Wettbüro“ betrieben. Diese war nun auch in dem Erlaubnisantrag vom Juli 2020 als Vermittlerin benannt.

Im Verwaltungsverfahren wurde offenbar der folgende Grundriss vorgelegt:

„Bilddarstellung wurde entfernt“

Mit an die Klägerin und an die Fa. C. GmbH gerichteten, weitgehend gleichlautenden Bescheiden vom 27. Juli 2022 wurde die beantragte Erlaubnis für die in Rede stehende Wettvermittlungsstelle durch die Bezirksregierung Münster erteilt. Dabei nahm die Behörde eine geringfügige Unterschreitung des Mindestabstands zu dem östlich gelegenen A. (96 statt 100 m) aufgrund der Umstände des Einzelfalls hin. Die Bescheide enthalten unter anderem die folgenden Passagen:

„4. Die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Inhalts- und Nebenbestimmungen bleibt vorbehalten.“

„II. Nebenbestimmungen

[…]

4. Die bisherige Fensterwerbung, durch die die Einsehbarkeit in die Wettvermittlungsstelle nicht möglich ist, ist rechtskonform zu verändern. Dazu sind die schachbrettartigen Beklebungen und die Milchglasfolien zu entfernen. Innerhalb von vier Wochen nach Eingang der Erlaubnis ist mir die Änderung mit entsprechenden Fotos durch die Veranstalterin nachzuweisen.

Alle von Wettkunden nutzbaren Bereiche, in denen Wett- und Zahlungsvorgänge stattfinden, müssen von außen einsehbar sein. Wie dem Grundriss zu entnehmen ist, ist die Einsehbarkeit in den hinteren Gastraum von außen nicht gegeben; eine Nutzung für Wett- und Zahlungsvorgänge ist deshalb nicht erlaubt.“

Zur Begründung der vorgenannten Bescheidpassagen gab die Behörde an, § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV 2021 und § 4 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW berechtigten zur nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages besser erreichen zu können. Zur Kriminalitäts- und Suchtprävention sei die Wettvermittlungsstelle so gestalten, dass sie gut einsehbar sei. Das Anbringen oder Aufstellen von Sichtschutz sei verboten; das Ver- und das Bekleben von Glasscheiben gelte als Sichtschutz, soweit dadurch die Einsehbarkeit nicht nur unwesentlich erschwert werde. Der Blick von außen auf den Kassen- und Spielbereich müsse frei sein. Erlaubt sei ein blickundurchlässiges punktuelles Bekleben, bei dem ein Betrachter von außen mit sehr geringem Aufwand sein Blickfeld korrigieren und in die Wettvermittlungsstelle hineinsehen könne. Ein durchgängiges Bekleben sei hingegen nur bis zu einer Höhe von einem Meter und ab einer Höhe von zwei Metern erlaubt.

Am 27. Oktober 2022 besprach ein Vertreter der Bezirksregierung mit einem Vertreter der Wettvermittlerin vor Ort die notwendigen Maßnahmen zur Herstellung der Einsehbarkeit. Es wurden verschiedene Änderungen an der Fensterbeklebung, aber auch an der Gestaltung der vorderen Innenräume vereinbart. Festgestellt wurde laut Vermerk der Behörde, dass der hintere Raum nur zu etwa einem Drittel von außen eingesehen werden kann. Der Vertreter der Bezirksregierung teilte offenbar mit, dass aus Sicht der Behörde der hintere Raum nicht als Aufenthaltsraum für Kunden genutzt werden dürfe.

Der erwähnte Aktenvermerk der Behörde wurde dem Vertreter der Wettvermittlerin per E-Mail am 9. November 2022 zugesandt – verbunden mit der Bemerkung, der Erlaubnisbescheid werde hinsichtlich der Nutzung des hinteren Raums präzisiert werden.

Mit Änderungsbescheid vom 9. November 2022 wurde die Nebenbestimmung Nr. 4 des Erlaubnisbescheides vom 27. Juli 2022 hinsichtlich des zweiten Absatzes aufgehoben und dieser durch folgende Neuregelung ersetzt:

„Alle von Wettkunden nutzbaren Bereiche müssen von außen einsehbar sein. Wie dem Grundriss zu entnehmen ist, ist die Einsehbarkeit in den hinteren Gastraum von außen nicht gegeben; eine Nutzung dieses Raums für Wettkunden ist deshalb grundsätzlich nicht erlaubt.“

Zur Begründung führte die Behörde aus, die Ortsbesichtigung habe bestätigt, dass der hintere Gastraum in großem Umfang von außen nicht einsehbar sei. Einer Nutzung dieses Raums durch Wettkunden stünden die Vorgaben des § 13a AG GlüStV NRW entgegen, nach denen die Wettvermittlungsstelle zur Kriminalitäts- und Suchtbekämpfung so zu gestalten sei, dass sie gut einsehbar sei.

Die Klägerin hat am 30. November 2022 Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie aus: Das Gesetz fordere lediglich eine gut einsehbare Gestaltung des Wettvermittlungsstellenbetriebes. Ein objektiver, verständiger Dritter solle durch äußerlichen Blick auf den Betrieb ohne weiteres Suchen nach objektiv-visuellen Details auf Anhieb erkennen können, dass es sich um einen typischen, gängigen, gebräuchlichen, legalen und konventionellen Geschäftsbetrieb handele. Keinesfalls habe der Gesetzgeber erreichen wollen, dass ein Fußgänger auf der Straße jeden Zentimeter eines Wettvermittlungsstellenbetriebs erkennen könne. Durch eine offene, lichtdurchlässige und transparente Gestaltung solle zum einen nicht der „Reiz des Verbotenen“ entfacht und zum anderen ein Abschreckungsmomentum für etwaige Manipulations- und andere Kriminalitätsversuche geschaffen werden. Auch die Sanitärräume müssten ja nicht einsehbar sein. Der hintere Raum diene lediglich dem Aufenthalt der Kunden für das Verzehren von Getränken und das Verfolgen von Fußballspielen; dort fänden keine Wett- und Zahlungsvorgänge statt. Konkrete Hinweise auf potenzielle Straftaten oder Suchtgefahren habe die Behörde nicht benennen können. Dass alle Bereiche des Betriebs einsehbar sein müssten, werde vom Gesetz nicht explizit gefordert. Die neugefasste Auflage sei auch unverhältnismäßig. Denn es sei nicht erkennbar, dass das Fehlen der Einsehbarkeit eines Teilbereichs die Ziele der Kriminalitäts- und Suchtbekämpfung konterkarieren würde. Ein denkbares milderes Mittel wäre im Übrigen die Verpflichtung zum Einsatz von Überwachungskameras gewesen. Die gewünschte „soziale Kontrolle“ sei auch gewährleistet, wenn nicht der gesamte Betrieb einsehbar sei. Es bestehe schließlich eine Inkohärenz wegen der abweichenden Behandlung von Spielhallen.

Die Klägerin beantragt,

den Änderungsbescheid der Beklagten vom 9. November 2022 aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt die das Land vertretende Behörde aus: Der Änderungsbescheid sei in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens erteilt worden, weil eine gute Einsehbarkeit in den hinteren Geschäftsraum nicht gegeben sei. Die Vorgabe diene der Kriminalitäts- und Suchtprävention. Der Gesetzgeber setze insoweit auf die soziale Kontrolle der Vorgänge in der Wettvermittlungsstelle durch die Öffentlichkeit. Soziale Kontrolle bedeute, dass grundsätzlich alle Teile der Wettvermittlungsstelle mit Ausnahme von Toilettenräumen und Büroräumen, die nicht für die Nutzung durch Kunden bestimmt seien, für den Einblick von außen offen seien und dass von außen erkannt werden könne, wo sich in der Wettvermittlungsstelle Kunden befänden und welchen Tätigkeiten sie nachgingen. Dass das Gesetz eine „gute“ Einsehbarkeit fordere, zeige, dass bereits im Vorübergehen ohne weitere Anstrengung erkennbar sein müsse, was sich in der Wettvermittlungsstelle abspiele. Bei der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle seien zwei Drittel des Raums gar nicht einsehbar; der übrige Teil sei nur punktuell und nur dann einsehbar, wenn man an bestimmten Stellen stehen bleibe und den Durchgang in diesen Raum fixiere. Es könne nicht darauf ankommen, ob in dem hinteren Raum tatsächlich Wettvermittlung stattfinde. Die Betreiber hätten selbst erklärt, dass die Kunden hier gemeinsam Sportveranstaltungen schauten; die Nutzung stehe also in engem Zusammenhang mit dem Abschluss von Sportwetten. Daher sei die Änderung der Nebenbestimmung erforderlich gewesen. Da die beiden vorderen Räume für den Betrieb verblieben, erscheine die Forderung auch nicht unangemessen. Ob es in der Wettvermittlungsstelle bereits zu Straftaten gekommen sei, sei nicht entscheidend; es handele sich um eine präventive Maßnahme.

Im Februar 2023 hat die Klägerin der Bezirksregierung den nachfolgenden Grundriss vorgelegt, auf dem der durch die Fenster einsehbare Teil des hinteren Raumes markiert ist; sie hat darum gebeten, diesen Bereich zu entsperren; der übrige Teil des Raumes könne weiterhin abgesperrt bleiben.

„Bilddarstellung wurde entfernt“

Nach Durchführung einer erneuten Ortsbesichtigung hat die Bezirksregierung diese Bitte im März 2023 abgelehnt. Die Einsehbarkeit in den hinteren Raum habe sich trotz der Entfernung der Schaufensterbeklebung nicht wesentlich verbessert. Der Raum bleibe nur punktuell einsehbar. Er könne nicht „im Vorübergehen“ eingesehen werden.

Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Änderungsbescheid vom 9. November 2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Rechtsgrundlage des Bescheides sind § 9 Abs. 4 S. 3 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (GlüStV 2021) und § 4 Abs. 2 S. 2 sowie § 13a des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (AG GlüStV) NRW. Nach diesen Vorschriften kann die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden; eine Wettvermittlungsstelle ist zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten, dass sie gut einsehbar ist.

1.

Der angefochtene Änderungsbescheid ist verfahrensfehlerhaft erlassen worden. Denn es fehlt an einer Anhörung der Klägerin vor Erlass des Bescheides.

Die nachträgliche Hinzufügung oder Änderung einer Nebenbestimmung zu einem Verwaltungsakt stellt ihrerseits einen selbständigen Verwaltungsakt dar, dem ein Verwaltungsverfahren vorauszugehen hat.

Vgl. U.Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 36 Rn. 38.

Gemäß § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte des Betroffenen eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Ein Eingriff im Sinne dieser Vorschrift liegt vor, wenn der status quo in einen status quo minus verwandelt, also eine bestehende Rechtsposition ganz oder teilweise entzogen wird. Auch die nachträgliche Einschränkung einer Erlaubnis und die Hinzufügung von Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt sind Eingriffe in diesem Sinne.

Vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 30.

Vorliegend war nach dem Erlaubnisbescheid vom 27. Juli 2022 eine Nutzung des hinteren Gastraums „für Wett- und Zahlungsvorgänge“ ausgeschlossen. Infolge des Änderungsbescheides ist die Nutzung des Raumes für Kunden nunmehr insgesamt ausgeschlossen, das heißt Kunden dürfen sich dort auch dann nicht mehr aufhalten, wenn keine Wett- und Zahlungsvorgänge stattfinden. Darin liegt ein Eingriff in dem vorgenannten Sinne und eine Anhörung war grundsätzlich erforderlich. Dass die Behörde sich im Ausgangsbescheid nachträgliche Änderungen und Ergänzungen vorbehalten hat, ändert daran nichts.

Von der Anhörung durfte auch nicht nach § 28 Abs. 2 VwVfG NRW abgesehen werden. Dass eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig war (§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW), lässt sich nicht annehmen, auch wenn die Änderung den (hochrangigen) Zielen der Kriminalitäts- und Suchtbekämpfung dient. Dagegen spricht bereits, dass der Ausgangsbescheid der Veranstalterin vier Wochen Zeit einräumt, um die Veränderung der bisherigen blickdichten Schaufenstergestaltung durch entsprechende Fotos nachzuweisen; diese Frist ist später noch einmal verlängert worden. Auch ein Fall des § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW, dem zufolge die Anhörung entbehrlich ist, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll, dürfte nicht vorliegen. Denn dieser Ausnahmetatbestand ist nicht anwendbar, wenn die Angaben des Beteiligten nur eine von mehreren Erkenntnisquellen der Behörde sind und diese weitere Tatsachen festgestellt hat und der Entscheidung zugrunde legen will.

Vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 56.

Dies ist hier der Fall. Denn die Bezirksregierung hat den Sachverhalt vor allem aufgrund einer (erneuten) Ortsbesichtigung am 27. Oktober 2022 neu bewertet.

Eine Anhörung hat nach Lage der Akten nicht stattgefunden. Zu einer ordnungsgemäßen Anhörung gehört die Mitteilung, dass in einem konkreten Einzelfall der Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts beabsichtigt ist; geboten sind die Individualisierung des Adressaten sowie die Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme, ohne die der mit der Anhörung verfolgte Zweck ins Leere geht, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -,NJW 2012, 2823 (2824).

Zwar hat der Vertreter der Behörde bei der Ortsbesichtigung vom 27. Oktober 2022 offenbar zu dem anwesenden Vertreter der Wettvermittlerin gesagt, er bleibe bei der Einschätzung, dass der hintere Raum nicht als Aufenthaltsraum für Kunden genutzt werden dürfe, weil er in großem Umfang nicht von außen einsehbar sei (so der Aktenvermerk der Behörde, Bl. 476 der Beiakte). Dass eine Änderung des Ausgangsbescheides beabsichtigt ist, ist dem Vertreter der Wettvermittlerin hier aber offenbar nicht mitgeteilt worden. Ihm ist vielmehr laut Aktenvermerk gesagt worden, nach zwei Monaten müsse mit einer weiteren Kontrolle gerechnet werden. Der Klägerin, die bei der Ortsbesichtigung gar nicht vertreten war, ist eine Änderung der ihr erteilten Erlaubnis erst recht nicht angekündigt worden.

Dem Vertreter der Wettvermittlerin ist der Aktenvermerk über die Ortsbesichtigung zwar per E-Mail am 9. November 2022 (12:40 Uhr) mit dem Hinweis zugesandt worden, der Erlaubnisbescheid werde hinsichtlich der Nutzung des hinteren Raumes in Kürze präzisiert werden. Da der Änderungsbescheid allerdings bereits am 9. November 2022 erlassen und am 11. November 2022 zugestellt worden ist, kann auch diese E-Mail nicht als Anhörung der Wettvermittlerin angesehen werden. Eine Anhörung der Klägerin kann darin erst recht nicht liegen.

Die Anhörung könnte inzwischen in einer Weise nachgeholt worden sein, die zur Heilung des Verfahrensfehlers gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW führt, was die Kammer aber im Ergebnis offenlässt.

Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken. Der bloße Austausch von Schriftsätzen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren genügt für eine Heilung im Allgemeinen nicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 - 4 A 7/20 -, juris Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 17. Juli 2019 - 4 A 1990/17-, juris Rn. 28 ff., VG R., Urteil vom 6. März 2023 - 6 K 1849/20 -, juris Rn. 71, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Eine Heilung könnte man indes in der Korrespondenz sehen, die im Februar und März 2023 – während des laufenden Klageverfahrens – unmittelbar zwischen den Beteiligten stattgefunden hat. Die Klägerin hat der Bezirksregierung in einer E-Mail vom 21. Februar 2023 mitgeteilt, jegliche Beklebung des Schaufensters auf der Frontseite der Betriebsstätte sei entfernt worden, was die Einsehbarkeit erheblich verbessert habe. Es bestehe kein rechtlicher Grund, das Aufhalten von Spielgästen in dem einsehbaren Teil des hinteren Raumes zu untersagen. Die Behörde werde gebeten, „den Sachverhalt unter dem ausgeführten Gesichtspunkt erneut zu begutachten“. Die Behörde hat daraufhin einen weiteren (dritten) Ortstermin durchgeführt und der Klägerin anschließend mitgeteilt, der hintere Raum müsse weiterhin abgesperrt bleiben, weil er nur punktuell und nicht im Vorübergehen einsehbar sei. Eine gute Einsehbarkeit liege nicht vor. Der Sache nach hat die Behörde hier ihre Entscheidung wohl umfassend überdacht, auch wenn der Anlass ein konkreter Kompromissvorschlag der Klägerin und der Vermittlerin gewesen ist.

2.

Der Bescheid ist jedenfalls materiell rechtswidrig.

Nach § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV 2021 und § 4 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW kann die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden. Auch der Ausgangsbescheid enthält einen entsprechenden Vorbehalt. Da nach § 4 Abs. 1 S. 5 AG GlüStV NRW die Erlaubnis, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind, erteilt werden soll, kommt eine solche Änderung vor allem in Betracht, wenn die (nachträgliche) Nebenbestimmung dazu dient, die Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis sicherzustellen.

a)

Nicht zu beanstanden ist die Annahme der Bezirksregierung, dass eine Nutzung des hinteren Raums der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle durch Wettkunden nicht mit den Vorgaben des § 13a AG GlüStV NRW vereinbar ist.

Gemäß § 13a Abs. 1 AG GlüstV NRW ist eine Wettvermittlungsstelle zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten, dass sie gut einsehbar ist. Das Anbringen oder Aufstellen von Sichtschutz ist verboten; das Verkleben und das Bekleben von Glasscheiben gilt als Sichtschutz, soweit dadurch die Einsehbarkeit nicht unerheblich erschwert wird. Durch diese Vorgaben soll – im Interesse von Kriminalitäts- und Suchtbekämpfung (vgl. § 1 GlüStV 2021) – die Transparenz des Spielbetriebs gefördert werden.

Vgl. LT-Drucks. 17/6611, S. 38.

Nach dem zu Fragen des Vollzugs des Glücksspielrechts ergangenen Erlass des Innenministeriums vom 4. Mai 2023 handelt es sich um Sichtschutz im Sinne der Vorschrift bei allen Gegenständen und sonstigen Maßnahmen, die von außen oder von innen aufgestellt bzw. angebracht werden und die zu einer nicht nur unwesentlichen Erschwernis der Einsehbarkeit in die Wettvermittlungsstelle während der Öffnungszeiten führt (z.B. Stellwände, voluminöse Pflanzen, Paravents, Jalousien, Rollos, Vorhänge, Lamellenvorhänge, Bildschirme und Mobiliar). Glasflächen sind an allen Stellen freizuhalten, an denen ein Passant im Vorbeigehen von außen einen Blick in die Wettvermittlungsstelle werfen kann. Nicht als Sichtschutz und damit als erlaubt gelten das Bekleben und das Verkleben, durch die eine Einsehbarkeit nur unwesentlich erschwert wird. Aufgrund des Ziels der Kriminalitäts- und Suchtbekämpfung ist maßgeblich, dass der Blick von außen auf den Kassen- und Spielbereich frei ist. Unerheblich ist eine Beeinträchtigung des Blickes auf vom Spielbereich räumlich getrennte Büroräume. Das Bekleben von Glasflächen mit blickdurchlässigem Material gilt ebenfalls nicht als Sichtschutz, wenn Passanten mit einem beiläufigen Blick im Vorbeigehen in die Wettvermittlungsstelle hineinsehen können.

Erlass des Innenministeriums NRW vom 4. Mai 2023(13-38.07.03-2), S. 17 f.

Die in dem auszugsweise wiedergegebenen Erlass zum Ausdruck kommende Interpretation des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW erscheint der Kammer zutreffend. Insbesondere das Abstellen auf die Möglichkeit einer Einsehbarkeit mit „beiläufigem Blick“ dürfte der Intention des Gesetzgebers entsprechen, den Spielbetrieb transparent zu gestalten. Die Spielenden sollen sich offenbar ebenso wie Personen mit kriminellen Absichten des Umstands bewusst sein, dass ihr Tun jederzeit – zufällig oder gezielt – von Dritten wahrgenommen werden kann. So kann ein Wettkunde von zufällig vorbeikommenden Verwandten, Bekannten oder Nachbarn gesehen und erkannt werden. Hält er sich sehr lange oder sehr häufig in dem Betrieb auf, wird man ihn möglicherweise darauf ansprechen oder er wird zum Gegenstand der Gespräche Dritter. Um diesen Effekt („Sozialkontrolle“) zu erzielen, dürfte es in der Tat unerlässlich sein, dass die Spielenden ohne weiteres „im Vorbeigehen“ wahrgenommen und auch erkannt werden können. Für die Kriminalitätsbekämpfung gilt ähnliches.

Diese Überlegungen zugrunde gelegt, liegt es ferner nahe, eine Einsehbarkeit des gesamten Spielbereichs zu fordern und den Begriff „Spielbereich“ dabei nicht zu eng aufzufassen. Entscheidend für die aufgezeigte soziale Kontrolle ist nämlich, dass die Anwesenheit einer bestimmten Person im Betrieb von außen registriert wird, unabhängig davon, ob gerade ein Wettvorgang im engeren Sinne – etwa durch das Bedienen eines Terminals – stattfindet oder nicht. Ähnliches gilt für die Kriminalitätsbekämpfung. Weder Spielende, noch Personen mit kriminellen Absichten sollten eine Möglichkeit haben, sich unbeobachtet in einem Teil der Räumlichkeiten aufzuhalten, der nicht unmittelbar für den Abschluss von Sportwetten genutzt wird. Für ein solches Verständnis spricht im Übrigen auch der Wortlaut des Gesetzes, dem zufolge „die Wettvermittlungsstelle“ gut einsehbar zu gestalten ist, ohne dass hier zwischen verschiedenen Teilbereichen des Betriebs unterschieden wird.

Gemessen an diesen Maßstäben dürfte es dem hinteren Raum der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle an der geforderten „guten Einsehbarkeit“ fehlen. Der von der Veranstalterin nach Eingang der Klage vorgelegten Skizze, auf welcher der Blickwinkel in den hinteren Raum dargestellt ist, lässt sich entnehmen, dass mehr als die Hälfte dieses Raums durch die Fensterscheiben gar nicht eingesehen werden kann. Dies beruht teilweise darauf, dass die beiden Fenster im Bereich der Gebäudeecke blickdicht beklebt sind, was die Behörde zum Schutz des Kassenbereichs akzeptiert hat. Aber auch derjenige Teil des hinteren Raums, der nach der Skizze einsehbar sein soll, wird wohl kaum jemals im Vorübergehen mit einem beiläufigen Blick wahrgenommen werden. Denn nur wenn man durch ein bestimmtes Fenster schaut und einen Blick durch den vorderen Raum und die Wandöffnung hindurch in den hinteren Raum wirft, lässt sich hier etwas sehen. Dazu bedarf es eines gezielten Blicks.

Ist der hintere Raum somit nicht „gut einsehbar“, so durfte die glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb in der auf dem vorgelegten Grundriss dargestellten Gestalt nicht erteilt werden; der Grundriss stellt zwei Wettterminals in diesem Raum dar. Es genügte nach den obigen Überlegungen aber wohl auch nicht, eine Nutzung dieses Raums „für Wett- und Zahlungsvorgänge“ auszuschließen, wie im Ausgangsbescheid geschehen. Zwar dürfte das Gesetz nicht gebieten, dass jeder Zentimeter des Betriebes mit beiläufigem Blick wahrgenommen werden kann. Entscheidend ist aber, dass jede in der Wettvermittlungsstelle befindliche Person grundsätzlich wahrgenommen und erkannt werden kann. Um den oben aufgezeigten Zielen gerecht zu werden, ist insbesondere auszuschließen, dass einzelne Personen sich bei Bedarf in einen nicht einsehbaren Bereich zurückziehen können. Auch das Studium des Wettangebotes und das Verfolgen von Sportereignissen oder Quotenentwicklungen auf den Monitoren gehören im Übrigen zum typischen Kerngeschehen in einer Wettvermittlungsstelle. Dies wird besonders deutlich, wenn Kunden Sportereignisse am Monitor verfolgen und zwischendurch Livewetten platzieren oder Cash-Outs anfordern, wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen. Wenn die Kunden sich in dem hinteren Raum aufhalten, um auf die dortigen Monitore zu schauen, kann dieser Raum also ohne weiteres als „Spielbereich“ in dem oben genannten Sinne aufgefasst werden.

Dass die bestehende Baugenehmigung für das „Wettbüro“ auch eine Nutzung des hinteren Raums gestattet, steht den vorstehenden Überlegungen nicht entgegen. Denn die Baugenehmigung lässt aufgrund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und Zustimmungen unberührt (§ 74 Abs. 3 S. 2 Bauordnung NRW 2018).

Die Vereinbarkeit des § 13a AG GlüstV NRW mit Verfassungs- und Europarecht begegnet aus Sicht der Kammer keinen durchgreifenden Bedenken.

Dass es sich bei der Bekämpfung von Spielsucht und von Kriminalität um legitime Allgemeinwohlziele handelt und eine entsprechende Einschränkung der Berufsfreiheit sowie der EU-Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit grundsätzlich geeignet, erforderlich und angemessen ist, steht nach Auffassung der Kammer außer Zweifel. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat den ihm bei der Verfolgung der genannten Ziele zukommenden Regelungsspielraum nicht überschritten.

Dies gilt auch mit Blick auf die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung hervorgehobene unterschiedliche Behandlung von Wettvermittlungsstellen und Spielhallen.

Eine die Dienstleistungs- und die Niederlassungsfreiheit beschränkende Regelung ist nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allerdings nur zulässig, wenn sie zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlziele in systematischer und kohärenter Weise beiträgt. Das Kohärenzgebot, das sich als Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes begreifen lässt und dabei auch der Missbrauchskontrolle dient, setzt zunächst voraus, dass der Mitgliedstaat die in Rede stehenden Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgt und nicht in Wahrheit andere – namentlich fiskalische – Zwecke anstrebt, welche die Beschränkung nicht legitimieren können. Zudem darf die betreffende Regelung nicht durch die Politik in anderen Bereichen konterkariert werden. Bei der Prüfung des Kohärenzerfordernisses im Glücksspielbereich ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Dienstleistungs- und die Niederlassungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt werden als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- und Vermarktungsformen verbieten. Das Unionsrecht verlangt im Übrigen weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung oder eine die föderalen Zuständigkeiten innerhalb eines Mitgliedstaats übergehende Gesamtkohärenz; ausreichend ist vielmehr, dass in anderen Bereichen nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt werden, die zur Folge haben, dass die fragliche Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nichts beitragen kann. Eine Beschränkung des Anbietens von Glücksspielen darf also insbesondere nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt.

Vgl. zu alldem VG Gelsenkirchen., Urteil vom 14. November 2023- 6 K 3519/21 -, juris Rn. 117 ff. mit zahlreichen Nachweisen.

Eine solche gegenläufige Politik lässt sich vorliegend nicht feststellen. Zwar wird bei Spielhallen, anders als bei Wettvermittlungsstellen, eine „gute Einsehbarkeit“ nicht gefordert. Auch deutet vieles darauf hin, dass das Spielen an Geldspielgeräten mindestens ebenso suchtgefährdend ist wie die Teilnahme an Sportwetten.

So bereits VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023- 6 K 3519/21 -, juris Rn. 140 f. mit weiteren Nachweisen.

Auch der Betrieb von Spielhallen unterliegt indes einer restriktiven Regulierung, die in differenzierter Weise Ziele der Sucht- und Kriminalitätsbekämpfung verfolgt (vgl. §§ 24 ff. GlüStV 2021; § 16 AG GlüStV NRW sowie § 21 Abs. 1 AG GlüStV NRW i.V.m. § 33 f. Gewerbeordnung (GewO) und der Spielverordnung (SpielV) des Bundes). Die Restriktionen gehen dabei teilweise sogar über diejenigen für Wettvermittlungsstellen hinaus. So ist in § 21 Abs. 1 AG GlüStV NRW i.V.m. § 3 SpielV die Zahl der Geldspielgeräte je Spielhalle begrenzt, während die Zahl der Terminals einer Wettvermittlungsstelle es (soweit ersichtlich) nicht ist. Insgesamt findet sich für beide Sektoren ein recht rigides Regelungskorsett, das der Bekämpfung der in Rede stehenden Gefahren dient.

Die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Wettvermittlungsstellen erscheint auch nicht willkürlich. Dabei ist zunächst zu bedenken, dass Geldspielgeräte nicht nur in Spielhallen betrieben werden dürfen, sondern in Gaststätten, Beherbergungsbetrieben, Spielhallen und ähnlichen Betrieben sowie Wettannahmestellen von Buchmachern (§ 1 SpielV). Insoweit wäre nicht nur eine sehr große Zahl von Bestandsbetrieben von einer Regelung zur Einsehbarkeit betroffen, sondern die genannten Betriebstypen wären von derartigen Regelungen auch ersichtlich ganz unterschiedlich betroffen. Zudem darf gemäß § 26 Abs. 1 GlüStV 2021 bei Spielhallen nicht durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Da Geldspielgeräte indes typischerweise gerade so gestaltet sind, dass ein Anreiz für ihre Benutzung geschaffen wird, etwa durch besondere Beleuchtungs- und Blinkelemente, aber auch durch auffällige Form- und Farbgebung oder sonstige Gestaltungselemente, liefe eine Einsehbarkeit der Spielhalle dieser Vorgabe des Staatsvertrages erkennbar zuwider. Auch dies rechtfertigt eine unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Wettvermittlungsstellen, deren Einrichtung einschließlich der Terminals in der Regel keine vergleichbare Gestaltung aufweist.

Zu bedenken ist schließlich, dass anders als etwa die Vorgaben zum Mindestabstand,

zur diesbezüglich unterschiedlichen Behandlung von Wettvermittlungsstellen und Spielhallen BayVGH, Urteil vom 21. März 2023- 23 CS 22.2677 -, NVwZ-RR 2023, 662,

die in Rede stehende Vorgabe zur Einsehbarkeit nicht die Genehmigungsfähigkeit einer Wettvermittlungsstelle als solche betrifft, sondern nur deren konkrete Gestaltung.

b)

Der angefochtene Bescheid ist allerdings rechtswidrig, weil hinsichtlich der Frage, ob der Ausgangsbescheid geändert werden soll oder nicht, das Ermessen nicht ausgeübt worden ist.

Die nachträgliche Hinzufügung oder Änderung von Nebenbestimmungen steht nach § 9 Abs. 4 GlüStV und § 4 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW im Ermessen der Behörde. Die Behörde durfte sich daher vorliegend nicht auf die Prüfung beschränken, inwieweit eine Nutzung des hinteren Raumes durch Wettkunden gegen § 13a AG GlüStV NRW verstößt. Sie hatte sich vielmehr auch mit der Frage zu befassen, welche Gründe sich für und gegen eine Änderung des Ausgangsbescheides anführen lassen. Der Sache nach ist die Erlaubnis vom 27. Juli 2022 durch den Änderungsbescheid vom 9. November 2022 eingeschränkt, also teilweise aufgehoben worden. In die Betrachtung waren daher (neben den Zielen der Sucht- und Kriminalitätsbekämpfung) einerseits die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, andererseits das Gebot der Rechtssicherheit und ein etwaiger Vertrauensschutz der Adressatinnen der Erlaubnis einzubeziehen.

Vgl. (im Zusammenhang mit der Rücknahme) Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 48 Rn. 77.

Dass eine entsprechende Abwägung von Ermessensgesichtspunkten vorliegend stattgefunden hat, ist nicht festzustellen.

Der Änderungsbescheid selbst enthält für eine solche Abwägung keine Anhaltspunkte. Er konstatiert lediglich, dass eine Nutzung des hinteren Raums durch Wettkunden gegen § 13a AG GlüStV NRW verstößt. Aus Sicht der Behörde scheint daraus zwingend die Notwendigkeit einer Änderung der Nebenbestimmung zu folgen. Dass die Behörde sich eines Ermessensspielraums in Bezug auf die Änderung der Erlaubnis bewusst gewesen ist, ist jedenfalls nicht erkennbar. Eine fehlende Begründung der Ermessensentscheidung im Verwaltungsakt hat regelmäßig Indizwirkung für eine fehlende Ermessensausübung.

Vgl. nur BayVGH, Beschluss vom 22. Januar 2016 - 9 ZB 15.2027 -, juris Rn. 11; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 40 Rn. 80, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Auch dem Verwaltungsvorgang sind Anhaltspunkte, die entgegen dieser Indizwirkung für eine Ausübung des Ermessens sprechen könnten, nicht zu entnehmen. Die beteiligten Mitarbeiter der Behörde haben sich zwar sorgfältig und mit einigem Aufwand (Ortstermine) mit der Frage befasst, welche Gestaltung der Wettvermittlungsstelle noch mit § 13a AG GlüStV NRW in Einklang steht. Dass sie sich unabhängig von dieser Frage mit dem Für und Wider einer Änderung des (bestandskräftigen) Ausgangsbescheides unter Einbeziehung etwaiger Vertrauensschutzgesichtspunkte beschäftigt haben, ist jedoch nicht erkennbar.

Der Ermessensausfall verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil ihr – wie oben bereits aufgezeigt – mit dem Änderungsbescheid eine bestehende Rechtsposition teilweise entzogen worden ist.

3.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.