Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6. Kammer — 6 K 3639/23

Die Beteiligten streiten über die Gebührenerhebung anlässlich der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.

Bei der Klägerin handelt es sich um eine in Malta ansässige Gesellschaft, die Sportwetten veranstaltet. Die Teilnahme bietet sie sowohl online als auch stationär über Wettvermittlungsstellen an. Ausweislich der amtlichen Liste nach Art. 9 Abs. 8 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021), der sog. „Whitelist“, verfügt sie seit dem 9. Oktober 2020 über eine entsprechende, bundesweit gültige Zulassung.

Mit Schreiben vom 21. April 2023 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung X. die glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Vermittlung ihrer Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle am Standort P.-straße xx in V.. Die Wettvermittlungsstelle sollte durch die Beigeladene betrieben werden.

Mit dem Antrag legte die Klägerin u.a. eine formularmäßige Erklärung vom 11. April 2023 vor, der zufolge ihr bekannt ist, dass „die Entscheidung über den Antrag auf Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle gebührenpflichtig ist“.

Mit an die Klägerin und an die Beigeladene gerichteten, weitgehend gleichlautenden Bescheiden vom 10. Juli 2023 – der Klägerin zugestellt am 13. Juli 2023 – wurde die beantragte Erlaubnis für die in Rede stehende Wettvermittlungsstelle durch die Bezirksregierung X. erteilt. Der an die Klägerin gerichtete Bescheid enthält unter anderem die folgende Passage:

„5. Die Kosten des Verfahrens trägt die Veranstalterin. Über die Höhe der zu entrichtenden Verwaltungsgebühr ergeht ein gesonderter Bescheid.“

Zur Begründung der vorgenannten Regelung gab die Behörde an, die Entscheidung über den Antrag sei gebührenpflichtig. Die Gebührenfestsetzung erfolge gegenüber der Veranstalterin mit gesondertem Bescheid. Die Inanspruchnahme der Veranstalterin diene unter Berücksichtigung ihrer anzunehmenden Solvenz und ihrer Stellung als gesetzlich vorgesehener Antragstellerin insbesondere der Sicherstellung einer erfolgreichen und verfahrensvereinfachenden einheitlichen Zahlungsentwicklung.

Der Entscheidung lag insoweit offenbar eine (im Verwaltungsvorgang abgeheftete) allgemeine Richtlinie der Behörde zur Erhebung von Gebühren bei glücksspielrechtlichen Erlaubnissen vom 7. Juli 2023 zugrunde. Darin wird festgehalten, dass bei Verwaltungsverfahren auf Erteilung einer solchen Erlaubnis der Wettveranstalter und der Wettvermittler als Kostenschuldner in Betracht kämen. Regelmäßig sollten die Kosten dem Wettveranstalter auferlegt werden, weil dieser die Amtshandlung beantragt habe, weil bei den international operierenden Wettveranstaltern im Regelfall von einer höheren Solvenz auszugehen sei und weil die Zahlungsabwicklung erleichtert werde, wenn nur ein Zahlungspflichtiger herangezogen werde. Von der Regel könne in Sonderfällen abgewichen werden.

Die Klägerin hat am Montag, dem 14. August 2023, Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie aus: Aus §§ 14 und 22 des Gebührengesetzes (GebG) NRW ergebe sich, dass die Kostenschuldnerauswahl anlässlich der endgültigen Festsetzung der Kosten vorzunehmen sei und nicht vorab. Die Entscheidung dürfe – auch unter Bestimmtheitsüberlegungen – nicht in mehrere Verwaltungsakte aufgesplittet werden. Die Nebenbestimmung sei zudem wegen einer falschen Kostenschuldnerauswahl rechtswidrig. Sie selbst sei zumindest nicht als alleinige Kostenschuldnerin anzusehen. Kostenschuldnerin sei vielmehr auch die Wettvermittlerin, weil die Erlaubnis auch zu deren Gunsten erteilt worden sei. Dass die Tätigkeit der Beigeladenen als Gewerbetreibender auf Gewinnerzielung gerichtet sei, verstehe sich von selbst. Ein konkreter Ermessensgebrauch sei nicht erkennbar. Die Behörde gehe offenbar fälschlicherweise davon aus, dass sie selbst aufgrund der Antragstellung vorrangig heranzuziehen sei. Tatsächlich müsse die Inanspruchnahme des Begünstigten aber vorgehen. Zumindest dürfe die Behörde nicht frei zwischen den Kostenschuldnern wählen. Die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Schuldners sei kein im Gebührengesetz vorgesehenes Kriterium. Ihre Heranziehung führe auch zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung sowie zu Manipulationsmöglichkeiten. Die Behörde habe gar keine Ermittlungen zur Zahlungsfähigkeit der Vermittlerin angestellt. Auch das Argument der Verwaltungsvereinfachung sei verfehlt, denn es führe dazu, dass eine Behörde aus Gründen der Bequemlichkeit die gesetzlichen Anforderungen umgehen könne. Die Heranziehung eines einzigen Kostenschuldners sei in unzulässiger Weise pauschalisierend und im Übrigen auch unverhältnismäßig. Ihre Inanspruchnahme widerspreche „allgemeingültigen Gerechtigkeitsvorstellungen der Gemeinschaft“. Durch die Möglichkeit der Überwälzung der Kosten auf einen anderen Gesamtschuldner auf der Grundlage von § 426 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) lasse sich eine unbillige Kostenschuldnerauswahl nicht in eine billige ummünzen.

Die Klägerin beantragt (schriftsätzlich),

die Nebenbestimmung unter Ziffer I.5. des Erlaubnisbescheids des Beklagten vom 10. Juli 2023 - Az.: N01 („Die Kosten des Verfahrens trägt die Veranstalterin. Über die Höhe der zu erhebenden Verwaltungsgebühr ergeht ein gesonderter Bescheid“) aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt (schriftsätzlich),

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt die das Land vertretende Behörde aus: Die Klägerin erfülle beide Alternativen des § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW, weil sie den Antrag gestellt habe und die Erlaubnis auch zu ihren Gunsten erteilt werde. Die zuletzt genannte Alternative sei in der Tat auch bei der Wettvermittlerin einschlägig, zu deren Gunsten die Erlaubnis ebenfalls erteilt werde. Insoweit sei nach § 13 Abs. 2 GebG NRW i.V.m. § 421 BGB eine Auswahl zu treffen. Es sei also eine Ermessensentscheidung zu treffen, bei der für sie ein großer Spielraum bestehe und die lediglich durch verfassungsrechtliche Grundsätze wie das Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot beschränkt sei. Diese Ermessensentscheidung habe sie in nicht zu beanstandender Weise getroffen. Die von ihr herangezogenen Gesichtspunkte seien zulässig. Bei einem international operierenden Wettveranstalter, der seine Wettprodukte auf vielfältigen Vertriebskanälen vertreibe, sei mit höherer Sicherheit mit einer entsprechenden Solvenz zu rechnen als bei einem nur lokal oder regional vertretenen Wettvermittler, zumal die Veranstalterin nach der Veranstaltererlaubnis eine Sicherheit in Höhe von fünf Millionen Euro habe hinterlegen müssen, die auch staatliche Zahlungsansprüche abdecken solle. Auch könne die Stellung der Klägerin als gesetzlich vorgesehene Antragstellerin berücksichtigt werden. Zudem vereinfache ihre Inanspruchnahme die Abwicklung der Gebührenanforderung, zumal sich bei der Wettveranstalterin eine gewisse Routine einstellen könne. Die Kostengrundentscheidung habe auch vorab ergehen können, denn § 14 GebG NRW gebe vor, dass die Kostenentscheidung, soweit möglich, mit der Sachentscheidung getroffen werden solle.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag und trägt auch nicht zur Sache vor.

Mit Bescheid vom 14. Mai 2024 hat die Bezirksregierung X. die Höhe der fälligen Verwaltungsgebühr auf 7.625,50 € festgesetzt und zugleich „vorsorglich“ noch einmal bestimmt, dass die Kostenlast der Klägerin auferlegt wird. Der Bescheid ist Gegenstand des Klageverfahrens 6 K 2936/24 und nunmehr auch eines Eilverfahrens (6 L 1274/25).

Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Die Kammer entscheidet über die Klage gemäß § 84 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid, weil sie der Auffassung ist, dass die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Die Beteiligten sind dazu gehört worden.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Erlaubnisbescheid vom 10. Juli 2023 ist hinsichtlich der allein angegriffenen Kostengrundentscheidung (Ziffer I.5.) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Die Entscheidung, die Kosten des Verfahrens dem Grunde nach der Veranstalterin aufzuerlegen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 13 GebG NRW. Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet, wer die Amtshandlung zurechenbar verursacht oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. Kommen danach mehrere Kostenschuldner in Betracht, sind diese gemäß § 13 Abs. 2 GebG NRW als Gesamtschuldner zu betrachten.

Vorliegend sind Kostenschuldnerin sowohl die Beigeladene als Wettvermittlerin, zu deren Gunsten die Amtshandlung vorgenommen wurde, als auch die Klägerin als Veranstalterin, die die Amtshandlung durch ihre Antragstellung zurechenbar verursacht hat und zu deren Gunsten sie ebenfalls vorgenommen wurde. Die Klägerin und die Beigeladene sind somit kraft Gesetzes Gesamtschuldnerinnen. Soweit dies von der Klägerin unter Hinweis auf Rechtsprechung und Literatur zur (fehlenden) Gesamtschuldnerschaft bei Störermehrheit im Polizei- und Ordnungsrecht bezweifelt worden ist, folgt die Kammer ihr nicht. Die Inanspruchnahme eines Störers im Polizei- und Ordnungsrecht, der bei einer Mehrheit von Störern jeweils eine Ermessensentscheidung zur Störerauswahl vorauszugehen hat, ist mit dem kraft Gesetzes entstehenden Gesamtschuldverhältnis zwischen mehreren Kostenschuldnern nicht ansatzweise vergleichbar.

Auf die durch § 13 Abs. 2 GebG NRW begründete Gesamtschuldnerschaft finden grundsätzlich die Vorschriften der §§ 421 ff. BGB Anwendung.

Vgl. etwa Susenberger/Lenders/Kalenberg, Gebührengesetz NRW, Kommentar, Stand: Januar 2025, § 13 Anm. 14.

Daraus folgt, dass die Behörde als Gebührengläubigerin die Leistung von jedem der Gebührenschuldner ganz oder zum Teil fordern kann (§ 421 S. 1 BGB). Eben diese „Forderung“ ist der (alleinige) Inhalt der angegriffenen Nebenbestimmung. Die Bezirksregierung hat mit dieser Regelung entschieden, dass sie die (ganzen) Kosten für das Erlaubnisverfahren allein von der Klägerin fordern wird. Soweit diese offenbar meint, die Behörde habe die Beigeladene damit zugleich aus der Gesamtschuldnerschaft entlassen, vermag die Kammer ihr nicht zu folgen. Ein solches Verständnis geht über den Wortlaut der Nebenbestimmung hinaus und lässt sich auch nicht mit deren Sinn und Zweck begründen. Die Behörde kann nämlich kein Interesse daran haben, die Beigeladene von ihrer Stellung als nunmehr subsidiäre Kostenschuldnerin (§ 421 S. 2 BGB) freizustellen. Ebenso wenig hat die Behörde Veranlassung, sich in das zwischen mehreren Gesamtschuldnern bestehende Innenverhältnis (§ 426 BGB) einzumischen.

Der Erlass der Kostengrundentscheidung und der endgültigen Gebührenfestsetzung in zwei getrennten Bescheiden erscheint der Kammer nicht bedenklich. § 14 Abs. 1 S. 2 GebG NRW, dem zufolge die Kostenentscheidung, soweit möglich, gemeinsam mit der Sachentscheidung ergehen soll, lässt sich vielmehr durchaus für ein solches Vorgehen anführen, das in anderen Zusammenhängen im Übrigen üblich ist. Die Auffassung der Klägerin, aus § 14 Abs. 1 S. 3 GebG NRW ergebe sich, dass die dort genannten Aspekte in einer einzigen, einheitlichen Entscheidung niederzulegen seien, teilt die Kammer nicht. Die Vorschrift soll lediglich sicherstellen, dass der Kostenschuldner ein Mindestmaß an Informationen erhält, bevor er zur Zahlung verpflichtet ist. Dass dies in einem einzigen Bescheid geschieht, erscheint insoweit nicht erforderlich. Auch der Rechtsschutz der Beteiligten wird dadurch nicht unbillig erschwert, solange die Aufspaltung in mehrere Bescheide nicht willkürlich oder gar manipulativ erfolgt, wofür vorliegend keine Anhaltspunkte bestehen.

Auch die Auswahlentscheidung selbst ist aus Sicht der Kammer rechtlich nicht zu beanstanden. Soweit es in § 421 BGB über die Gesamtschuld heißt, der Gläubiger könne die Leistung nach Belieben von jedem der Schuldner verlangen, tritt im Verhältnis zwischen der an Gesetz und Recht gebundenen Behörde und dem Bürger allerdings das pflichtgemäße Ermessen an die Stelle des „Beliebens“. Die Behörde hat ihre Auswahlentscheidung daher entsprechend dem Zweck der Ermächtigung zu treffen und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG NRW).

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, juris Rn. 134 f.; für den vorliegenden Kontext auch VG Düsseldorf, Urteil vom 16. Juli 2025 - 16 K 11237/24 -, juris Rn. 65 ff. mit weiteren Nachweisen.

Zu bedenken ist dabei jedoch, dass die Auswahlentscheidung der Behörde – wie bereits aufgezeigt – lediglich die Frage betrifft, welche der Gesamtschuldnerinnen ihr gegenüber vorrangig zur Zahlung herangezogen wird. Sowohl die Klägerin als auch die Beigeladene bleiben Schuldnerinnen der Kostenforderung. Im Falle des Zahlungsausfalls der Klägerin könnte die Behörde auf die Beigeladene zugreifen (§ 421 S. 2 BGB). Die angefochtene Entscheidung zu Ziffer I.5. ändert ferner auch nichts daran, dass die Gesamtschuldnerinnen einander im Innenverhältnis zum Ausgleich verpflichtet sind (§ 426 BGB), wenn zwischen ihnen nicht etwas anderes vereinbart ist. Zwar verlagert sich durch die (alleinige) Inanspruchnahme der Klägerin das Risiko eines Zahlungsausfalls der im Innenverhältnis (vorbehaltlich abweichender Abreden) ausgleichspflichtigen Beigeladenen auf sie. Dies entspricht allerdings dem Wesen der Gesamtschuld und ist gerade im vorliegenden Kontext auch nicht unbillig, weil die Klägerin und die Beigeladene einander als Vertragspartnerinnen ausgewählt haben.

Angesichts der vorstehenden Überlegungen liegt es aus Sicht der Kammer nahe, die Anforderungen an die nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffende Auswahlentscheidung der Behörde zwischen den Gesamtschuldnerinnen nicht zu überspannen und etwa auch Praktikabilitätserwägungen wie diejenige einer vereinfachten Zahlungsabwicklung für vertretbar zu halten.

Vgl. im abgabenrechtlichen Kontext z.B. BVerwG, Urteile vom 22. Januar 1993 - 8 C 57.91 -, juris Rn. 20 f., und vom 10. September 2015 - 4 C 3.14 -, juris Rn. 17; VGH Mannheim, Beschluss vom 23. April 2025 - 2 S 1319/24 -, juris Rn. 10; OVG Bautzen, Beschluss vom 10. Februar 2012 - 5 A 12/09 -, juris Rn. 23 f.

Gemessen an diesem Maßstab hat die Bezirksregierung die Auswahlentscheidung in dem angefochtenen Bescheid in nicht zu beanstandender Weise getroffen. Sie hat das ihr eingeräumte Auswahlermessen (wie auch der im Verwaltungsvorgang enthaltenen allgemeinen Regelung vom 7. Juli 2023 zu entnehmen ist) erkannt und pflichtgemäß ausgeübt. Sie ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klägerin und die Beigeladene nach § 13 Abs. 2 GebG NRW Gesamtschuldnerinnen sind und zur Begründung der Inanspruchnahme der Klägerin als Veranstalterin maßgeblich auf ihre Stellung als gesetzlich vorgesehene Antragstellerin und die Sicherstellung einer erfolgreichen und verfahrensvereinfachenden einheitlichen Zahlungsabwicklung abgestellt. Die Auswahlentscheidung dient damit erkennbar der Verfolgung des legitimen Ziels, mit möglichst geringem Verwaltungsaufwand effektiv die Verwaltungsgebühren bei einem möglichst solventen Schuldner beitreiben zu können, und ist nicht zu beanstanden.

Vgl. zu dem Ziel der Verwaltungsvereinfachung in diesem Kontext nochmals BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 57.91 -, juris Rn. 20 f.

Die Annahmen der Behörde hinsichtlich der anzunehmenden Zahlungsfähigkeit der Klägerin und der vereinfachten Abwicklung der Kostenerhebung unter Inanspruchnahme derjenigen, die kraft Gesetzes (§ 13 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW) ohnehin das Erlaubnisverfahren zu betreiben hat, erscheinen der Kammer ohne weiteres plausibel.

Die Erklärung der Klägerin, ihre Inanspruchnahme sei unverhältnismäßig und widerspreche „allgemeingültigen Gerechtigkeitsvorstellungen der Gemeinschaft“, vermag das Gericht angesichts der grundsätzlich bestehenden Möglichkeit der Klägerin, sich die zu zahlenden Verfahrenskosten gemäß § 13 Abs. 2 GebG NRW i.V.m. § 426 Abs. 2 BGB zumindest anteilig von der Beigeladenen erstatten zu lassen, nicht recht nachzuvollziehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da diese keinen Antrag gestellt und sich damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ihrerseits keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 und 711 Zivilprozessordnung.

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbescheides kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Gerichtsbescheides sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Wahlweise kann innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbescheides bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Antrag auf mündliche Verhandlung gestellt werden; hierfür besteht kein Vertretungszwang.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

1.000,- Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht hat das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an dem Verfahren angesichts der aufgezeigten begrenzten Bedeutung der fraglichen Nebenbestimmung pauschal auf 1.000,- € geschätzt.

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.