Verwaltungsgericht Köln, 22. Kammer — 22 K 3176/20

Die Klägerin, ein privates Eisenbahnverkehrsunternehmen, wendet sich gegen einen Gebührenbescheid des Eisenbahn-Bundesamtes (EBA).

Am 26. Juni 2019 reichte die Klägerin beim EBA ihren Sicherheitsbericht für das Geschäftsjahr 2018 ein. Mit Anhörungsschreiben vom 1. August 2019 teilte das EBA, vertreten durch die Außenstelle O., der Klägerin dazu mit, im Rahmen der betrieblichen Eisenbahnaufsicht seien bei der Prüfung des Sicherheitsberichtes 2018 am 31. Juli 2019 folgende zwei Mängel festgestellt worden: In dem Sicherheitsbericht werde unter „1. Ziele zur Erhaltung und Verbesserung der Sicherheit“ auf eine Anlage 1 hingewiesen, die dem Bericht nicht beigefügt sei. In dem Text seien die Sicherheitsziele und die Maßnahmen zu deren Erreichung nicht konkret benannt. Zudem fehle eine Aussage zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen. Somit erfülle der Sicherheitsbericht 2018 nicht die Vorgaben des § 6 der Eisenbahn-Sicherheitsverordnung (ESiV) und gelte als unvollständig, sodass ein Verstoß gegen die ESiV vorliege. Die Klägerin erhalte Gelegenheit, sich bis zum 15. August 2019 zu der Angelegenheit zu äußern und die noch fehlenden Angaben mitzuteilen.

Die Klägerin nahm dazu mit Mail-Schreiben vom 8. August 2019 Stellung und führte aus, dass die Anlage 1 zum Bericht nicht fehle. Der Bericht sei mit allen Anlagen per Post übersandt worden. Dem Mail-Schreiben war der Bericht mit allen Anlagen als PDF beigefügt.

Mit Schreiben vom 9. August 2019 teilte das EBA der Klägerin dazu mit, eine nochmalige Überprüfung habe ergeben, dass die Anlagen dem Bericht vollständig beigelegen hätten. Bezüglich des zweiten festgestellten Mangels (Aussagen zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen) bleibe die Feststellung, dass der Bericht unvollständig sei und somit ein Verstoß gegen die ESiV vorliege, bestehen.

Mit Bescheid vom 15. Oktober 2019 setzte das EBA Gebühren für die Überwachungsmaßnahme in Höhe von insgesamt 690,00 Euro fest. Der Bescheid enthielt zur Begründung u.a. folgende tabellarische Aufschlüsselung der abgegoltenen Amtshandlungen:

Geb.-Pos. Datum Zeit Tätigkeit 1.2 31.07.2019 1,75 STD Mangelfeststellung Prüfung Sicherheitsbericht 2018 1.3 01.08.2019 2,50 STD Anhörung 1.2 16.08.2019 0,75 STD Telefonat mit Herrn P. zum Thema „Vollständigkeit Sicherheitsbericht 2019“ 1.3 30.09.2019 0,75 STD Bewerten Antwortanhörung, Bescheiderstellung

Darüber hinaus führte das EBA zur Begründung im Wesentlichen aus: Mit E-Mail Schreiben vom 8. August 2019 sei die fehlende Anlage 1 zum Sicherheitsbericht zwar vorgelegt worden. Dem Sicherheitsbericht fehlten aber weiterhin Angaben darüber, wie bezogen auf das betreffende Unternehmen die Ziele zur Erhaltung und Verbesserung der Sicherheit im Sinne der Nr. 2 Buchst. b des Anhangs III der Richtlinie 2004/49/EG (Richtlinie über die Eisenbahnsicherheit) erreicht und die dort genannten Pläne für die Erreichung dieser Ziele umgesetzt worden seien. Dies sei der der Klägerin mit E-Mail Schreiben vom 9. August 2019 auch mitgeteilt worden. Ein weiterer anordnender Bescheid sei entbehrlich.

Die Klägerin erhob hiergegen am 12. November 2019 Widerspruch, den sie - nach Gewährung von Akteneinsicht - mit Schreiben vom 28. Februar 2020 im Wesentlichen wie folgt begründete: Dem Bescheid lägen falsche Tatsachen zugrunde, weil die Anlage 1 von Anfang an vorgelegen habe. Zudem fehle es an einer Rechtsgrundlage. Die Kosten seien auch der Höhe nach unverhältnismäßig. Der Bericht genüge entsprechend der jahrelangen Verwaltungspraxis auch den gesetzlichen Anforderungen des § 6 ESiV. Unbeachtlich sei, ob er daneben dem Leitfaden des EBA zur Erstellung eines Sicherheitsberichtes genüge, weil es sich bei diesem um keine gesetzliche Vorschrift handele. Dementsprechend fehle es im vorliegenden Fall auch an einer Anordnung zur Beseitigung des angeblichen Verstoßes im Sinne der §§ 5, 5a AEG als Grundlage für den angefochtenen Gebührenbescheid, denn auf den Erlass einer solchen sei ausdrücklich verzichtet worden. Und schließlich sei der für die Prüfung des Sicherheitsberichtes, die Erstellung des Anhörungsschreibens, das Telefonat und die Erstellung des Gebührenbescheides angesetzte Zeitaufwand der Höhe nach zweifelhaft und werde bestritten.

Mit Bescheid vom 28. Mai 2020 wies das EBA den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Es sei zunächst fälschlicherweise davon ausgegangen worden, dass die Anlage 1 gefehlt habe. Der damit zusammenhängende Aufwand sei auch nicht berechnet worden. Ein Verstoß durch das Fehlen einer Aussage zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen habe jedoch vorgelegen. Der Bericht habe nicht den Anforderungen des Leitfadens des EBA für die Erstellung von Sicherheitsbericht nach Art. 9 Abs. 4 der Richtlinie 2004/49/EG bzw. § 6 ESiV entsprochen. Bei dem Leitfaden des EBA handele es sich um eine anerkannte Regel der Technik. Er konkretisiere die gesetzlichen Vorschriften zur ESiV durch die Aufbereitung und Ausgestaltung technischer und inhaltliche Anforderungen zur sicherheitsrelevanten Thematik. Im vorliegenden Fall fehlten Information dazu, dass im Rahmen des Sicherheitsmanagements (SMS) interne Sicherheitsüberprüfungen geplant sowie durchgeführt wurden, einschließlich der Angabe der Anzahl von geplanten und tatsächlich durchgeführten Überprüfungen. Zudem mangelte es an einer Darstellung der Ergebnisse, d. h der daraus gezogenen Schlussfolgerungen und Maßnahmen. Der Leitfaden sehe im Übrigen vor, dass der Sicherheitsbericht über die in § 6 ESiV geforderten Angaben hinaus auch Angaben zur Anwendung des CSM Risiko und Angaben zur Anwendung der CSM Kontrolle enthalten müsse, die hier ebenfalls fehlten. In einem Telefonat vom 16. August 2019 sei der Klägerin noch einmal dargelegt worden, dass daher weiterhin ein Mangel vorliege. Soweit die Klägerin in ihren Sicherheitsbericht die „Anmerkung zum Verfahren CSM Kontrolle (gemäß Leitfaden 1.6)“ zitiere, stünden diese Anmerkungen im Zusammenhang mit der Anwendung der CSM Kontrolle (gem. Art. 5 Abs. 1 der VO (EU) Nr. 1078/2012), seien jedoch nicht als Aussage zum Thema „Ergebnisse interner Sicherheitsüberprüfungen“ zu bewerten. Die CSM Kontrolle diene insoweit dazu, die Voraussetzung für ein effektives SMS zu schaffen, u.a. durch die Einrichtung eines internen Kontrollverfahrens infolge der Rückmeldung der Unternehmen bezüglich der Anwendung dieser Verordnung. Dieser Teil des Sicherheitsberichtes stehe zwar auch im Zusammenhang mit den sich aus den Verordnungen (EG) Nr. 1158/2010 und 1169/2010 ergebenden Anforderungen und somit mit den Darstellungen der Ergebnisse der internen Sicherheitsprüfungen, könnten diese jedoch aufgrund eines im Kern anderen Zweckes nicht ersetzen. Auch stehe die CSM Risikoevaluierung und -bewertung in keinem direkten Zusammenhang zur CSM Kontrolle.

Die Gebühr sei auch nicht der Höhe nach unangemessen. Die Untergrenze der Rahmengebühr der Gebührenziffer 1.2 umfasse einen Stundenaufwand von 0,25 bis zu 2,5 Stunden. Für die Durchsicht und Überprüfung des Sicherheitsberichtes sowie den Abgleich mit dem Leitfaden und den Anforderungen des ESiV sei der Aufwand von 2,5 Stunden tatsächlich angefallen und notwendig gewesen. Von den aufgewandten 0,75 Stunden für das Telefonat mit der Klägerin am 16. August 2019 sei auch der Aufwand einer erneuten Einarbeitung in die Problemstellung vor dem Telefonat mit erfasst. Der unter die Gebührenziffer 1.3 fallende Aufwand von 2,5 Stunden für die Erstellung eines Anhörungsschreibens umfasse neben der eigentlichen Schreibtätigkeit die gedankliche Befassung mit der Sache und die notwendige Rücksprache wegen eines potenziellen Ordnungswidrigkeitenverfahrens. Der Aufwand von 0,75 Stunden für die Bewertung des Anhörungsschreibens, die Erstellung eines Gebührenbescheides nebst Begründung und „Faktura-Erstellung“ sei ebenfalls angemessen.

Die Klägerin hat am 24.06.2020 Klage erhoben.

Zur Begründung führt die Klägerin im Wesentlichen aus: Der Gebührenerhebung stehe entgegen, dass die Voraussetzungen der Gebührentatbestände nicht vorlägen, weil der Sicherheitsbericht den allein maßgeblichen gesetzlichen Anforderungen des § 6 ESiV, in der hier einschlägigen Fassung (ESiV a.F.), und damit auch den Anforderungen von Art. 9 Abs. 4 Richtlinie 2004/49/EG entspreche. Es sei nicht gegen gesetzliche Vorschriften i. S. d. §§ 5a Abs. 2, 5 Abs. 1 AEG verstoßen worden. Denn § 6 Satz 2 Nr. 3 ESiV a. F. stelle keine konkreten Anforderungen an die zu berichtenden „Ergebnisse interner Sicherheitsüberprüfungen“. Der Sicherheitsbericht sei kein Mittel zur Dokumentation der Anwendung des SMS; diese habe nichts mit dem Sicherheitsbericht zu tun. Etwas anders ergebe sich auch nicht aus Art. 18 VO (EU) 402/2013, weil diese Verordnung das Risikomanagementverfahren und nicht die Anforderungen an den Sicherheitsbericht betreffe. Auch aus Art. 5 VO (EU) 1078/2012 ergäben sich keine gesetzlichen Anforderungen an den Sicherheitsbericht. Verstöße gegen diese Verordnungen habe die Beklagte zudem weder festgestellt noch behauptet. Ob der Sicherheitsbericht auch den Anforderungen des Leitfadens der Beklagten für die Erstellung von Sicherheitsberichten entspreche, sei unbeachtlich. Für diesen Leitfaden gebe es keine europäische oder nationale Vorgabe bzw. Rechtsgrundlage. Die Beklagte sei daher nicht befugt gewesen, gesetzliche Regelung zu erlassen oder zu ergänzen. Art. 12 Abs. 3 Richtlinie 2004/49/EG sei nicht einschlägig, denn diese Bestimmung sehe lediglich einen Leitfaden vor, der die Anforderungen für Sicherheitsbescheinigungen aufführt und erläutert sowie eine Liste der vorzulegenden Dokumente enthält. Durch den Leitfaden für die Erstellung von Sicherheitsberichten könnten folglich mangels Rechtsgrundlage keine über die gesetzlichen Bestimmungen hinausgehenden Anforderungen an den Bericht gestellt werden; dies verstoße gegen den Grundsatz des Vorrangs und des Vorbehaltes des Gesetzes. Es handele sich bei dem Leitfaden auch nicht um eine verbindliche Regelung oder um eine anerkannte Regel der Technik. Der Leitfaden enthalte keine technischen Regelungen. Zudem fehle es im Zusammenhang mit § 6 Satz 2 Nr. 3 ESiV auch an einer Rechtsgrundlage für die Heranziehung anerkannte Regeln der Technik. § 2 Abs. 1 Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) sei nicht einschlägig; Regeln der EBO würden danach durch anerkannte Regeln der Technik lediglich im Bereich von „Bahnanlagen und Fahrzeuge“ und nicht in Bezug auf die Erstellung eines Sicherheitsberichtes ergänzt. Es sei danach auch unbeachtlich, auf welches Verfahren des SMS die Ergebnisse der Sicherheitsprüfung der Klägerin zurückzuführen sind (CSM Risiko oder CSM Kontrolle). Des Weiteren fehle es dem Ausgangsbescheid an einer Grundverfügung im Sinne der §§ 5, 5a AEG und somit an einer gebührenrechtlich relevanten Amtshandlung. Das Verfahren sei schließlich über die Anhörung nicht hinausgegangen. Die Gebührenerhebung sei darüber hinaus bereits deshalb rechtswidrig, weil schon die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens durch das Anhörungsschreiben rechtswidrig und unverhältnismäßig gewesen sei. Denn die Beklagte habe ihre gesetzliche Pflicht zur Beratung und Hinweiserteilung im Rahmen der Bewertung des Sicherheitsberichtes bzw. als unterstützende Sicherheitsbehörde gem. Anhang I Ziff. 5. Verordnung 1158/2010 nicht erfüllt. Das gesamte Verfahren beruhe schließlich nur auf dem Irrtum der Beklagten über die Nichtvorlage der Anlage 1. Für die Gebührenerhebung fehle es zudem an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die hier herangezogenen Ziff. 1.2 und 1.3 BEGebV seien nicht hinreichend bestimmt. Es handelte sich um Auffangtatbestände für alle möglichen Maßnahmen im Sinne des § 5a Abs. 2 AEG. Solche generalklauselartigen Gebührentatbestände seien verfassungswidrig. Auf die Frage, ob gegen gesetzliche Vorschriften i. S. d. § 5a Abs. 2 AEG verstoßen worden seien oder ein solcher Verdacht bestanden habe, komme es daher nicht an.

Die Gebührenerhebung sei aber auch der Höhe nach rechtswidrig, da sie sich als überhöht und nicht plausibel darstelle. Die Erforderlichkeit des abgerechneten Zeitaufwandes sei insbesondere deshalb fraglich, weil die Beklagte trotz hälftiger Unrichtigkeit des Anhörungsschreibens an der Gebührenforderung festgehalten habe. Mindestens 50 % des Zeitaufwandes vom 31. Juli, 1. August und 16. August 2019 seien nicht erstattungsfähig. Jedenfalls sei nicht ersichtlich, wie sich der fehlerhafte erste Teil der Anhörung auf die Gebührenbemessung ausgewirkt habe. Die Gebührenbemessung sei auch im Übrigen überhöht. Die Beklagte habe 2,5 Stunden für das Abfassen dieses lediglich zweiseitigen Anhörungsschreibens sowie 1,75 Stunden für die Prüfung des lediglich fünfseitigen Sicherheitsberichtes berücksichtigt, der aufgrund der Erfüllung der Sicherheitsanforderungen so gut wie keine Einträge enthalte. Auch das Telefonat habe nicht 0,75 Stunden gedauert. Da die Beklagte den angesetzten Zeitaufwand zudem nicht konkret notiert bzw. nachgewiesen habe, sei sie jedenfalls beweisfällig geblieben. Dem Bescheid fehle auch die Begründung zur Ermessensausübung und Verhältnismäßigkeit, weshalb insbesondere die Festsetzung der Gebühr am untersten Rand der Rahmengebühr nach Ziffer 1.2 BEGebV rechtswidrig sei.

Die Klägerin beantragt,

den Gebührenbescheid des EBA vom 15. Oktober 2019 (Geschäftszeichen: N01) und den Widerspruchsbescheid vom 28. Mai 2020 (Geschäftszeichen: N02) aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt die Beklagte im Wesentlichen aus: Der Gebührenbescheid beruhe auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. Die Voraussetzungen der Gebührentatbestände Ziff. 1.2 und 1.3 BEGebV lägen vor, denn im Rahmen der Eisenbahnaufsicht sei - durch die Feststellung des Fehlens von Aussagen zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen - ein Verstoß gegen § 6 Satz 2 Nr. 3 ESiV a. F. und somit gegen eine nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 AEG auf diesem Gesetz beruhende Rechtsverordnung festgestellt worden. Bei dem Leitfaden des EBA für die Erstellung von Sicherheitsberichten handele es sich um eine Erläuterung und Konkretisierung der nach § 6 Satz 2 Nr. 3 ESiV a. F. erforderlichen Angaben zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen. In diesem Kontext sei die Bewertung des Leitfadens als sogenannte anerkannte Regel der Technik zu sehen. Die Klägerin habe mit der Aussage „Im Rahmen der internen Auditierungen wurden keine Änderung der Prozesse notwendig“ ausdrücklich nur „zum Verfahren CSM Kontrolle (gemäß Leitfaden 1.6)“ berichtet und den Anforderungen zu Angaben über die Ergebnisse interner Sicherheitsüberprüfungen in jedem Fall nicht entsprochen. Durch den Leitfaden, der in der jeweils aktualisierten Fassung auf der Homepage des EBA veröffentlicht sei, sei zugleich auch der Hinweis- und Beratungspflicht nachgekommen worden. Weitere Hinweise habe die Klägerin gerade durch das Anhörungsschreiben erhalten.

Die hier einschlägigen Tarifstellen der BEGebV seien hinreichend bestimmbar und damit nicht als Generalklauseln verfassungswidrig. Die Gebührenfestsetzung könne auch der Höhe nach nicht beanstandet werden. Sie sei nach pflichtgemäßem Ermessen vorgenommen worden. Die abgerechneten Tätigkeiten seien tatsächlich erbracht worden und auch notwendig gewesen. Der Dokumentationspflicht sei in ausreichendem Maße entsprochen worden. Der Verwaltungsaufwand sei elektronisch dokumentiert (Zeitaufschreibung); eine minutengenaue Zeiterfassung sei nicht erforderlich; die viertelstundengenaue Abrechnung entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Der Verwaltungsaufwand sei bereits im Gebührenbescheid und im Widerspruchsbescheid konkret benannt und erläutert worden. Danach seien von den Zeitangaben insbesondere auch Arbeitsschritte wie die erneute Einarbeitung im Vorfeld, die gedankliche Betätigung oder auch hiermit verbundene Rücksprachen mit umfasst. Dies gelte insbesondere in Bezug auf eine prüfgenaue Durchsicht und Kontrolle von Unterlagen wie den Sicherheitsberichten. Da auch diese Kontrolle der Verhütung künftiger Verstöße mit eisenbahnspezifischen Gefahrenpotenzial nach § 5a AEG diene, könne keine nur überschlägige Durchsicht erwartet werden. Ein Zeitaufwand von insgesamt 5,75 Stunden liege nach den Erfahrungen des Fachdienstes im unteren bis durchschnittlichen Bereich, der unter die Ziff. 1.2 BEGebV fallende der Aufwand von 2,50 Stunden, wie ausgeführt, im Bereich der Untergrenze der insoweit angewandten Rahmengebühr. Der ursprünglich angenommenen Mangel hinsichtlich der fehlenden Anlage 1 sei nicht mitberechnet worden. Eine Amtshandlung müsse kein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG sein, daher habe es - anders als von der Klägerin gefordert - keiner „Grundverfügung“ bedurft.

Die Beteiligten haben sich im Erörterungstermin vom 31. Mai 2023 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung sowie durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgang des EBA Bezug genommen.

Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung sowie durch den Berichterstatter entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben, § 101 Abs. 2, § 87a Abs. 2 und 3 VwGO.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Gebührenbescheid des EBA vom 15. Oktober 2019 und der Widerspruchsbescheid vom 28. Mai 2020 sind rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Der Gebührenbescheid erweist sich zunächst insoweit als rechtswidrig, als er gestützt auf Teil 1 Ziffer 1.2 der Anlage 1 zur BEGebV eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 300,- Euro festsetzt. Denn dieser Gebührentatbestand verstößt gegen höherrangiges Recht und ist damit unwirksam.

Rechtsgrundlage der vorgenannten Tarifstelle ist § 3 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 27. Juni 2017 (Gültig vom 14. August 2018 bis 5. Dezember 2020) i. V. m. § 26 Abs. 1 Nr. 8, Abs. 1a Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) in der Fassung vom 20. Juli 2017 (gültig vom 14. August 2018 bis 31. August 2019) i. V. m. § 7h Abs. 1 Satz 1 AEG in der Fassung vom 18. Juli 2016 (gültig vom 14. August 2018 bis 30. September 2021) i. V. m. §§ 1, 2 Abs. 1 und 2 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEGebV) in der Fassung vom 18. Juli 2016 i. V. m. Anlage 1 Teil I Ziff. 1.2 BEGebV in der Fassung vom 26. Juli 2018.

Dieser Gebührentatbestand bestimmt, dass für die Überwachung von Eisenbahnen im Rahmen der Eisenbahnaufsicht zur Einhaltung der in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften aufgrund eines Verdachtes, einer Beschwerde oder zum Zwecke einer Stichprobe, wenn der Verdacht vom Betroffenen verantwortlich veranlasst oder ein Verstoß gegen eine Rechtsvorschrift festgestellt wurde, Gebühren „nach Aufwand von 300 bis 1.000 Euro“ erhoben werden. Hierbei handelt es sich um eine Zeitgebühr, denn eine Rahmengebühr durfte der Verordnungsgeber gemäß § 26 Abs. 1a AEG in der hier maßgeblichen Fassung vom 20. Juli 2017 nicht vorsehen. Danach können in Rechtsverordnungen nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 8 die Gebühren als Fest- oder Zeitgebühren festgelegt werden. Rahmengebühren sind von der Verordnungsermächtigung nicht umfasst.

Soweit bei einer Zeitgebühr - wie hier - eine Mindest- und Höchstgebühr vorgesehen ist, verstößt der Gebührentatbestand gegen den allgemeinen Gleichheitssatz und ist, wenn es insoweit an einer sachlichen Rechtfertigung fehlt, unwirksam. So liegt der Fall hier.

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 47.

In Ziffer 1.2 werden sämtliche der Tarifstelle unterfallenden Amtshandlungen, die einen Zeitaufwand von weniger als 2,5 Stunden verursachen, unterschiedslos mit einer Gebühr von 300,- Euro und sämtliche Amtshandlungen, die einen Zeitaufwand von mehr als 8,33 Stunden verursachen, unterschiedslos mit einer Gebühr von 1.000,- Euro belegt. Durch die Einführung einer solchen Kappungsgrenze bei 300,- Euro bzw. 1.000,- Euro wird also wesentlich Ungleiches gleich behandelt. Damit dieser Verstoß gerechtfertigt ist, bedarf es eines hinreichenden sachlichen Grundes. Das Bundesverwaltungsgericht hat einen solchen sachlichen Grund im Falle des IFG und der IFGGebV darin gesehen, dass die ansonsten stets weiter steigenden Beträge abschreckend auf ein an sich gesetzlich gewünschtes Verhalten wirken. Es hat ausgeführt, dass das Abschreckungsverbot des § 10 Abs. 2 IFG gerade dazu diene, dem Transparenzgedanken des Informationsfreiheitsgesetzes (BT-Drs. 15/4493 S. 6) effektive Wirkung zu verschaffen. Der Bürger soll von dem gesetzgeberisch gewünschten Verhalten der Erlangung von amtlichen Informationen nicht durch zu hohe Belastungen abgehalten werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2020 - 10 C 23/19 -, juris, Rn. 26 f.

Ein vergleichbarer Rechtfertigungsgrund ist für die hier in Rede stehende Gebührentarifstelle nicht ersichtlich. Die Vertreterin des EBA hat hierzu im Erörterungstermin ausgeführt, dass die Kappungsgrenzen dazu dienten, den betroffenen Eisenbahn-Unternehmen die maximal möglichen Gebühren für die in Ziffer 1.2 beschriebenen Amtshandlungen des EBA transparent zu machen. Ob dies einen hinreichend sachlichen Grund darstellen könnte, um den Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu rechtfertigen, kann dahinstehen. Denn er hat jedenfalls in den gesetzlichen Grundlagen der Gebührenerhebung keinen Ausdruck gefunden. Der Gesetzgeber hat im Gegenteil lediglich zum Ausdruck gebracht, dass der Verordnungsgeber ermächtigt sein soll, Fest- und Zeitgebühren zu bestimmen. Zeitgebühren sind Kappungsgrenzen in der hier gegebenen Form jedoch grundsätzlich fremd. Dies ergibt sich bereits aus den Begriffsbestimmungen in § 11 Bundesgebührengesetz (BGeb). Danach sind Zeitgebühren solche Gebühren, die nach dem Zeitaufwand für die individuell zurechenbare öffentliche Leistung bestimmt werden (Nr. 2), während Rahmengebühren durch Rahmensätze bestimmt werden (Nr. 3). Hätte der Gesetzgeber es hier dem Verordnungsgeber erlauben wollen, die Zeitgebühr nach § 11 Nr. 2 BGebG mit Rahmensätzen nach § 11 Nr. 3 BGebG zu kombinieren, hätte er dies ausdrücklich regeln und einen sachlichen Grund für ein derartiges Abweichen von der überkommenen gebührenrechtlichen Terminologie angeben müssen.

Da es für die Gebührenerhebung insoweit bereits an einer tauglichen Rechtsgrundlage fehlt, kommt es nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob der Gebührentatbestand hier erfüllt war und ob die festgesetzte Gebühre der Höhe nach rechtmäßig festgesetzt worden ist.

Der Gebührenbescheid erweist sich auch darüber hinaus als rechtswidrig. Er verfügt mit Teil 1 Ziffer 1.3 der Anlage 1 zur BEGebV zwar über eine taugliche Ermächtigungsgrundlage (dazu 1.). Auch führt die bestehende formelle Rechtswidrigkeit nicht zu seiner Aufhebung (dazu 2.). Die Gebührenfestsetzung in Höhe von 390,- Euro erweist sich aber der Höhe nach als materiell rechtswidrig (dazu 3.).

1.

Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist § 3 Abs. 4 Satz 1 BEVVG in der hier maßgeblichen Fassung vom 27. Juni 2017 i. V. m. § 26 Abs. 1 Nr. 8, Abs. 1a AEG in der Fassung vom 20. Juli 2017 und der Fassung vom 11. Juni 2019 i. V. m. § 7h Abs. 1 Satz 1 AEG in der Fassung vom 18. Juli 2016 i. V. m. §§ 1, 2 Abs. 1 und 2 BEGebV in der Fassung vom 18. Juli 2016 i. V. m. Anlage 1 Teil I Ziff. 1.3 BEGebV in der Fassung vom 26. Juli 2018. Danach werden für Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften, soweit nichts Besonderes geregelt ist, Verwaltungsgebühren nach Zeitaufwand erhoben.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Gebührentatbestand hinreichend bestimmt. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Bestimmtheitsgebot verlangt vom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung des Abgabenrechts nimmt ihr allerdings noch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit. Angesichts der Vielgestaltigkeit und Kompliziertheit der zu erfassenden Vorgänge gelingt es nicht immer, einen Abgabetatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Es ist dann Sache der Verwaltungsbehörden und der Verwaltungsgerichte, die bei der Gesetzesauslegung verbleibenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln zu beantworten. Die willkürfreie Handhabung eines Gebührentatbestandes ist durch nachträgliche Auslegung nur dann gewährleistet, wenn ein Gebührenschuldner mit seiner Heranziehung rechnen musste, weil dies in Anwendung juristischer Methoden ein vertretbares Auslegungsergebnis darstellt.

BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2006 - 10 C 9/05 -, juiris, Rn. 29 f. = BVerwGE 126, 222 m. w. N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

So liegt der Fall hier. Der Gebührentatbestand bestimmt als gebührenrechtlich abgeltungsfähige Amtshandlung solche Maßnahmen, die vom EBA zur Beseitigung festgestellter Verstöße sowie zur Verhütung künftiger Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften ergriffen werden. Sowohl der Begriff „Verstoß gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften“ als auch der Begriff „Maßnahmen zur Beseitigung und zur Verhütung“ sind in Anwendung juristischer Methoden im konkreten Einzelfall ohne weiteres auslegungsfähig im Sinne der vorstehend zitierten Rechtsprechung. Die weite Fassung der Tarifstelle ist im Übrigen auch dem Umstand geschuldet, dass § 5a Abs. 2 AEG als allgemeine Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen der (eisenbahnrechtlichen) Gefahrenabwehr weit gefasst ist. Dies ergibt sich bei gefahrenabwehrrechtlichen Generalklauseln jedoch aus der Natur der Sache und führt ebenfalls nicht dazu, dass solche Generalklauseln als nicht hinreichend bestimmt anzusehen wären. Nichts anderes kann daher für den entsprechenden Gebührentatbestand gelten.

2.

Der Bescheid ist formell rechtswidrig, weil die Klägerin entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG vor Erlass des Gebührenbescheids nicht angehört worden ist. Ein Ausnahmefall des § 28 Abs. 2 VwVfG liegt nicht vor. Dieser formelle Rechtsverstoß ist jedoch gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich, weil die erforderliche Anhörung hier im Rahmen des Wiederspruchverfahrens und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt worden ist.

3.

Die Gebührenfestsetzung erweist sich als der Höhe nach rechtswidrig. In Bezug auf die im angefochtenen Gebührenbescheid mit „Anhörung“ bezeichnete und am 1. August 2019 vorgenommene Amtshandlung gilt dies deshalb, weil in dem angesetzten Zeitaufwand von 2,5 Stunden auch solche Handlungen eingeflossen sind, die nach der Tarifstelle nicht abgeltungsfähig sind. Nach dem Vortrag des EBA sei von den angesetzten 2,5 Stunden auch Aufwand im Hinblick auf ein „potentielles Ordnungswidrigkeitenverfahren“ umfasst. Die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens ist jedoch keine „Maßnahme zur Beseitigung eines festgestellten Verstoßes“ im Sinne der Tarifstelle und damit dem Grunde nach nicht abgeltungsfähig. Das Ordnungswidrigkeitenverfahren enthält in den §§ 105 ff. OWiG eigene Vorschriften über Verfahrenskosten und insbesondere auch über Gebühren und Auslagen (§ 107 OWiG), so dass insoweit eine strikte Trennung in Bezug auf den angefallenen und nach der hier in Rede stehenden Tarifstelle 1.3 abgeltungsfähigen Verwaltungsaufwand vorzunehmen ist.

Gleiches gilt für die im angefochtenen Bescheid mit „Bewerten Antwort Anhörung, Bescheiderstellung“ bezeichnete und am 30. September 2019 vorgenommene Amtshandlung. Wie die Vertreterin des EBA im Erörterungstermin bestätigt hat, ist mit „Bescheiderstellung“ die Erstellung des hier angefochtenen Gebührenbescheids gemeint. Dies ist jedoch ersichtlich keine „Maßnahme zur Beseitigung festgestellter Verstöße“ oder „zur Verhütung künftiger Verstöße“.

Da der in Ansatz gebrachte Zeitaufwand von 2,5 Stunden bzw. 0,75 Stunden weder im Bescheid noch an anderer Stelle näher aufgeschlüsselt ist, erweist sich die Gebührenfestsetzung insoweit als nicht teilbar mit der Folge, dass die Festsetzung insgesamt der Aufhebung unterliegt. Denn für das Gericht ist kein abtrennbarer Teil feststellbar, der aufrechterhalten bleiben könnte. Ob die übrigen Amtshandlungen in rechtmäßiger Weise der Gebührenfestsetzung zugrunde gelegt werden konnten, kann aus den vorstehend genannten Gründen hier dahinstehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Ferner ergeht der

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

690,00 €

festgesetzt.

Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.